（公共管理专业论文）民主恳谈研究新视角：公共选择理论.pdf

摘要 诞生于浙江省温岭市的民主恳谈，是以“恳谈”为基本切入点或载体开展的 民主活动，它涉及到的内容包括民主决策、民主管理、民主监督，是基层民主政 治建设中一项创新性举措，颇具有地方特色，涵含着极其深刻的民主价值。近几 年来，我国的理论界对此进行了一番研究，并取得了一定的理论成果。 本文在总结温岭民主恳谈实践经验和回顾国内相关研究的基础上，试图从公 共选择理论视角，对民主恳谈进行深入的研究和分析。论文首先介绍了公共选择 理论的相关内容，然后运用公共选择理论的经济人假设、非市场决策、政府失败 论、交易政治、阿罗不可能定理及宪法经济学等理论对民主恳谈产生的动力机制、 运行机制、个案及存在局限性进行了理论分析，得出六个结论：一是民主恳谈的 实施基于两个假定：( 1 ) 人是有限理性的；( 2 ) 人只有掌握完全信息的条件下才 能作出最优决策：二是民主恳谈的核心是解决政府官员与公民利益均衡问题；三 是充分完备的信息沟通有利于规避官员的道德风险；四是对官员的监督成本会随 着政府决策制订过程透明度的提高而下降；五是公共利益最大化的政府决策执行 效果较好；六是民主恳谈的绩效评价标准要看政府决策是否达到公共利益最大 化，公民利益诉求是否得到满足。最后，运用这些结论对温岭民主恳谈的实际状 况进行了一个简单的绩效评价。评价结果表明：温岭的民主恳谈活动是富有成效 的，政府组织比较有序，程序比较规范，群众也积极配合，满意率比较高。但是， 作为基层民主政治建设的一种有效形式，民主恳谈的实施效果会受到来自于政府 态度、议题、参加对象、决策方式、发言人的代表性等方面的因素的影响，因此， 只有从议题、与会人员素质、信息公平、制度建议等方面加以不断完善，才能真 正发挥民主恳谈促进农村基层民主政治建设的巨大作用。 关键词：民主恳谈；公共选择理论；公共决策 a b s t r a c t t h ed e m o e r n t i cd e l i b e r a t i o ni n s t i t u t i o nb o mi nw e n l m , 删i a np r o n v i c ei sa k i n do fd e m o c r a t i ca c t i v i t i e sw h i c hf o c u so n “d e l i b e r a t i o n i tr e f e r sd e m o c r a t i c d e c i s i o n - m a k i n g ，d e m o c r a t i cm a n a g e m e n ta n dd e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n , s ot h a ti ti sa i n n o v a t i o nf o rl o c a ld e m o c r a t i cp o l i t i cw h i c hh a sl o c a lf e a t u r e ，m a k i n gar e m a r k a b l e d e m o c r a t i cm e a n i n g i no u rc o u n t r yt h e r ea r ea l s os o m er e s e a r c h e si nt h i sf i e l di nt h e a c a d e m i cc i r c l er e c e n ty e a r s a n dt h er e s u l t sa i n s p i r i n g i nt h i sp a p e r , w er e v i e wt h et h e o r i e sa n dp r a c t i c e so fw e n l i nd e m o c r a t i c d e l b e r a t i o mo nt h i sb a s i s ，w et r yt os t u d yt h ed e m o c r a t i cd e l i b e r a t i o ni n s t i t u t i o n f r o mt h ea n g l eo fp u b l i cc h o i c et h e o r y n 圮r e l a t i v et h e o r yo f p u b l i cc h o i c ei s f i r s t l yi n t r o d u c e d , s u c h 嬲s u p p o s i n gw i t he c o n o m i cp e o p l e , a n a l y s i so fn o n - m a r k e t , g o v e r n m e n tf a i l u r e ，p o l i t i cc h a n g , a r r o w si m p o s s i b i l i t yt h e o r e ma n dc o n s t i t u t i o n e c o n o m i c s a n dw i t ht h e m , w ei n v e s t i g a t et h em o t i v em e c h a n i s m 、t h eo p e r a t i o n a l m e