（公共管理专业论文）论自来水行业的价格规制.pdf

摘要 自来水行业价格规制是我国当前进行自然垄断产品价格规制改革的重要组 成部分，而自来水具有自然垄断和行政垄断的双重性质，从而更具有复杂性。本 论文从自来水价格规制三方( 政府、供水企业以及消费者) 入手，运用经济学( 包 括公共经济学) 和政治学的理论，系统研究了自来水的价格规制，侧重点在于政 府如何进行自来水价格规制。作为价格规制的主体，在与企业和消费者双方都存 在信息不对称的情况下，如何制定出合理的水价，使水价能刺激企业降低生产成 本提高经营效率，增加社会福利，节约水资源。本论文指出政府必须把握价格规 制的主动权，改变过去坐等企业要求调价的消极做法，运用自来水价格规制理论， 经常性地对企业的成本信息，市场供求信息进行调查，同时应该注重对消费者的 心理和行为进行研究，根据自来水价格影响因素的变化，适时调整自来水价格规 制的方法，主动、灵活、科学的进行价格规制，还应建立价格规制的监督机制， 完善价格法规，约束政府价格规制的行为。论文共分为五章，第一章介绍了开题 的目的和研究自来水价格规制的意义；第二章从自来水自然垄断和行政垄断生以 及自来水的经济特性着手分析了自来水价格为何要进行规制；第三章较为系统的 阐述了自来水价格规制的理论和方法，包括自来水价格水平的规制和自来水结构 的规制，以及在信息不对称和政府俘获理论下的自来水价格规制：第四章回顾了 我国自来水价格规制的历程，指出了我国目前价格规制存在的问题；第五章，作 者设计了我国自来水价格规制改革的目标，并对当前我国进行的自来水价格规制 改革提出了政策建议。 关键词：自来水价格规制方法内容改革目标政策建议 a b s t r a c t t a pw a t e rp r i c er e g u l a t i o n i st h ei m p o r t a n tc o m p o s eo fp r i c er e g u l a t i o n so f n a t u r a lm o n o p o l i z a t i o ng o o d s b e c a u s et a pw a t e ri n v o l v e sn a t u r a lm o n o p o l i z a t i o na n d a d m i n i s t r a t i o nm o n o p o l i z a t i o n ，i ts h o w sm u c hc o m p l e x u s i n ge c o n o m i ca n dp o l i t i c a l t h e o r y , is t u d i e dt h et a pw a t e rp r i c er e g u l a t i o nf r o mv i e w so fg o v e r n m e n t ，w a t e r s u p p l ye n t e r p r i s ea n dc o n s u m e r g o v e r n m e n ta st h em a i nb e d yo fp r i c er e g u l a t i o n s h o u l dk n o wh o wt os e tr e a s o n a b l ep r i c e ，s ot h a tw a t e r # c ew i l ls t i m u l a t e e n t e r p r i s e s t or e d u c e p r o d u c t i o nc o s t t h ep a p e ra l s o s h o w sg o v e r n m e n ts h o u l d c o n t r o l c er e g u l a t i o n ，c h a n g et h eb e h a v i o r o f w a i t i n g f o re n t e r p r i s ea s k i n gf o rh u f f , a n d i n v e s t i g a t ee n t e r p r i s ec o s t a n dm a r k e ts u p p l ya n dd e m a n di n f o r m a t i o n ，a m e n dt h e p r i c el a w t or e s t r i c tg o v e r n m e n tb e h a v i o r t h ep a p e ri n v o l v e sf i v ec h a p t e r s t h et k s tc h a p t e ri n t r o d u c e st h ep u r p o s eo f s t u d y i n gt a pw a t e rp r i c er e g u l a t i o n t h es e c o n dc h a p t e ra n a l y s e st h er e a s o l l so ft a p w a t e rp r i c er e g u l a t i o n ，f r o mn a t u r a lm o n o