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建筑行业农民工权益保护问题研究 摘要 农民工的权益保护问题日益引起各级政府和社会各界的重视。本文对农民工 权益保护问题的现状进行了研究，认为近年来各级政府对农民工的权益保护十分 关心、采取了很多积极措施并且取得了很大的成绩。但是农民工的合法权益尚未 得到充分而有效的保护，侵害农民工权益的事件仍屡见不鲜。进一步保护农民工 的权益，是增加农民收入的需要，是统筹城乡经济协调发展的需要，也是贯彻以 人为本执政方针、建设和谐社会的需要。本文结合长沙市建筑行业农民工群体的 个案重点研究了建筑行业农民工权益保护问题。研究认为建筑行业农民工权益保 护主要存在过多采用行政干预式宏观调控、部分政策未能很好的结合实际、政策 在执行过程中事后补救多于事先预防、财政投入和政府监管方面的部分努力一定 程度上流于形式这四个方面的问题。这些问题存在的原因是多方面的，其中主要 有劳动力市场不规范、低端劳动力市场供大于求、农民工的威权途径不畅以及农 民工组织化程度不高等。为进一步保护建筑行业农民工权益，各级政府和人民团 体要在党的领导下通力合作，加大财政投入和监管力度，从法律和制度上加强对 农民工权益的保护，发挥工会等非政府组织的优势、逐步建立固定的农民工职业 培训部门为农民工做好培训，不断提高农民工依法维权的能力。 关键词：农民工建筑行业权益保护 公共管理硕士学位论文 a b s t r a c t p r o t e c t i o n o ft h er i g h t sa n di n t e r e s t so fr u r a lw o r k e rh a v ea t t r a c t e da t t e n t i o no f g o v e r n m e n ta n dv a r i o u s c i r c l e si nc h i n e s es o c i e t y i nr e c e n t y e a r s ，a l ll e v e l s o f g o v e r n m e n tw e r ec o n c e r n e dt op r o t e c tt h er i g h t sa n di n t e r e s t so fr u r a lw o r k e r s m a n y p o s i t i v es t e p sh a v eb e e nt a k e na n dag r e a ts u c c e s sh a sb e e nm a d e h o w e v e r ，t h e l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fr u r a lw o r k e r sh a v en o tb e e ne f f e c t i v ep r o t e c t e d v i o l a t i o n st ot h er i g h t sa n di n t e r e s t so fm i g r a n tw o r k e r sa r es t i l ln o tu n c o m m o n i n c i d e n t t h ea d v a n c e dp r o t e c t i o n st ot h er i g h t sa n di n t e r e s t so fr u r a lw o r k e r sa r e d e m a n dt oi n c r e a s et h ei n c o m eo ff a r m e r s ，c o o r d i n a t eu r b a na n dr u r a le c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，i m p l e m e n tt h ep e o p l e o r i e n t e dg o v e r n a n c ep r i n c i p l e s ，a n db u i l da h a r m o n i o u ss o c i e t y a c c o r d i n gt oa n a l y s i so fc a s e si nb u i l d i n gt r a d e si nc h a n g s h a ，i ti s b e l i e v e dt h a tt h e r ea r es o m ep r o b l e m sa b o u tp r o t e c t i o no fm i g r a n tw o r k e r s r i g h t sa n d i n t e r e s t s t h el e g a lp o l i c i e sa r eh o l l o w , s o m ep o l i c i e sa r en o ts u i tf o rp r a c t i c ew o r k ， t o om a n yr e m e d i e sh a v et oc a r r yo u t ，a n