（公共管理专业论文）黑龙江旅游业发展政策研究.pdf

p c l a s s i f i e di n d e x u d c a d i s s e r t a t i o nf o rt h e d e g r e eo fm p a 飞h er e s e a r c ho f t o u r i s m d e v e l o p m e n tp o l i c y i nh e i l o n g j i a n g c a n d i d a t e s u p e r v i s o r a c a d e m i cd e g r e ea p p l i e d f o r s p e c i a l i t y ：z o uz h e n y u a n ：p r o f w a n gh o n g b i n ：m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ：m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d a t e o f s u b m i s s i o n ：m a y ，2 0 10 d a t eo fo r a le x a m i n a t i o n ：j u n e ，2 0 10 u n i v e r s i t y ：h a r b i ne n g i n e e r i n gu n i v e r s i t y ，i 一 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导下，由 作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文献的引用已在 文中指出，并与参考文献相对应。除文中已注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经公开发表的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者( 签字) ：佛依也 日期：乡口厂哞钼咱 哈尔滨工程大学 学位论文授权使用声明 本人完全了解学校保护知识产权的有关规定，即研究生在校 攻读学位期间论文工作的知识产权属于哈尔滨工程大学。哈尔滨 工程大学有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件。 本人允许哈尔滨工程大学将论文的部分或全部内容编入有关数 据库进行检索，可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文，可以公布论文的全部内容。同时本人保证毕业后结 合学位论文研究课题再撰写的论文一律注明作者第一署名单位 为哈尔滨工程大学。涉密学位论文待解密后适用本声明。 本论文吼授予学位后即可口在授予学位1 2 个月后 口 解密后) 由哈尔滨工程大学送交有关部门进行保存、正编笋。 作者( 签字) ：砷彰茁导师( 签字) ：彰钇，叮、 日期： o 少霹钥垆日1 口，p 年月v 日7 g，i d _一 本文全面总结了政策支持黑龙江旅游业发展情况，充分肯定了政策支 持旅游业发展的作用，系统总结了政策支持上存在的问题并客观分析了原 因，在此基础上提出完善政策支持的主要措施和建议，力求为黑龙江制定 出台更为科学、更加适应现实需要的政策，更好地发挥政策支持在旅游业 发展中的作用提供借鉴。 关键词：旅游业发展政策 11 e c o l o g i c a lt o u r i s mr e s o u r c e s ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o t o u r i s mau n i q u e a d v a n t a g e s i n c er e f o r m a n do p e n i n g ，t h ep r o v i n c i a l p a r t yc o m m i t t e e ，t h e p r o v i n c i a lg o v e r n m e n ti n t r o d u c e dan u m b e ro fs u c c e s s i v ep o l i c i e st os u p p o r t a c c e l e r a t e dd e v e l o p m e n to ft o u r i s mh a sm a d ec o n s i d e r a b l ep r o g r e s s h o w e v e r , c o m p a r e dt ot h eu r g e n tn e e df o rt h ed e v e l o p m e n t o ft o u r i s mi nh e i l o n g i i a n g ，i n t h es t r e n