p o l i z a t i o n ，a d m i n i s t r a t i o nm o n o p o l i z a t i o n a n de c o n o m i cc h a r a c t e r so ft a pw a t e r t h e 也i r dc h a p t e re x p o u n d st h et h e o r i e sa n d m e a n so f t a pw a t e rp r i c er e g u l a t i o n ，i n v o l v i n gr e g u l a t i o no f l e v e la n ds t r u c t u r eo f t a p w a t e r p r i c e a n dt a pw a t e r p r i c er e g u l a t i o n u n d e ri n f o r m a t i o n a s y m m e t r ya n d g o v e r n m e n tc a p t u r et h e o r i e s t h ef o r t hc h a p t e rr e v i e w s t h ec o u r s eo f t a pw a t e rp r i c e r e g u l a t i o ni nc h i n a , a n dt h e np o i n t so u tt h ep r o b l e m so fp r i c er e g u l a t i o n t h el a s t c h a p t e rd e s i g n st h ea i mo fr e f o r mo fo u rt a pw a t e rp r i c er e g u l a t i o n ，a n db r i n g s f o r w a r ds o m ea d v i c et ot h er e f o r m o f t a p w a t e r p r i c er e g d a t i o n k e y w o r d s ：t a pw a t e r ；p r i c er e g u l a t i o n ；t h e o r y ；m e t h o d ；c o n t e n t ；p r e s e ms i t u a t i o n ； r e f o r mg o a l ；p o l i c ya d v i c e 浙江大学公麸管理硕士( m p a ) 专业学位论文论自来水行业的价格规制 1 绪论 1 1 前言 水是国民经济的命脉和人民生活的基本保障。就水资源而言，曾被誉为“地 大物博”的我国则只能称为“水少人多”。“我国入均水资源大大低于欧洲、美国 和日本，排位在1 0 0 名以下，是世界上1 3 个贫水国家之一。地下水越抽越深， 水源地越来越远，远距离取水的城市越来越多，用水成本越来越商。”“”这是我 国目前水资源短缺的真实写照。有关专家发出警告，从2 0 1 0 年开始，我国将进 入严重缺水期，而到2 0 3 0 年，我国所有可利用的水资源都可能被“吃光用尽”。 就在本论文写作阶段，笔者所在的浙江省正遭遇百年一遇的干旱( l 月之前) ， 温岭市每天只供应三小时的水，玉环县要用船去温州买水；义乌市更要去买断邻 县一个水库的百年使用权，由此而引发了各种矛盾。而与此同时，水资源浪费和 污染却日趋严重。因而，如何节约用水、保护水资源正受到前所未有的关注，本 论文试图从研究自来水行业价格规制方面提供一种途径，当然研究自来水行业价 格规制的意义不仅局限于此。 自来水是一种以管网输送系统作为经营依托的产品，属于自然垄断产品。由 于自然垄断行业的特殊性，必须对它们的价格进行规制。国际上大部分国家，自 然垄断产品都在政府规制下形成，在我国叫做政府定价。1 这种规制的目的是为 了整个社会资源的有效配置、提高整个社会的经济效益。本论文研究的对象是自 来水行业的价格规制，涉及了四个方面，一是价格规制，这是重点；二是自来水 企业，它是被规制的对象；三是政府，它是规制的主体；四是消费者，它是价格 规制领域重要的一方。政府是定价主体，政府在价格规制中扮演着重要角色，如 何限制政府滥用权力，本着公平合理的原则进行规制，是价格规制方面重要的内 容，这方面应从政治学的角度去研究。消费者在价格规制方面一直是弱势群体， 长期以来我国政府定价都是“企业上报、政府审批”的模式，消费者的利益根 本无从谈起，更少有人在价格规制领域中对消费者展开研究。本论文的创新之处 就在于以自来水行业为案例，把价格规制理论与价格规制的三方( 政府、企业和 消费者) 结合起来进行研究，从而希望找到一条适合我国国情的价格规制模式， 为我国目前进行的自来水价格改革提供对策建议。 1 2 研究自来水价格规制的意义 浙江大学公菸管理硕士( m p a ) 专业学位论文论自来水行业的价格规制 过去2 0 年，我国的价格改革主要在私人产品价格领域中进行，并已经基本 上确立了市场价格机制，但包括自来水在内的自然垄断产品价格改革却相对滞 后，基本上还沿用着计划经济时期形成的价格管理模式，已经与社会经济的发展 和市场经济体制的完善形成了尖锐的冲突。