c h a n i s m 、o a s e sa n ds h o r t c o m i n g so f t h ed e m o c r a t i cd e l i b e r a t i o nb ym e l t l l so f t h e l i t e r a t u r ea n a l y s e s t h e nw eg o ts i xc o n c l u t i o n ：( 1 ) t h ed e m o c r a t i cd e l i b e r a t i o ni s b a s i so ns u p p o s i n gp e o p l en a t i o n a la n dm a k i n gt h eb e s tc h o i c ej u s tu n d e rf u l l y i n f o r m a t i o n ( 2 ) t h ec o r eo fn ed e m o c r a t i cd e l i b e r a t i o ni st os o l v et h eb a l a n c eo f g o v e r n m e n to f f i c i a la n dc i t i z e nb e n e f i t s ( 3 ) f u l l yi n f o r m a t i o ne x c h a n g e di sb e n e f i tt o a v o i dg o v e r n m e n t - o f f i a l sm o r a ld a n g e r ( 4 ) t h ec o s to fs u p e r v i s i n go f f i c i a l sw i l lb e d o w nw h e n t h e c o u r s eo f g o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n g i s o p e r l l y r a i s e d ( 5 ) g o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n gt h a tb r i n g st h em o s tp u b l i cb e n e f i t ss h o u l d t a k eb e t t e re f f e c t s ( 6 ) t h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls t a n d a r d so f1 h ed e m o c r a t i c d e l i b e r a t i o ni sd e c i d e db yt h eb i g g e s tp u b l i cb e n e f i tr e a c h e da n dt h ec i t i z e ns a t i s f i e d w i t l l f i n a l l y , w em a k eap e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo nw e n l i nd e m o c r a t i cd e l i b e r a t i o n w i t ht h o s ec o n c l u s i o n s t h er e s u l tp r o v e st h a tw e n l i nd e m o c r a t i cd e l i b e r a t i o ni s e f f e c t a b l e ，t h eg o v e r n m e n to r g a n i z er e a s o n a b l y , t h ep r o c e d u ri ss u i t a b l e ，p e o p l e a r e t o o k p a r ti na c t i t i v e l yw i t hs a t i s f i e d h o w e v e r , 8 5o n ef o r mo ft h el o c a ld e m o c r a t i c p o l i c y , t h e e f f o r co fd e m o c r a t i cd e l i b e r a t i o n i sa f f e c t e d b ys u c hf a c t o r s a s g o v e r n m e n ta t t i t u d e ，s u b j e c t ，w a yo fd e c i s i o na n dr e p r e s e n t a t i v e so f t h es p e a k e r s s o w es h o u l dt a k ec o n t i t t m ee f f o r t st oc o m p l e t et h ec o n t e n to fs u b j e c t 、t h eq u a l i t yo f p e o p l ew h oe n j o y , i n f o r m a t i o nf a i ra n d i n s t i t