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东北大学船 专业学位论文 摘要 论我国政府问税收竞争的对策选择 摘要 在西方联邦制国家，如美国、加拿大、瑞士，地方政府具有相对独立的财政 权限和支出责任，通过降低边际有效税率吸引居民、厂商和资本流入，是地方政 府促进辖区发展的重要经济政策，由此而引起的政府间税收竞争是一个长期受到 财政学者关注的问题。在我国改革开放之前，由于一直实行高度中央集权的财政 管理体制，地方政府没有自身的经济利益和税收权限，也就不存在政府间税收竞 争。改革开放以来，随着财政分权的逐步推进，尤其是分税制的确立。地方政府 在财政支出上有了一定自主权，在取得收入上享有很大的自由裁量权，类似于西 方联邦制国家的政府间税收竞争就应运而生了。如何认识、评价和规范我国政府 间税收竞争成为一个迫在眉睫的问题。本文力图运用政府间税收竞争的一般理论， 对我国政府间税收竞争问题进行研究，并提出规范我国政府间税收竞争的具体设 想。 全文共分四章：第一章介绍了政府间税收竞争的一般理论，包括政府间税收 竞争的概念、理论基础，是整篇文章的理论基点。第二章分析了我国政府间税收 竞争的现状，包括我国政府间税收竞争的环境和特点、表现形式等。第三章是本 文的重点所在。论述税收竞争存在的问题及原因分析。结论是我国政府间的税收 竞争是一种恶性竞争，原因在于分税制不完善、税收计划方法不科学且极具刚性、 财政需求超越税收能力以及政府官僚的利已行为。第四章针对我国政府问税收竞 争存在的问题，借鉴有关国家协调税收竞争的方法，参照财政学者关于税收竞争 的假设条件，提出了规范我国政府间税收竞争的相应对策。包括；转变政府职能， 建立市场经济下的法治政府；深化分税制改革，规范政府间财政关系；改进税收 计划管理，使税收计划服从经济税源；创造规范政府间税收竞争的基础条件。 关键词；政府间税收竞争；分税制；税收计划；政府职能 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t t h ec o u n t e r m e a s u r e st or e s o l v et h ep r o b l e m so ft h e s u b n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o ni no u rc o u n t r y a b s t r a c t i nw e s t e r nf e d e r a lc o u n t r i e s ，s u c ha sa m e r i c a , c a n a d aa n ds w i t z e r l a n d ， s u b n a t i o n a lg o v e r n m e n t sh a v et h e i ro w nf i s c a lj u r i s d i c t i o na n de x p e n d i t u r e r e s p o n s i b i l i t i e s ，r e d u c t i o ni nm a r g i h a le f f e c t i v et a xr a t ei no r d e rt oa t t r a c ti ni n h a b i t a n t s ， b u s i n e s sa n dc a p i t a li sa ni m p o r t a n te c o n o m i cp o l i c ys t r a t e g yt ob o o s tl o c a l d e v e l o p m e n t ，a n ds u b n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o nc o m i n gf r o mt h i sh a sl o n gb e e na p r o b l e mt ow h i c hf i s c a ls c h o l a r sp a ym u c hm o r ea t t e n t i o n s i no u rc o u n t r y , b e f o r et h e r e f o r ma n do p e n i n g - u p ，t h ef i s c a lm a n a g e m e n th a sa l w a y sb e e nad e e p l yc e n t r a l i z e d o n e ，i nw h i c hs u b n a t i o n a lg o v e r n m e n t sh a v en ot h e i ro w nf i s c a l i n t e r e s ta n dt a x j u r i s d i c t i o n ，s ot h e r eh a sb e e nn os u b n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o nw h a t s o e v e r e v e rs i n c et h e r e f o r ma n do p e n