作为政府，一方面面对着企业、消费 者的双重压力，另一方面还承受着社会对政府自身在制定水价的公正性、公平性 和透明性方面的压力。因此，研究自来水价格规制在我国当前我国进行自然垄断 产品价格改革大背景下具有重要的意义： 1 2 1 是保护水资源、促进节约用水的需要 我国是一个水资源并不富裕的国家，一是我国虽然水资源绝对数大，但因人 口众多，人均水资源却大大低于世界平均水平；二是我国水资源时空分布不均匀， 全国8 1 的水资源集中在占国土面积3 6 5 的长江以南地区；三是水污染加剧了 水资源短缺，据统计，全国湖泊7 5 以上的水域，4 7 的河段，9 0 以上城市水域 以及5 的城市地下水，都受到不同程度的污染；。1 四是对自来水需求的增加，这 里有两种情况，一种是正常的需求，是指随着社会生产力的极大提高和人们生活 的改善的需要而对水的需求的增加：还有一种是非正常的需求，即由于自来水价 格的不合理导致人们节水意识的缺乏所带来的需求，这样的结果必然导致水资源 被过度地开发和消耗。而价格正是调节需求的重要经济杠杆，因此，如何在不同 的地区，不同的季节、针对不同的消费群体制定出合理的水价，从而提高水资源 利用率、促进节约用水，是自来水价格规胄4 研究所必须解决的课题。 1 2 2 是提高自来水企业经营效率的需要 自来水供给是城市最主要的基础设施之一，缺乏或不良的供水系统会制约城 市的经济发展、人民生活提高，甚至影响对外开放。目前国内6 0 0 多个城市中， 有4 0 0 个常年供水不足，其中近1 5 0 个城市严重缺水。一方面，是城市供水企业 生产能力不足，自来水企业的设备和工艺都是传统的水处理形式，水质较差；企 业中亏损无盈利户多，发展缓慢，企业经营管理水平低下。“1 而另一方面，因我 国目前采取的“成本加成定价法”，政府规制者与企业之间的信息不对称使得政 府难以掌握自来水企业的真实成本信息，主要是按照企业上报的实际成本定价， 具有类似“实报实销”的性质，企业缺乏自觉降低成本的动力。因而，研究自来 水行业价格规制的重要目标之一就是必须建立有效的成本约束机制，在这种成本 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 论自来水行业的价格规制 约束机制下，如果企业为取得较多的利润就必须降低生产经营成本。 1 2 3 是全球经济一体化背景下的现实需要 当前，随着全球经济一体化进程的加快，若干自然垄断产品行业的市场范围 已经全球化，开始面临着激烈的国际竞争。最典型的是电信行业，而在自来水行 业，国外资本也开始进入中国市场。据报道：1 9 9 8 年7 月1 2 目，城市供水设施 的b o t 试点项目一四川成都自来水6 厂b b o t 项目特许权协议在成都草签，项目 总投资l 亿荚元，由法国通用水务集团和日本丸红株式会社联合体独资投入，项 目建成后，该公司拥有1 8 年特许经营权。这样，在自然垄断产业全球化竞争和 中国加入世界贸易组织的新形势下，中国政府如何在规制自来水行业的价格方面 与国际接轨既是一个追在眉睫的问题也是一个巨大的挑战。 1 2 4 是完善我国价格法规，提高政府管理和监督价格的需要 市场经济是一种法治经济，政府自来水价格规制和价格监督也必须纳入法制 化轨道，这也是提高政府价格规制科学性的重要制度保证。从自然垄断经营产品 规制这个大范围看，我国制定了自然垄断经营产品政府定价规则、价格决策 听_ i 正办法、禁止价格垄断的规定、关于制止不正当价格行为的准则等法 规，基本上建立了以中华人民共和国价格法为核心的价格法规体系，从法律 上明确了自然垄断经营产品价格规制的范围、原则、程序和基本方法。由于自来 水的规制价格高低与投资回报率水平直接相关，必然要求价格规制须具有相当的 透明度，以具有相对稳定性和权威性的法律形式，明确规定自来水的价格规制规 则。 1 2 5 是增强价格规朗公正性、公平性和透明性豹需要 消费者和自来水企业是两个不同的利益集团，它们会对政府规制者产生一定 的影响力。由于消费者利益集团由数以万计的个体组成，政府规制法规对其造成 的有利或不利影响由各个消费者分散享受或承担，对个人的影响不大，因此，消 费者个人通常缺乏为本集团利益而努力的动力。而自来水企业规模较小，通常一 个县级行政区域只有少数甚至只有一家自来水企业，同时每个企业都能敏感地认 识到政府规制法规对其可能造成的有利或不利影响，这就是使企业利益集团容易 “中牛工商时报，1 9 9 8 年7 月1 6 日。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 论自来水行业的价格规制 采取共同致的行为。其结果是消费者利益集团对政府规制者的影响力较弱，而 企业利益集团对政府规制者具有较强的影响力。同时，政府规制者不是生活在真 空中，他们也是经济人，也追求私利。而我国的现行自来水价格管理体制中，自 来水企业是国有企业，归建设部门领导，定价权归价格主管部门，两者均是政府 部门，政府既是所有者又是价格制定者加上长期以来定价的不科学，使得价格主 管部门被企业所左右，价格规制的公正性、公平性和透明性难以体现。研究自来 水行业价格规制对政府如何动员社会力量，加强对政府自来水价格规制的社会监 督力度，从而较为科学地制定和实施政府自来水规制法规以及实际操作方面，具 有重要的意义。