u t i o ne s t a b l i n g ，t h a ti tp l a c ei m p o r t a n t r o l ei nt h ec o u n t r yd e m o c r a t i cp o l i t i cf o rd e m o c r a t i cd e l i b e r a t i o n k e yw o r d s ：d e m o c r a t i cd e l i b e r a t i o n ，p u b l i cc h o i c et h e o r y ，p u b l i cd e c i s i o n - m a k i n g 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文民主恳谈研究新视角。公共选择理论 1 引言 改革开放以来，我国的基层民主政治建设得到飞快发展，其主要标志是民主 选举。民主选举包括直接选举村委会领导班子，选举乡镇与县市人大代表，以及 间接选举基层政权领导成员。民主选举的结果，大大改善了基层干群关系，选择 了大批年轻有为的干部，稳定了基层社会，发展了经济文化，极大地改变了农村 面貌。 但是，基层民主政治建设，应该包括民主选举、民主决策、民主管理、民主 监督。鲫”1 ”从涵义上的理解，民主是一种个人与组织、个人与公共权力之间关 系的制度安排叫”，具有以下特点：( i ) 公民通过自由、公正的选举产生组 织的领导者和公共权力的行使者；( 2 ) 公民平等地参与公共事务的决策和管理； ( 3 ) 决策按照多数人意志裁决；( 4 ) 公民对公共权力进行监督和制约。瞻1 1 按 照这样一种解释，民主恳谈正是一种以“恳谈”为载体，浙江省温岭市的“民主 恳谈”正是将基层民主政治建设由民主选举向民主决策、民主管理、民主监督推 进，全面建设基层民主政治的重大举措。 1 1 民主恳谈的兴起与发展 民主恳谈是诞生于浙江省温岭市的一种基层民主政治形式。所谓“民主恳谈” 就是活动组织者在作决策之前，召集利益相关人以及社会各界代表，围绕一个主 题进行面对面的沟通、交流、辩论和协商，最终采纳多数人的意见，当场或会后 作出决定或决策，随后接受监督的一项创新性群众参与活动。实践证明，民主恳 谈架起了政府与公民信息沟通的桥梁，构建了一个管理者与被管理者平等对话协 商的制度平台，受到广大干部群众的一致欢迎和拥护，也受到众多学者、政府官 员和社会备界的关注，2 0 0 4 年还荣获了由中国地方政府创新奖专家委员会颁发 的、在国内外都有影响的“中国地方政府创新奖”。” 民主恳谈是随着温岭经济社会的发展而发展起来的，有着特定的时代背景。 温岭位于浙江省东南沿海，是一个县级市，面积9 2 0 平方公理，人口1 1 0 多万， 地理位置偏远，四面环山，区位没有优势，2 0 世纪8 0 年代在浙江省还只能算是 个农业大县。然而，十一届三中全会以来，温岭人凭借着敢闯敢冒的精神和灵活 的市场应交能力，走出村庄和渔港，先是设摊于各类城市，后又设小厂小坊于本 衅1 l 仝志辉：村级民主演迸中的村民代表会议制度) 。中国选举与治理网，2 0 0 3 年 1 浙扛大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文民主恳谈研究新视角t 公共选择理论 土本乡，及至今天的许多大型工厂和公司，工业经济突飞猛进，民营快速发展， 成为中国股份合作制的发源地，大多数群众由此过上了富足的小康生活。市场经 济的洗礼使广大人民群众开阔了眼界，活跃了思维，提高了参政议政能力，并使 得传统意义上的农民阶层在市场化进程中不断的被分化和重新组合，并逐步形成 具有独立利益和主体意识的多元利益集团。另一方面，基层民主政治建设的推进 特别是村民自治的实践，增强了农民的民主意识和政治参与热情，提高了农民的 政治认知和参与能力这两方面的变化使群众的自主意识越来越强，对国家政治 生活、社会生活、政务村务越来越关心，使得他们已不满足于民主选举，开始尝 试着用民主的方式和协商的方法来解决问题。 温岭的民主恳谈最早开始于1 9 9 9 年，当时是在浙江省开展农民集中性教育 活动的大形势下，以“农业农村现代化教育论坛”的形式进行组织的，其创意在 于变“干部对群众的说教”为“干部与群众的对话”，对一些热点、难点问题干 群共同商讨、共同解决。1 9 9 9 年6 月1 5 日，松门镇举办了首期以“社会治安” 为主题的“民主论坛”，有1 5 0 名群众自发前来参与，他们大到对镇里的投资环 境、村镇建设规划，小到邻里纠纷、液化气价格等2 0 多个问题提出看法，镇领 导当场一一作答，不好当场作答的问题就给出一定的解释、澄清或者承诺具体的 解决措施和时间。随后，镇里又试着举办了几期论坛，结果期期会场暴满，农民 参与积极踊跃，从未发生秩序混乱的现象。紧接着，温岭有些乡镇也先后开展了 “民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲坛一、“民情直通车”等活动，一时间在温 岭大地上掀起了一波又一波的民主浪潮。经过媒体的积极参与和当地党委政府的 重视下，很快地将类似的论坛形式统一冠名为“民主恳谈”，并几经规制和完善， 向全市推广。【蜘。 “民主恳谈会实际上是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会， 也是不同利益群体之间的协调沟通会。”