df i n a n c ea n dg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o nt u r no u t t ob eam e r ef o r m a l i t y t h ec a u s e sa r ev a r i e d i no r d e rt op r o t e c tm i g r a n tw o r k e r s r i g h t ，g o v e r n m e n ts h o u l de n h a n c ef i s c a li n p u t ，c o n d u c te f f e c t i v es u p e r v i s i o n ，a n dt h e n i m p r o v er u l e sa n dr e g u l a t i o n s n o n p r o f i to r g a n i z a t i o ns h o u l dp r o v i d et r a i n i n g f o r p r o f e s s i o nt om i g r a n tw o r k e r ，h e l pt op r o t e c tt h e i rr i g h t sa n di n t e r e s t s ，a n dc o n s t a n t l y r a i s et h e i rl e g a lr i g h ts a f e g u a r d i n ga w a r e n e s sa n da b i l i t y k e y w o r d ：r u r a lw o r k e r s c o n s t r u c t i o ni n d u s t r y r i g h t sp r o t e c t i o n i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 名：p 爱良吼矽钆月乙日 y 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密阢 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：黯。辛弋日期： 导师签名：t - 厶工廖- 日期： 公共管理硕士学位论文 第一章绪论 1 1 问题的提出 两千多年来，农民一直是中国最大的弱势群体。新中国成立后，特别是改革 开放这二十多年，农民的弱势群体地位得到极大改善，农民阶层迅速分化并向城 市迁徙。最具有社会学意义的现象是，农民工以乡镇企业为跳板异军突起，坚忍 不拔地行走在城乡之问，实现了有史以来中国农民最彻底的一次解放，是中国产 业工人划时代的整体性更新。同时，农民工从事的是最简单的体力劳动，他们是 廉价劳动力、高危劳动力、超时劳动力的代名词，有报道指出，在中国，农民工 已经成为一个数量巨大、结构复杂、不断扩张的新生群体，数量约有2 亿左右【1 1 。 但是由于种种原因，这些年来农民工一直作为边缘化的特殊群体而工作和生活着， 他们的基本权利和合法权益没有得到充分而有效的保障，许多农民工的生存境况 令人堪忧，农民工问题已经和农业、农民、农村三农问题一起并列为当前的四农 问题。 湖南一直是一个劳动力输出的大省，在输出的劳动力中，建筑行业的农民工 占据相当大的比例，去年，湖南农村外出建筑劳务总人数2 1 7 万人，这些忙活于 脚手架上的农民工赚回了1 1 1 3 z 亿元，比上年增收1 5 2 6 亿元。在笔者工作的长 沙市，农民工约占建筑行业人员的8 0 ，可以说，农民工是城市建设的主力军和 改造者。那么，这些城市的改造者的生活环境如何呢? 目前长沙市有农民工4 2 万 人，其中建筑行业农民工约占1 3 ，人均月收入在7 0 0 元左右。而长沙市有固定 人口约3 0 0 万，城市人口平均月收入水平约为1 2 0 0 元，大约为农民工的两倍，目 前农民工的住宿、医疗、养老、及子女就学问题得不到保障，部分农民工获得劳 动报酬的权利都得不到保障，农民工的生存环境与城市工薪人员的差距较大。改 善农民工的生活环境，改变对农村务工人员的不平等待遇，实行“以工补农，以 城促乡”，是改变当今城乡差别过大，同时也是促进城市建设发展的当务之急i2 1 。 解决农民工问题，从根本上维护农民工的利益，关系到“三农”能否顺利解决， 关系工业化和城镇化能否顺利进行，关系到社会主义新农村的建设，关系我国整 个现代化的进程和整个国民经济的发展与社会稳定，而且关系到社会主义和谐社 会的建立。 正是在这种认识和感悟的驱使下，建筑行业农民工权益保护成为我重点研究 的一个课题。 建筑行业农民工权益保护问题研究 1 2 关于农民工群体的界定 群体一般被认为是分配在同一环境中的同种体1 3 】。 农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度 下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生 的客观结果1 4 】。据农业部统计2 0 0 1 年中国有7 8 0 0 万农村劳动力外出打工，同比增 长5 ，占农村劳动力总数的1 6 3 ，同年全国农民人均纯收入增长4 ，扭转了 自1 9 9 6 年以来连续4 年增幅下降的趋势，实现了恢复性增长。