（公共管理专业论文）长沙市城市绿化投资市场化改革研究.pdf

国防科学技术人学研究生院学位论文 摘要 城市绿地是一个城市唯一具生命力的公用事业，越来越受到人们的重视，其建设步伐全 面加快。在公用事业投资市场化的国际大趋势下，城市绿化行业投资市场化改革已势在必 行。城市绿化及相关资产属于公益性资产，与城市公用事业、城市投资环境及居民生活坏 境息息相关，标志着城市现代化发展水平和社会文明发展程度，也直接关系到地区经济的 发展。全国各级政府每年都投入大量的人力物力进行城市绿化。但由于绿化产业自身无法 或较难产生直接经济效益，因此不具有可衡量的市场价值，成为一项只有投入却没有实现 直接产出的工作。这也造成了绿化工作财力紧张、后劲不足，很大程度上影响了绿化事业 的发展。如何解决这一瓶颈问题，推行市场化改革是唯一的出路。开展城市绿化投资市场 化改革研究，为长沙市城市绿化投资改革提供理论依据和实践模式。 本文通过国内外城市绿化投资形式的总结和比较分析，提出长沙市绿化投资方式及路 径选择，提出城市绿化多种投资模式，并提供各种投资模式相应须具备的各种环境条件， 为政府合理制定城市绿化投资政策提供依据，为政府对城市绿化投资提供决策参考。 本文通过国内民营企业投资城市绿化行业的成功案例分析，比照其他公用设施投资市 场化改革操作方法，探索城市绿化发展经济规律，提出城市绿化走入市场必须遵循的规则， 对不同区域不同情况的城市绿化建设和管理项目，分别提出投资主体、管理体制及运行机 制的参考模式，为城市绿化投资市场化改革创造良好的投资环境，引导民营企业进入城市 绿化市场，逐步解决资金来源及投资效益制约城市绿化发展步伐的两大瓶颈问题，走出一 条城市绿化经济管理发展之路。 关键词：城市绿化投资市场化特许经营 第1 页 国防科学技术人学研究生院学位论文 a b s t r a c t t h eu r b a ng r e e ns p a c ei st h eo n l yk i n do fb a s ee s t a b l i s h m e n tw h i c hi sv i t a l i t yi nac i t y ， m o r ea n dm o r ep e o p l et a k ei m p o r tf o ri t i t sc o n s t r u c t i o ns t e ps p e e d su pc o m p r e h e n s i v e l y u n d e r t h ei n t e r n a t i o n a l m a j o rt e n d e n c yo fi n v e s t sm a r k e t a b i l i t y a tt h ep u b l i c u t i l i t i e s ，l a n d s c a p e a r c h i t e c t u r ep r o f e s s i o ni n v e s t m e n tm a r k e t a b i l i t yr e f o r ma l r e a d yi m p e r a t i v e t h el a n d s c a p e a r c h i t e c t u r ea n dt h ec o r r e l a t i o np r o p e r t yb e l o n gt ot h ep u b l i cw e l f a r ep r o p e r t y , w h i c hi sc l o s e l y l i n k e d w i t ht h ec i t yp u b l i ci n f r a s t r u c t u r e ，t h ec i t yi n v e s t m e n te n v i r o n m e n ta n dt h ei n h a b i t a n t l i v i n gc o n d i t i o n s i ts y m b o l i z e st h ec i t ym o d e r n i z a t i o nl e v e lo fd e v e l o p m e n ta n dt h e s o c i a l c i v i l i z a t i o nd e g r e eo fd e v e l o p m e n t ，a l s or e l a t e st h el o c a le c o n o m y d e v e l o p m e n t n a t i o n a la l l l e v e l so fg o v e r n m e n t si n v e s tt h em a s s i v em a n p o w e rp h y s i c a lr e s o u r c et oc a r r yo nt h ec i t y a f f o r e s t a t i o ne v e r yy e a r b u tb e c a u s ea f f o r e s t e di n d u s t r yo n e s e l fi su n a b l eo rd i f f i c u l tt oh