准1 l 民主恳谈通常由乡镇、村或乡镇部 门党组织主持，由广大的群众或相关的代表参与。从温岭民主恳谈发展的路径来 看，主要经历了民众提出需求一地方政府进行。诱导式”推动一民众进行创新发 展一地方政府进行“指导式”推动一地主政府指导民众实施，并加以推广一民众 与政府互动合作完成制度实施的过程。其发展经历了四个阶段。第一阶段，2 0 0 1 胆1 景跃进t 行政民主 意义与局限镯峙民主恳谈会的启示，浙江社会科学。2 0 0 3 年第l 期， 第2 5 2 6 页 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文民主恳谈研究新视角l 公共选择理论 年前的基本做法概括起来讲，就是一期一主题，群众出“题目”，政府抓落实， 形式是定期和不定期召开会议两种模式，恳谈的内容主要是当地的重点工作和需 要解决的突出问题以及群众普遍关注反映强烈的难点、热点问题。第二阶段，将 民主恳谈引入基层重大事项的决策过程中，将深化的重点放在民主决策方面，做 为决策的前置条件，建立涉及重大公共事务的听证决策制度和村民议事制度，如 果议题和方案遭到多数群众或村民反对，采取暂搁置的办法，不作出或暂缓作出。 第三阶段，在保留第二阶段决策程序的基础上，与镇人大代表大会的决策制度相 衔接，使民主恳谈进入体制内轨道，将在镇级民主恳谈会中有争议的问题提交镇 人大代表大会决议。第四阶段，将民主恳谈与党内民主结合，一方面引入党委内 部的民主议事决策制度，党委对一些重大事项，在做出决策时考虑党员的意见， 另一方面引入党的代表大会，对党代表提出的议案或一些重大事项听取党代表的 意见。 经过六年的探索与实践，温岭的民主恳谈从最初的面对面“焦点访谈”式的 沟通交流到今天的参与民主监督、民主决策、民主管理，活动范围从当初的乡镇、 村发展到企事业、社区和其他政府部门，形成了多种形式的基层民主政治建设制 度体系，成为全市各界群众参与基层社会实践活动最重要的途径。至今，温岭市 参加民主恳谈的群众已达3 0 万人次，占全市总人口的2 5 以上，提出的意见要 求1 5 万余条，当场答复有9 千余条，解决落实的有3 9 0 0 多条，正在解决的有 近2 0 0 0 条。例如，2 0 0 2 年5 月嵋月的时间里，温岭市温峤镇就召开过3 5 次“民 主恳谈会”见表1 i 民主恳谈最初是一种方法，现在已经成为一项制度，作为制度，它的特点主 要是：程序化、规范化程度高，与实际工作结合紧密，为各界人民群众参与公共 事务管理提供的空间比较广阔，运行成本较低，操作比较简便，与党的传统和现 有的各项制度之间的融合程度较高，这些特点为民主恳谈活动的持续进行提供了 重要保障嘲( p 2 ) e 从实践结果来看，温岭的民主恳谈给当地农村带来了多赢的局 面，地方政府改善了公共决策程序和规则，减轻了来自上下的压力，促使党委政 府的公共决策科学化，民主化；村级组织加快了一大批与人民群众利益相关的各 种问题的解决，带领农民逐步实现民主决策，民主管理和民主监督；农民群众满 足了各种正当利益诉求，政治参与权得到有效保障；干部与群众的关系得到较好 缓解，各类信息得到有效沟通，矛盾得到有效化解；政策执行减少了阻滞因素， 提高决策贯彻效率。【柚1 ”m 在温岭，各个领域、各个层面、各个单位都利用民主 恳谈的形式作为日常事务民主管理的好方法，促进了全市经济社会的快速发展， 2 0 0 5 年温岭市实现国内生产总值3 0 5 3 6 亿元，财政总收入2 9 4 2 亿元，其中地 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文民主恳谈研究新视角t 公共选择理论 方财政1 3 4 8 亿元。根据国家统计局测评，温岭市社会经济综合发展指数和县域 经济基本竞争力居全国百强县市3 2 位和1 5 位。 表1 1 温岭市温峤镇。民主恳谈。活动实施情况一览表( 2 0 0 2 年5 月一8 月) 时间单位主题 5 月l o 日镇政府发展经济 陈家宅村杨梅基地开发和村道拓宽 5 月3 1 日桐山村富民兴村 镇政府骨灰盒葬区选址 6 月5 日国土资源所承诺服务 6 月1 3 日足野鞋业公司管理出效益 6 月1 5 日西焦湾村采石场附近土地收回 6 月1 8 日 张老桥村 七一塘地征收 半山村修筑三面光渠道 6 月2 5 日下河岙村改水工程 上珙村桐山至上珙村道路硬化 6 月2 6 日上街村村部建造工程承包 茅洋村如何发展茅洋经济 6 月2 7 日上墩村发展经济、富民强村 姆坑村用电标准村 白岩下村地基落实和集体资金安排 6 月2 8 日 横泾堂村2 0 0 2 年度村集体资金安排 6 月2 9 日许宅村村办公楼建设 6 月3 0 日 大猛坑村 农网改造 7 月1 日东坑村退耕还林农业税减免后如何分配到户 帽岭村村庄规划调整 7 月2 日 蛾眉山村退耕还林 7 月4 日岙口村增设规划点和落实自来水收费管理 中街村2 0 0 2 年度村集体资金安排 7 月5 日 镇政府学区校网调整 7 月6 日 楼旗村 土地补偿金分配安排 7 月8 日 前洋1 ：村如何壮大村级集体经济 7 月1 0 日杨公岙村农网改造 7 月1 1 日 下金前村 村部建设 7 月2 3 日 南湾村村楚岙路面拓宽和设立垃圾点 西焦湾村 农用地指标调整和变压顺扩容 7 月2 6 日 上保村 村务公开 7 月3 0 日 山下村村部建设及水利工程 中街村村部建设及水利工程 8 月1 6 日 镇政府前洋区规划修编 资料来源：台州市委宣传部编的基层民主政治建设：浙江省台州市民主恳谈创新研究。 