其中农民外出打工 增收达1 个百分点以上，在农民工外出打工所从事的职业中8 0 的人选择从事工 业、建筑业、餐饮业和服务业，成为一个庞大的农民工群体n 这一组资料至少透 露出如下信息：一是近8 0 0 0 万具有农村居民身份却又在城市务工的劳动者，加上 其携带的家属，总人数可能接近1 亿人口，这表明农民工事实上已经成为一个不 容忽略的规模巨大的特殊社会群体，并必然导致相应的社会后果与政治后果。二 是这一群体作为国家经济改革政策的直接受益者，同时也是国家经济发展尤其是 城市经济发展的直接贡献者，并在受益与贡献中提升着自己的生活水平。三是这 一群体将不可避免地对中国现行的社会保障政策与户口政策等产生巨大的冲击， 因为融入主流社会生活和希望得到相应的社会保护正在成为越来越多的农民工的 共同追求。 作为一个特殊群体，农民工的出现并迅速走向大规模化，是中国经济社会持 续发展进步的一个非常重要的标志，它揭示着农村劳动者从缺乏自由的封闭状态 下获得了解放。自由流动和自主择业既使农村居民的劳动就业权与生活意愿得到 了尊重，更使其收益得到大幅度提升，进而使其生活境况不断得到改善。同时进 城务工的农村劳动者之所以被称为农民工，则是他们在现行制度框架下不能取得 与拥有城镇户口身份的劳动者平等地位并享受相应权益的标记，它揭示着传统户 籍制度及附加在这种制度之上的其他相关政策所具有的非公平性乃至歧视性。从 数量上来看，农民工是一个庞大的社会阶层，但又是一个生活在城市边缘的弱势 群体。他们的身份依然是农民，但是他们工作、生活的地点却是城市，他们的生 活来源已经不再依附土地，然而他们又缺少在城市生活所必须的户籍、房屋及其 他生产生活资料和养老、医疗、教育等福利保障，他们以出卖简单的劳动力为生， 从事的是社会最底层的行业( 可供农民工选择就业的范围很窄，但需求数量很高) ， 他们的工作报酬低廉且收入缺少稳定性，他们是社会最具生存危机的人群之一。 尽管这种非公平性是计划经济时代典型的二元社会经济结构的一种延续，但在市 场经济条件下却显得格外引人注目。农民工有别于中国传统城镇劳动者的在于农 村户口，这种传统的身份阻碍着农民工真正融入城镇社会和工业劳动者群体，并 被面向城镇居民的相关制度主要包括社会保障制度等所排斥。农民工有别于中国 2 公共管理硕士学位论文 传统农业劳动者的在于离开土地甚至居住地而在城镇从事着非农产业，其直接后 果便是在获得高于传统农业收入的同时亦形成了与传统的真正的农民群体日益加 深的隔阂。因此，农民工事实上处于游离或边缘状态。既非传统意义上的城镇居 民，亦非传统意义上的农村居民。综上，在中国现阶段，农民工队伍规模庞大， 身份特殊，地位尴尬，流动性强，未来发展的不确定性明显。是必须给予高度重 视和关注的社会群体。 1 3 研究的意义 2 0 0 4 年中共中央、国务院下发的关于促进农民增加收入的若干意见指出， 进城务工的农民已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了 税收，城市政府要把对进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障及其他的服务 和管理经费纳入正常的财政预算e 6 j 亘家对农民工进城采取鼓励的态度，一是增加 农民收入的需要，二是统筹城乡协调发展的需要，三是体现以人为本的执政理念。 改善进城务工的农民工的生存环境，保障农民工的合法权益成为当务之急。研究 农民工权益保障，改善农民工的生存环境，有利于合理调配农村劳动力资源，实 行“以工补农，以城促乡”，是改变当今城乡差别过大，同时也是促进城市建设发 展的当务之急。 建筑业是我国农民工比较集中的行业，同时也是农民工权益最容易受到侵害 的行业。对建筑行业农民工权益保护的研究，有利于在农民工这一问题的政策转 型的过程中为决策者提供一定的参考依据，有利于为落实农民工权益保护制度创 造多种途径。在笔者工作的长沙市，农民工约占建筑行业人员的8 0 ，可以说， 农民工是城市建设的主力军和改造者有效的保护建筑行业农民工的合法权益、 调动他们的生产积极性，既可以为农民增加收入，又可以解决城市建筑行业劳动 力紧缺的问题，具有城市增产和农民增收的双重意义。 目前，学界对建筑行业的农民工群体的权益保护问题研究还比较少，研究尚 不深入。本文通过对长沙市建筑行业农民工的权益保护问题的个案分析，对建筑 行业农民工权益保护问题进行了初步的研究，尝试提出了一些解决对策，具有一 定的理论和现实意义。 1 4 文献综述 1 4 i 一般性研究 农民工是在我国经济社会转型阶段从农民阶级中分化出来的一个特殊社会群 3 建筑行业农民工权益保护问题研究 体。如何对待这一群体，这一群体何去何从，不仅直接关系“三农”能否顺利解 决，关系工业化和城镇化能否顺利进行，而且关系我国整个现代化的进程和整个 国民经济的发展与社会稳定。郑功成、黄黎若莲中国农民工问题与社会保护 一书中通过对北京、深圳、苏州、成都四大城市进行大规模问卷调查，形成了资 料价值较高的农民工抽样调查数据，并在此基础上进行深入的研究、分析、从而 给研究者、决策者以及一切关注中国农民工问题的读者提供一部有价值的、全景 式的农民工问题画誉和一些具有理性思考的研究结晶。