“1 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文论自来水行业的价格规制 2 自来水价格规制的原因分析 2 1 自来水具有自然垄断性 自来水具有自然垄断性，这是自来水的市场结构特征。自来水生产经营是高 度资本密集的，一次性投资大，产品成本中的固定资产投资所占比重大而变动成 本比重小，特别是诸如自来水总管和下水道系统等固定资产都有很长的使用生命 周期，投资专用性强，沉淀资本大。虽然对一些大型工矿企业实行竞争性供应可 能是一种有效途径，也有利于向不同的消费者提供不同质量的自来水，以满足不 同的需求。但在通常情况下，重复设置自来水总管和下水道等固定网络系统是不 符合经济效率原则的。 现在，自然垄断已经成为西方经济学的一个常用概念，其含义主要是强调自 然垄断形成的天然合理性。例如，萨缪尔森在经济学教科书第1 6 版中写道：自 然垄断表示企业有一直下降的平均成本和边际成本曲线，它表明持续的规模收益 递增，因而一个大企业具有远远高于无数个小企业的效率。对于自然垄断的形成 原因，过去西方经济学家主要从规模经济上去解释。但2 0 世纪8 0 年代以后，美 国经济学家鲍莫尔等著名经济学家提出自然垄断产生的根本原因是成本函数的 弱增性；日本经济学家植草益教授又提出自然垄断行业具有“网络供应系统的规 模经济效益”，进一步丰富了人们对自然垄断问题的认识。综合上述经济学家的 观点，可以将产生自来水市场结构的原因归纳为以下四种情况： 2 1 1 企业生产单一产品时的成本弱增性 戚 土 图2 1 ，1 企! t 生产单一产品的生产曲线圈2 1 2 单个企业的矗怔成本曲线 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 论自来水行业的价格规制 图2 1 1 是企业生产单一产品的生产曲线，在产量达到q 。之前，平均成本是 不断下降的，而当产量超过q 。之后，平均成本就开始上升。也就是说，当产量小 于q t 时存在规模经济，当产量大于q ，时存在规模不经济。那么，现在的问题是 当产量大于o 。时，由一家企 业提供全部产量成本较低还是由几家企业共同提供相同产量的成本较低? 为了 分析这个问题，假定有两个企业具有相同的生产效率，在图2 1 1 2 中，a c 。是 从图2 1 1 复制过来的单个企业的最低成本曲线，而a c ：是这两个企业的平均成 本曲线。在图2 1 2 中，a c ，和a c 。在产量矿点相交，q + 点决定了成本弱增范围。 当产量小于q + 点时，由单个企业生产成本最低；而当产量在q ，和q 之间时，尽管 由一个企业进行生产已经存在规模不经济，但从社会角度看，由一个企业生产成 本最低。由此可见，自然垄断的充分条件不是规模经济而是成本弱增性。也就是 说，自然垄断的决定条件是由单个企业生产的成本低于两个以上企业的生产成 本，成本弱增性是自然垄断成因的最恰当描述。 2 1 2 企业生产多种产品时的范围经济性 在现实生活中，企业通常同时生产多种产品，在这种情况下，产品总成本不 是简单地取决于各个产品的规模经济，而且还取决于各种产品成本的相互影响， 这种影响即是所谓的范围经济性。如果我们用t c 表示一个企业生产甲乙两种产 品的总成本，用c 。表示一个企业只生产甲产品的成本，c 。表示另一个企业只生产 乙产品的成本，那么范围经济存在的条件是：t c 专业学位论文论自来水行业的价格规制 自然垄断实施必要约束的同时，能够保持市场的灵活性和激励性。 3 1 5 开展区域比较竞争 自来水行业是地方性公共产业，通常是一家企业垄断了产品的生产和服务， 企业不仅没有竞争压力从而缺乏降低成本的积极性，而且还垄断了企业的经营成 本信息，使政府难以按照企业的真实成本制定规制价格。为了打破这种局面，美 国麻省理工学院雪理佛( s h l e i f e r ) 在1 9 8 5 年提出了一个区域间比较竞争理论 模型。在这个模型中，假定有n 家经营风险基本相同的企业在一定的环境下开展 经营活动。经过分析和推导之后，雪理佛模型的结论是：如果政府规制者以社会 福利最大化为目标，在利润为正的约束条件下，某企业产品的最优价格是除它以 外所有企业总成本的平均值。在这种情况下，企业要取得较多的利润，就必须使 它的成本低于其他企业的平均成本水平，而努力程度则高于其他企业的平均努力 程度，这就促使企业竞争性地提高经营效率。“” 3 2 自来水价格结构的规制 自来水价格结构规制是指政府价格规制机构针对自来水的不同成本和需求 结构，分别采用不同定价方法所形成的不同的自来水价格类型及其相互关系。对 价格结构的规制是很困难的一件事，正如小贾尔斯伯吉斯指出：“因为作为公 用事业的自来水行业，享受公共的特许权，必须随时准备为每一个居民、企业、 公共机构以及慈善机构服务并满足它们的每个要求： ( 1 ) 公用事业企业的服务是直接送到消费者家门口的，它必须随时( 一天 2 4 小时) 准备满足每一个人的需求； ( 2 ) 公用事业服务的成本随着物质产品的特点以及交货时间( 即一天中的 某一时刻、一周中的每一天以及一年月匿的某个季节) 的变化而变化； ( 3 ) 公用事业企业必须根据需要随时提供服务，而这些服务是不可储存的。 因此，为了满足高峰期间的一时需求，公用事业企业的一些生产能力在其他时候 常常就要闲置。”。 