中国社会科学出版杜，2 0 0 3 年9 月版，第4 2 - 4 3 页。 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文民主恳谈研究新视角t 公共选择理论 1 2 以往研究的简要回顾 民主恳谈作为基层民主政治建设的一种有效形式，引起了国内理论界、学术 界的广泛关注，一些学者围绕民主恳谈的有效性和创新性，在依据有关民主治理、 公民参与、民主合作、民主协商等理论的基础上，进行了一番深入的研究。而国 外的研究目前还没有找到。 李景鹏( 2 0 0 3 ) 把民主恳谈理解为民主决策的新机制，是决策的民主化问题。 他认为从领导者方面，可以使决策尽可能倾听群众的意愿以补充领导者在决策中 的不足，另一方面则从人民群众的角度出发，民主就是人民对政府的制约，也就 是在政治管理权力运行的框架内相对于自上而下的政治管理权力而存在的自下 而上的制约权力。要真正实现民主决策，必须在决策过程中体现出政府与人民双 方的互动关系。嘲” 谢庆奎( 2 0 0 3 ) 等从推进基层民主政治建设来展开，谢庆奎认为“民主恳谈” 是将基层民主政治建设由民主选举向民主决策、民主管理、民主监督推进，用民 主的方式解决基层社会问题，为群众参与基层社会事务的民主管理提供新的平台 啪”。张小劲则把“民主恳谈”概括为一种以行政民主为特色、以吸纳民众参 与公共事务决策过程为主要内容、以改善基层权力机构决策质量为直接目的的一 种民主建设途径“刃景跃进认为“民主恳谈”将基层政府的既有权威和合作 法作为前提肯定下来，将注意力转向政府过程，探索怎样在行政过程中吸纳民众 参与，从而提高政府决策的合法性和政策执行的有效性，“民主恳谈”为基层民 主政治建设提供了一个新的切入点咖o 。 余逊达( 2 0 0 3 ) 提出了民主治理的概念，把民主恳谈理解为中国式的治理模 式。民主并不限于选举，人民通过各种途径直接参与自治组织自身的治理及政府 对公共事务的治理，也是民主的另一种基本形式。现在人们把基层民主政治的内 容概括为四个方面，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其中的后三 方面内容，就是民主治理的基本内涵。他指出在现代市场经济和公民社会条件下， 政府的角色主要不是控制或驾驭社会，而是组织和帮助人民表达和实现他们的共 同利益，政府要扮演好这个角色，它的起点就是开展民主治理。“小 徐家良( 2 0 0 3 ) 从政府与公民间的双赢博奔中指出民主恳谈的重大意义，指 出它能有效缓解政府与公民之间存在的各种张力，沟通双方之间的信息，公民的 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 。 民主恳谈研究新视角。公共选择理论 参与权、知情权和监督权得以充分落实，政府管理权的行使产生低耗高效，促进 社会经济的可持续发展嘲。贾西津则从中国参与式民主的新发展方面进行研 究嘲”。 史晋川，董雪兵( 2 0 0 4 ) 运用新制度经济学的有关理论对民主恳谈这一创新 形式的制度环境、产生机理、变迁路径以及产生的绩效进行分析，认为这种民主 改革方式对中国民主政治建设具有广泛的借鉴意义，并将推动民主的观念和要求 从村向乡镇、从党外到党内、从农村到城市发敬的发展进程嘲 郎友兴( 2 0 0 5 ) 以西方商议式民主的角度，透视了民主恳谈的建构过程与该 制度的基本内容，以及它所蕴涵的商议式民主理论。他指出民主恳谈从决策的民 主化入手，体现了中国基层制度创新的特点：政府主导性，在中国目前的政治构 架下，地方政府主导的制度创新是基层政治改革、民主政治发展的制度动力 ( m ) 温岭市委党校民主恳谈：农民政治参与在困境中的抉择课题组( 2 0 0 4 ) 认为民主恳谈是农民政治参与在总体上陷入困境之后地方党委政府所做出的一 种艰难选择，这种选择实际上是农村主要利益群体经过长期博奕的结果。姗” 总体来说，目前国内有关民主恳谈的理论和实践的研究还处于不成熟的状 态，上述的研究没能冲破就经验谈经验的局限，对于做法的描述相对过多，理论 方面没有什么新的突破，特别是关于政府在公共决策过程中的绝对非公共利益性 以及弱个人集体主义的研究缺少深入剖析。 1 3 问题的提出 从上面已有研究中可以发现现有地方政府及学术界对“民主恳谈”理论上的 研究，大都从推进基层民主政治建设的需要、民主治理模式的创新，民主合作制 的双赢、公民政治参与以及协商民主等角度出发，把关注的视角集中于经济发展 后公民的民主意识增强这一层面上。而事实上，“民主恳谈”是政府主导的，由 于存在着信息不对称，政府官员或从部门利益或从个人利益出发，作出的政府决 策往往不能很好体现群众意愿，甚至有些官员为了追求自身效用最大化，利用自 己的权力和民众不易觉察到的隐蔽信息，违背民众的意愿，进行明日张胆的合法 或非法的腐败活动，损害民众的利益。另一方面，公民也追求自身利益最大化， 也有自己的群体利益和个人利益诉求，而这往往同政府官员的利益存在本质的差 6 别m ，再加上群众无机会参与公共政策的制定过程，两个利益集体间没有相 互信息的交流沟通，作出的政府决策就不可能达到一致，甚至导致互相之间的对 抗和矛盾激化，如连续不断上访、抗税、罢工等咖( f l 2 ) 0 为寻求在任期间得民心、 求稳定，当政官员不得不把群众考虑迸来，在做决策时听取群众意愿，民主恳谈 也由此诞生。