i n g - u pt o o kp l a c e ，a l o n gw i t ht h ep r o c e s so ff i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n ， e s p e c i a l l yt h ee s t a b l i s h m e n to ft h et a x - d i v i d e ds y s t e m ，s u b n a t i o n a lg o v e r n m e n t sh a v e b e e na w a r d e ds o m ep o w e ri nf i s c a le x p e n d i t u r ea n dg o t t e nw i d ei n f o r m a ld i s c r e t i o n a r y p o w e r si nc o l l e c t i n gf i s c a lr e v e f l u e s os u b n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o na n a l o g o u st ot h eo n e i nw e s t e r nf e d e r a lc o u n t r i e sh a sc o m ei n t ob e i n g h o wt oa c k n o w l e d g e ，e v a l u a t ea n d r e g u l a t et h es u b n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o ni no l j rc o u n t r yh a sb e e na nu r g e n tp r o b l e mp u t f o r w a r d t l l i st h e s i sa t t e m p t st ou s et h eg e n e r a lt h e o r i e so fs u b n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o n os t u d yt h es u b n a t i o n a tt a xc o m p e t i t i o ni no u rc o u n t r y , a n dp u tf o r t hs o m ec o n c r e t e t e n t a t i v ep l a n st or e g u l a t ei t t h ew h o l et h e s i si sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s ：t h ef i r s to n ei n t r o d u c et h eg e n e r a l t h e o r i e so fs u b n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o n ，w h i c hi n c l u d e st h ed e f i n i t i o n ，t h et h e o r e t i c a l b a s e s n l i si st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft h ew h o l et h e s i s t h es e c o n do n ei st h e e m p h a s i s i nt h ec h a p t e r , t h ew r i t e rh a sa n a l y z e dt h ea c t u a l i t yo fs u b n a t i o n a lt a x c o m p e t i t i o ni no u rc o u n t r y , i n c l u d i n gt h es u r r o u n d i n ga n dc h a r a c t e r i s t i c ，t h es p e c i a l f o r m s ，t h ec o m p e t i t i v ee f f e c ta n dt h ec a l l s eo ft h es u b n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o n n e c o n c l u s i o ni st h a tt h es u b n a t i o n a lt a x c o m p e t i t i o ni n o u rc o u n t r yi sah a r m f u l c o m p e t i t i o n ，a n dt h ec a u s el i e si nt h ei m p e r f e c t i o no ft a x d i v i d e ds y s t e m ，t h er i g i d i t y o fu n s c i e n t i f i ct a x a t i o np l a n n i n g , t h ef i s c a ld e m a n de x c e e d i n gt a xc a p a c i t ya n dt h e m 一 查苎垄兰堡! 