从成本来说，所谓不同的成本结构主要是自来水成本可以分为需求成本、从 量成本和用户成本，其中，需求成本指的是与生产供应设备价值大小是成比例的 固定成本，从量成本指的是随实际生产供应量变化的可变成本，用户成本是在用 1 美 小贾尔斯伯吉斯：管制和反垄断经济学卜海财经大学出版社，上海，2 0 0 3 年；第8 0 员 1 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 论自来水行业的价格规制 户家中发生的费用。 从需求结构来说，所谓需求结构主要是指根据需求的用途、数量和时间等因 素所区分的不同类型。例如，在自来水行业中，按顾客的类型可划分为居民用户、 生产性企业用户、服务性企业用户和行政事业机关等单位用户等等；按时间、季 节可划分为高峰需求和非高峰需求：按使用量可划分为大量需求、中量需求和少 量需求等。 根据自来水的不同成本结构和需求特点，采用不同的定价方法，从而形成了 不同的价格类型，以解决自来水生产经营成本在不同用户之间的合理分摊和公平 负担问题，并贯彻政府的有关社会经济政策。这些价格大致可以分为两类：一类 是线性定价。这种定价的基本特点是以用户的需求量或使用量作为单一的定价 依据，具体说有定额定价和同一从量定价。二是非线性定价。这种定价的基本特 点是把定价水平与需求量联系起来，对不同需求量的产品制定不同的价格，以公 平分摊产品成本，它包括二部制定价、高峰负荷定价等多种形式。下面进行介绍 和讨论。 3 2 1 线性定价i 同一从量定价 同一从量定价是以用户的使用量作为收费的依据。它假定各用户和各用户之 间的需求量没有太大的差别，因而收费水平与用户的实际使用量呈正比。价格为 p = c x ，式中： x 为用户的实际使用量：c 是以使用量为基数计算的单位产品总成本，它等于总 成本除以总使用量。我国自来水定价目前都是这种定价方式占主流地位，用户每 月缴费额等用量乘以单价。 可以说，这种同一从量定价是最简单的平均成本定价方式。采用这种定价 方式，由于用户是按使用量支付费用，因此用户感觉比较公平，而且也有利于促 进节约；另一方面它可能产生的问题是不能从用量极少甚至等于零的用户身上收 回应负担的需求成本，而用量大的客户会感觉多承担了需求成本。 3 2 2 线性定价一定额定价 这是最早出现的定价方式，其具体实例是不少西方国家的自来水不为每户安 装水表而采用按人收费方式。采用这种定价方式的前提是假定各用户的实际使用 量基本上没有差别，从而以用户的需求量作为定价依据，用户每月或每年应缴纳 浙江大学公共管理硬士( m p a ) 专业学位论文 论自来水行业的价格规制 的水费为p = c y ，式中：y 代表用户需求量； 品总成本，它是总成本与总需求量的比值。 3 2 3 非线性定价两部制定价 c 代表以需求量为基数计算的单位产 【1 2 两部制定价所形成的价格结构由两部分组成：一是与消费量无关的“基本 费”，二是根据消费量收取的“从量费”。它是非线性定价的一种形式。我们可利 用图3 2 3 1 来既明其经济原理： 由于作为自然垄断产品的自来水在一定的产出范围内表现为成本递减，在这 种情况下，如果根据成本定价，那么如图所示，价格为p 产量为q l ，这时就产生 亏损额c f e p - ，我们可 m 围3 2 3 两部材定价原理围3 2 3 2 两部定价 以把这一亏损视作固定费用总额。为了使自来水供应企业盈亏平衡，就有必要设 计出一种价格规制机制，使实际边际成本定价所形成的企业亏损由消费者承担。 显然，由于固定费用与消费量的大小无关，所以，不能按消费量收取固定费用。 作为解决这一问题的简单途径，可以把年固定费用总额( k ) 除以用户总数( n ) ， 其结果为每一用户平均承担的年基本费( k n ) ，由于消费者一般按月支付费用， 把年基本费除以1 2 就是月基本费，记为t ( t = k 1 2 n ) 。若某一消费者的月消费 量为q ，则该消费者的月使用量费( m ) 为 m = t + p 国 这种两部制定价方式可用图3 2 3 2 表示： 两部制定价的优点：一是可以实现企业的收支平德，企业只要实现预期的销 售量，就可以通过两部制定价分别收回固定成本和变动成本，实现收支平衡，从 1 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 论自来水行业的价格规制 而能够使企业正常运营；二是可以实现收支平衡约束下的社会经济福利最大化。 以上是对两部制定价进行的理论分析。但在实际工作中，由于成本递减的自 来水行业固定成本很大，尽管用其户总数也相当多，如果全用基本费回收，基本 费还是太高，用量较少的用户会觉得与自己的使用量相比支付的基本费太多，甚 至会发生不再使用自来水的情况。为解决基本费太高的问题，实践中产生了两种 变型：第一种是基本费只负责收回一部分甚至少量的固定成本，其余的费用折算 成从量费用征收，但这样一来，它就在向平均成本定价靠近，从而也会减少社会 福利；其减少的程度取决于基本费占固定成本总额比重的变动程度；第二种是实 行选择收费。这种办法对一定需求量以下的用户实行同一从量收费，而对一定需 求量以上的用户实行二部收费，如对家庭用户实行从量收费，对产业用户实行两 部制收费，这样可以带来更大的社会福利。