因而，研究“民主恳谈”制度不能不研究当地政府和官员以及官员 与公民的信息对称问题，而以往的相关研究正是忽视这一点。 从公共权力的委托代理机制看，公民将公共权力委托给政府，政府作为代表 公民利益的组织机构又将这种权力分解给有关部门，并最终由具体的官员来负责 实施，在这种多层委托代理关系中，公民是公共权力的最终所有者，官员是公共 权力的终极代理者瞄”。官员能否遵循公民的意愿，代表公民的利益，竭诚为 公民服务，就成为公民利益能否最大化的关键。按照马太效应理论，强者恒强、 弱者恒弱，实际拥有权力的代理者有更多的机会取得更大的权力，形成一种积累 优势，最后就产生了权力权威权力权威必然导致为当权者谋取更大的利益，而 损害更多的社会利益，这就与公民利益最大化构成一对非彼即此的矛盾。因而， 权力制约成为民主推进过程中亟待解决的突出问题，要研究委托者如何在制度框 架内限制和约束政府的权力，使政府官员在权力边界范围内施政；代理者如何满 足公民提出的正当利益诉求，解决当前社会上存在各类问题；委托者与代理者如 何相互制约、相互影响，形成正和博弈的结局。这些都是以往对民主恳谈研究所 缺少的内容。 在政府与公民的双向博弈中，所有参与活动的组织和个人都会凭借着自身所 拥有的各种资源，进行着力量之间的交易，这种交易究竟能使人民群众的利益实 现到什么程度? 这就涉及到利益交换的深度问题。在这里，交换的场所是民主恳 谈会，交换的双方是政府各部门和公民，如果双方的利益交换涉及到政府各部门 的特殊利益损失时，利益交换就会产生很大的困难。另一方面，公民为了实现与 政府之间利益的博弈，公民就要形成一种力量上优势，如果公民处于一种无组织 状态，那么就无法形成强大的力量，从而他们的利益要求很难引起政府的注意和 被政府所采纳，这样便提出了社会结构多元化的任务。也说是在政府之外，需要 形成多种多样的群众的社会组织和政治组织，从而可以从各个不同的方面来强有 力地反映人民群众的利益。基于以上分析，研究民主恳谈还要研究交易政治和利 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 民主恳谈研究新视角，公共选择理论 益集团的有关问题。 以布坎南为代表的公共选择理论正好对以上问题作出解释。布坎南以“经济 人”这一假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体 行为，特别是对公共选择所起到的制约作用，并由此证明政治领域存在缺陷是可 能的( p 2 ) e 公共选择理论从经济人假设出发，认为自私行为是普遍的，每个人都 追求个人利益最大化，作为统治者的政府及其官员也不例外，只代表自己或自己 集团的利益，绝大多数都会不断地寻求提高自己的官阶、权力、薪俸和特权，不 可能完全代表公共利益嗍由此，可以推论没有民众适当参加，不掌握民众 的利益需求信息，政府决策达不到帕累托最优，甚至会削弱社会福利，产生“负” 效应。从这个角度来分析，民主恳谈在公共选择理论的视角下正是一种信息传达 机制，通过公民利益信息的表达约束、规范和监督政府的权力，使政府及其官员 的决策尽可能的符合公众的利益，达到帕累托最优。因而，本文不仅在理论上开刁p 创了将经济学的有关理论工具运用到民主恳谈的研究新方法，而且在实践上解决 了民主恳谈当中政府及官员如何实现与公民信息的相互沟通、政府在完全信息下 如何作出政府决策达到“正”效应等问题，具有重要的理论意义和实践意义 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文民主恳谈研究新视角t 公共选择理论 2 相关理论文献综述 公共选择理论产生于2 0 世纪4 0 年代末，大体上从1 9 4 8 年起，公共选择作 为一个独立的研究领域开始发展起来，到2 0 世纪7 0 年代后，公共选择理论日益 成为公共部门经济学的一个有影响的流派嘲。它从创建至今仅仅5 0 余年时间， 但是它不仅成为当代西方社会学特别是经济学、政治学中的一个重要理论学派， 而且成为当代西方公共管理实践特别是政府改革实践的一个重要理论基础。 2 1 公共选择理论 公共选择理论( p u b l i cc h o i c et h e o r y ) 是由公共选择学派建立和发展起来的 西方经济学理论之一，是一门介于经济学和政治学或政治学的交叉学科。用公共 选择学派代表人物布坎南的话来说，公共选择是政治上的观点，它因经济学家的 工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。【拄l j 缪勒也认为公共选择是非 市场决策的经济学研究或是把经济学运用于政治科学的分析。现代公共选择理论 运用现代经济学的逻辑和方法，分析非市场的集体决策过程；对政治过程做出不 同于传统政治学理论的解释；同时也改变了经济理论的传统的发展趋势，扩展了 经济学分析的应用领域。作为研究集体决策的科学，它有两层含义：一是集体性。 单个人自己的决策不在考虑范围之内，但凡是有人群的地方集体决策就不可避 免，因而公共选择成为必需的；- - 是规则性。决策就是制定规则，在人与人之问 存在偏好差异的情况下，必须决定规则以使人们的行为协调起来，因此，人们必 须进行决策以选择那些能够反映和满足一般人偏好的规则。公共选择研究的集体 决策范围包括国家、政府、国防、警察、消防、教育、环境保护、财产权、分配 等政治问题。见图2 1 1 毖2 】。 第二次世界大战后的西方经济日益依赖于政府干预的现实，给经济学家们和 政治学家们提出了重大的研究课题。