a v et h e d i r e c te c o n o m i ce f f i c i e n c y , t h e r e f o r et h e yd o e sn o th a v et h em a r k e tv a l u ew h i c hm a yw e i g h ， b e c o m e so n ei t e mo n l yt oi n v e s ta c t u a l l yd o e sn o th a v et h ew o r kw h i c ht h er e a l i z a t i o nd e l i v e r s d i r e c t l y t h i sa l s oc r e a t e dt h ea f f o r e s t e dw o r kf i n a n c i a lr e s o u r c ea n x i o u s l y , t h es t a m i n ah a s h a s a f f e c t e dt h ea f f o r e s t e de n t e r p r i s ed e v e l o p m e n tt oag r e a te x t e n t h o wt os o l v e st h i sb o t t l e n e c k p r o b l e m ，t h ec a r r y i n go u tm a r k e t a b i l i t yr e f o r mi s t h eo n l yo u t l e t t h el a n d s c a p ea r c h i t e c t u r e i n v e s t m e n t m a r k e t a b i l i t y r e f o r i l l r e s e a r c h ，t h r o u g h t h ed o m e s t i ca n df o r e i g nl a n d s c a p e a r c h i t e c t u r ei n v e s t m e n tf o r ms u m m a r ya n dt h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，p r o p o s e dm yu r b a n l a n d s c a p ea r c h i t e c t u r ei n v e s t m e n tw a y t h r o u 曲t h es t u d ya n dr e s e a r c ho nt h et h i st h e s i s ，t a k i n gm a n yk i n d so fi n v e s t m e n tp a t t e r n p r o p o s eo ft h ec i t yb o t a n i c a lg a r d e n ，a n dp r o v i d e se a c hk i n do fe n v i r o n m e n t a lc o n d i t i o nw h i c h e a c hk i n do fi n v e s t m e n tp a a e r no u g h th a s p r o v i d e st h eb a s i sf o rt h eg o v e r n m e n tr e a s o n a b l e f o r m u l a t i o nl a n d s c a p ea r c h i t e c t u r ei n v e s t m e n tp o l i c y , p r o v i d e st h ep o l i c y m a k i n gr e f e r e n c ef o r t h eg o v e r n m e n tt ot h el a n d s c a p ea r c h i t e c t u r ei n v e s t m e n t e x p l o r e st h el a n d s c a p ea r c h i t e c t u r ed e v e l o p m e n te c o n o m i cl a w , p r o p o s e dt h el a n d s c a p e a r c h i t e c t u r ew a l k si n t ot h er u l ew h i c ht h em a r k e tm u s tf o l l o wt h r o u g ht h ed o m e s t i cp r i v a t e e n t e r p r i s e t h es u c c e s s f u lc a s ea n a l y s i sa n da c c o r d i n gt oo t h e rp u b l i cf a c i l i t yi n v e s t m e n t m a r k e t a b i l i t yr e f o r mo