“3 1 3 2 4 非线性定价高峰负荷定价 高峰负荷定价适用于许多自然垄断产品，自来水由于存在早中晚高峰以及夏 季用水高峰的特点，自然也适用于此种定价。从原理上讲，为了缩小高峰和非高 峰需求的差异，一种简单的方法就是对高峰需求制定高价，以抑制消费，而对非 高峰需求制定低价，以鼓励消费。但在实际运用高峰负荷定价时，由于高峰需求 与非高峰需求是一个相对概念，这就存在如何区分高峰需求和非高峰需求的问 题。同时，如果把一天中的需求区分为高峰需求和非高峰需求，并据此向消费者 收取不同的价格，这就要示有相当精密的度量表技术。另外，如果将需求划分的 过细，消费者也难以对消费和价格做出足够的反应。因此，在自来水价格规制的 实践中，可考虑按月或按季节区分高峰需求和非高峰需求期。但是这样做的前提 是每个用户都必须独立安装水表，在我国一户一表尚未普及的状况下，这种定价 方式还缺乏物质基础。1 3 3 信息不对称理论和政府俘虏理论下的自来水价格规制 本章以上内容介绍了自来水价格规制的内容方法，着重是在方法上的探讨， 而在现实生活中，价格规制存在信息不对称，以及政府作为制定价格的主体本身 的定价行为也日益受到公众的关注，两者共同的特点是需要信息的公开以及对政 府定价行为的监督问题，故把涉及这两方面的理论集中作探讨。 3 3 1 信息不对称理论 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 论自来水行业的价格规制 在现实自来水价格规制中，大多数经济学家关注的是产品供应垄断，但信息 垄断在某种意义上更为重要，在本章第二节阐述的自来水价格制定方法上，可以 说每个方法在实际运用中，政府都要关注企业和消费者的信息的问题。但是，如 果要政府规制者像企业一样了解企业的状况及成本、利润包括企业行为，这是不 现实的，同时规制者也不能准确地预见价格规制政策对消费者需求的最终影响。 政府在企业和消费者两方之间都存在信息不对称的问题。 对信息不对称的研究，国内学者运用的最多的是委托一代理理论，在这种理 论下，政府是自来水行业的所有者，而自来水公司则是代理人，政府将资产委托 给自来水公司经营。所有者总想诱导代理者按照自己的利益采取行动，但不完全 掌握代理者的状况和行为，因此，所有者面临着一个监督的问题。由于所有者 不能详细了解企业情况，他就不可能直接指示代理者做什么，他只能把决策权让 给代理者。委托代理理论主要关注的是信息与激励问题，它要解决的一个核心 问题是，政府价格规制者如何向供水企业提供最优的激励机制。“” 但是，正如美国学者丹尼尔f 史普博指出的一样：“文献只强调管制机构 与厂商间的互动关系，而把消费者撇在管制之外。消费者的需求被外生地指定。 消费者的收益由管制者目标函数中一个加权的消费者剩余表示。这种观点一般认 为，管制过程是管制者致力于指挥和控制的过程。它们监督厂商的定价、产出、 产品质量、信息披露。”。他认为，这种方法忽视了管制者在公用企业与其顾客之 间的干预作用。他还指出，认识到公用事业服务的市场是受管制的，而非某一设 定厂商的行为，为应该把重点放在来自市场参与者一致同意的管制政策的形成 上。因而，他阐述了离散的消费者和厂商类型和连续的消费者和厂商类型两种情 况下的理论模型。他的结论是：完全的效率可以实现，如果源自交换的经济租金 充分超过消费者和厂商的信息租金。 根据上述理论，在信息不对称下的自来水价格规制必须注重以下三点：一是 要政府规制如何在制定价格考虑刺激自来水经营企业的生产经营性，既要对其约 束，又使能其保持正常的利润；二是政府规制既然面临企业和消费者双方的信息 不对称，就应该采取高明的手段退出，让消费者与企业直接对话，以退为进因 此，谈判就成为解决信息不对称问题的有效手段，目前，国内进行的价格听证会 。【美】丹尼尔f 史酱博：管制与市场，卜海三联书店、上海人民出版社，- 海1 9 9 9 年：第3 8 8 3 8 9 页 1 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 论自来水行业的价格规制 就是一种尝试；三是政府规制者在制定价格中还要考虑价格对消费者行为的影 响，这一点从没有得到过重视，但是重视消费者的心理研究，一方面将更科学地 制定价格，同时也会增加政府与消费者之间的信任。“ 3 3 2 政府规制俘获理论 在规制理论书中，一般都注重政府规制行为的规范分析而忽视了实证分析， 即只分析规制者应该怎样，却没有分析他们实际是怎样做的。这一理论的主要观 点是：一是政府规制者有各种利己动机；二是企业作为一种利益集团对政府规制 者具有特殊影响力，三是政府规制者有可能成为产业的俘虏，政府规制可能成为 追求垄断的一种手段。“7 1 这一理论的最大贡献者是曾获得诺贝尔经济学奖的乔治施蒂格勒( g e o r g e s t i g l e r ) ，他在1 9 7 1 年发表的经济管制理论一文中指出：“经济管制理论的 中心任务是解释谁是管制的受益者或受害者，政府管制采取什么形式和政府管制 对资源分配的影响”。他通过实证研究得出的结论是：受管制企业并不比无管制 企业具有更高的效率和较低的价格。他的结论是建立在以下基础上的：一是政府 的基本资源是权力，利益集团能够说服政府运用其权力为本集团服务：二是管制 者能理性地选择可使效用最大的行动；三是政府管制是为适应特定利益集团的一 种收益来源，通过政府权力在社会各利益集团之间再分配财富，该集团就增加了 收益。