g t ho fp o l i c ys u p p o r t ，p o l i c y , o p e r a t i o n a l ，p o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni ns u c h a r e a sa st h e r ea r es i l l ln o tas m a l lg a p t h i sc o m p r e h e n s i v es u m m a r yo ft h ep o l i c yt os u p p o r tt h et o u r i s mi n d u s t r y i nh e i l o n g j i a n gi n i t i a le x p l o r a t o r ys t a g e ，t h ep r o g r e s s i v ed e v e l o p m e n tp h a s ea n d s t a g eo fc o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n ti nt h e r o l ep l a y e db ys y s t e m a t i c a l l y s u m m e du pt h ep r o b l e m si np o l i c ys u p p o r ta n da l lo b j e c t i v ea n a l y s i so ft h e c a u s e ，o nt h i sb a s i s ，ac o m p l e t es e to fp o l i c ys u p p o r tt h em a i np o l i c ym e a s u r e s a n dp r o m o t et h ei m p l e m e n t a t i o no fs a f e g u a r d s ，s o u g h tf o rt h ei n t r o d u c t i o no f h e i l o n g ii a n gt od e v e l o pm o r es c i e n t i f i c ，m o r er e s p o n s i v et o r e a ln e e d s ，a n d b e t t e rp o l i c ys u p p o r tt op l a yt h er o l eo ft o u r i s md e v e l o p m e n tt op r o v i d e r e f e r e n c e k e yw o r d s ：t o u r i s m ；d e v e l o p m e n t ；p o l i c i e s p 0 v 一 一 _ 卜 l 、 1 1 1 研究背景“1 1 1 2 研究目的3 1 1 3 研究意义3 1 2 总体思路和研究方法4 1 2 1 总体思路4 1 2 2 研究方法5 1 3 研究特色t 5 第2 章黑龙江旅游业发展政策成效现状分析6 2 1 旅游业政策的内涵和作用6 2 1 1 旅游业政策的内涵一6 2 1 2 旅游业政策的作用一6 2 2 黑龙江旅游业发展政策的成效7 2 2 1 加强对旅游业发展的领导一7 2 2 2 调整黑龙江省旅游管理体制“8 2 2 3 组织编制高水平的全省旅游业发展总体规划”9 2 2 4 构建旅游产业教育培训体系1 0 2 2 5 政府部门加强对旅游业的政策支持1 1 2 2 6 确立黑龙江省旅游行业建设标准1 3 第3 章黑龙江旅游业政策问题分析16 3 1 黑龙江旅游业政策中存在的问题1 6 3 1 1 政策支持不到位1 6 3 1 2 政策可操作性不强1 7 3 1 3 政策落实不到位1 9 3 2 黑龙江旅游业政策问题成因分析”2 0 哈尔滨工程大学公共管理硕士学位论文 3 2 1 旅游业发展受到一些主观因素制约2 0 3 2 2 发展旅游业的开拓创新意识不强2 1 3 2 3 对旅游资源重开发、轻保护2 l 第4 章优化黑龙江旅游业政策的措施2 3 4 1 加强黑龙江旅游业政策指导2 3 4 1 1 加强黑龙江旅游业政策组织指导2 3 4 1 2 加强黑龙江旅游业政策的监管2 3 4 2 落实好现有的政策和法规2 4 4 2 1 落实好现行旅游发展规划2 4 4 2 2 落实好环保政策2 4 4 2 3 落实好相关政策法规2 4 4 3 细化黑龙江旅游业政策措施“2 5 4 3 1 细化吸引、培养旅游人才的政策措施2 5 4 3 2 细化宣传促销的政策措施2 6 4 3 3 细化深入挖掘文化内涵的政策措施2 6 4 4 进一步加大黑龙江旅游业政策支持力度2 7 4 4 1 加大资金支持力度2 7 4 4 2 加大基础设施建设力度2 7 4 4 3 加大体制改革和机制创新力度2 8 4 4 4 加大具体政策的扶持力度2 9 结论3 0 参考文献3l 攻读硕士学位期间发表的论文和取得的科研成果3 5 致访 一3 6 个人简历3 7 一 卜 l v 1 1 研究背景、目的和意义 1 1 1 研究背景 旅游业是指以旅游资源为凭借、以旅游设施为条件，向旅游者提供旅 行游览服务的行业。