2 0 世纪4 0 年代末5 0 年代初，三个年轻的 美国经济学家：詹姆斯布坎南、肯尼斯阿罗和保罗萨缪尔森将经济学的分 析方法应用于政治领域，力求解释民主政治和社会选择( 公共选择或公共政策) 的过程。公共选择理论提出了不同与主流经济学的凯恩斯理论。凯恩斯理论完全 肯定政府经济的干预，认为市场经济的内在缺陷必然导致经济衰退和严重失业， 畔1 1 布坎南：自由、市场和国家 ，吴良键、桑伍、普获译，北京经济学院出版社1 9 8 8 版 畔獬云霄l 公共选择理论 。北京大学出版社，2 0 0 6 年1 月版，第l o 页 9 浙江大学公共管理硕士( i v i p a ) 专业学位论文 民主恳谈研究新视角；公共选择理论 而国家的干预是弥补市场缺陷的惟一良策公共选择理论则认为，人们必须破除 凡是国家政府都会全心全意为公共利益服务的观念，不应视政府为应公众要求提 供公共物品的机器，而要看到政府既是由个人选出的，也是由个人组成的群体 因此，选举规则和个人的多元目标追求是决定政府行为的重要因素，在任何不合 理的选举规则下产生的政府以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行 动，都将把经济状况和社会福利引人恶化的境地。 图2 1 公共选择理论逻辑 根据研究方法和主要理论观点上的差别，可以把公共选择理论分为三个学 派，它们是罗切斯特学派、芝加哥学派和弗吉尼亚学派。( 1 ) 罗切斯特学派。这 一学派的代表人物威廉赖克( w i l l i a mr i k e r ) 在1 9 6 2 年应用博弈论来批评道恩 斯的民主的经济理论，始为人所知。除赖克外，沃尔德舒克( 0 r d e s h o o k ) 、布莱 姆斯( b r a m s ) 、黑利希( h i n i c h ) 、阿兰森( a r a n s o n ) 等人也可划归这一学派。他们 都喜欢称自己的治学领域为实证的政治理论( p o s i t i v ep o l i t i c a lt h e o r y ) ， 并善于用博弈论等抽象的语言来描述选举、政党策略、投票机制、共谋行为、立 法活动和官僚体制等现实的政治、法律过程，但批评者常常指责他们的理论离现 实太远。( 2 ) 芝加哥学派。公共选择理论的芝加哥学派同新古典微观经济学上的 芝加哥学派是部分重合的。对制度现实的关注是这一学派一贯的传统。芝加哥学 派的学者们，包括斯蒂格勒( g e o r g es t i g l e r ) 、贝克尔( b e c k e r ) 、佩尔茨曼 ( p e l t z m a n ) 、巴罗( b a r r o ) 、兰德斯( l a n d e s ) 和波斯纳( p o s n e r ) ，将价格理论的 基本原则和方法直接用于对政治和法律过程的分析之中，对美国的司法活动产生 了最直接的影响a ( 3 ) 弗吉尼亚学派。以布坎南和塔洛克为首的弗吉尼亚学派对 公共选择这一学科的形成和发展做出了决定性的贡献。如果说前述众多学者是因 1 0 浙扛大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文民主恳谈研究新视角t 公共选择理论 为用了经济学的方法和原则来分析政治、法律问题而被认为对公共选择理论的发 展做出了贡献的话，布坎南和塔洛克则是以他们有意识地建立和完善公共选择 这一独立研究领域的持续不断的努力而著称的口力” 公共选择所涉及的是政治或公共决策的主题领域，及国家理论、投票规则、 投票者行为、政党政治和官僚机构等。按照荷兰学者德尔和韦尔瑟芬( 1 9 9 9 ) 的说 法，公共选择或政治决策的经济学理论中最重要的几个主题是：一个团体中公共 物品的供给和需求，不同权力集团的交易过程中的价值分配，政党争取选票的竞 争及官僚机构行为对政府政策的影响。法国学者勒帕日( 1 9 8 5 ) 认为，公共选择理 论涉及如下四个基本主题：( 1 ) 研究政治制度和最佳经济状态之间的关系：( 2 ) 发 展出有关官僚体制的经济理论：( 3 ) 深人研究代议制政治制度运转的逻辑及其缺 陷：( 4 ) 力求找出能够说明某些政治制度历史发展的经济因素，尤其是对国家、合 法性、正义等概念的逻辑探讨。洲” 皮科克( a l a np e a c o c k ，1 9 9 2 ) 把公共选择理论的研究范围划分为三大政治 市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场( 但是，他又认为，公共选 择理论还可以应用于许多其他领域，如国际政治学、组织内部政治学) 。在初级 政治市场上，政治家把政策卖给选民，选民则为政治家支付选票。这个市场上的 供求分析构成公共选择理论的基本原理，这些原理包括分析各种不同的投票制度 的结果，如一致同意的选举制度、少数服从多数的选举制度、中间投票人定理等。 在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标将提供不同的行政手段。 对这些手段的供求分析构成官员经济理论、政府增长理论和政府失灵理论等。在 政策执行市场上，主要分析政策执行给一些人带来的影响。如纳税人、领取福利 的人、获得行业补贴和养育补贴的人、向政府供给商品的人，这些人或多或少被 动调整自己的行为来适应法律的要求。加“( 图2 2 ) 衅i j 公共选择的方法论由方法论的个人主义、“经济人”( 理性人) 假设和交易政 治构成。