p e r a t i n gp r o c e d u r e c o n s t r u c t sa n dm a n a g e st h ep r o j e c tt o t h ed i f f e r e n t r e g i o nd i f f e r e n ts i t u a t i o nl a n d s c a p ea r c h i t e c t u r e p r o p o s e ds e p a r a t e l yt h ei n v e s t m e n tm a i nb o d y , t h em a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h eo p e r a t i o n a lm e c h a n i s mr e f e r e n c ep a t t e r n ，f o rt h el a n d s c a p e a r c h i t e c t u r ei n v e s t m e n tm a r k e t a b i l i t yr e f o r mc r e a t i o ng o o di n v e s t m e n te n v i r o n m e n t t os o l v et h e t w ob i gc a p i t a lb o t t l e n e c kq u e s t i o na n dt h ei n v e s t m e n tb e n e f i tg r a d u a l l yr e s t r i c t st h el a n d s c a p e a r c h i t e c t u r ed e v e l o p m e n ts t e p ，g o e so u tr o a do ft h eu r b a nl a n d s c a p ea r c h i t e c t u r ee c o n o m y m a n a g e m e n td e v e l o p m e n t k e yw o r d ：u r b a ng r e e n i n g ： i n v e s t m e n t ；m a r k e t a b i l i b r ；s p e c i a lp e r m i s s i o n m a n a g e m e n t 第i 1 页 国防科学技术人学研究生院学位论文 表目录 表2 一l 市政公用行业分类9 表2 2 英国自来水产业国有企业与民营企业效率比较1 0 表3 1 长沙市规划分期绿化建设指标2 5 表3 2 长沙市“十一五”城市绿地指标控制标准2 5 表3 3 长沙市2 叭0 年绿地发展指标表2 5 表3 - 42 0 0 4 2 0 0 6 年绿化建设投资情况比较表2 7 表3 - 5 长沙市公共绿地建设情况一览表2 7 表3 6 典型公共绿地投资情况一览表2 8 表3 7 长沙市居住区绿地及小游园建设投资情况表2 9 表3 8 长沙市固定资产投资额完成情况比较3 0 表5 一l 园林绿地建设和管理投资分类情况表5 1 第i i i 页 国防科学技术人学研塞生院学噬皇 图目录 图l 园林效益评估的指标体系1 9 图2 长沙市2 0 0 3 - 2 0 0 6 公共绿地面积增长比较图2 8 第i v 页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目：益进吏缝立鐾些垫囊吏垣丝煎堇盟窒 学位论文作者签名 嗍：夕钉z ，月印 学位论文版权使用授权书 _ 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权 国防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目：蓝进立缝壹堡丝篮透壹塑焦煎堇盟壅 学位论文作者签名： 作者指导教师签名： 日期：年月 日 日期： 一 年月 日 国防科学技术人学研究生院学位论文 第一章绪论 1 1问题提出的背景 城市绿化属于公用事业范畴，是公共产品。进入二十一世纪初，长沙市城市绿化投 资体制有所创新，经营城市的理念在城市绿化建设和管理中得到了应用，并取得了初步 成效。如由社会企业投资建绿地：采取b t 方式建设公园；通过招商引资建成公园经营 项目；在公园、风景区开展认建认养绿地活动，城市绿化养护等作业任务推向市场，实 行管养分离：通过公开招标择优选择作业队伍，提高了养护水平，节约了养护资金等等。 但城市绿化行业这种投资改革的力度还不大，远远不能适应市场经济的需要，资金和效 率问题依然是制约行业发展的两大瓶颈问题。未来2 0 年我国将进入全面建设小康社会 的关键时期，随着城市化速度加快，建设人与自然和谐的生态环境将成为城市社会经济 发展建设的重中之重，建设环境友好型资源节约型社会，这对城市绿化建设和维护的资 金需求是巨大的，完全依靠城市财政投资发展城市绿化事业显然不可行。这方面的显著 问题是建设投资主体单一，没有形成多元化的投资新机制，城市绿化公共投资部分市场 化比例低于5 。