又称无烟工业、无形贸易。旅游业是第三产业的重要 组成部分，是全球最大的产业和发展最快的新兴产业之一，被誉为“永不 衰落”的“朝阳产业”。 旅游业政策，是国家或地方为促进旅游业发展所制定和实施的有关方针 政策、法律法规、规章制度和办法措施的总和，不仅是国家或地区促进旅游 业发展的重要措施和手段，也是国家或地区管理旅游行业的重要政策依据和 准则。 旅游业自身的特点决定了其发展必须坚持政府主导的原则，不断健全 完善政策支持体系，加大扶持力度，促进旅游业不断做大做强。改革开放 以来，我国旅游业的蓬勃发展受到全世界的瞩目，这与我国实施的“政府主 导”的旅游业发展战略及一系列行之有效的政策措施密不可分。国际旅游 业发展的成功实践也充分证明，国家或地区对旅游产业的政策支持与宏观 调控规划指导，是加快旅游业发展，实现赶超型经济发展战略的必要措施与 重要工具。从理论层面看，旅游业作为新兴产业，与传统产业相比，成长时间 较短，产业发育不足，综合配套较弱，在起步发展阶段，亟需政府大力扶植培育， 改善发展环境，增强发展动力。其中，政策支持是重要而有效的扶持措施。旅 游业作为经济产业，主要依据市场机制有效地配置资源进行竞争。但是市场 机制也存在自身的缺陷和局限，包括外在性问题，公共产品问题，短期效应等 问题。政府产业政策支持的最普遍作用，就是弥补市场失灵的缺陷，着重解决 产业基础、产业布局、产业结构、产业组织、产业保障等问题，从而达到与 市场机制的互补互促，实现产业资源的最优配置要求。旅游业作为综合性产 业，关联度高，依托性强，协调难度大，在发展的初期阶段遇到的“瓶颈”制约 因素较多，需要政府的强有力支持和政策倾斜，采取多方面措施消除不利因 哈尔滨工程大学公共管理硕士学位论文 素，控制消极因素，协调各行业部f - j n 益关系，促进旅游产业各要素健康发展。 从现实需要看，旅游业具有较好的经济效益，有“投入少、产出高”等优 势，是一个涵盖面宽、带动力强、发展潜力大、能够创造高附加值的综合 性产业。【l 】发展旅游业可带动其他关联产业的发展，增加就业岗位。据测算， 旅游收入每增加1 元，第三产业产值相应增加l o 2 元之多。旅游业每增加1 个直接就业人数，就可增加有关联的间接就业人数5 个以上。在这种形势 下，旅游业对于调整经济结构，增加劳动就业，带动第三产业发展的突出作用 越来越成为地方政府所追求的目标。基于对旅游产业带动区域经济社会发 展作用的深刻认识和强烈预期，地方政府纷纷在将旅游产业纳入国民经济 发展计划重点培育扶持的基础上，制定出台新的旅游产业政策，努力营造 旅游业发展社会大环境，以有效促进旅游产业快速发展，实现旅游产业带动 经济社会发展的战略目标。 中国幅员辽阔，山水奇特，历史悠久，文化多样，是旅游资源大国。 就现代旅游业的起点而言，中国比西方国家晚了近百年。从1 9 7 8 年开始， 中国旅游业进入了新的历史时期，到2 0 0 7 年，入境旅游人数从1 8 0 9 2 万人 次增加到1 3 1 8 7 3 3 万人次，增长7 1 9 倍，年均增幅达1 5 9 ；旅游外汇收 入从2 6 3 亿美元增加到4 1 9 1 9 亿美元，增长1 5 8 4 倍，年均增幅达到1 9 1 高出同期世界旅游同类指标l o 个百分点。国际旅游接待人数和国际旅游收 入的排位都从世界4 0 名以后进入前5 名。1 9 9 3 年至2 0 0 7 年的1 5 年间，国 内旅游人数从4 1 亿人次增长到1 6 1 亿人次，年均增速达到1 0 3 ；国内旅 游收入从8 6 4 亿元增长到7 7 7 1 亿元，年均增幅达到1 7 。进入新世纪，中 国公民出境旅游人数增速迅猛，2 0 0 7 年已达到4 0 9 5 4 万人次，是2 0 0 0 年 的3 9 倍。联合国世界旅游组织报告指出，包括中国在内的亚太地区旅游业 在全球发展最快，中国入境旅游平均增速高于全球3 个至5 个百分点。从 2 0 0 0 年至2 0 0 8 年，我国旅游业总收入年均增长1 2 5 ，延续了改革开放以 来年均两位数的增长势头。世界旅游组织预测，到2 0 1 5 年，中国将成为世 界第一位的旅游目的地国家和全球第四位客源输出国。中国旅游业3 0 年来 取得的巨大成就与强有力的政策支持是密不可分的。早在1 9 7 8 年，邓小平 同志就提出了到2 0 世纪末旅游业要创汇1 0 0 亿美元的设想；1 9 7 9 年邓小平 同志指出，旅游业要变成综合性的行业。将旅游业作为一个经济性产业来 2 一 坩 p _ v 第1 章绪论 i i i i i i i i i 萱i i i i i i i i i i i i i 宣i i i i i i i i i i i 萱 发展，是邓小平旅游经济思想的重要核心。