( 1 ) 方法论的个人主义：将个人主义用于分析政治领域及政治过程，探 讨个人的偏好、决策、选择与行动在一个特定的组织或制度的结构中是如何产生 某种复杂的总体后果，即探讨个人选择如何加总为集体的选择而产生某种总体后 果，这一过程在集体活动中表现为非市场( 政治) 过程。( 2 ) “经济人”假设。 衅1 1 方福前：公共选择理论 ，中国人民大学出版社，2 0 0 0 年1 2 月版，第5 页 1 1 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 民主恳谈研究新视角，公共j 圭择理论 认为个人无论处在什么地位，其本性都是一样的，都以追求个人利益的最大化或 极大化个人的效用作为最基本的动机，在政治活动或集体选择过程中也是如此。 ( 3 ) 交易政治。认为政治是在团体之间或组成团体的个体之间相互讨价还价、 妥协与调整的过程，具有交易性质。 图2 2 公共选择分析与政策范式 除方法论外，公共选择理论还包括以下理论：( i ) 阿罗不可能定理。阿罗 ( a r r o w ) 在1 9 5 1 年出版的社会选择与个人价值一书中提出，由于获取信息 的差异和利益的多元，每个人的偏好是不同的，因此，试图在任何条件下，从个 人偏好次序推导出社会偏好次序是不可能的。他在多数票规则的研究中指出，如 果我们排除效用人际比较的可能性，那么把个人偏好总合成为表达社会偏好的所 谓最理想的方法必然是强加的，或者是独裁的埘”。( 2 ) 多数票规则。布莱克 1 9 4 8 年发表的论集体决策原理中对规范进行了探究，并提出“多数票规则”。 作为研究多数票规则的先驱，他明确提出，多数票规则通过对偏好的统计导入均 衡的结果。所以，偏好是均衡结果的条件。( 3 ) 利益集团。奥尔森在1 9 6 5 年出 版的集合行动的理论中提出利益集团在政治领域里是主要的行为者，他的业 绩在于把利益集团的研究置于公共选择分析的框架内。( 4 ) 信息不对称。唐斯 指出一个人的投票所给予的选举结果，是一种极小的概率，以此为前提的话，个 人的合理行动所产生的选举结果，在这方面的信息往往是不对称的嘲”。如果 他们关心自己的投票给结果以何种影响的话，也许他们不会特意去投票。人们为 什么去投票? 怎样去投票? 当然，公共选择理论不可避免存在着缺陷，一方面，它是产生于西方国家的 理论，建立在很强的理论假设前提上的，而这些假设在不同的国家、不同的文化 浙江大学公共瞥理硕士( m p a ) 专业学位论文民主恳谈研究新视角：公麸选择理论 背景下的实现程度并不一样。例如经济人假定分析是存在于既定资本主义条件下 的特殊范畴，布坎南等人则把这一范畴绝对化和永恒化，认为它贯穿于人类社会 始终的一条规律，显然这种分析方法抹杀了人的阶级性和社会性，抹杀了资产阶 级政权代表的是资产阶级利益这一本质问题。另一方面，政治市场上的人毕竟不 同于经济市场上的人，有着更为复杂的生存环境和约束条件，不仅要考虑自身利 益最大化，更要考虑社会利益，作出的选择也更为复杂化，不能仅仅把在市场中 假设的自利行为转而用到政治制度环境中。 2 2 政府失灵 萨缪尔森给政府失灵下的定义是：“当国家行动不能改善经济效率或当政府 把收入再分配给不恰当的人时，政府失灵就产生了。”【毪1 】 为了弥补市场的缺陷和纠正市场失灵，现代市场经济国家的政府在经济生活 中扮演了重要的角色。但公共选择理论从“理性经济人”的假设出发，证明了政 府并非大公无私、高效率低成本，如同市场本身是有缺陷的、市场会失灵一样， 政府本身的行为也有内在局限性，市场解决不好的问题，政府也不一定能解决好。 而且政府的失败将给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费。 政府失灵有种种表现，可以归纳为公共决策失效、政府工作机构的低效率、 政府行为的自我扩张、政府的寻租行为等四种类型嘲( p 4 ) a 对于公共决策失效， 布坎南认为主要原因在于：( 1 ) 社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公 共利益，阿罗的不可能定理已经证明了将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益 存在内在困难。( 2 ) 即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，而现有的公 共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。( 3 ) 决策信 息的不完全性。不管是选民还是政治家，他们拥有的信息都是不完全的，因而大 部分公共决策是在信息不充分的条件下作出的，这就很容易导致决策失败。( 4 ) 选民的“短视效应”。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的 影响，因而只着眼于眼前的影响。( 5 ) 选民的“理性的无知”，导致通过选票上 台的政治家并不代表多数人的利益，其制定的政策充其量只能代表一部分人的利 益。( 6 ) 现有的投票规则或表决方式( 如少数服从多数) 并不是完善的，在某些 特定情况下，集体决策可能选出大家最不喜欢的方案，使得制定出的政策偏离公 i l l j 参见p a m u e l s o na n d w d n o r d l m u s ：e c o n o m i 峨1 3 “e d i t i