主些兰堡堡圭 ! ! ! ! ! 生! 一 p e r s o n a li n c e n t i v eo fg o v e r n m e n to f f i c i a l t h ef i n a lc h a p t e ro ft h et h e s i sp u t sf o r w a r d c o u n t e r m e a s u r e st or e s o l v ep r o b l e m st h ei n f o r m a ls u b n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o nh a s b r o u g h t u s i n gt h ef o r e i g ns u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ft a xh a r m o n i z a t i o nf o rr e f e r e n c ea n d c o n s u l t i n gt ot h en e c e s s a r yc o n d i t i o n sf i s c a ls c h o l a r sh a v es e tt oap e r f e c ts u b n a t i o n a l t a xc o m p e t i t i o n ，w h i c hi n c l u d e st h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o nt os e tu pa a d m i n i s t r a t i v es y s t e mr u l i n gb yl a wa c c o r dw i t h m a r k e te c o n o m y ；d e e p e n i n gt h er e f o r m o ft a x - d i v i d e ds y s t e mt or e g u l a t ei n t e r g o v e r n m e n t a lf i s c a lr e l a t i o n s h i p ；i m p r o v i n gt h e m a n a g e m e n to ft a x a t i o np l a n n i n gt om a k ei ts u b o r d i n a t e dt oe c o n o m i ct a xr e s o u r c e ； c r e a t i n gf u n d a m e n t a lc o n d i t i o n sb e n e f i d a lt os u b n a f i o n a lt a xc o m p e t i t i o na n d s oo n k e y w o r d s ：s u b n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o n ：t a x - d i v i d e ds y s t e m ；t a x a t i o np l a n n i n g g o v e m m e n tf u n c t i o n i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或 撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 跚移砘 日期：矽，7 ，r 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 学位论文作者签名： 日期： 另外，如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为 同意。 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字b 期： 东北大学m p a 专业学位论文 引言 引言 税收竞争是指各地区通过竞相降低有效税率或实施有关优惠政策等途径，以 吸引其他地区财政资源流入本地区的政府自利行为。西方国家理论学界鼓励健康、 正常的税收竞争，反对掠夺性、破坏性的税收竞争。我国目前广泛存在的税收竞 争，虽然扩张了本地区财政与经济利益，却导致了中央与其他地区税基的萎缩。 这种情况唯一的解释是：地方政府名义上可运用的税收管理权很小，但在税法与 税收政策的实际执行中，在税率、税基、减免税等征收管理方面，却拥有广泛的 自由裁量权，从而使地方政府可以支配远远大于理论上所拥有的税收资源。 税收竞争是地方政府自利行为。西方国家各种税收竞争的安排都被限制在一 个相对有序的范围中，多数国家通过宪法或法律框架的设计对其作出了有关限定。 各级政府所能采取的税收竞争的方法、途径是明确的。