1 9 8 1 年，国务院第一次组织召 开全国旅游工作会议，明确指出：旅游事业是一项综合性的经济事业，是 国民经济的一个组成部分，是关系到国计民生的一项不可缺少的事业。1 9 9 8 年，中央经济工作会议将旅游业确定为国民经济新的增长点。在新世纪新 阶段，党中央、国务院把扩大内需、促进消费确立为促进国民经济发展的 长期战略方针和基本立足点。国务院关于加快发展服务业的若干意见 提出，要围绕小康社会建设目标和消费结构转型升级的要求，大力发展旅 游、文化、体育和休闲娱乐等面向民生的服务业。2 0 0 1 年，国务院关于 迸一步加快旅游业发展的通知中指出：“树立大旅游观念，充分调动各 方面的积极性，进一步发挥旅游业作为国民经济新的增长点的作用。2 0 0 6 年，中国旅游业发展“十一五”规划纲要明确提出，要把旅游业培育成为 国民经济的重要产业。【2 】在国家对旅游业地位不断提升的推动下，从1 9 8 5 年陕西省出台省级政府第一个关于大力发展旅游业的决定开始，到2 0 0 7 年，全国各省区市政府共出台了6 0 余个关于发展旅游业的意见或决定，已 有2 7 个省区市把旅游业确定为支柱产业、主导产业或重要产业。2 0 0 9 年 1 2 月，国务院常务会议讨论并原则通过了关于加快发展旅游业的意见， 意见提出把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加 满意的现代服务业，为我国旅游业新一轮腾飞确定了方向。 1 1 2 研究目的 本课题研究的目的在于：通过对政策支持在黑龙江旅游业发展过程中 所发挥的作用进行梳理，客观分析政策支持的成败得失，提出完善政策支 持的主要措施，从而为黑龙江制定出台更为科学、更加适应现实需要的政 策，更好地发挥政策支持在旅游业发展中的作用提供借鉴，促进黑龙江旅 游业进一步加快发展，进而推动黑龙江经济社会更好更快、又好又快发展。 1 1 3 研究意义 本课题的研究的意义在于： l 、加快发展旅游业具有重要的战略意义。旅游业被誉为“永不衰落” 的朝阳产业，是一个涵盖面宽、带动力强、发展潜力大的综合性产业，对 哈尔滨工程大学公共管理硕士学位论文 于扩大居民消费、调整经济结构、转变发展方式j 促进就业具有积极作用。 当前，我国已进入全面建设中国特色社会主义阶段，国家提出加快转变经济 发展方式，大力发展包括旅游业在内的现代服务业，为旅游业加快发展提 供了良好的机遇。 2 、不断加大政策支持力度对加快旅游业发展具有不可替代的作用。旅 游业自身的特点决定了其发展必须坚持政府主导的原则，不断健全完善政 策支持体系，加大扶持力度，促进旅游业不断做大做强。 3 、强化政策支持的作用和效果对加快黑龙江旅游业发展具有特殊重要 的意义。黑龙江作为生态资源大省，拥有众多独特的生态旅游资源，具有 发展生态旅游的得天独厚的优势。改革开放以来，省委、省政府连续出台 多项政策，扶持旅游业加快发展，取得了长足的进步。但相比黑龙江旅游 业发展的迫切需要，在政策支持的力度、政策的可操作性、政策的执行力 等方面仍存在不小的差距。如何进一步提供强有力的政策支持，放大政策 支持的作用和效果，是发挥好黑龙江的生态资源优势，建设旅游大省、旅 游强省的关键所在。 1 2 总体思路和研究方法 1 2 1 总体思路 从旅游业发展与政策支持的关系入手，从理论和现实层面论述旅游业 的发展离不开政策强有力的支持。系统回顾政策支持在我国和黑龙江旅游 业发展中发挥的重要作用，总结概括黑龙江旅游政策方面存在的突出问题 并深入分析产生问题的原因，最后从进一步加大政策支持的角度提出促进 黑龙江旅游业加快发展的政策措施。 第一章绪论，包括研究背景、目的和意义，总体思路和研究方法， 研究特色。 第二章黑龙江旅游业政策发展成效现状分析，主要谈黑龙江旅游业 发展历程中的政策支持情况、所发挥的重要作用和取得的重要成效。 第三章黑龙江旅游业政策问题分析，主要谈现行的黑龙江旅游业政 策在政策支持的力度、政策的可操作性、政策的执行力等方面中存在的问 题并剖析深层次原因。 4 _ v 网页、查阅数字期刊数据库，获取了大量论文所需资料。 3 比较分析方法。通过借鉴国内旅游发达省份对发展旅游业政策支持 的做法，结合黑龙江实际，提出具体的政策支持措施。 4 实证分析方法。以黑龙江旅游业发展为例证，从政策支持角度进行 具体分析，得出结论。 1 3 研究特色 本文的研究特色体现在以下两个方面。 1 、从旅游业发展与政策支持的关系入手，始终从政策支持角度对旅游 业发展进行分析，探索发展思路，提出相应措施。 2 、始终紧密结合黑龙江旅游工作实际，所选事例均来自于实际工作中， 对问题的分析、提出的政策措施具有较强的现实针对性。 5 哈尔滨工程大学公共管理硕士学位论文 l i l l 第2 章黑龙江旅游业发展政策成效现状分析 2 1 旅游业政策的内涵和作用 2 1 1 旅游业政策的内涵 旅游业政策是为达到规范旅游市场，提高旅游经济效益，并确保旅游 者正当权益的目的而制定的一整套综合性政策体系。一般来讲，完善的旅 游业政策体系至少包括四方面内容：一是产业确定管理体制，即是否承认该 行业具有独立发展的条件，施加必要的行业管理，并根据行业发展的状况 设立相应的国家管理机构。