作者把农民工问题和我国 的工业化、城市化及现代化进程联系起来，把农民工问题提到了关乎国家未来发 展的战略高度，为国家公正、有效、新造地解决农民工问题提供了新的思路。1 7 】 李强在农民工与中国社会分层中分别从理论上和实证上探讨了流动人口、城 市化和城市农民工问题等，认为从社会分层的角度看，中国城市农民工是城市中 的一个非常特殊的社会群体，造成农民工特殊社会分层地位的首要制度原因在于 户籍制度。【8 j 杨云善所著中国农民工问题分析主要从经济学视角，对涉及农民 工的一些重大理论和实践问题进行了较为深入的研究。该书对农民工现象及农民 工问题都进行了较为全面的分析，并确切指出应当如何解决这一问题的途径，提 出解决农民工问题以后带来的直接后果是农民工因为享有和城市职工一样的收 入、福利、和劳动保障以及人格和身份的平等而导致农民工这一特殊群体的彻底 消失。1 9 】殷晓清在农民工：一种就业模式的形成及其社会后果一文中认为：“农 民工”是一种低地位职业、低技术劳动、流动就业这三个基本特征的就业模式。 “农民工”就业模式将成为一种持续存在的社会问题。1 1 0 】程义峰、文远竹通过调 查走访的方式，对我国农民工最为集中的广东东莞、深圳地区的农民工生存状态 进行了研究。【1 1 】 1 4 2 农民工权益保护的相关研究 蒋月在中国农民工劳动权利保护研究一书中以2 6 0 0 余份调查问卷的统计 数据为主要基础与依据，围绕农民工劳动权利保护这一主线，准确揭示中国农民 工劳动权利保护现状中的积极因素和消极方面，客观分析造成农民工劳动权利受 损的原因，全面探讨了加强农民工劳动权利保护的宏观思路和具体对策。【”】邓大 才撰写的重构农民工权益保护制度指出拖欠农民工工资问题是一个制度问题， 是政府转型和经济体制转轨过程中政府和市场责任和界限划分不清的结果，拖欠 农民工工资问题不是一个部门可以解决的，也不是一个制度可以解决的，必须从 整体上设计和规划，全面调整歧视农村、农民和农业的城乡管理制度，建立制度 化、社会化、组织化、一体化、法律化的权益保障机制。【1 3 】 很多学者从不同的角度对农民工权益的保障机制进行了研究。葛笑如撰文指 出从工会组织制度的供给入手，在工会组织文化、制度网络和制度内部设计三个 4 公共管理硕士学位论文 层面进行工会制度创新，以更好地维护农民工的利益。1 1 4 l 文峰、冯先宁撰文指出， 农民工利益的保障主要通过三种途径，一是通过雇主主动进行保障，二是通过农 民工自己组织社团组织进行保障，三是通过法律的途径进行保障，三者之中，其 一是保障力度最弱的，其二是目前最切实可行的，其三是力度最强的。【1 5 】王海霞 撰文指出农民工属于目前城乡二元社会保障体系之外的一个特殊的社会群体，其 社会制度的保障基本上属于空自，构建农民工社会制度保障体系既不能等同于城 市社会保障体系，又必须符合农民工进城务工的特点，具体包括工伤保障、工资 待遇保障、加入工会组织保障三个方面的内容。 1 6 1 1 4 3 有关建筑行业农民工权益保护的研究 在查阅的文献中，不同领域的专家学者从不同的角度对农民工权益保障问题 进行了研究，取得了很多很有价值的成果。但是就建筑行业农民工的权益保障闯 题进行的研究还比较少。赵振宇、田金信所著建筑企业农民工管理存在的问题 及对策一文指出，建筑行业农民工管理中存在的问题主要有：建筑行业农民工 培训不足，经过培训取得上岗证书的仅占总数的3 1 ，经过短期培训的仅占7 8 ，由于忽视培训，带来许多安全生产的隐患，同时施工质量也缺少保证；建筑 行业农民工工薪资和福利管理薄弱导致拖欠农民工工资问题严重，农民工的医疗、 养老、子女教育等问题都缺少制度保障；建筑行业忽视对农民工的安全健康管理， 导致安全事故频发，农民工的生命权、健康权难以得到保证；建筑行业缺少对农 民工的组织管理，农民工队伍的稳定性差，流失严重，导致建筑行业草台班子多、 游击队多。文章还从多个角度提出解决这些问题的对策，如加强培训、形成制度、 持证上岗，加强监管、成立工会等等，对解决建筑行业农民工问题有一定借鉴意 义。【1 7 l 杜雪在组织起来切实维权一一对沈阳市建筑行业农民工的调查与思考一 文中认为：农民工是工人阶级的重要组成部分，作为一个群体是社会经济发展的 重要力量。全社会都要对农民工给予关怀，维护农民工权益的最好途径是吸纳农 民工加入工会。1 18 j 除此之外，只有一些与该主题相关的有关建筑行业农民工安全 生产和职业培训方面的文献。 综上，国内关于农民工问题的一般性研究和有关农民工权益的研究比较充分， 对一般意义上对农民工权益的保护问题有比较深入的研究。但是，具体到各个行 业内农民工的权益保护问题的研究尚待补充。本文对建筑行业的农民工权益保护 问题的研究有一定的理论意义。 5 建筑行业农民工权益保护问题研究 1 5 研究方法与结构安排 本文主要采用案例研究法、文献研究法、调查法、经验总结法等四种方法进 行研究。本文通过对长沙市的建筑农民工问题的个案分析，并加入自己的理解和 研究成果，试图得出保障建筑行业农民工权益问题的合理结论。在研究过程中作 者阅读了大量的文献，并从文献中对农民工问题的相关理论、现状和存在的问题 有了比较深入的了解。笔者花费了近一年时间对长沙市建筑行业农民工的工作现 状进行了调查，掌握了第一手资料。