而我国的税收竞争脱离了 正式制度的监督，一开始就存在着先天性的制度缺陷： 第一，我国的财政体制是一个不均衡的体制，政府间财政关系缺乏有力的和 明确的宪法和法律基础。这导致在财政体制的修订过程中，表面上有利于中央政 府，给地方政府产生了压力，但又为各种地方政府财政自利的机会主义行为创造 了条件。 第二，在我国行政体制中，上级政府拥有相对集中的制度安排权，可以通过 行政命令强制企业在地区间进行迁移，也可以强制性地减免税、改变纳税地点和 环节等等。这些行政命令对于上级政府而言不需要支付什么成本，但却要求下级 政府承担其执行费用。下级政府的抗辩通常以妥协告终，其结果很可能导致本地 税源的流失，但随之产生的财政压力会迫使其在正常制度之外找出路。 第三，由于我国民主决策机制的不完善，几乎所有税收竞争措施的实施，更 多地表现为本地区的政府行为，而没有体现当地居民的意志。纳税入更多表现为 一种政策的接受者，在这种情况下，不可能通过民主制度监督、制约某些掠夺性 税收竞争行为的发生。 在市场经济体制下，税收竞争本身代表着各级政府自主理财意识的复苏，无 疑是一种进步。但是，同西方国家税收竞争相比，在我国上演的掠夺性税收竞争 东北大学6 , p a 专业学位论文 引言 中并没有真正的胜者，这迫使我们及时调整有关规则，促进健康的税收竞争。本 文力图运用政府间税收竞争的一般理论，对我国政府间税收竞争问题进行研究， 并提出规范我国政府间税收竞争的具体设想。 东北是学船a 专业学位论文 第一章政府闻税收竞争的一般理论 第一章政府间税收竞争的一般理论 1 1 政府问税收竞争的基本界定 “政府间税收竞争”是个舶来品，西方学者有不同称谓，国内学者在使用时 也各有选择，用的较多的是“s u b n a t i o n a lt a xc o m p e t i t i o n ”或“t a xc o m p e t i t i o n b e t w e e n s u b n a t i o n a lg o v e r n m e n t s ”( 地方政府间税收竞争) ，也有用“i n t e r j u r i s d i c t i o n a lt a x c o m p e t i t i o n ”( 辖区间税收竞争) 或“i n t e r r e g i o n a lt a xc o m p e t i t i o n ”( 地区间税收竞 争) 的，但在内涵和外延上并无区别，前者强调竞争的主体是一国内部的不同政府， 后者强调税收竞争是不同辖区税收权限的行使和冲突。本文主要使用政府间税收 竞争的概念，一方面强调政府在税收竞争中的主导作用，另一方面使之能够涵盖 纵向税收竞争( 尽管这不是本文研究的重点) ；同时，在必要时也使用辖区间税收 竞争或地区间税收竞争的概念。 1 1 1 西方学者对政府问税收竞争的界定 西方学者通常把政府间税收竞争放在政府间竞争的大框架下进行研究，对政 府间税收竞争没有单独给出标准定义，而是把它视为财政分权的经济后果或政府 问竞争的手段，通常指由于地方政府设定不同税率或提供不同的税收优惠安排而 引起的居民、商品、厂商区位选择的变动。关于政府间竞争，西方学者有三个定 义，从不同侧面对其做出了深刻诠释，它们同样适用于政府间税收竞争： 1 1 1 1 美国经济学家阿瑟的第一个定义 阿瑟( a c i r ，1 9 9 1 ) 指出：政府闯竞争是“政府之间为了赢得某些稀缺的优效 资源或避免承担某种特定成本而展开的竞争”。根据这个定义，辖区政府运用税收 激励或其他经济激励来吸引或保有流动性的经营活动，或者力图把本应由自己承担 的成本转嫁给其他辖区，都是政府间竞争的表现。这被称为“积极的竞争”( a c t i v e r i v a l r y ) ，可以视为政府间竞争的标准定义。 。d a p h n e a k e n y o n t h e o d e so f i n t e 6 u r i s d i e t i o n a lc o m p e t i t l o n m n e we n g l a n de c o n o m i cr e v i e w , 1 9 9 7 3 一 东北大学沁a 专业学位论文第一章政府间税收竞争的一般理论 1 1 1 。2 阿瑟的另一个定义 他说：“政府间竞争，就是在联邦制的体系下，互相独立的各个政府的行为因 商品、服务、人员及资本的自由流动而受到约束的一种状态。”这被称为“隐含的 竞争”( i m p l i c i tc o m p e t i t i o n ) ，它揭示了政府间竞争的运行机理和效应，强调阿尔 伯特，赫斯克曼所说的“退出机制”( e x i tm e c h a n i s m ) ，即流动性要素通过“以足投 票”对辖区政府的决策( 包括税收决策) 产生约束。 1 1 1 3 埃尔伯特布雷顿的定义 埃尔伯特布雷顿指出：“如果一个辖区的居民用其他辖区执行的政策来测度和 评价本辖区政府的政绩，就会引起辖区内的选票竞争，从而使得政府官僚更好地 为辖区居民的利益服务。”这被称为“标杆竞争”( y a r d s t i c kc o m p e t i t i o n ) ，它强调阿 尔伯特赫斯克曼所称的“发言机制”( v o i c em e c h a n i s m ) 。