二是产业发展的定位，即如何认识产业发展在 国民经济中的地位和作用，并根据产业的发展趋势赋予国家管理机构以相 应的责权，使其能够以适当的方式进行有效的行业管理。三是强有力的管 理手段，即根据产业发展的特点，制定完备的政策法规体系，为调节产业 进程、促进行业发展提供有效的调节工具。第四是执行保证体系，即将宏 观决策转化为具体的可操作的实施方案。 2 1 2 旅游业政策的作用 旅游业政策是国家实现组织和领导旅游经济职能的重要工具。由于旅 游经济是一项综合性很强的经济事业，它是我国国民经济的重要组成部分， 它的发展同样要遵照客观经济规律，要求国家决定和控制旅游的发展方向、 重点、规模和重大比例，要保证整个旅游经济的综合平衡和以最少的投入， 获得最佳的经济效益。同时，还要充分发挥其运用市场调节手段和多种经 济杠杆的作用。所有这些，都必须通过旅游法规的形式来保证实现监督、 管理和指导。旅游业政策在我国旅游经济建设中的作用，主要体现在以下 两个方面： 1 宏观调控 所谓宏观调控，就是指由被授权的国家旅游经济管理机关依法对国家 旅游经济进行计划、管理、调节、监督和干预的活动。这是旅游法规的首 要任务和作用。主要包括： 用法律手段保护社会主义公有制( 包括全民所有制和集体所有制) 经 6 第2 章黑龙江旅游业政策发展成效现状分析 济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为重要组成部分的多种经济成 份的合法利益，加强社会主义国家的物质基础： 依法引导、巩固、促进旅游经济体制改革的顺利进行： 保障社会旅游发展计划的全面实现： 发展我国对外旅游经济关系，加强国际旅游经济合作关系： 用法律形式对旅游行业经济活动进行计划、监督、协调等。 2 微观管理 所谓微观管理，就是指依法对旅游经济主体之间及旅游经营单位内部 的经济活动进行的管理活动。旅游法规在这方面的任务和作用主要包括： 促进旅游企业改善经营管理，提高劳动生产率和经济效益： 实现旅游经营单位的内部管理和民主管理： 促进旅游经营单位建立和健全以经济责任制为中心的各项规章制 度。 保证国家统一领导和旅游经营单位自主经营相结合： 2 2 黑龙江旅游业发展政策的成效 2 2 1 加强对旅游业发展的领导 黑龙江是国家的老工业基地，受传统计划经济模式和思想观念束缚较 深，全省旅游业发展基础差、底子薄。1 9 7 8 年随着改革开放起步，旅游业 成为黑龙江省对外开放的先导产业，旅游事业开始从外事接待型向经营接 待型转变。 1 9 8 0 年1 1 月，黑龙江省委召开外事领导小组会议，专题研究全省旅游 工作，决定大力发展冰雪游乐等旅游项目，加强对国际旅游市场的宣传和 推销。 1 9 8 6 年，黑龙江省政府召开全省旅游工作会议，用“以经济建设为中 心”的战略眼光审视旅游业，明确提出了“发展旅游业就是发展经济，支 持旅游就是支持四化建设”的论断。这一论断，标志着省政府对旅游业进 行了经济产业定位，开启了全省旅游经济产业化发展的进程。 1 9 9 6 年，省委、省政府立足于全省经济全局，审时度势对旅游业发展 进行了新的决策。省委书记岳岐峰在省委1 4 0 次全委会议和全省旅游座谈 7 哈尔滨工程大学公共管理硕士学位论文 嗣 i i i i 昌昌皇审；i 葺i i 暑i 暑i j 葺昌置暑i i i i i 篁毫葺暑暑宣i 暑 会上明确提出：“要发展特色经济、优势经济、调整产业结构，大力发展第 三产业，特别是把旅游业作为新兴支柱产业和新的经济增长点去发展。”这 一战略性决策，不仅把旅游业摆在了全省经济发展中的显著位置，而且为 全省旅游业的深入持续发展进一步指明了方向，引导全省旅游业迈入了由 一般产业型向支柱产业型发展的历史进程。 2 0 0 8 年，黑龙江省委、省政府提出建设“八大经济区”、实施“十大 工程”的构想，并在全省经济工作会议上正式确立，其中包括开发建设北 国风光特色旅游开发区、实施贸易旅游综合开发工程，将旅游业定位为“重 要支柱产业 ，旅游业的地位得到进一步提升。 1 9 9 5 年到2 0 0 8 年，省、市( 地) 各级党委、政府和旅游管理部门进一 步加强了对旅游产业的组织领导和科学规划，加大了政策、资金扶持力度， 采取了一系列重大举措，推动了旅游业加快发展，旅游产业规模不断壮大， 旅游产业整体素质显著提升，使全省旅游产业跨上了一个新的发展高度。 2 2 2 调整黑龙江省旅游管理体制 1 9 7 8 年6 月，黑龙江省旅行游览事业管理局成立。1 9 8 0 年1 月，黑龙 江省旅游管理和经营部门开始对日本、香港等旅游市场进行自主外联。1 9 8 3 年5 月，中共黑龙江省委决定，将黑龙江省旅行游览事业管理局移归省政 府管理，并更名为黑龙江省旅游局，作为全省旅游行业的行政管理机构。 1 9 8 4 年2 月，黑龙江省中国旅行社、华侨旅行社由黑龙江省旅游局移 交黑龙江省政府侨务办公室，成为独立的旅游经营机构。中国国际旅行社 哈尔滨分社与黑龙江省旅游局实行体制与职能分离，成为独立的旅游经营 机构。