在整个研究过程中，经验总结法的运用贯穿 始终，因作者本人在建设主管部门工作多年，本来就有了一定的经验，同时因农 民工权益保障问题比较复杂，涉及到的部门和团体比较广泛，所以经验法在此问 题的研究中显得尤为重要。 本文试从法律、制度、社会三方面研究对建筑行业农民工权益的保障。党的 十六大指出，我国要建立社会主义法治社会，法律是治理国家的基础和原则，要 实施对农民工权益的保障，首先要从立法上予以确立，从执法上予以保证，司法 上予以保护。制度是法律的细化，是法律的具体可操作规则，关于农民工权益保 障的制度必须具有具体性、实践性和可行性。社会是农民工所处的环境，社会对 农民工权益的保障包括社会组织保障、社会地位保障、社会福利保障几部分。 本文是以对长沙的建筑农民工群体的研究为个案，通过理论、实例与数据相结合 的方式，试图对如何解决建筑行业农民工权益保障难题提出一些建设性的意见。 本文共分为六个部分。 第一部分为绪论。从论文的选题背景入手，指出在中国现阶段，农民工队伍 规模庞大，身份特殊，地位尴尬，流动性强，未来发展的不确定性明显。是必须 给予高度重视和关注的社会群体。同时对农民工群体等定义进行了界定。在文献 综述部分，就农民工问题的一般性研究、有关农民工权益问题的研究以及有关建 筑行业农民工权益保护问题等三个方面的资料进行归纳和梳理。最后介绍了本文 的研究方法和结构安排。 第二部分为农民工现象的出现和农民工权益保护的意义。从农民工现象谈 起，通过对农民工现象出现原因的分析，进而指出农民工权益保护的重要意义。 第三部分为建筑行业农民工保护的现状与问题。从分析国家对待农民工权益 保护问题的政策演变入手，详细地分析了中央和省、市采取的相关政策。并以长 沙市建筑行业农民工权益保护问题研究为个案进行了进一步的研究。 第四部分为建筑行业农民工保障存在问题的原因。这一部分指出了目前建筑 行业农民工权益保障存在的四大主要问题。并通过分析指出，导致这些问题出现 的主要原因有劳动力市场不规范、低端劳动力市场供求失衡、农民工维权途径不 畅以及农民工组织化程度不高四个方面的原因。 6 公共管理硕士学位论文 第五部分为加强农民工权益保护的对策。在这一部分，通过分析指出，解决 问题需要政府、企业和农民工共同努力，但是最主要的力量应当来自政府，政府 应当在制定、执行法律和政策方面下大功夫，并通过一系列宏观调控的方法，用 符合经济规律的法律手段来解决农民工权益保障问题。具体来说，政府需加大财 政投入和有效监管、应从法律和制度上加强对农民工权益的保护、发挥工会等非 政府组织的优势做好农民工的维权工作、建立固定的农民工职业培训部门为农民 工做好培训、提高农民工依法维权的能力五个方面。 第六部分为结论部分。该部分对本文对如何解决建筑行业农民工权益保护问 题所进行的研究进行了总结。 7 建筑行业农民工权益保护问题研究 第二章农民工现象及农民工权益保护的意义 2 。1 农民工现象的解读 2 1 1 何为农民工现象 现象一般被认为是本质在各方面的外部表现，是事物比较表面的零散的和多 变的方面。 农民工现象是农村劳动力向城市转移的畸胎，是我国传统得城乡二元结构与 市场经济下的市场流动相互作用的产物。计划经济将社会划分为城乡二元经济结 构，反映在社会保障方面也是二元社会保障体系。随着改革开放的进行，城市化 进程的发展。大量农村剩余劳动力涌入城市打工，出现既非农民又非城市居民的 第三类族群称之为农民工。据农业部典型资料调查统计，2 0 0 3 年，全国到乡以外 地方打工就业的人员达到9 8 2 0 万人，比上年增加了3 9 0 万人，增长4 1 ，农民 外出务工收入占农民纯收入的1 8 9 ，这个数字还在逐年增加，从2 0 0 4 年开始已 经超过l 亿人1 1 9 】。农村剩余劳动力流向城市是社会经济发展的必然结果，也是世 界各国工业化、城市化过程中的共有现象。由于目前我国城乡的二元经济结构和 社会保障体系将农民进城打工的非农化和取季导城市居民的社会保障体系的城市化 分裂为两个进程，农民工既没有纳入城市保障体系，而农村的传统社会保障方式 又很难对城市中发生风险的农民工发挥保障作用。因此，一方面农民工为城市繁 荣工业发展做出了巨大的贡献，另一方面其基本生活环境基本福利要求的不到保 障。综上。农民工现象是大量的农村剩余劳动力向城市转移以及由此引发的一系 列社会现象和问题的统称。 2 i 2 农民工现象出现的原因 我国的社会保障制度是根据居民的户籍身份构建的，由于存在城镇居民和农 村居民二元户籍身份的分隔。就形成了城镇和农村相分离的二元社会保障体系。 从社会保障体系的实施看，我国农村并没有建立真正意义上的社会保障体系，只 有“五保户”这样的农村特殊弱势群体享有社会保障，但这样的人群很少，他们 中有部分人住进了农村福利养老院，2 0 0 3 年底农村养老院也仅收容5 0 余万人【2 们。 此外，就是部分省区正在实施的农村合作医疗，但这只属于医疗保险，尚处于试 点阶段，覆盖面也很小城镇则不同，改革开放前的计划经济体制下，城镇居民 公共管理硕士学位论文 的医疗、福利和养老一律由所在的单位负责，这是一种单位制的保障制度，并不 是真正意义上的社会保障制度，城镇居民无论在工作时还是退休后，生活、医疗 是有保障的。改革开放以后，由于国有、集体企事业单位的改革、重组，不少公 有制企业或减员、或破产，大量的城市职工下岗，才开始逐步建立真正意义上的 社会保障制度。