“” 根据以上分析，政府规制行为存在自利动机，规制者有可能与企业合谋共同 分享垄断利润，损害消费利益和社会利益是完全可以肯定的。因此，社会和消费 者加强对政府价格规制的监督以及完善价格法规是完全必要的。 上文仅对信息不对称理论和政府规制俘获理论下的自来水价格规制提出了 理论上的一些探讨，在本论文的篇五章将讨论这两个理论下政府如何进行自来水 价格规制，并提出政策建议。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 论自来水行业的价格规制 4 我国自来水价格规制的现状和问题 改革开放前，与当时的计划经济体制相适应，我国对自来水实行计划价格 管理模式，这种模式的基本特征是：一是在价格形成方式上，实行单一的政府定 价格方式：二是在价格管理权限上，定价权高度集中于中央；三是价格制定过程 中，排斥供求关系的作用，片面强调自来水的公益性和福利性，实行低价政策。 这种高度集中、过于僵化的价格管理模式使自来水价格既不反应成本，也不反映 需求，在价格结构上很不完善。这种管理方式，使自来水价格长期低于成本，企 业亏损严重，无力扩大再生产，也使企业的政策性亏损和经营性亏损模糊不清， 降低了自来水企业的生产效率和管理水平。“” 改革开放后，我国在自来水价格方面作了重大的改革，按照建立社会主义 市场经济体制和转变经济增长方式的要求，逐步建立起有利于促进城市供水事业 发展、促进节约用水、促进水商品化的自来水规制价格规制，充分发挥自来水价 格的经济杠杆作用，实现水资源的优化配置，保证水资源的可持续开发利用。自 来水价格规制的改革对水资源进行有效的配置已带来了一些有益的变化。但是， 长期以来，由于受计划经济体制的影响，中国自来水价格规制目前仍在不少问题。 问题主要表现在： 4 1 自来水行业的管理体制与自来水价格形成机制不适应 现行自来水规制价格形成机制存在的问题，从自来水产业的规制体制来看， 具体表现在两方面： 4 1 1 政企合一的管理体制束缚了自来水价格规制的改革 在中国的大多数城市，对自来水企业的市场准入、企业经营等进行管理的 行政主管部门仍是城市公用事业局，并且自来水企业与城市公用事业局之间的关 系仍然延续着传统的政企高度合一的规制体制。从形式上看，城市公用事业局履 行的应是对自来水企业的规制职能，不应该直接参与企业的经营活动，而事实上， 城市公用事业局与自来水经营企业之间仍属于政企合一的关系，诸如自来水产业 的投资决策和计划以及自来水的经营计划等都是公用事业局编制的，自来水企业 并没有真正的自主经营权，两者之问存在着密不可分的利益关系。而有些本该属 于政府职责范围内的事却推给企业了，如有些城市自来水企业基本上全部或部分 1 8 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 论自来水行业的价格规制 地承担了消防灭火、园林绿化、环卫洒水等本应由政府承担的公益用水。在这里， 公用事业局拥有双重的身份：面对企业，公用事业局代表政府的利益；面对政府， 公用事业局代表企业的利益。正是有这种传统体制的存在，所以才导致自来水企 业缺乏改革的积极性和主动性，对政府的依赖思想严重。这样的体制，企业无法 真正成为市场竞争的主体，成为经济利益的实际受益者和经营规制效率低下。“” 4 1 2 规制职毹分散，导致规镧效率低下 从现在有自来水产业的规制体制来看，计划体制下的部门分割的痕迹仍然 明显，规制职能被分散在不同的政府机构。城市公用事业局虽然拥有对自来水企 业行政管理的权力，却没有对其水价格规制的权力，自来水价格的变动归政府价 格主管部门审批，而价格主管部门由于对企业的经营业务不可能掌握完全的信 息，必然导致对其价格规制的形式化。政府对企业的规制如同虚设。规制体制的 不合理必然导致政府规制不规范，从而造成协调难度大、规制成本高、规制效率 低。同时，政府管理部门对自来水价格及企业均缺少有约束力的规制，舰制方式 也缺少法律法规等依据。 4 2 自来水规制价格制定的主观性和任意性 由于自来水的生产具有区域性自然垄断的特点，在没有采取特许投标经营 制规制方式的条件下，对自来水的价格要实施价格规制。但长期以来，由于水没 有真正作为商品来看待，价格规制体制的定价主观随意性强，不是高就是低，不 合理的水价对城市缺水起到推波助澜的作用。目前各城市的水价调整，基本上是 政府、自来水公司和用户讨价还价、互相妥协的结果，缺乏科学定价的依据。其 主要表现及后果体现在以下几方面： 4 2 1 规制价格不能反映成本 企业合理耗费得不到补偿，造成企业政策性亏损，价格扭曲导致投资能力 严重不足，使得投资建设完全依赖于政府的投入。石家庄供水总公司1 9 9 9 年度 亏损1 0 1 3 8 5 万元。按当年的售水价格，企业平均每立方米实际收入为0 7 5 7 元。 由于1 9 9 9 年度的制水成本有所增加，平均每立方米制水成本为0 8 0 8 元，结果 实际售水价格与制水成本价格倒挂，从而形成了政策性亏损。又如，近5 年来， 广州自来水生产成本平均升幅为1 3 5 ，经测算，2 0 0 0 年自来水每立方米的生产 1 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文论自来水行业的价格规制 成本费为0 9 4 6 7 元，而水价为0 7 0 元立方米，水价如不调整，自来水公司出 现亏损是不可避免的。