黑龙江省旅游局直属的哈尔滨国际饭店、哈尔滨天鹅饭店、黑龙江 省旅游汽车公司等也相继实行总经理负责制、独立经营、自负盈亏，从封 闭的单纯接待型管理转为面向市场的经营接待管理，旅游管理体制和经营 方式，发生了深刻的变化。1 9 8 4 年和1 9 8 5 年两年中，齐齐哈尔、牡丹江、 佳木斯、大庆、伊春、黑河等地先后组建了1 0 个旅游局，全省初步形成了 旅游行政管理体系。旅游出入境签证、旅行社、旅游饭店、旅游商品市场、 旅游价格与收费、旅游统计报表、旅游安全管理等项管理，逐步纳入旅游 行业管理轨道。 _ l 、 第2 章黑龙江旅游业政策发展成效现状分析 i t _ _ - l i i _ i i _ i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 萱i i i 宣i i 宣i i i i i i i i i i 1 9 8 5 年4 月，黑龙江省旅游局开始直接办理国外入境旅游者的旅行签 证手续，黑龙江省的旅游业逐渐向国际旅游市场发展。 1 9 8 6 年省政府专门成立了“黑龙江省旅游事业委员会”，由主管旅游业 的副省长任主任、省政府有关部门负责人任委员，具体负责协调旅游业与 其它行业的关系、研究解决旅游业发展过程中的重大问题；组织指导建立 了“黑龙江省旅游协会 ，加强了旅游管理部门与企业之间的联系。同年， 省政府制定和颁布了黑龙江省旅游行业管理暂行规定，对旅游行政管理 部门的职能权限、资源开发管理、外联签证管理、服务质量管理、对外宣 传管理、队伍培训管理、涉外饭店及其它经营单位的管理等，都做出了详 细规定，使全省步入了依法治旅的轨道。 在黑龙江省委、省政府的主导和加快推进下，1 9 8 6 年到1 9 9 5 年间，全 省1 3 个市( 地) 全部成立了旅游局，其中5 个市独立设置了旅游局机构， 另有1 9 个县( 市) 新成立了旅游管理部门，全省基本构建了省、市( 区) 、 县( 市) 旅游产业管理体系。此外，农场总局及五大连池、镜泊湖名胜风 景区也分别成立了旅游管理机构。各级旅游管理机构，加强了对旅游资源 开发、景区建设、行业统计、旅游饭店星级评定、旅行社保证金制度、旅 游行业岗位培训、旅游安全监督检查、服务质量等方面的管理和指导，有 效保证了旅游产业的健康有序发展。 2 2 3 组织编制高水平的全省旅游业发展总体规划 1 9 8 6 年开始，省政府统一编制全省旅游业中长期发展规划，将旅游业 列入了全省国民经济发展计划。 1 9 9 7 年开始，省政府责成省计委和省旅游局组织各市( 地) 、县旅游及 相关部门对省域内的旅游资源，进行了自下而上大规模全方位普查。此次 普查在中科院地理研究所专家直接参与和指导下进行，历时两年半，共调 查了3 0 0 0 多处资源实体，从中筛选确认了分属于6 大类别6 0 种基本类型 的1 3 6 1 处旅游资源实体，并汇编出版了黑龙江省旅游资源一书三册， 在此基础上还建立了省、市、县三级旅游资源开发建设项目库，为旅游资 源的保护与开发提供了可靠的科学依据。 2 0 0 1 年，根据宋法棠省长“要以高立意、高起点、大气魄、大手笔来 9 哈尔滨工程大学公共管理硕士学位论文 思考旅游业的发展”和应当“请世界旅游组织的一流专家来为我省制定旅 游发展总体规划”的指示，省政府和省旅游局聘请世界旅游组织的专家编 制了黑龙江省旅游发展总体规划( 2 0 0 3 2 0 2 0 ) 和黑龙江省滑雪产业 发展规划( 2 0 0 3 - 一2 0 2 0 ) 。总体规划分析了黑龙江省旅游产业的状况，确 定了把黑龙江省建设成为东北亚地区主要的、可持续发展的旅游目的地的 市场目标，以及“黑龙江中国的c o o l ( 酷) 省”旅游总体形象定位和 八个旅游集合区的空间布局，规划了短、中、长期三期发展步骤，体现了 国际性、区域性、前瞻性和可操作性。滑雪规划具体规划了全省“一区三 线”的冰雪旅游布局及相应的滑雪集合区和滑雪场体系。 2 0 0 9 年，省委十届七次全会正式通过北国风光特色旅游开发区规划， 确立了以突出“黑龙江北国特色”为主线，打造最具北国风光特色的旅游 产品体系；以塑造北国风光特色旅游开发区旅游增长极为突破口，优先发 展和培育九大板块；以塑造冰雪旅游、生态旅游、边境旅游三大旅游产品 为重点，优化和整合黑龙江省现有的旅游产品；以基础设施和服务设施建 设为切入点，完善旅游公共服务体系的发展战略，提出经过3 5 年的努力， 将北国风光特色旅游开发区建设成为旅游形象鲜明，空间发展格局科学合 理，九大极核带动作用显著，冰雪旅游、生态避暑、边境旅游三大旅游产 品基本成型的全国旅游快速发展区域，成为中国首个特色旅游开发区的战 略目标，从体制创新、政策扶持、体系建设、融资渠道、人力支撑等方面 提出了保障措施。各市( 地) 按照全省规划，坚持注重特色、功能互 补、突出重点的原则，结合实际修编和制定了分项规划。 旅游业发展规划的制定和完善，为黑龙江旅游业进一步明确了发展方 向和定位，各方面工作有序展开，使旅游业走上了科学、健康的发展轨道， 对黑龙江旅游业的发展产生了深远的影响。 