尽管很不完善，但与农民相比，城镇居民还是有一定程度的社会 保障的。因此，无论是在改革开放之前还是改革开放之后，我国农村与城市的社会 保障制度完全不同，是典型的城乡分离的二元社会保障体系。二元社会保障体系 是建立在城乡户籍分隔、城乡人口流动相对静止状态下的制度安排。 但是，改革开放以后，大批农民进城打工，大量农村人口向城市流动而形成 了新的一类人群即城市农民工，他们离开了农村，也就脱离了农村的社会保障体 系；他们进入了城市，但又不被城镇社会保障体系所考虑，成为二元社会保障体 系下“边缘化”的社会群体，农民工的权益保障就出现制度性的严重失缺。他们 工资收入低，工伤、医疗没有保障，养老保障更是无从谈起。这部分人在中国已 数量浩大，据农业部的统计，2 0 0 4 年城市农民工全国已超过1 亿人，已成为我国 社会保障制度建设面临的严竣问题。 从制度层面来讲，我国二元社会保障体系下农民工权益的严重缺失主要源之 于三个方面的制度问题：一是户籍制度，二是就业制度，三是社会保障制度。从目 前的情况看，这三个层次的制度问题对农民工权益保障的影响是各不相同的 户籍制度是产生二元社会保障体系的根源。不过，户籍制度本身只是一种身 份标识，特别是近年来全国许多省区都已废除了对人的“农村户口”和“城市户 口”的身份标识，计划经济体制下所确定的户籍制度与财富分配之间的必然联系， 由此而开始逐步剥离，户籍管理也渐有松动，户口已不是农村人口进入城市的不 可逾越的屏障，在一些城镇，进城农民在拥有自己的住房和相对稳定的工作后也 可以获得城市户口。从表面上看，进城农民似乎市民化了，但他们并没有被纳入 城镇社会保障体系，农民工的权益保障仍处于制度性的严重缺失，原因在于，二 元户籍制度对农民的限制又完全地转移到二元的就业制度上来。 我国的就业制度也是城乡分隔的二元就业制度。在改革开放前是如此，在改 革开放后的今天也仍然是如此。所不同的是，改革开放后，由于工业化和城市化的 迅速发展，私营企业、“三资”企业和股份制企业的大量兴办，对劳动力产生了巨 大需求，农村是劳动力的巨大资源库，必然产生对农村人口进入城市的巨大“拉 力”。而我国农村劳动力又严重过剩，农民的收入和生活水平又大大地低于城镇居 民，他们来到城市，可以获得新的收入来源，也可以改善自己的生活质量；这必 然又产生对农村人口进入城市的巨大“推力”。在这种“拉力”和“推力”的双重 作用下，大批的城市农民工也就应运而生。不过，这时的城市就业制度又发生了 变化，出现了“非正式”的就业体系。非正式就业体系相对于城镇居民的正式就 9 建筑行业农民工权益保护问题研究 业体系而言的，基本特征是完全市场化的，或是通过劳务市场寻求就业岗位，或 是自找雇主获得一份工作，由于农民工没有城市户e l ，他们不能进入城市的正式 就业体系，只能进入城市的非正式就业体系。尽管近年来一些城市取消了“农村 户口”的称谓，但农民工处于非正式就业体系的状况并没有得到改变。 在城市的非正式就业体系，农民工的权益是没有保障的。 首先，从就业模式看，农民工的就业模式是一种劳动契约式的就业模式，并 不含有劳动保障或就业保险因素。而且，农民工与雇主之间的劳动契约十分松散， 甚至十分模糊，许多企业将农民工作为“临时雇用工”看待，不与其签订正式劳 动合同，即使是签了劳动合同，也只是强调农民工的义务和用工单位的权利，而 忽视了农民工的权益和用工单位的责任。即使如此，由于农民工在契约关系中处 于弱势地位，他们急于求一份工作，也就被迫接受了这种不合理的契约关系。因此， 当发生雇佣纠纷时，因为农民工与雇主建立的劳动关系不具合法性，事先没有明 确的要约，其弱势地位就决定了其在多数情况下成为受损者，有时政府出面也无 济于事。在这种情况下，劳资双方的正当权益都容易受到伤害，尤其是外来工的 合法权益更易受侵犯。 其次，从劳动报酬看，农民工的劳动报酬并非是“按劳分配”模式，而是由 雇主决定的低工资模式，并且常常得不到保证。农民工大量分布在建筑行业，据 对上海市建筑业的调查，农民工的工资至少要经过工程总包方、分包方、班组长 等三个层次，总包方把拿到的工程交给分包方，分包方又把工程交班长组长组织 工人施工，工程结束后才把总工资发到班组长，再由班组长发给农民工。经过几 个层次的过滤，农民工拿到手的工资已经很低了。即便如此，还常常出现拖欠。在 珠江三角洲一带，近1 0 年经济增长率都超过1 0 ，物价也上升很多，但唯一未增 长的是农民工的工资。在雇主决定的工资模式下，处于弱势地位的农民工仍然接 受了低工资，是因为低工资也超过了他们在农村的收入。他们为了在城市求生存， 不得不接受低工资，也就更难言其他社会保障了1 2 1 1 。 第三，从劳动状况看，农民工的劳动强度高，工作条件恶劣，工作时间长，那 些劳动密集型且脏、累、险、重的工作，往往是城市农民工最为集中的工种。据 调查发现，农民工的工作时间大都超过国家法定的劳动时间，大多农民工没有固定 的休息日，每周工作时间长达6 0 个小时甚至更长。许多农民工在保护措施很差的 环境下工作，容易发生工伤或重大伤亡事故。而当发生工伤事故时，赔付往往是 白雇主说了算。处于弱势地位下农民工的这种劳动状况、劳动环境，他们的权益 也就必然是严重缺失。就业模式、劳动报酬、劳动状况三个方面可以反映当前我 国城市非正式就业制度的基本特征，农民工处于这种就业制度下，就注定了他们 合法权益的缺失。 