辖区居民通过政治投票权 选择政府官员，在信息不对称的情况下，会把其他辖区作为“标杆”进行比较， 政府官员为赢得选票利益，就要迎合辖区居民的心理，在做出决策时考虑毗邻辖 区类似决策所包含的税收和公共支出组合。 1 1 2 国内学者对政府间税收竞争的界定 对政府间税收竞争，国内学者通常定义为：“各地区通过竞相降低有效税率或 实施有关优惠政策等途径，以吸引其他地区财政资源流入本地区的政府自利行 为。”o 这是一个比较狭窄的概念，它指以税收为手段，以取得财政收入为目的的 竞争。在此基础上，有人提出，税收竞争是指“辖区政府或通过税式支出吸引其 他辖区资源的流入而扩张税基进而增加政府收入，或通过输出税负使得在不增加 本辖区内居民实际税负的前提下尽可能地从其他辖区获取收入的做法。” 这一定 义进一步申明了辖区政府扩张税收的两种不同方法：一是引入税源，二是输出税 负。另有一种观点认为：“税收竞争是针对流动性资源，诸如资本、技术、人才以 及商品等，利用包含税收在内的各种竞争手段展开的各种形式的竞争，其目的是 通过竞争经济资源来发展本地区经济，最终扩大税基，增加政府财政收入。” 这 。薛钢等对我田政府阃税收竞争的认识和规范【j 】净外税务，2 0 0 0 ，c s ) ：2 5 2 7 。王志刚浅论税收竞争【j 】税务与经济2 0 0 1 ，( 9 ) ：15 1 9 4 贾鸿我田地区问税收竞争r ；l t l 身- , g - j 】税务与经济，2 0 0 3 ，( 5 ) ：2 0 3 5 d 查些垄兰坚! 主些堂堡垒查苎二主塾盎里整些盎兰塑二坚垒 是一个本末倒置的定义：一方面，它把税收竞争的手段无限扩大了，税收竞争和 政府竞争成了同等意义的概念；另一方面，它把税收竞争的目的缩小化了，似乎 辖区政府进行税收竞争只是为了取得财政收入。 上述三个定义都没有给定政府间税收竞争的政治前提，而在一个高度中央集 权的体制下是不可能存在政府间税收竞争的。同时，从国内外学者对政府间税收 竞争的研究而言，主要指以税收为手段、以引入或保有流动性要素为目的竞争， 并着重研究税收竞争与政府收入和公共产品供给的相互影响，但政府间税收竞争 的目的不限于此，还包括发展经济、促进就业等。 根据以上分析，笔者对政府间税收竞争做如下定义： 在实行财政分权的多级政府体系中，相对独立的地方政府通过降低有效税率 或实施有关优惠政策等途径，以吸引或保有流动性要素或财政资源的政府自利行 为。 它包含了政府间税收竞争需要具备的五个基本条件： a 存在一个多层政府结构，有两个以上竞争性政府主体。 b 有一定程度的地方自治，从而激励地方政府的制度创新和政策多样化。 c 地方政府的收入主要来源于本辖区，而非依赖转移支付。 d 地方政府有一定的税收自主权，可以在某种程度上调整税基或税率。 e 课税对象( 居民、厂商或资本) 可以跨区域流动，并且对税收比较敏感。 它也包含以下两个合理的扩张解释： 第一，政府间税收竞争的手段是降低有效税率而非名义税率，对纳税人而言， 是广义的税收而非狭义的税收。 第二，政府间税收竞争的内容，除了通过优惠性的税收政策争夺经济资源外， 还包括通过税负输出直接争夺财政资源。 前者可以使对我国政府间税收竞争的研究和西方学者的研究保持口径一致。 西方学者是在税收作为政府收入唯一形式的前提下研究政府间税收竞争的，而我 国政府有大量的非税收入，构成纳税人的广义税负。后者可以更全面地揭示政府 间税收竞争的涵义，而且它实际上已经包含在国内外学者对政府间税收竞争的研 究之中。 末北大学岫a 专业学位论文 第一章政府间税收竞争的一般理论 1 。2 政府间税收竞争的理论基础 国内外学者是从不同的经济理论观点出发来研究政府间税收竞争的，从而构 成了对政府间税收竞争的多视角分析。 1 2 1 财政联邦主义的分权理论 政府间税收竞争理论是与财政联邦主义的分权理论一起发展起来的。经济学 意义上的财政联邦主义是指各级政府都要提供公共产品，并拥有事实上的决策权。 在西方公共财政理论文献中，财政学家主要是从公共产品的层次性与空间特点入 手，论证多级政府以及财政分权的必要性。1 9 5 7 年，乔治斯蒂格勒在地方政 府功能的适当范围中指出：地方政府比中央政府更加接近民众，也就是说比中 央政府更加了解所管辖的民众的需求和效用；一个国家内部不同地区的人有权对 不同种类和数量的公共服务进行不同的选择，而地方政府就是实现不同地区不同 选择的机制。1 9 7 2 年，瓦勒斯奥茨提出了如下分权定理：“一种公共产品总是由 全部人口中分布于各辖区的人分别消费的，如果该公共产品无论由中央政府提供 或是由地方政府提供，在每种产出水平上的供给成本都是相等的，那么，由地方 政府将一个啦累托有效的产出量提供给各岛的居民，总是要比由中央政府向全体 居民提供任一特定的并且是一致的产出量更加有效。”简言之，斯蒂格勒强调了 中央政府与地方政府各有短长，奥茨定理则指出：对于同样的事情，地方政府比 中央政府更加有效，从而进一步论证了地方分权的必要性。 在财政分权体制下，各个地方政府负责本辖区公共产品的提供，并享有与此 相应的税收权限，从而产生了不同的税收和公共支出组合。蒂布( t i e l o o u t ) 对由 此而引起的政府闯竞争进行了研究。他认为，在存在足够多的地方政府的情况下， 居民将在这些政府之间迁移以寻求自身最偏好的税收和公共支出组合。在均衡时， 公共产品的提供是有效率的，此时，中央政府无法在各地方政府之间重新分配居 民数量丽不使任何一个居民受损，也即达到帕累托最优状态( p a r g t oo p t i m u m ) 。 