民营资本进人城市绿化产业的障碍存在于各个环节，包括缺乏公开、 公平的准人机制、经营中的监管8 t sr j 、运行中的政策环境等。国有资本作为惟一投资主 体，在城市绿化建设和管理方面带来重重弊病。因此，政府应下定决心，打破垄断，引 入竞争机制，在改革投资体制上走出新路。引入社会资本后，财政的钱可以用来引导、 贴息、补助，为市民做更多更大的事情。更为重要的是，通过开放社会资本，从而打破 封闭垄断的旧观念，将改革的火花，从生产型的国有企业，引向社会公盏、公用事业。 民间投资主体，包括民营企业和个人，其投资行为完全是商业化的，目的是追求较高的 投资收益率，因而能适应市场经济要求，是最有效率的投资主体之一。问题是怎样才能 有效吸引民营资本，使民营资本合理有序地流向城市绿化建设和管理，这需要政府制定 一系列法规、政策和措施。在绿化产业的发展过程中，城市绿地系统的结构组成发生了 巨大变化。借鉴国外公用事业投资市场化的理论和方法，结合我国当前实际，对我国公 用事业投资市场化进行深入系统的探讨，特别是对投资市场化程度还很低的城市绿化行 业进行投资市场化改革研究将是我国相当长一段时间内城市绿化行业理论研究与实践 的重要内容。 1 2 1 研究目标 1 2 论文研究的目标、意义及应用价值 通过研究国内外公用事业民营化的途径、方法和经验，调查、分析和总结长沙市城 市绿化投资现状，所存在问题及其形成原因，并参照国内外城市绿化投资市场化实践所 取得的经验及教训，对长沙市城市绿化建设和管理投资主体市场化过程中所遇到的问题 进行研究，对如何在城市绿化行业中引入有序竞争、提高效率，如何确保通过市场化的 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 运作达到还利于民的目的，提出自己的观点。从而探求城市绿化投资市场化的途径和模 式，并进行相关问题及配套政策和法规研究，为政府决策提供参考，为城市绿化建设和 管理者提供方法工具，为城市绿化行业进入市场适应市场和科学发展创造必要条件。力 争出版专著一册，在国家核心刊物发表论文若干篇，并向政府递交相关报告。 1 2 2 研究的意义及应用价值 当今城市绿化处于一个高速发展的划时代变革时期，行业呼唤符合时代特征的管理 理论和管理策略。基于城市绿化事业在公用事业大家族中处于相对落后的幼稚的发展现 状，管理研究的滞后性，以及社会经济发展对城市绿化事业加快发展的紧迫性，客观上 要求研究的理论指导和实践应用必须紧密结合，既要有学术上的理论成果，又必须能在 实践中具体应用。 开展城市绿化投资市场化改革研究的理论意义在于：( 1 ) 运用公共管理基本理论 和市场经济基本原理，借鉴国内外公用事业管理投资市场化的基本方法及成功经验，探 索中国城市绿化市场化改革机制，特别是投资机制和模式，为加快城市绿化发展进行理 论指导，为城市化发展过程中的园林行业公共管理提供新的组织理论成果；( 2 ) 在市 场经济条件下，城市化进程中城市绿化建设和管理已经面临许多新情况、新问题，亟待 运用新的研究手段实现理论与实践的“嫁接”。但对该行业缺乏系统性研究和理论支撑， 通过本课题研究，分析和研究本行业出现的新情况新问题，提出解决问题的方法和对策， 针对城市绿化投资市场化改革问题进行市场化改革导向设计，对完善、改进该行业的建 设和管理问题较其他公用事业更具实践意义。其实践意义具体体现在以下几方面： 1 为政府投资提供决策参考 在人们对生态环境越来越重视的今天，城市绿化工作在城市建设中已占有举足轻重 的地位。城市绿化及相关资产属于公益性资产，与城市公用公用事业、城市投资环境及 居民生活环境息息相关，标志着城市现代化发展水平和社会文明发展程度，也直接关系 弘；a 区经济的发展。但资金问题已严重制约了城市绿化事业的发展，如何解决这一瓶颈 问题，成为摆在各级政府部门面前的一道亟待解决的难题。开展城市绿化投资市场化改 革研究，通过国内外城市绿化投资形式的总结和比较分析，提出长沙市城市绿化投资方 式及路径选择，为政府对城市绿化投资提供决策参垮。 2 为合理制定绿化投资政策提供依据 随着城市化速度加快建设人与自然和谐的生态环境将成为城市社会经济发展建设 的重中之重，建设环境友好型资源节约型社会，这对城市绿化建设和维护的资金需求是 巨大的，完全依靠城市财政投资发展城市绿化事业显然不可行。城市公用事业是2 0 年 i 可改革幅度和变化都较小的产业，城市绿化公共投资部分市场化比例低于5 。民营资 本进人城市绿化产业的障碍存在于各个环节，包括缺乏公开公平的准人机制、经营中的 监管机制、运行中的政策环境等。国有资本作为惟一投资主体，在城市建设方面带来重 重弊病。因此，政府应下定决心，打破垄断，引入竞争机制，在改革投资体制上走出新 蹈，引社会资本后，财政的钱可以用来引导、贴息、补助，为市民做岜多更大的事情。 怎样彳啼e 有效吸引民营资本，使民：资奉合理有序地流向城市绿化建设和管理，这需要 政府制定一系列法规、政策和措施。通过研究，提出城市绿化多种投资模式，并提供各 种投资模式相应须具备的各种政策环境条牛，这样为政府合理制定城市绿化投资政策提 供袄据，也为各级政府引资政策的制定提供科学的依据。一方面政府给予企业相应的优 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 惠政策与支持以确保经营企业的盈利能力，提高经营企业的积极性；另一方面，政府通 过对企业制定各种管制政策和进行一定的行为约束以确保整个系统的社会经济效益最 大化。 