2 2 4 构建旅游产业教育培训体系 1 9 8 6 年，省旅游局专设了教育培训处，指导全省旅游行业教育培训工 作。省旅游局经与哈尔滨市教育委员会商定，将哈尔滨市第八职业高中改 为旅游职业学校。1 9 8 8 年经省政府批准，成立了省旅游培训中心。同期佳 木斯市旅游局设立了旅游培训科，牡丹江市旅游局成立了旅游学校。1 9 9 2 l 办旅行社、旅游饭店各级管理人员、导游员等各类培训班1 6 1 期，培训学 员1 3 万多人，发放各种证书近5 千本，把岗位职务资格培训工作推向了 高潮。省内不少著名的大学、学院也纷纷设立旅游专业科、系，并逐渐向 专业旅游院校发展。到2 0 世纪末，全省旅游学历教育已向专业化、规模化、 方向发展，开始走向成熟时期。全省已陆续创办了黑龙江旅游学院、哈尔 滨旅游烹饪学院、黑龙江旅游职业技术学院等三所独立的院校，设旅游系、 科的院校有1 3 个。全省在校生6 8 0 0 多人，每年向社会输送旅游中、高级 管理人才1 6 0 0 多人。另有中等旅游专科学校4 个，设旅游科系的中等专科 学校2 4 个，在校生达4 9 0 0 多人，每年毕业2 0 0 0 多人。这些毕业生不仅为 黑龙江省旅游业增加了新生力量，而且为北京、上海、广东、海南等l o 多 个省市输送了大批人才。 2 2 。5 政府部门加强对旅游业的政策支持 1 9 9 2 年，省政府针对全省旅游业发展实际情况制定出台了关于加速 发展旅游业的决定，要求各级地方政府在把旅游业纳入国民经济发展计划 的同时，要优先安排旅游基础设施和重点旅游区建设项目的立项、审批， 给予必要的财政资金投入，并确定了扶持和促进全省旅游业快速发展的有 关项目立项审批、财政资金投入、吸引外资和社会投资以及利润上交、贷 款偿还、税收减免、折旧率提取等多项优惠政策措施。 1 9 9 7 年1 月，省政府出台黑龙江省人民政府关于加快发展旅游业的 若干政策规定，规定提出的十项政策措施中，明确了各级地方政府计 划、财政、工商、税务、物价、金融部门扶持旅游业发展的具体政策，以 及建设、土地、环保、交通、边防、公安等部门扶持旅游业发展的服务和 保障措施。同时，也为社会投资者投资旅游业制定了宽松的优惠政策。 2 0 0 0 年，省政府颁布施行黑龙江省旅游管理条例，条例从全省 哈尔滨工程大学公共管理硕士学位论文 暑嗣i 宣；置置；昌暑宣i 昌置暑皇皇宣暑薯；i 暑i i i 宣i i 宣i i ；i i 暑昌暑置暑；毒暑置暑i 置宣；暑暑暑昌暑暑暑i 宣；赢i 皇i 萱暑暑暑宣置置i i 宣i 宣誊暑譬 经济发展大局出发，提出了发展旅游业必须突出的重点和必须坚持的原则， 对旅游资源的开发与保护措施、旅游经营、旅游管理及旅游者的权利和义 务等都做出了明确规定，为加强“依法治旅”，促进旅游业健康快速发展提 供了重要保证。2 0 0 8 年底，省人大通过了重新修订的黑龙江省旅游条例， 新条例着眼于旅游发展环境、市场、经营管理机制发生的新变化等因 素，进一步完善了旅游产业可接续发展的促进机制和保证措施。 2 0 0 2 年，省政府下发黑龙江省人民政府关于进一步加快旅游业发展 的意见，意见基于“把旅游业作为新兴支柱产业和新的经济增长点加 快发展，实现建设旅游强省的目标”，具体提出了实行精品战略，把黑龙江 省建设成中国生态旅游胜地，重点发展生态游、中俄边境游和都市风光游 及北疆民族历史文化风情游等旅游产品；实施政府主导、企业跟进，市场 细分、积极开拓国内外市场等发展旅游产业的重点和主要策略。提出了有 关旅游“项目建设”、“深化改革”、“交通设施建设”、“人力资源配置”、“安 全保障”以及“资金、投资、税收、土地森林征用”等方面的政策措施。 2 0 0 9 年，省政府组织有关部门制定了北国风光特色旅游开发区规划 实施意见，明确了发展定位、建设重点和工作目标，提出了进一步加大 对旅游业的政策倾斜与扶持力度，增加资金投入，制定优惠的土地政策及 鼓励旅游企业集团化发展等政策措施。 为了促进各项政策措施的落实和旅游业的快速发展，1 9 9 8 年开始，省 委、省政府把发展旅游业作为全省重点工作之一，并组织“专题推进”。组 建了由主管副省长任组长、3 0 余个相关厅局负责人任组员的“发展旅游业 专题推进工作领导小组 ，实行推进工作目标责任制，把省委、省政府确定 的发展旅游业的各项工作任务、政策措施，落实到各有关单位，确定责任 人和完成期限。当年各组成单位共组织了9 5 名厅、处、科级干部深入旅游 第一线，参加推进工作。在专题推进中，各相关厅局充分发挥本部门的职 能作用，从财力、物力、政策等方面尽其所能的扶持了旅游业发展。这一 重大举措动员了各个部门的力量，发挥了各个部门的积极性、创造性，解 决了许多旅游管理部门想办而办不到的事。 在省委、省政府决策主导下，各地纷纷把发展旅游业摆上了议事日程， 全省1 3 个地市和多数县区分别把旅游业作为支柱产业、先导产业或重要产 1 2 第2 章黑龙江旅游业政策发展成效现状分析 业，出台相关扶持政策，建立强化了旅游管理机构，有的还设立了旅游发 展金，全省政府主导、部门联动、社会参与、多元投入发展旅游产业的局 面初步形成。