行政事业单位内部控制体系建设

1,行政事业单位内部控制体系建设,2,主要内容：,1行政事业单位内部控制基本理论2行政事业单位内部控制现状3行政事业单位内部控制弱化的原因4建立行政事业单位内部控制体系,3,一、行政事业单位内部控制基本理论,（一）行政事业单位与内部控制1行政事业单位内涵（1）行政单位的特点管理国家事务；组织经济建设；维护社会公共秩序。（2）事业单位的特点社会公益事业；利用国有资产举办；社会服务组织。,4,2行政事业单位内部控制,（1）内部控制发展阶段内部控制系统理论时期内部控制结构理论时期内部控制框架理论时期内部牵制发展时期COSO内部控制框架体系,5,内部控制系统理论时期,1936年美国会计师协会在注册会计师对财务报表的审查文告中提出了以内部控制为基础的审计程序。1947年，该协会在审计准则暂行公告中又重申了这一内容。这一时期，内部控制处于以查错纠弊为导向的理论初级阶段，后被称为内部牵制理论。1949年美国审计程序委员会下属的内部控制专门委员会发表了内部控制、协调系统诸要素及其对管理部门和注册会计师的重要性的专题报告，第一次对内部控制进行定义性表述：“内部控制是企业所制定的旨在保护资产、保证会计资料可靠性和准确性、提高经营效率、推动管理部门所制定的各项政策贯彻执行的组织计划和相互配套的各种方法及措施。”同时报告对内部控制的范围做出解释，指出内部控制既是对会计和财务部门直接有关的控制，也包括了预算控制、成本控制、定期报告经营情况、进行统计分析并将统计报告送交有关部门，制定计划对有关人员履行职责的能力进行培训，设立内部审计部门以保证管理部门所制定的各种程序准确、顺利贯彻执行。,6,内部控制结构理论时期,内部控制结构理论观点的提出是在1988年，当年美国注册会计师协会发布审计准则公告第55号，首次使用“内部控制结构”一词，指出：“内部控制结构包括为合理保证企业特定目标实现而建立的各种政策和程序”，并确定内部控制结构包含3个要素：控制环境、会计制度和控制程序。首先，控制环境是第一次被纳入内部控制范畴，并将内部环境定义为“对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素”，它包含的要点有：经营管理理念、组织结构、董事会及其所属委员会和审计委员会发挥的职能、授权和分配责任的方法，管理监控方法（经营计划、预算、预测、利润计划、责任会计和内部审计），人事政策和实务等。其次，会计制度规定各项经济业务实务的方法，包括鉴定、分析、归类、登记和编报；明确资产和负债的经营管理责任。其实现的目标是：鉴定和登记一切合法的经济业务，对各项经济业务进行分类，以做财务报表的依据；对经济业务按货币价值计价，以便列入财务报表；确定经济业务发生日期，以便按照会计期间进行记录；在财务报表中恰当表述经济业务并对相关内容予于揭示。,7,内部控制框架理论时期,内部控制最新理论成果产生于1992年，被称之为：“内部控制整体框架”理论。该理论是由美国“反对虚假财务报告委员会”所属的“内部控制专门研究委员会”，经过3年多的潜心研究和深入探讨后提出的。其纲领性文件内部控制整体框架颁布于1992年9月，是内部控制理论发展的又一个里程碑。在这部描述内部控制的报告中，开创性的提出了内部控制整体框架的概念。1994年，该委员会又对报告进行了增补。他们在报告中指出：内部控制是由董事会、管理层和员工共同设计并实施的，旨在为财务报告的可靠性，经营效率与效果，相关法律法规的遵循性等（简称三类目标）提供合理保证的过程。,8,内部牵制发展时期,在上世纪40年代前，人们习惯用内部牵制这一概念。根据柯氏会计辞典的解释，内部牵制是指：“以提供有效的组织和经营，并防止错误和其他非法业务发生的业务流程设计。其主要特点是以任何个人或部门不能单独控制任何一项或一部分业务权力的方式进行组织上的责任分工，每项业务通过正常发挥其他个人或部门的功能进行交叉检查或交叉控制。设计有效的内部牵制以便使各项业务能完整正确地经过规定的处理程序，而在这规定的处理程序中，内部牵制机能永远是一个不可缺少的组成部分。”,9,一般来说，内部牵制机能的执行大致可分为以下四类：一为实物牵制。例如把保险柜的钥匙交给二个以上的工作人员持有。非同时使用这二把以上的钥匙，保险柜就打不开。二为机械牵制。例如保险柜的大门若非按正确程序操作就打不开。三为体制牵制。采用双重控制预防错误和舞弊的发生。四为簿记牵制。定期将明细账与总账进行核对。