3 适应市场经济体制需要，提高绿化投资效益 在公用事业投资市场化的国际大趋势下，城市绿化行业投资市场化改革已势在必 行。城市绿化等城市公用事业大都是由政府直接投资，垄断经营，公用事业建设项目曾 是民营企业投资的“禁区”。由于政企不分，政府既是政策的制定者和监督者，又是具 体业务的实际经营者，城市绿化企业的经营管理活动一般由政府安排，政府集决策、管 理、监督，生产、服务于一身，是一种典型的行政性垄断。一方面是政府在承担全部投 资时也承担了所有责任和风险，而另一方面管理单位没有实质性的经营决策权，这样就 不可能刺激管理单位努力降低成本，从而不能促使其提高生产效率。城市绿化主要由事 业单位管理，缺乏成本意识和经营意识，维护管理效率低下。同时由于垄断经营，服 务意识淡薄，服务差，消费者对所提供的服务也没有选择权。当今社会，市场化改革已 经从竞争性领域走向垄断领域，政府对公用事业“只投入、不收益，只建设、不经营” 的观念已经过时，城市市政公用事业耍打破垄断，开放市场，实行城市绿化的市场化改 革，引入竞争机制；建立公平、合理的市场秩序，运用市场机制改善城市绿化服务供给 能力、质量和效益，城市绿化要走投资多元化、经营市场化改革的路子。绿化养护实行 竞争招标的城市，节约资金均在3 0 左右，可见，通过改革提高资金使用效率是城市绿 化行业要解决的主要问题。通过国内民营企业投资城市绿化行业的成功案例分析，比照 其他公用设施投资市场化改革操作方法，探索城市绿化发展经济规律，提出城市绿化走 入市场必须遵循的规则，为城市绿化投资市场化改革创造良好的投资环境，引导民营企 业进入城市绿化市场，逐步解决长期以来城市绿化投资效益低下的问题。， 4 加快城市绿化发展步伐，建设入与自然和谐的生态环境 实行投资市场化改革，放宽民营企业和外资企业的市场准人，吸引非国有经济资本 投资城市绿化建设，从而拓宽城市绿化投资渠道，通过有序竞争，投资的效率和运行效 率两方面可以得到提高，促进行业的发展和服务的改善。城市公用事业改革的过程，就 是民营企业迸入从前被国有部门垄断的一个个领域并不断扩展的过程，引进民营企业的 参与：既是对改革传统公用事业体制提出了挑战，又为投资者寻找稳定利润来源提供了 商机：更为居民享受高品质的生活环境带来了希望。通过研究，对不同区域不同情况的 城市绿化建设和管理项目，分别提出投资主体、管理体制及运行机制的参考模式，逐步 解决资金来源及投资效益制约城市绿化发展步伐的两大瓶颈问题，这将成为建设人与自 然和谐的生态环境的关键环节。 本课题研究的应用价值在于：( 1 ) 为解决城市绿化事业发展的资金瓶颈问题提供多 元化途径及其配套政策出台依据；( 2 ) 为政府控制公共服务部门财政支出规模，缓解财 政压力，吸引民间资本参与公共服务提供制度途径；( 3 ) 为改革城市绿化建设和管理投 资方式，为城市绿化事业发展适应市场化改革需求，提高城市绿化投资效益和工作效率 提供理论和实践方法指导；( 4 ) 为政府的事业部门精简机构、职能转变提供理论依据。 1 3 国内外相关领域研究现状及发展趋势综述 新公共管理理论是系列创造性改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制g 第3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 入政治领域，城市绿化投资市场化体现了新公共管理理论的所有特征。城市绿化投资市 场化是公共服务的一种提供机制，是指引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干 预，旨在改善政府作为服务提供者的绩效，从而改进一个周家的国民经济。对公用事业 管理，由于现实压力、经济推动力、意识形态动力、商业动力及平民主义的推动，总体 趋势是构建统一服务市场，实行绿化投资市场化或私营化，在公共服务供给中引进竞争， 政府相关管理职能只有市场规范和市场监管，现在许多人相信“管得最少的政府就是最 好的政府”。 1 3 1国外关于城市绿化投资市场化改革研究现状 2 0 世纪最后的2 0 余年，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财 政困境，提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了政府改革或政府再造的热潮。 在这场二十世纪最大规模的公共管理改革中，存在着两种密切联系的趋势，一是公共部 门向市场化改革发展，即将公共活动转入私人部门的趋势，它通过各种投资市场化，包 括合同外包的形式发生；二是不断地脱离官僚体制的趋势。针对传统城市政府管理模式 暴露出的种种弊端，西方国家开始探索改进城市管理、提高政府效率的路径和方法，对 包括城市绿化在内的公用事业投资市场化进行一系列探索和研究。 首先提出投资市场化理念的是以美国学者e s 萨瓦斯( e s s a v a s ) 为代表的经 典著作民营化与奎私部门的伙伴关系，该著作从产生的背景、理论和实践方面，深 刻、全面地论证了投资市场化是改善政府的最佳途径这一基本理念。