旅游战线广大干部职工士气高涨、积极开拓进取，经过1 0 多 年的努力，使全省旅游业基本上实现了产业化。 近年来，省政府不断加大了旅游景区( 点) 和配套基础设施建设的扶 持力度。2 0 0 0 年，省政府把旅游发展金从3 0 0 万元增加到3 0 0 0 万元：2 0 0 1 年至2 0 0 6 年期间，每年增加到5 0 0 0 万元；2 0 0 7 年又增加到6 0 0 0 万元。旅 游交通网络得到进一步完善，到2 0 0 8 年，全省直接通往旅游景区的公路总 里程达5 0 0 多公里，形成了从省会城市哈尔滨到各旅游集合区集散地，再 由集散地通往各主要景区的四通八达的交通网络。铁路干、支线和联络线 6 0 条，总里程达7 5 0 0 公里，形成了辐射全省、接连全国、外接俄罗斯等的 铁路交通网络。哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、黑河、漠河6 个城 市拥有起降大中型客机的机场，大庆、伊春、鸡西等机场建设已经开工。 全省已开通国际航线9 条，省内航线5 9 条；开通省内旅游专列1 5 对次， 有1 0 多条高等级公路开通了豪华旅游公交客车。水上旅游交通形成了以松 花江、黑龙江、乌苏里江为骨干的水运网络，通航总里程7 5 7 0 公里，内河 客运航线9 条贯通全境，哈尔滨、佳木斯、黑河、同江、抚远等十五个开 放水运口岸直航俄罗斯的哈巴罗夫斯克( 伯力) 、布拉戈维申斯克( 海兰泡) 、 共青城等城市，还可以通过江海联运直达日本、韩国。黑龙江嘉荫到萝北 段开通了界江游，黑龙江省源头洛古河至北极村段也即将开通。 2 2 6 确立黑龙江省旅游行业建设标准 黑龙江旅游管理部门认真贯彻执行国家旅游局制定的创建中国优秀 旅游城市工作管理暂行办法、旅游区( 点) 质量等级评定办法和关 于开展农业工业旅游示范点工作的通知等行业性政策法规，制定了黑 龙江省旅游滑雪场质量等级标准、黑龙江省漂流旅游经营场所质量标准 和黑龙江省旅游家庭旅馆标准，不断加大行业监管力度，在旅游景区建 设上着重实施精品战略，在景区建设的提档升级上下功夫，不断加强景区 的标准化、规范化管理。截止2 0 0 7 年，全省已有中国优秀旅游城市9 个， 旅行社4 5 7 家( 其中国际社7 5 家) ，星级饭店2 8 0 家( 其中五星级3 家、 1 3 哈尔滨工程大学公共管理硕士学位论文 四星级3 6 家、三星级1 1 3 家) ，国家a 级景区1 4 9 家( 其中五a 级1 家、 四a 级1 7 家、三星级6 7 家) ，s 级滑雪场2 7 家，达标漂流场所1 2 家，国 家和省级工农业旅游示范点4 2 个，旅游星级家庭旅馆6 1 家，其他各类住 宿设施1 0 3 5 0 家，旅游定点餐馆9 9 家，体育中心、运动场馆等健身场所达 1 2 0 余处，大型综合性娱乐场2 0 0 余处，小型娱乐场所1 7 0 0 0 多处，旅游直 接从业人员1 6 万人，间接从业人员1 2 0 万人。 黑龙江省旅游业经过政府三十多年的政策扶持和大力推进，实现了健 康、快速发展和明显进步。旅游生产力增长显著，产业规模持续扩大，产 品结构进步优化，旅游产出水平大幅度提高，保持了年均两位数以上增 长，已经成为全省国民经济新的增长点和新兴支柱产业。旅游节庆、会展 活动形成系列，宣传促销和客源市场开发成效显著；旅游基础配套设施不 断发展和完善，旅游发展环境日益优化，旅游景区文明建设明显改观；旅 游政策法规体系日趋完善，旅游行业管理逐步规范，旅游业取得了显著的 经济和社会效益。“九五”期间，全省接待入境海外旅游者达1 9 4 2 9 万人 次，相当子“八五”期间的3 1 5 倍，年均增长2 7 7 5 ；旅游外汇收入6 1 9 亿美元，相当于“八五 期间的4 6 1 倍，年均增长2 5 5 4 。接待国内旅游者 达1 1 3 亿人次，国内旅游收入4 1 3 0 8 亿元人民币。旅游入境人数和创汇额 全国排名分别由“八五”期末的第1 4 位和第1 8 位，上升至第1 2 位和第1 4 位。全省旅游总收入占国民经济总产值( g d p ) 的比例达到4 2 ，比“八五 末期上升了2 5 个百分点。“十五期间全省旅游总收入达到1 1 3 4 亿元， 年均增长1 5 4 ，旅游业总收入占国民经济总产值( g d p ) 的比例提升到5 2 ， 基本达成了经济支柱产业的目标。1 9 9 6 至2 0 0 7 年，全省共接待海外旅游者 7 8 9 2 万人次，创汇3 2 。0 9 亿美元；接待国内旅游者4 1 4 亿人次，收入人 民币2 1 2 2 0 6 亿元，2 0 0 6 年，全省接待入境旅游者首次突破1 0 0 万人次， 达到1 0 6 3 7 万人次。2 0 0 7 年，全省接待入境旅游者1 4 1 4 2 万人次，创汇 6 4 3 亿美元，分别列全国第1 3 位和第1 1 位；全省旅游总收入4 2 9 3 1 亿元， 增长