内部牵制是基于以下两个基本设想：第一，二个或以上的人或部门无意识地犯同样错误的机会是很小的；第二，二个或以上的人或部门有意识地合伙舞弊的可能性大大低于单独一个人或部门舞弊的可能性。实践证明这些设想是合理的，内部牵制机制确实有效地减少了错误和舞弊行为，因此在现代内部控制理论中，内部牵制仍占有重要的地位，成为有关组织机构控制、职务分离控制的基础。,10,COSO内部控制框架体系,1997年，美国国会通过了反国外贿赂法(FCPA)，在反贿赂条款之外，又规定了与会计及内部控制有关的条款。美国注册会计师协会(AICPA)的审计人员责任委员会发布了报告、结论与建议。随后，在1980、1982、1984年先后颁布了审计准则公告第30号、第43号、第48号。财务经理人员协会(FEI)发布了美国公司的内部控制：现状。,11,美国证券交易委员会(SEC)则要求上市公司提交其内部控制的报告书。1985年，由AICPA、美国审计总署(AAA)、FEI等机构共同赞助成立了全国舞弊性财务报告委员会(NationalCommissionOnFraudulentFinancialReporting)，即treadway委员会。Treadway委员会旨在研究舞弊性财务报告产生的原因及其相关领域，其中包括内部控制不健全的问题。Treadway委员会就内部控制问题提出了许多有价值的建议，并倡议建立一个专门研究内部控制问题的委员会。,12,（2）安然事件对内部控制系统建设的影响,第一，内部安全方面。建立了完善的内部控制系统。（萨班斯法案）,13,2001年12月,美国最大的能源公司安然公司,突然申请破产保护,此后,公司丑闻不断,规模也屡创新高,特别是2002年6月的世界通信会计丑闻事件,彻底打击了(美国)投资者对(美国)资本市场的信心(Congressreport,2002).为了改变这一局面,美国国会和政府加速通过了萨班斯法案(以下简称SOX法案),该法案的另一个名称是公众公司会计改革与投资者保护法案.法案的第一句话就是遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性,从而保护投资者及其他目的.,萨班斯法案,14,最后修订完稿的SOX法案共分11章,第1至第6章主要涉及对会计职业及公司行为的监管,包括:建立一个独立的公众公司会计监管委员会(PublicCompanyAccountingOversightBoard,PCAOB),对上市公司审计进行监管;通过负责合伙人轮换制度以及咨询与审计服务不兼容等提高审计的独立性;对公司高管人员的行为进行限定以及改善公司治理结构等,以增进公司的报告责任;加强财务报告的披露;通过增加拨款和雇员等来提高SEC的执法能力.第8至第11章主要是提高对公司高管及白领犯罪的刑事责任,比如,针对安达信销毁安然审计档案事件,专门制订相关法律,规定了销毁审计档案最高可判10年监禁,在联邦调查及破产事件中销毁档案最高可判20年监禁;为强化公司高管层对财务报告的责任,要求公司高管对财务报告的真实性宣誓,并就提供不实财务报告分别设定了10年或20年的刑事责任.,15,第二，外部安全方面。建立完善的收购兼并机制,16,（3）我国关于行政事业单位内部管理与控制,事业单位财务规则（财政部）事业单位会计制度（财政部）中华人民共和国预算法行政事业单位会计决算报告制度建立健全行政事业单位资产监督制度,17,事业单位财务规则（财政部）,此规则有财政部于1996年10月22日发布，自1997年1月1日起施行。根据财政部规定适用特殊行业会计制度的事业单位，不执行本制度(事业单位会计制度)；事业单位有关基本建设投资的会计核算,按有关规定执行，不执行本制度；已经纳入企业会计核算体系的事业单位，按有关企业会计制度执行。,18,包括内容：单位预算管理、收入管理、支出管理、结余及分配管理、专用基金管理、资产管理、负债管理、事业单位清算、财务报告和财务分析等第二章，第八条事业单位参考以前年度预算执行情况，根据预算年度的收入增减因素和措施，测算编制收入预算；根据事业发展需要与财力可能，测算编制支出预算。事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。,19,事业单位会计制度（财政部）,为了贯彻事业单位会计准则（试行），规范事业单位会计核算，财政部特制定本制度。自1998年开始实施。本制度适用于中华人民共和国境内的国有事业单位。根据财政部规定适用特殊行业会计制度的事业单位，不执行本制度；事业单位有关基本建设投资的会计核算，按有关规定执行，不执行本制度；已经纳入企业会计核算体系的事业单位，按有关企业会计制度执行。