萨瓦斯的论点充分 证实并打破了传统政府治理中的一个误区，即“长期忽视服务提供和服务生产之间的区 别，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，它自然就放弃了服务提供者的 角色”。作者进一步说明“从狭义上看，投资市场化是指一种政策，即引进市场激励 取代对经济主体随意地政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对 无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资、放松规制以鼓励民营企业提供产品 和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营 企业和个人”。公用事业投资市场化旨在改善政府作为服务提供者的绩效，在公园和树 木维护的公共服务供给中引进竞争，这在美国是投资市场化的主要领域，并因此实现了 效率和效益的大幅度提高。 波意科( b o y c k o1 9 9 3 ) 等人则认为，国有企业之所以效率低下，是因为它们不能使 自己独立于政治干预，即国有企业的“政治化”，因而不能像私人企业那样专心致志地 追求利w j 最大化，而是必须经常牺牲利润最大化目标来服务于政治目标，更强调国有企 业的“政治化”。矧 奥斯陆挪威管理学院教授a j 伊萨克森( l s a c h s e n ，aj ) 等为代表的经济学家认为私 有化是社会主义国家从计划经济向市场经济转变的核心内容，要建立市场经济就必须实 行私有制。 经济学家斯蒂格利茨和萨平顿( s t i g l i t za n d $ a p in g t o n ，1 9 8 7 年) 在私有化、 信息和激励一书中指出，如果国家总是不折不扣地贯彻全民的意志，合同是完全的， 所有制就无关紧要，因为国家作为国有企业的所有者也应该会模仿私人企业所有者，追 求利润最大化。“缺乏明晰的私有产权关系并不一定会产生问题缺乏私有产权关系 不是问题的症结所在，人们甚至可以清楚地看到实行民营化和政府直接控制企业可以同 样有效地完成其目标”。“按照科斯的观点，社会主义的根本问题是不能清晰地界定产 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 权”。而“政府所必须做的一切就是使产权清晰。一旦做到这一点，经济效率自然而然 地随之而来”。他指出科斯定理的关键失误在于科斯忽略了信息成本，而信息成本是普 遍存在的，由此，他说产权界定只是一个途径，“社会主义条件下的中央集权控制也是 一个途径”，“实际上产权归属问题对经济来说并不像产权所有者那样重要”，“私有产权 关系不明确或产权缺乏约束都会经常导致对产权关系的扭曲”。 2 0 世纪7 0 年代以来，萨瓦斯等学者的研究和著作对投资市场化起到了推动的作用， 8 0 年代以市政服务合同外包为主要形式的投资市场化在美国普遍实施；在英国，投资 市场化在7 0 年代中期也普遍展开；受英美国家的影响，8 0 年代许多西方工业国家都先 后开始了投资市场化的进程；8 0 年代末拉丁美洲等国家也都采取了强有力的投资市场 化政策。新西兰、澳大利亚与英国被视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进 国家，特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为 经典。 。 1 3 2 国内关于城市绿化投资市场化改革研究现状 在国内，投资市场化的思想最早出现于1 9 7 8 年的农村土地承包制的实旌，公用事 业投资市场化有代表性的观点主要是经营城市的理念。城市经营的理念最早出现于2 0 世纪9 0 年代初，是由城市政府提出来的，实际上它的产生是我国经济体制改革的深化 和不同领域的具体实施。据中国经济导报2 0 0 2 年1 月1 9 日的报道，大连市早在2 0 世纪9 0 年代初就“用经营的眼光看待整个城市资源，第一个把整个城市资源当作 国有资产来经营。”1 9 9 8 年9 月，中国城市经济学会在上海召开纪念十一届三中全会 2 0 周年研讨会，汪道涵会长在讲话中明确地提出：“城市经营就是城市政府需要在城市 规划、建设和管理等方面引入与市场经济相适应的经营理念，既要学会做一个城市发展 的监管者和引路人，又要像经营一个企业那样做一个合格的决策者和经理人，前一个角 色是为了使城市的发展尽可能做到规范、有序；后一个角色是为了使政府和社会能够实 现投资良性循环，有发展后劲和可持续性”，这是我国学术界第一次提出并讨论“城市 经营”概念。在一定程度上，这种投资市场化的理念即我国正在进行的城市经营理念。 公用事业民营化在我国得到了普遍的认同。1 9 9 9 年经济学家茅于轼在寻求社会 致富之道一书内指出，公用事业提高效率的办法就是市场化，只有民营企业的进入才 能实现。建设部城建司司长李东序也肯定了市场化对于解决资金、提高效率和竞争力， 降低改革成本，使消费者得到利益的作用。东北财经大学于立教授认为，国家实行东北 振兴战略，如果不改变现有的机制和体制，上大项目，继续依靠国家投资，很难有新的 变化。从这个角度出发，公用事业民营化具有更加特殊的意义。“。 “除了提高效率和服务质量以及拓宽投资渠道外，民营化还是公用事业运营实现规 模经济的需要。”