就农民工方面来讲，多数农民工认为，眼下最重要的是获得一份工作机会， 公共管理硕士学位论文 多挣钱以补家用，或图发展。对于社会保障的含义、性质，他们中的许多人甚至 并不清楚。由于城镇的社会保障体系没有将农民工纳之其中，他们发生工伤事故 得不到雇主的赔付，只得找亲友，甚至没有考虑过主动要求国家帮助解决可能出 现的医疗与养老问题。可以说，虽然城乡分隔的二元户籍制度被逐渐淡化，其积 极意义正在发挥作用，但其消极意义却被传递到城市分隔的二元就业制度和二元 社会保障制度方面，在二元社会保障体系下，必然造成农民工权益保障的缺失。 2 2 农民工权益保护的意义 2 2 1 增加农民收入的需要 据统计，自1 9 9 7 年以来，我国农民收入的增幅下降，增加农民收入成为新时 期内农业和农村经济工作的中心任务，在农民收入增加徘徊不前之际，农民外出 务工收入成为带动农民收入增长的主要支撑，是农民增收的主要亮点，2 0 0 0 年， 到乡外就业的农村劳动力约为8 6 0 0 万人，人均打工增收4 0 元，占当年农民增收 的份额高达8 6 ，2 0 0 1 年外出务工的农民人数达8 9 0 0 万人，农民人均打工纯收 入为3 7 5 7 元，占1 5 9 ，比上年增加4 1 1 元，对当年农民增收的贡献率为3 6 4 ，2 0 0 2 年，农民人均纯收入中来自打工的收入为4 3 8 2 元，占1 7 ，人均打工 增收4 5 6 元，对当年农民增收的贡献率为4 1 8 ，据农业部典型调查，2 0 0 3 年 农民人均外出务工收入为4 9 6 2 元，占农民人均纯收入的1 8 9 ，比上年净增加 5 4 4 元，增长1 2 3 ，对农民增收的贡献率为3 7 1 ，外出务工对农民增收的拉 动作用使得国家政策层面重新认识农村劳动力外出就业的作用，从而在政策上进 行调整【2 2 】。 2 2 2 统筹城乡经济社会协调发展的需要 长期以来我国存在的城乡二元经济结构成为制约农业和农村发展的主要因 素，也成为国民经济持续健康发展的主要障碍，城乡二元结构的主要特征最主要 的特征是将公民从户1 ：3 上分为农村居民和城市居民，依附于户籍制度的劳动保障、 医疗保险、子女上学等社会福利成为农村和城市之间不可逾越的一道鸿沟，特别 地将进城务工人员称为农民工，以区别于城市工人，在就业准入制度、劳动报酬、 工资福利、工作时间等方面给予农民工不合理待遇，这种分割，不利于人才、资 金、城乡劳动力等因素双向自由流动，严重阻碍了社会主义市场经济的建立，因 此消除城乡二元经济结构，逐步统筹城乡经济社会的发展称为当前改革开放我国 面临的重要课题之一。党的十六大提出，要统筹城乡经济社会的发展，党的十六 1 1 建筑行业农民工权益保护问题研究 届三中全会进一步提出，要改善农村富余劳动力就业的环境，逐步统一城乡劳动 力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动力平等就业的制度。这些政策的出台， 是我国改革开放的必然要求。 2 2 3 贯彻以人为本执政方针的需要 多年来，我国把促进经济发展作为全部工作的首要任务，各级党委政府把g d p 增长作为工作业绩的主要考核指标，这种制度往往造成各级政府把工作重点放在 宏观调控和经济调节上，而忽视公共管理和社会服务，如在农民工问题上，只是 追求农民工的低成本，而忽视了其作为劳动者应享有的基本权利，出现了拖欠农 民工工资、劳动保障程度低、子女上学难、工作时间长、生活条件差等问题，严 重损害了农民工的合法权益，这种政策模式不能适应我国现阶段经济和社会快速 发展的要求。农民工权益保护已经引起党和国家的高度重视，温家宝总理为农民 工讨工资，视察民工子弟学校等行动，预示着国家已把农民工保护问题提上议事 日程。党的十六届三中全会提出以人为本的执政理念，将从根本上解决农民工的 权益保护问题。 总之，党中央提出构建社会主义和谐社会，使我们的社会主义现代化建设总体 布局，由发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化三位一体， 扩展为包括社会主义和谐社会的内容，实现了四位一体的飞跃。应该看到，在社会 经济结构转型时期，农村问题始终是制约全局的关键问题。一个国家的经济发展如 果建立在从农业获取全社会资本积累的基础上，使农民成为经济增长的负担者，那 么这个国家将滋生严重的社会矛盾，并终将危及社会安定，破坏国家社会发展的可 持续性。在这样一个宏观背景下，关注广大农民工的合法权益显得尤为迫切，因为 它是构建社会主义和谐社会的重要环节。 公共管理硕士学位论文 第三章建筑行业农民工权益保护的现状和问题 3 1 建筑行业农民工及其权益保护问题的特殊性 建筑行业是农民工最为集中的行业建筑行业对农民工的需求有三个特点。 一是，对农民工来说，建筑业对他们的要求条件不高，一般只要求重体力支出， 相对其他行业就业比较容易。二是，建筑行业对农民工的需求具有很大的不稳定 性。这主要是因为建筑业具有季节性生产的周期特性，行业特点决定了在建筑行 业工作的稳定性相对其他行业较弱，无论内部还是外部环境的变化，对建筑企业 的影响比对其他行业企业的影响大得多。三是，建筑行业对农民工需求的持续性、 旺盛性和大容量。建筑业行业分布广，地域性广，人员流动频繁。