共四章。第一章总说明；第二章事业单位通用会计科目；第三章年终清理结算和结账；第四章会计报表的编审。,20,（一）资产类第101号科目现金1.本科目核算事业单位的库存现金。2.收到现金，借记本科目，贷记有关科目；支出现金，借记有关科目，贷记本科目。本科目借方余额反映库存现金数额。3.事业单位应设置“现金日记账”，出纳人员根据原始凭证逐笔顺序登记。每日业务终了，应计算当日现金收入合计数、现金支出合计数和结余数，并将结余数与实际库存数核对，做到账款相符，并编制“库存现金日报表”。现金收入业务较多，单独设有收款部门的单位，收款部门的收款员应将每天所收现金连同收款收据副联编制“现金收入日报表”，送会计部门的出纳员核收；或者将所收现金直接送存开户银行后，将收款收据副联、“现金收入日报表”和向银行送存现金的凭证一并交会计部门的会计员核收记账。4.有外币现金的事业单位，应分别按人民币、各种外币设置“现金日记账”进行明细核算。,21,第102号科目银行存款1.本科目核算事业单位存入银行和其他金融机构的各种存款。事业单位应加强对本单位银行账户的管理，由会计部门统一在银行开户，避免多头开户。2.事业单位将款项存入银行或其他金融机构时，借记本科目，贷记有关科目，提取和支出存款时，借记有关科目，贷记本科目。本科目借方余额，反映事业单位银行存款数额。3.事业单位按开户银行和其他金融机构的名称以及存款种类等，分别设置“银行存款日记账”，由出纳人员根据收付款凭证逐笔顺序登记，每日终了应结出余额。银行存款日记账应定期与银行对账，至少每月核对一次。月终时，单位账面余额与银行对账单余额之间如有差额，应逐笔查明原因进行处理。属于未达账项，应编制“银行存款余额调节表”，调节相符。,22,4.有外币存款的事业单位，应在本科目下分别按人民币和各种外币设置“银行存款日记账”进行明细核算。事业单位发生的外币银行存款业务，应按当日中国人民银行颁布的人民币外汇汇率，将外币金额折合为人民币记账，并登记外国货币金额和折合率。年度终了(外币存款业务量大的单位可按季或月结算)，事业单位应将外币账户余额按照期末中国人民银行颁布的人民币外汇汇率折合为人民币，作为外币账户期末人民币余额。调节后的各种外币账户人民币余额与原账面余额的差额，作为汇兑损溢列入事业支出科目。,23,中华人民共和国预算法,于1994年制定，自1995年1月1日起施行。本法是为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展。根据宪法，制定本法。国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。,24,行政事业单位会计决算报告制度,此制度自2002年起施行，是为进一步加强行政事业单位各项资金和会计信息管理工作，规范行政事业单位会计决算行为，保证会计决算信息质量，根据中华人民共和国会计法、中华人民共和国预算法、行政单位会计制度、事业单位会计制度、行政单位财务规则和事业单位财务规则等法律规章，制定本制度。行政事业单位会计决算报告制度的主要内容包括行政事业单位会计决算报告的编制范围、编制内容、工作组织、填报审核、汇总上报、质量核查及数据资料管理等方面的工作规范。本制度所称行政事业单位会计决算报告指行政事业单位在每个会计年度终了，根据财政部门决算编审要求，在日常会计核算的基础上编制的、综合反映本单位财务收支状况和各项资金管理状况的总结性文件。,25,建立健全行政事业单位资产监督制度,由国有资产监督管理委员会于2004年出台。行政事业单位资产是各级政权建设和国家机器正常运转的物质基础，也是社会管理和事业发展的重要保障。党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出：“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资产等监管制度。”行政事业单位所占用的资产作为非经营性国有资产的主体，主要是由国家财政投入形成的，其配置和使用状况不仅关系到财政预算的分配和平衡，而且关系到部门单位的运转和稳定。建立健全行政事业资产管理监管制度，加强行政事业单位的资产与财务的统一管理，对于强化部门单位的国有产权意识，公平部门预算分配，促进单位加强管理，以及对于健全财政职能、加强财政监督，提高行政事业性资产和财政性资金的使用效益，具有重要的现实意义。