这是北京天则经济研究所所长盛洪在近年出版的新制度经济学经典论 文集现代制度经济学内提出的观点。他认为民营化是和市场化联系在一起的，它不 仅仅是单单一个民营化。过去公用事业主要是由政府来做，而且非市场化运作，各地的 公用事业服务水平参差不齐，而且无法跨越城市辖区局限。公用事业民营化，企业摆脱 了体制的束缚，可以跨城市经营，跨地区经营，目前许多进入公用事业领域的民营企业， 把自己比较成熟的技术模式、管理模式、商业模式，从一个城市推广到另外一个城市， 从而实现规模经济。同 浙江财经学院副院长王俊豪教授在2 0 0 1 年出版的管制经济学导论一书中提到， 第5 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 公用事业的发展需要强调竞争，但只强调竞争不强调民营化不是真正的竞争，需要在关 键领域保持国有经济的一定控制力的前提下，引入竞争与民营化，实现多种所有制并存， 自然垄断行业才能取得根本性的变革。同时，民营化应该是渐进式的，而且民营化的形 式多样，与发展水平有关，需要政府进行相应的管制改革以及政府职能的转变。” 中国法学会信息法学研究会副会长、法学教授周汉华则从监督的角度看民营化，他 认为公用事业市场化过程中，业界在切分蛋糕时，无第三方( 消费者) 声音，会导致结 构失衡，从而容易出现“政企同盟”。他认为，在管制水平低的情况下，缺乏对定价者 的制约，民营化可能就意味着涨价。开完听证会就涨价，有些听证会就成了一种“洗钱” 的方式。如何形成有效的制约力量，除了构建有效的监管体制外，要明确地方公众应享 有哪些公共服务。 近年来，在城市经营理论的争论和发展中，城市政府按照各自的理解，开展了各种 形式的城市经营实践。随着我国城市化进程的加快，特别是2 0 0 4 年5 月1 日建设部市 政公用事业特许经营管理办法的全面实施，不仅促使政府提供服务的独家垄断局面被 打破，也标志着国家政策层面上对城市经营的推动，从而肯定了城市经营的合法性和可 操作性。 2 0 世纪九十年代以来，随着市场化改革进程的加快，我国公共管理部门也尝试引 入市场竞争机制，如政府采购制度、土地的有偿使用，公共服务如环保、公交的委托承 包以及自然垄断行业的开放竞争等都是将市场机制引入公共部门的具体体现。应把公共 服务市场化改革作为中国行政改革的有机组成部分。公共服务的市场化改革主要由以下 几个方面的内涵：政府对公共服务决策与公共服务具体的供给执行过程分开；在公共服 务的具体供给过程中引进竞争机制：消费者具有选择的权力与机会。这是市场交换制度 在公共管理部门的体现。市场交换制度的最大功能优势是实现资源的有效配置，最大的 功能劣势是难以消除外部效应和保证社会公平。 进入二十一世纪仞，长沙市城市绿化投资体制有所创新，经营城市的理念在城市绿 化建设和管理中得到了应用，并取得了初步成效。如由社会企业投资建公园；采取b t 方式，建设道路绿带；通过招商引资建成公园工程项目；在公园、风景区开展认建认养 绿地活动，城市绿化养护等作业任务推向市场，实行管干分离，管养分离，通过公开招 标择优选择作业队伍，提高了养护水平，节约了养护资金等等。我市公共服务的市场化 改革已初露端倪，但远远不能满足社会发展的需要。公共资源的有限性、政府能力的有 限性促成了以效率为目的的市场化改革取向的行政改革。一方面把公共事务推向市场会 激活市场，另一方面，由市场完成这些公共事务将比由政府承担和完成更具有效益和效 率。因此，借鉴国外公用事业投资市场化的理论和方法，结合我国当前实际，对我国公 用事业投资市场化进行深入系统的探讨，特别是对投资市场化程度还很低的城市绿化行 业进行投资市场化改革研究将是我国相当长一段时间内城市绿化行业理论研究与实践 的重要内容。 1 4 论文研究的基本方法和技术路线 本课题将采用资料与个案分析、理论与实践相结合，定性与定量相结合的研究方法。 本研究主要从分析国内外公用事业投资市场化理论和实践出发，运用公共管理理论 和市场机制原理，通过公用事业投资市场化与城市绿化投资市场化改革的实证分析和比 第6 页 国防科学技术人学研究生院学位论文 较性研究，从调查和分析城市绿化投资特点及现状入手，探求市场经济条件下城市绿化 投资市场化改革的方法和模式，并进行配套法规政策环境研究。研究中主要方法和技术 是： 1 系统思想 以系统科学的思想为指导来分析制约城市绿化事业发展的资金和效益瓶颈问题及 其原因，并研究问题间的内在联系，确定其相互之间的主次程度，探索解决途径。 2 案例分析与实证研究 对公用事业投资市场化和城市绿化投资市场化改革有代表性的案例进行仔细分析 与比较研究，归纳和总结出具有共性的东西，探索出良好的管理方法和模式。 3 比较研究 ， 对国内和国外、公共组织和私营企业、过去和现在有关城市绿化建设和管理的方式 方法进行比较性研究，通过比较优化方案。 4 统计分析 对国内特别是本市大量有关调查数据进行统计分析，总结分析现状，探索具有科 学性和实用性的方法和途径。 1 5论文主要研究内容、结构及创新点 1 5 1 论文主要研究内容 论文基于对长沙市城市绿化建设资金短缺、效率低下及投资方面存在的一系列问题 的思考，通过国内外城市绿化投资形式的总结和比较分析，提出长沙市城市绿化投资方 式及路径选择，提出城市绿化多种投资模式，并提供各种投资模式相应须具备的各种环 境条件，为政府合理制定城市绿化投资政策提供依据，为政府对城市绿化投资提供决策 参考。