这种现状不利于国内外的社会资金进入水务领域，造成水 务的资金不足。 4 2 2 规制价格不能激励企业提供生产效率 自来水价格的调整基本是按照企业上报的实际成本进行的，城市供水企业 合理和非合理的经营成本几乎都能从价格中得到补偿，随着经营成本的不断增 长，企业便要求调高价格，企业不存在主动降低成本的动力。这必然带来企业冗 员及管理不善等生产经营成本过高的问题。例如，据调查，至2 0 0 0 年底，江西 省1 1 设区市供水企业职工总数约为5 1 0 0 人，平均超员1 7 ，最高超员达3 8 。 据匡算，如果城市供水企业冗员阀题得到解决，全省亏损的城市供水企业至少有 5 0 可以摘掉“亏损”的帽子，所有供水企业的经济效益都可能得到提高。 4 2 3 规制价格不篦有效抑制对水的过度需求 一方面，过低的水价导致水的支出占居民家庭支出比例过低。据广州市统 计局调查，1 9 9 9 年广州市居民人均生活费支出中，自来水支出仅占0 5 5 ，广州 市2 0 0 0 年平均每天的3 1 4 万吨供水中有l o r 浪费掉，浪费的水相当于一个小 型城市一天的用量；另方面，自来水的价格与其他商品价格比价的不合理。一 吨水的价格常常不如一瓶饮料的价格( 在新加坡，每千瓦时电价0 1 4 新元，每 立方米煤气0 1 2 新元，而每立方米水的综合费用在1 新元左右) ；再者，过低的 水价致使企业没有利有循环水的动力。这些原因必然致使人们节水意识淡薄，无 法起到对水需求的约束作用，水资源浪费严重。”“ 4 2 4 对价格的制定缺乏有效的监督约束机制 政府对自来水价格的规制应代表社会公众的利益。然而，现实中，在政府、 企业和消费者行为对自来水价格影响的博奕过程中，与自来水生产经营企业相 比，自来水的消费者对自身利益的保护易产生“搭便车”行为，缺乏利益的“代 言人”。而政府的价格规制部门往往容易与自来水生产经营企业产生政企联盟， 在价格的规制过程中，规制部门明显会偏向企业的利益。如此的价格规制已偏离 ”：俊豪：中国自然垄断经营产品管制价格形成机制研究，中国经济出版社北京。2 0 0 2 年：第1 7 1 页。 。吴慕林、陈松：江西省城市供水价格改革的思路，( f i r 椿月刊2 0 0 1 年，第六期：第5 - 7 页。 。南方都市报，2 0 0 1 年7 月4 口 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 论自来水行业的价格规制 了初衷。因此，为保证价格规制的有效性，必须建立一个社会监督约束机制，以 代表消费者的呼声。目前这一机制在中国还不够健全。政府价格决策听证暂行 办法已出台，而价格听证会的作用在具体实施的过程中还会存在一定的问题。 例如，某市一次自来水调价的价格听证会便有走过场之嫌疑：听证会有3 0 多人 参加，一半是物价局、公用局和自来水公司的领导以及新闻记者，另一半则是街 道属委会干部和企业的工会干部。听证会上几乎呼不到专业、有力的证词。不到 一个小时，调价方案便顺利通过。这种听证会的问题出在代表的构成上：其中有 一半的代表对自来水的生产过程、经营情况了解甚少。听证关键在于要“证”， 否则就失去了听证的意义。啪1 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文论自来水行业的价格规制 5 自来水价格规制改革的目标和政策建议 前几章，本论文探讨了自来水价格规制理论，分析了目前我国自来水价格 规制领域存在的问题。本章第一节本人将设计我国自来水价格规制改革的目标， 然后在第二节结合自来水价格规制的内容和方法对我国自来水价格规制提出政 策建议。 5 1 自来水价格规制改革的目标 通过自来水规制价格形成规制改革，必须达到以下几个主要目标： 5 1 1 能激励自来水企业提高生产和服务的效率 首先，要逐步建立起自来水企业良性发展的机制，实行政企分开、政事分 开。按照现代企业制度的要求，最终实现企业经营机制的根本转换，使企业能够 独立经营、自负盈亏、自我积累、自我发展、独立承担民事责任。企业在独立经 营的前提下，自负盈亏，扩大再生产不需要由政府投入，让自来水企业成为经营 风险的实际承担者，而政府成为平衡社会利益风险的实际承担者。政府只在供水 设施的规划和建设、供水水质和服务质量、供水价格等方面进行髓控，使企业能 够保证满足城市用水需求。其次，从经济效率上讲，由于自来水生产具有规模经 济和自然垄断特征，单个企业或少数企业供应相同数量的产品其交率要优于多数 企业供应，所以政府必须对进入该领域的企业数量进行控制。第三，针对自来水 产业的垄断性所带来的低效率，根据不同生产环节的特点，应积极引入市场竞争 机制，在竞争的环境中迫使自来水企业产生追求经济交率的动力、压力和活力， 全面促进企业提高生产效率。第四，规制价格的制定必须考虑对企业在生产经济 过程中有不断改进技术、提高生产效率的积极性。 5 1 2 雒刺激企业增加生产吸引资本投入 中国城市自来水的供给缺口目前仍较大，随着改革的进行，水市场将向其 它经济成份开放，以提高市场供给能力，这对缓解自来水的供求矛盾是极为有利 的。吸引投资，投资回报率是最为关键的问题。据了解，上海城市供水及排水行 业的国有资产冲总额2 1 0 亿，净资产为9 5 亿。去年全行业总收入为9 0