这是政府间税收竞争理论的肇始。奥茨把蒂布模型拓展到资本的流动，即地方政 府竞争流动性的厂商，从而形成了完整的政府间税收竞争理论。这一理论渊源关 。杨志勇国内税收竞争理论：结合我国现实的分析】税务研究，2 0 0 3 ，( 6 ) ：2 2 3 4 - - 6 一 东北大学m p a 专业学位论丈第一章政府阃税收竞争的一般理论 系告诉我们；财政分权是政府问税收竞争的前提和基础，而政府间税收竞争则是 财政分权的必然结果。 1 2 2 公共选择学派的政府行为理论 经济学中对政府行为的研究一般被称为“官僚经济理论”。传统的官僚理论中 最有影响的是马克斯韦伯的官僚理论，他认为官僚机构是服务于当选政府所认为 的那种公共利益的，提供的服务是不偏不倚和有效率的。韦伯描述的官僚是一个 理想化的官僚模型。公共选择学派的官僚经济理论基本上是用微观经济学的均衡 范例来分析的，把官僚机构作为生产者纳入公共选择理论的供给模型之中，认为 各层次政府以及政府官僚的行为同样符合市场经济中的“经济人”假设，政府制 定决策更多地是出于政府甚至是官僚自身利益的考虑。公共选择学派的尼斯坎南 认为，官僚的目的不是公共效益，也不是最大效率，而是个人效用最大化。在“政 治市场”中，居民、政府和官僚之间的关系，符合经济学中的委托一代理模型， 居民和政府、政府和官僚、居民和官僚之间存在信息不对称，政府官僚对自身行 为很清楚，而居民很难获知政府活动和官僚行为的充分信息，因而官僚具有很大 的自主权与垄断力，结果是政府生产的公共产品可能和居民的偏好相去甚远。为 解决这一问题，就需要设计一些机制让居民更好地表达对公共产品的偏好，并限 制政府官僚的“道德风险”和“逆向选择”。布雷顿与温托布认为，在存在着竞争 的条件下，官僚的选择仍然存在，也仍然影响成本，但官僚的租金会减少乃至消 失竞争完全时就消失，竞争不完全时则减少但不会消失。公共选择理论对理 解政府间税收竞争有两点启示： 一是政府是追求特定利益的组织，在存在诸多政府的政治市场上，每个政府 都会从自身的利益出发做出选择，就不同辖区政府而言，除非受到约束，它在做 出决策时，不会考虑到其他辖区的利益，这种辖区福利最大化的动机，是政府间 税收竞争的内在动力。 二是政府并不必然地忠实于投票选举它的居民，不会自觉地从辖区居民利益 出发做出社会福利最大化的决策，因此，辖区居民需要某些机制来促使政府按照 自己的意思行为。政府间税收竞争既给了居民比较和鉴别的机会，也对政府的任 意行为施加了限制。 一一 东北大学擗 专业学位论文 第一章政府问税收竞争的一般理论 1 2 3 新制度经济学的制度变迁和政区竞争理论 新制度经济学是研究制度在经济增长中的重要作用的经济学科。关于制度的 定义，新制度经济学代表人物道格拉斯。c 。诺斯提出：“制度是一个社会的游戏规则 或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”，“制度是一系列被制定出来 的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大 化的个人行为”。新制度经济学把制度由资源配置的环境看成资源配置本身，把制 度视为一种生产性资源，并且具有稀缺性，而这种稀缺的资源主要由政府供给。 制度交迁分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁。“诱致性制度变迁是指现行制度 安排的变更或替代，或者新制度安排的创造。是由一个人或一群人，在响应获利 机会时自发倡导、组织和实行的”它意味着现行制度结构中出现了制度的不均衡 和失效或欠妥的制度安排，通过制度创新，可获得原有制度结构中无法得到的利 益。我国改革开放以来的许多制度创新，都遵循着“摸着石头过河”、“先试验、 再推广”的改革思路，都是诱致性制度变迁。强制性制度变迁“是由政府命令和 法律引入和实行的”。新伟4 度经济学的政区竞争理论，对制度变迁的实现途径迸行 了分析。政区竞争是指两个以上行政区域竞争性地提供公共产品，以便吸引投资 与发展本行政区域经济的政府间竞争，它主要是制度竞争或体制竞争。新制度经 济学认为政区竞争是高效率制度的发现者和维护者，是制度创新的实现途径。在 新制度经济学中，对创新主体有“第一利益集团”和“第二利益集团”的区分，“第 - - n 益集团”是指预见到潜在利益并发起制度变革的决策者，“第二利益集团”是 指帮助第一利益集团推进制度创新的决策者。制度创新包括以下几个步骤：第一 步，形成所谓的“第一利益集团”。它发现现有制度体系的缺陷，探索并提出创新 方案，以利益最大化的理性原则选择最佳方案。第二步，形成“第二利益集团”， 它从“第一利益集团”的探索中受到启示，并享受一定的预期收益，因此，积极 地参与到制度创新过程中来。第三步，“第一利益集团”和“第二利益集团”合力 促成制度创新。这实际上是一个诱致性制度变迁和强制性制度变迁前后相继、相 辅相成的过程。新制度经济学的制度变迁和政区竞争理论对理解政府间税收竞争 的启示是：政府问税收竞争的重要意义不仅在于它对税收资源和经济资源在不同 辖区配置的影响，更在于如果满足一定条件，它可以成为优效税收制度的创新机 制。 