通过国内民营企业投资城市绿化行业的成功案例分析，比照其他公用设施投资市 场化改革操作方法，探索城市绿化发展经济规律，提出城市绿化走入市场必须遵循的规 则，对不同区域不同情况的城市绿化建设和管理项目，分别提出投资主体、管理体制及 运行机制的参考模式，并提出了适应长沙市城市绿化投资市场化改革的对策建议。 1 5 2 论文结构 本文分五章( 除绪论) ，第二、三、四章介绍国内外城市绿化投资市场化的相关理 论及实践。城市绿化投资市场化的概念及相关理论，国外城市绿化投资市场化的实践、 绩效与经验，长沙市城市绿化投资市场化的实践、存在的主要问题与成因。第五章为本 研究之重点，介绍城市绿化投资市场化的模式、运作方法及配套政策环境。第七章重点 介绍城市绿化投资市场化的两个典型案例，研究其操作方法和相关问题的处理，通过案 例分析，总结城市绿化投资市场化的意义，并从中得到一些启示，最后对如何完善城市 绿化投资市场化改革提出自己的观点。 1 5 3 主要创新点 第一、城市绿化是全民福利事业，搞好城市绿地特别是公共绿地建设，是政府义不 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 容辞的责任，本文首次提出城市绿化事业由政府承担责任，但并不意味着必须由政府具 体操作，理清了管理者和操作者的关系，明确了市场化是政府改善城市绿化管理的一种 先进手段。城市绿化行业相对其他公用事业行业来说，是比较幼稚、落后的，长期以来， 按事业单位管理模式，经费紧、效率低、服务差，是民营化、市场化改革的最后一块领 地，本文首次提出在该领域推行市场化改革的必要性和可行性。 第二、通过国内外城市绿化投资形式的总结和比较分析，首次从城市绿化投资专项 调查入手，摸清了家底，找到了问题，从而提出了长沙市城市绿化投资方式及路径选择， 提出城市绿化多种投资模式，并提供各种投资模式相应须具备的各种环境条件，为政府 合理制定城市绿化投资政策提供依据，为政府对城市绿化投资提供决策参考。 第三、通过国内民营企业投资城市绿化行业的成功案例分析，比照其他公用设施投 资市场化改革操作方法，探索城市绿化发展经济规律，提出城市绿化走入市场必须遵循 的规则，对不同区域不同情况的城市绿化建设和管理项目，分别提出投资主体、管理体 制及运行机制的参考模式，并提出了适应长沙市城市绿化投资市场化改革的对策建议。 第8 页 国防科学技术大学研究生院学伉论文 第二章论文研究的相关概念及理论基础 城市绿化属城市公用事业范畴，但与其他公用事业比较，城市绿化投资市场化程度 是最低的，故在研究城市绿化投资市场化前很有必要对公用事业投资市场化情况进行研 究。2 0 世纪7 0 年代末，以撒切尔夫人为首的英国政府开始了大规模的，以私有化为主 要内容的公用事业投资市场化运动。紧随其后的新西兰、澳大利亚、美国等主要西方国 家也都进行了不同程度的公用事业投资市场化改革，并取得了卓著的成效，其实践给我 们提供了很好的理论基础及启示。 2 1 公用事业投资市场化的基本概念 公用事业投资市场化运作的对象是提供公共产品或服务的行业，主要指的是公用事 业。 。 公用事业( p u b l i cu t i l i t i e s ) ：是指那些涉及公共利益及有限公共资源配置并具 有自然垄断特点的行业。我国的公用事业包括：供水、供热、供气、城市公交、排水、 污水、垃圾处理、城市绿化、环境卫生等市政公用事业，以及道路与桥梁等公用事业、 电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。市政公用行业分为经营性、 准经营性和非经营性项目三类，具体详见下表。 表2 - 1 市政公用行业分类 项目属性，投资主体权益归属运作模式实例 拍卖、特许经营、收费道路、桥梁、 经营性全社会投资谁投资，谁受益 招投标公共客运 全社会投资和谁投资、谁受益；政自来水、煤气、 准许营性 政府补助府一般不考虑回报燃气、集中供热 园林、市容、市歧 非经营性 政府政府招投标、业主负责制 府设施年| f 环卫 城市绿化( u r b a ng r e e n i n g ，u r b a np l a n t i n g ) ：指栽种植物以改善城市环境的活 动的总称。城市绿地是以植被为主要存在形态，用于改善城市生态，保护环境，为居民 提供游憩场地和美化城市的种城市用地。 公用事业投资市场化( t h ep u b l i cu t i l i t i e sp r i v a t i z a t i o n ) ：是指由市场或民 间部门参与公共服务的生产及运营的过程。即政府部门通过契约外包、业务分担、共同 生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府承担财政筹措、业务监督 以及绩效成败的责任。不同国家由于情况不同，采取许多不同的技术和方法来实现公用 事业投资市场化。杰克逊和普赖期将出售公共资产、放松管制、开放国家垄断引入竞争、 合同转包等一系列行为定义为公用事业投资市场化。萨瓦斯认为“人们使用许多概 念来表述公用事业投资市场化，如非国有化、非政府化、非国家化、股份化、政府撤资 等。这些都是公用事业投资市场化的同义词。其他词：如公司化、商业化、市场化等， 第9 页 国防科学技