一般地建筑企 业项目往往遍及全国各地，项目资金和人员需求量巨大，特别是大型建筑工程项 目，这种特性更为明显。由于旧项目的结转和新项目的投入是一个连续不断的过 程，而客观上却被施工周期性所打断，造成了人员的极大不稳定性，往往是一个 工程施工队伍在项目结束后，新的项目又开始运行，大规模的劳动力需求立即显 现出来。 由于以上的特点建筑行业农民工权益保护问题具有其特殊性。首先，由于建 筑行业农民工所从事的主要是重体力劳动并且具有较大的不稳定性，因此对建筑 行业农民工权益的侵害比较严重。其次，由于建筑行业存在着相当程度的施工风 险，建筑行业工人的安全保护工作成为了一个问题相对突出的领域。第三，建筑 行业用工规模较大，而且相对比较集中，组织化程度也较其他行业为高。这就为 进一步做好农民工的权益保护工作提供了比较好的基础。 由于以上原因，近年来建筑行业农民工的权益保护问题也一直为政府和社会 各界高度关注。为切实做好这项工作，各级政府采取了很多的措施，取得了一定 的成效。 3 2 政府保护建筑行业农民工权益的政策 3 2 1 国家在农民权益保护问题上的政策演变 从政策的演变可以看出，我国对农民进城务工经历了禁止一限制一放开一鼓 励共四个阶段。改革开放之前，我国的政策是禁止农村人员进城务工，当时农业 人1 3 与城镇人1 ：3 的待遇有明显的差别。改革开放初期至上世纪九十年代末农民工 建筑行业农民工权益保护问题研究 如汹涌的潮水大量涌入城市，给铁路运输和城市基础建设带来巨大的压力，此时 我国的政策是限制农民工进入城市，如暂住证的实行，部分城市进入需交纳城市 增容费等。本世纪以来关于农民工进城的政策发生了根本性的变化，大部分中小 型城市都放开了户籍管理制度，农民工只要进城购买一定的房产就可以获得城市 户籍，公安部2 0 0 1 年关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，国家计委、 财政部关于调整对外来务工人员收费的通知这些文件即对上述问题作了明确 规定，农民工也为城市建设、经济发展做出了巨大的贡献。2 0 0 2 年国务院关于 做好农业和农村工作的意见指出，农村劳动力跨地区流动和进城务工，不仅有 利于农民增加收入，而且可以方便城市居民生活，增强城市经济的活力和竞争力， 促进城乡协调发展，文件第一次提出对农民进城务工要“公平对待、合理引导、 完善管理、搞好服务”十六字方针，从而我国政策对农民工进城务工正式采取鼓 励的态度。2 0 0 4 年中共中央、国务院下发的关于促进农民增加收入的若干意见 指出，进城务工的农民已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、 提供了税收，城市政府要把对进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障及其他 的服务和管理经费纳入正常的财政预算。 3 2 2 近年来国家制定的保护农民工权益的主要政策 ( 1 ) 中央政府的相关政策 国务院总理温家宝于2 0 0 6 年1 月1 8 日主持召开国务院常务会议，审议并原 则通过国务院关于解决农民工问题的若干意见。会议指出，中共中央、国务 院高度重视农民工问题。去年以来，由中央和地方有关部门以及专家组成的小组 开展了专题调查研究，广泛听取各方面的意见，经过近一年时间，起草了关于 解决农民工问题的若干意见。文件明确了做好农民工工作的指导思想、基本原 则和政策措施，是解决农民工问题的重要指导性文件。贯彻这个文件，切实保障 农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，对 于促进城乡协调发展、全面建设小康社会，对于维护社会公平正义、保持社会和 谐稳定，都具有重大意义。 会议强调，解决农民工问题要坚持公平对待，一视同仁；强化服务，完善管 理；统筹规划，合理引导；因地制宜，分类指导：立足当前，着眼长远。( 一) 抓 紧解决农民工工资偏低和拖欠问题。严格规范用人单位工资支付行为，建立工资 支付监控制度和工资保证金制度，确保农民工工资按时足额发放。严格执行最低 工资制度，制定和推行小时最低工资标准。( 二) 依法规范农民工劳动管理。严格 执行劳动合同制度，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督。依法保 障农民工职业安全卫生权益。切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工。 ( 三) 搞好农民工就业服务和职业技能培训。进一步清理和取消各种针对农民工进 1 4 公共管理硕士学位论文 城就业的歧视性规定和不合理限制。( 四) 积极稳妥地解决农民工社会保障问题。 依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障，探索适合农民 工特点办法。( 五) 切实为农民工提供相关公共服务。按照属地化管理的原则，逐 步健全覆盖农民工的城市公共服务体系。保障农民工子女平等接受义务教育，搞 好计划生育管理和服务，多渠道改善农民工居住条件。( t k ) 健全维护农民工权益 的保障机制。保障农民工依法享有的民主政治权利，保护农民工土地承包权益。 加大维护农民工权益的执法力度。( 七) 促进农村劳动力就地就近转移。大力发展 乡镇