东北大学船a 专业学住论文第二章我国政府间税收竞争的概况反表现形式 第二章我国政府间税收竞争的概况及表现 形式 2 1 我国政府问税收竞争的概况 国内学者对我国政府问税收竞争的研究是最近两年才开始的，基本上是借鉴 国际税收竞争的范式来分析，而没有充分考虑到我国作为单- n 、转型期的发展 中国家这一重要的环境因素，以及由此而产生的政府问税收竞争的特殊性。 2 1 1 我国政府问税收竞争是在单一制国家内实行财政分权的结果 改革开放以来，中央和地方政府间财政关系经历了1 9 8 0 年、1 9 8 5 年、1 9 8 8 年和1 9 9 4 年四次重大改革。总的趋势是在中央集权的前提下赋予地方政府适当的 财政自主权。前三次改革有一定共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干 体制：后一次则是适应市场经济机制的财政分税体割改革。财政包干体制确认了 地方在发展过程中形成的所谓“地方产权”，而1 9 9 4 年的分税制改革，则使我国 走向了真正意义上财政分权的道路。随着财政分权的推进，地方政府不再仅仅是 一个纵向依赖的行政组织，而逐渐成为一个具有独立经济利益目标和资源配置权 限的经济组织，税收竞争本身就是地方政府运用中央赋予的资源配置权追求自身 经济利益目标的过程。可以说，1 9 9 4 年税制改革稳固地确立了促成我国政府间税 收竞争的利益格局。如增值税和营业税分别由国税和地税管理，对增值税一般纳 税人发生的运费支出，可按取得的货运发票所载金额7 的扣除率进行进项抵扣， 在地税货运发票管理不规范的情况下，就可能对中央税收产生影响，导致纵向税 收竞争，这也是最近国家税务总局下发一系列文件规范货运发票管理的原因。分 税制作为政府间税收分配的整体安排，地方政府的积极参与以及对具体内容的激 烈争论，也是税收竞争的具体体现，对税种划分、分享税类、分成比例的争论即 是纵向的税收竞争，而对纳税环节、纳税地点的争论即是横向的税收竞争。但我 国在推行财政分权的同时，在行政上仍然实行高度集权，财政上各级政府相对独 立，行政上下级要服从上级，纵向税收竞争缺乏平等的竞争主体，横向税收竞争 可以由中央政府进行强有力的协调，这是我国政府问税收竞争最为重要的制度特 一9 一 东北大学船a 专业学位论文 第二章我国政府阃税收竞争的概况及表现形式 征。 2 l2 要素流动性的局限使我国政府问的税收竞争受到制约 流动性要素是政府间税收竞争的主要对象，要素的跨区域自由流动，是政府 间税收竞争的重要前提。在计划经济体制下，要素的流动服从指令性计划的安排， 不能按照效益最大化的原则在不同的辖区之间进行选择。改革开放以来，尤其是 随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家放松政策束缚，鼓励要素的自由 流动和优化配置，为政府间争夺人才、技术、资本等稀缺资源的税收竞争创造了 条件。一个突出的表现是，最近几年逐步发展起来的民营企业，纷纷把总部从最 早开始创业的中小城市迁移到中心城市或大城市，如四川的东方希望集团，江苏 的春兰，浙江宁波的雅戈尔、杉杉等将总部迁往上海，山东的浪潮集团、湖南长 沙的创智、远大将总部迁往北京等。 但要素尤其是居民的流动在我国还受到比较明显的限制。首先，严格的户籍 制度虽然逐渐松绑，但主要是针对高学历者或极少数私人资本拥有者，一般居民 仍然未享有自由迁徙的权利。其次，居民收入没有实现完全的货币化，某些非货 币化收入，如住房，以及一些非货币化的权利，如土地承包经营权、集体盈余分 配权等，仍然和原住辖区捆绑在一起。再次，分散的社保体系妨碍居民的流动。 与市场经济体制相适应的覆盖全国的社会保障体系远没有建立起来，没有开征社 会保障税，社会保障资金统筹程度低，居民的社会保障依赖于原住辖区，且地区 差别很大。再次，企业的迁移也不是自由的。国有企业尤其是地方政府控制的国 有企业还比较多，即便地方政府不拥有所有权的企业，其迁移也受到地方政府的 种种牵制和阻挠。晟后，由于民主机制不健全、政府信息不透明、迁移成本高等 原因，我国地方政府辖区内居民和厂商还缺乏有效的偏好表露和以足投票机制， 从而制约了政府间税收竞争的规范开展。 2 1 3 中央政府主导下的区域税收优惠政策是我国政府问税收竞争 的主要体制渠道 我国实行高度中央集权的税收管理体制，中央税和在全国范围统一开征的地 方税的税收立法权完全集中在中央，地方政府即便对享有完全的征管权和收入权 的税种，也没有决定税基和税率的权力( 除屠宰税、筵席税、土地使用税外) 。因 东北大学船 专业学位论文 第二章我国政府问税收竞争的概况及表现形式 此，从法理上讲，我国地方政府没有通过降低税率、提供税收优惠进行政府间税 收竞争的权力。这固然有利于维护良好的税收秩序，但显然不符合我国面积广袤、 地区差别极大、经济发展严重不平衡的国情，不利于各个地区在同一起跑线上公 平竞争或实现特定的区域经济发展要求。因此，中央政府根据不同地区地理位置、 资源禀赋、经济发展程度、特殊需要等情况，实施了有差别的税收政策，如促进 东南沿海地区改革开放的政策、西部大开发的政策、老少边穷地区扶贫开发的政 策、振兴东北老工业基地的政策等，这些政策都包含了实彳亍税收优惠的内容。 区域性税收优惠政策可以看作是对政府间税收竞争政策的替代，这些政策除 在形式上是由中央政府制定的以外，和标准意义上的政府间税收竞争政策毫无二 致，同样是为了吸引流动性要素特别是资本进入特定辖区，我们无法确切知道地 方政府在这些政策出台的过程中发挥了什么样的作用，但可以想象，地方政府必 然会为这些政策“花落谁家”进行激烈竞争。