,26,3行政事业单位内部控制的核心内容,（1）内部管理制度（2）会计控制（3）对重大项目的管理控制（4）人力资源管理控制制度（5）职能部门设置（6）分析及效果评价制度,27,二、行政事业单位内部控制现状,（一）行政事业单位会计基础工作薄弱，会计信息失真1会计凭证方面2会计账簿方面3会计报表方面,28,（二）行政事业性国有资产管理不善，闲置浪费或流失严重,许多单位完全不考虑资产的使用效率，资产低效使用的问题一直都很严重，普遍存在“重钱轻物、重购轻管”的思想，加之受传统计划管理体制的影响，资产被人为地分割在各部门封闭式进行，而不能随事业的发展变化作相应流动，致使资产闲置与短缺并存，资金的紧张困难与抵消使用同在。,29,（三）行政事业单位政府采购内控制度约束不力,1以部门预算代替采购计划，致使政府采购中心不能及时掌握有关部门所需产品名称、技术规格、数量等采购信息，难以形成批量采购计划和统一的采购计划和统一的采购流程。2.达到“门槛价”以上数额的采购项目未实行政府采购，采购项目验收手续不完备甚至无手续等。3随意性大，先采购后立项以及无预算或超预算采购现象比较多。目前行政事业单位在编制年度预算时没有同时编制专门的采购预算，致使在执行过程中普遍存在突破和变更预算的现象。4采购会计帐务处理不规范，采购的固定资产不及时入账甚至不入账，造成大量的国有资产无账可查、账外资产严重流失。,30,（四）行政事业性乱收费现象普遍,改革开放以来，随着国家政策的调整，预算外资金有了很大增长，同时出现了各种乱收费、化预算内收入为预算外收入、用预算外资金安排计划外项目或私设“小金库”乱发奖金等现象，导致固定资产投资规模和消费基金膨胀，不仅造成了国家财政资金分散和政府公共分配秩序的混乱，而且助长了不正之风和腐败现象的发生。导致乱收费和乱罚款的罪魁祸首，就是“谁收谁花”这种预算外收入的管理方式，这显然不符合内部控制的要求。,31,（五）行政事业单位风险控制薄弱,目前，许多行政事业单位只重视单位规模的扩大，业务范围的扩展，基本建设的投入，对各项风险没有充分的认识，没有建立相应的风险控制机制。缺乏对举债融资的还贷能力进行科学性、合理性、实用性、可行性论证，忽视了内部风险管理。自我防范意识较差，自我约束机制不健全，缺乏风险意识。没有建立有效的风险管理系统，缺乏通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等环节对财务进行全面防范和控制。,32,三、行政事业单位内部控制弱化的原因,1缺乏内部控制理念2内部控制制度流于形式3内部控制制度执行比较困难4行政事业单位内部监督的局限性和外部监督的弱化,33,四、建立行政事业单位内部控制体系，完善内部控制制度,（一）建立行政事业单位内部控制体系的必要性第一，有利于保证会计信息的真实性和可靠性。第二，有利于保护国有资产的安全、完整和有效使用。第三，有利于形成完善的内部牵制和监督约束机制。第四，有利于保证国家相关法律制度的贯彻实施。,34,（二）行政事业单位内部控制的关键点,1部门预算以下是对部门预算的项目进行规范的具体内容。,35,36,2国库集中支付（1）各项支出是否符合制度及预算开支要求。（2）开支额是否在预算范围内。,37,3政府采购,（1）与政府采购相适应的内部控制有：采购项目是否为预算内的项目。采购金额是否控制在预算范围内。实物验收程序是否完成且符合定标合同。（2）政府采购中的不相容职务,38,39,在购买资产是的不相容职务有：,授权与执行，如授权采购资产的职务和执行采购的职务；执行与稽核，如执行资产采购的职务和材料验收的职务；保管与清查，如资产保管的职务与资产清查盘点；保管与记录，如资产保管的职务与资产账簿记录；总帐与日记账（明细账），现金（银行存款）总帐职务与日记账（出纳）职务。,40,（三）行政事业单位内部控制需要完善的地方,1领导重视2提高人员素质3建立财务状况预警机制，加强财务预测,41,4建立和健全内部控制制度,（1）内部稽核制度（2）内部牵制制度（3）内部审计制度（4）内部会计监督制度,42,（1）内部稽核制度,对于会计机构内部稽核制度的内容，财政部发布的会计基础工作规范作了原则性规定，包括：稽核工作的组织形式和具体分工；稽核工作的职责、权限；审核会计凭证和复核会计帐簿、会计报表的方法等。,43,（2）内部牵制制度,内部牵制制度，也称钱账分离制度，是指凡涉及款项和财物收付、结算及登记的任何一项工作，必须由两人或两人以上分工办理，以起到相互制约作用的一种工作制度。其目的是为了查错防弊，以保证会计信息质量和财产物资的安全完整。,44,（3）内部审计制度,内部审计是建立在公司内部的独立的评价职能，该职能目的是检查和评价单位内部组织的经济活动。目标是帮助单位内的各部门有效地履行他们的职责。内部审计为各部门提供了与各项工作有关的分析、评价、建议、忠告和信息。宗旨是：通过开展独立、客观的保证性与咨询性活动，运用系统化和规范化的方法，对管理、控制和治理过程进行评价，提高运作效率。内部审计的范围包括对公司内部控制系统的适当性和有效性，以及在完成指定的任务过程中的工作效果所进行的检查和评价。,45,（4）内部会计监督制度,会计法规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。”单位内部会计监督制度，也称内部控制制度，是指单位为了保证经济业务活动的有效进行，保护其资产的安全、完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、完整而制定和实施的政策和程序，采取的制度和方法。建立、健全内部会计监督制度是各单位的法定义务。,46,5建立内部报告制度,建立和完善内部报告制度，可全面反映经济活动情况，及时提供经济活动中的重要信息，增强内部管理的时效性和针对性。会计人员应当根据本单位的实际情况自行设计内部报告的格式及种类。,47,6内部控制的执行要掌握一定的方式方法,（1）预算控制（2）授权批准控制（3）关键点控制（4）会计电算化控制程序控制；制度控制,48,（1）预算控制,预算是以货币形式表示的计划，是一种转化为控制标准的计划。预算控制就是将单位的决策目标及其资源配置加以量化并使之得以实现的内部管理活动或过程。预算控制机制的主要表现有三：风险自抗；权力制衡；以人为本。,49,（2）授权批准控制,行政事业单位在处理具体业务时，必须通过授权批准以进行控制。在一个行政或事业单位中，授权顺序一般是国家或上级别单位授权本单位内最高级别领导，然后由最高级别领导将大部分权力授予单位的次级别领导和有关管理人员，但为每一层次的管理人员既是上级管理人员的授权客体，又是对下级管理人员授权的主体。,50,（3）关键点控制,关键点控制是一种重点控制的形式。因为领导者的精力和时间都是有限的，很难同时控制全部目标项目的实施，这就要有重点的进行控制，通过重点控制，推动总体目标的实现。这种控制形式。既体现了抓主要矛盾的思想，受到“牵一发而动全身”的效果，又能节省领导者的时间与精力。,51,搞好关键点控制的关键是选好关键点。关键点的选择，可根据以下几条原则：选择重点目标为关键点。在众多的目标项目中，选区对全局又决定意义或重大影响的重点目标，作为控制对象，及时掌握重点目标实施情况的信息，发现实施中存在的问题，采取措施加以解决，保证重点项目的实现，并促进总体目标的实现。选取重点对策为关键点，实现一项目标可以有多项对策，而这些对策的重要程度及对实现目标的作用大小是不一样的。抓住起关键作用的对策，务求落实，也就抓住了实现目标的关键。选取重点单位为关键控制点。通过对重点单位目标实施的控制，带动面上全面目标的实现，这也是重点控制的一种方法。重点单位的选取一般以下三种情况：一是选先进单位，以先进单位的经验推动面上的目标实施；二是选后进单位，把后进单位抓上去了，自然可保证总体目标的顺利实现；三是选试点单位，以试点单位的先行经验，指导面上的目标管理活动。,52,（4）会计电算化控制,在电算会计下，会计业务统一由计算机完成，一定程度上减少了数据的差错，但会计工具、会计信息的载体发生了根本变化，网络通讯代替了凭证和数据的传递。因此，有些手工会计的内部控制方法已难以发挥作用，产生了新的电算会计内部控制，电算会计的内部控制包括两方面：,53,程序控制。这是指依靠计算机程序（软件）对会计核算进行内部控制，以实现系统地自我保护。这种自我保护的内部控制往往比通过各种管理制度实现的控制更为有效，主要包括：输入控制，保证输入到计算机中的会计数据都经过了严格的审核，并且所有的会计信息都是正确的。它还包括原始凭证错误的拒绝输入、更正和再输入；输出控制，输出控制最重要的目标是保证各种输出结果的正确性、真实性、完整性，保证输出的接触人员仅限于经过授权的人员。制度控制。制度控制一般是以管理制度的形式实施的，即由主管部门制定一系列的规章制度，监督会计部门实行，以保证会计软件的正常、安全运行，免遭外界干扰破坏。主要包括：组织和人事管理制度、操作管理制度、文档管理制度、机房管理制度、系统开发和维护制度等。但这些制度都不是一成不变的，应根据实际情况及时加以修改、完善。,