最近中央为振兴东北老工业基地出 台了相应的财税政策，重庆等老工业基地也跃跃欲试，希望能分享政策收益，这 说明地方政府在自身的税收权力受到约束的情况下。通过中央政府主导下的区域 税收优惠政策进行税收竞争的积极姿态。 2 1 。4 对广泛的自由裁量权的运用是我国政府间税收竞争的主要手 段 如前所述，高度中央集权的税收管理体制限制了地方政府进行税收竞争的能 力，但“急用先行”、“宣粗不宜细”一直是我国立法工作的指导思想，也是我国 法律文件的特色，具体到财政分权方案来说，就是分税制以及与之相配套的税收 法律体系，并没有十分缜密地限定各级政府的税收行为，而是给了地方政府足够 大的弹性空间。从立法意图上说，地方政府不具有税收自主权，无权设定或变更 税率，但实际上地方政府在税收政策上的“自由裁量权”比理论上所允许的要宽 泛得多，而地方政府也不会放过任何一个对税收法律法规进行有利于本辖区的解 释或操作的机会，于是经常出现“中央决定名义税率、地方决定实际税率”的现 象。如对国内上市公司1 9 9 6 年至1 9 9 9 年各年度分地区实际所得税税率的统计和 方差分析显示，不同地区上市企业的实际所得税税率集中在一个狭小的、明显低 于3 3 的法定名义税率的范围内，地区之间不存在显著差异，表明我国地区之间 东北大学心a 专业学位论支 第二章我国政府阃税收竞争的概况_ 覆袁现形式 存在着在资本市场上争夺流动性资本的税收竞争。最近，大连、北京、广州等城 市相继通过扩大扣除范围或扣除额的方法，变相提高了个人所得税免征额，降低 了实际的适用税率，也是一种税收竞争行为。 不仅如此，我国地方政府的财政体制和收入形式很不规范，在正式的财政制 度之外存在预算外收入、体制外收入等非正式的财政关系，在税收之外存在政府 基金、规费、一般性收费、乱收费等对纳税人而言具有同等效果的收入形式，它 们通常构成广义的税收负担。通过清费、减费进行竞争，可以收到与严格意义上 的税收竞争完全等同的效果。因此，从广义税收的角度考虑，我国政府间税收竞 争应该包括政府收费的因素。 2 2 我国政府问税收竞争的表现形式 2 2 1 优惠税率或定期减免税 它是指地方政府为了吸引辖区外经济资源的流入，承诺对满足条件的特定纳 税人实行低于法定名义税率的优惠税率，或者免除或减少纳税人一定期限内应当 缴纳的税款。一般是针对存续性税源的竞争，目的在于通过让渡短期的税收利益 而谋取长期的经济税收利益。按照现行税法规定，减免税政策的决定权在中央， 地方政府没有给予政策性减免税的权力，因此，这种承诺从法律上讲是无效的。 但我国地方政府依法行政的观念不强，擅自设立开发区对企业实行优惠税率的现 象，经常见诸报端，同时由于地方政府对税收执法实质上的干预能力及税收政策 的弹性，擅自减免税的承诺往往可以得到某种程度的兑现。如：地方政府可以对 不符合条件的企业出具虚假手续骗取税收优惠资格( 假福利企业、假高科技企业) ； 税务机关因在诸多方面受制于当地政府，可能和地方政府结成利益共同体，想方 设法按其指定的税率征税。国务院办公厅在关于纠正地方自行制定税收先征后 返政策的通知中曾这样通报批评：“上海市松江区税务局根据上海市财政局关 于对高新技术企业实行所得税若干政策的通知( 沪财税收( 1 9 9 6 ) 2 号) 的有关规 定，批准上海市松江电子仪器厂等4 户企业享受免征1 8 企业所得税的优惠，2 0 0 0 年度免征上述4 户企业1 9 9 9 年的企业所得税2 1 2 4 万元。” 东北大学m p h 专业学位论文第二章我国政府问税收竞争的概况及表现形式 2 2 2 税收先征后返或财政返还 指地方政府在取得税收收入后，直接或者以财政支出的形式，把一定比例或 者全部的收入再返还给纳税人。地方政府通过税收先征后返或者财政返还，减少 可支配的税收收入，减轻纳税人的税收负担，类似于向纳税人提供了减免税的优 惠。尤其是税收先征后返，被中央政府视为变相的减免税，2 0 0 1 年1 月1 1 目，国 务院下发关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知，要求各地区、各部 门检查纠正各种自行出台的税收先征后返政策，并规定了具体的惩罚措施。对财 政返还，由于以财政支出为中介，在地方政府财政自治的范围之内。不仅没有被 禁止，而且实际上被允许或默许。因此，地方政府对地方骨干企业和新投资于本 地的企业通过财政返还进行税收补贴的现象非倦普遍。如上海市各区为吸引投资， 对进入本地的企业当年地方税纳税额超过一定数量的，给予4 0 一7 0 的财政返 还。 2 2 3 税收折扣 税收折扣是税务机关对依法应当取得的税收收入不足额征收，而是把一定的 折扣额让渡给纳税人，从而达到减轻纳税人税负、吸引辖区外税收资源流入的目 的。如河南省统一规定：对建筑安装营业税纳税人，在税务机关代开建筑安装营 业税专用发票时，以票面所载营业额为计税依据按照3 的法定税率征收营业税， 并随征2 的所得税，连同城建税、教育费附加，应征税费为营业额的5 3 。但有 的地方政府为引入异地税源，不随征所得税，而按3 3 的比率征收，等于使纳税 人享受了应征税费3 7 7 的折扣额。在实行随征的其他税种，如交通运输业营业税， 也存在为吸引税源