（公共管理专业论文）我国基层信访工作问题与路径探析.pdf

k ， 。毋 一 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论文作者签名：日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 日期： 电话： 邮编： 口 f 曩 ， 、r 研t 、 l k f 、 - k 摘要 现阶段绝大多数信访问题发生在基层，起源于基层，那么信访工作的重心也应该立足 基层。基层信访工作是密切党和政府与人民群众的血肉联系，巩固党的执政基础，发展社 会主义民主政治，维护人民群众合法权益，服务和谐社会建设的重要工作。笔者试图结合 自己所调查的信访案例和统计的数据，详细地阐述基层信访机制的运行状况，理性地剖析 中国基层信访的困境，从而提出使中国基层信访摆脱困境的一些对策。 论文的第一部分首先从学理上对信访的概念进行界定，然后从历史、政治文化、法学 这三大范畴对信访制度进行解说，让信访及信访制度以一个比较全面的状态呈现在读者面 前。 第二部分主要介绍外国行政中与信访相关的制度，同时与中国的信访制度做出异同比 较，从中得到一些改革现行信访制度的启发。 在第三部分基层信访工作的运作问题中，笔者利用所收集的现实案例，理清头绪，对 他们处理信访工作的机制深入分析，最后得出基层工作的七大困境。 最后在第四部分中对基层信访工作的前进方向提出建议，在解决当前的问题时，要顾 及过去工作的角色定位，不能使信访工作断层，也不能够提出一蹴而就的建议。在这一部 分，笔者充分考虑各界对信访所持的不同态度，加以评析。在目前形势下，从政治、行政、 法律三大层面来解决基层信访问题是比较全面科学的做法。 关键词：基层信访；问题；路径 山 l i 恤 k 0 k ：工 一0 a b s t r a c t m o s tp r o b l e m so ft h es y s t e mo fl e t t e r sa n dv i s i t sa p p e a ri np r i m a r yo r g a n i z a t i o no fc h i n a n o w s ot h ek e yo fs o l v i n gl e t t e r sa n dv i s i t ss h o u l db el o c a t e di nt h ep r i m a r yo r g a n i z a t i o no f c h i n a l e t t e r sa n dv i s i t si np r i m a r yo r g a n i z a t i o nc a nl i n kp e o p l ea n dg o v e r n m e n tc l o s e l y , s t r e n g t h e nt h er u l i n gp a r t y , p r o t e c tp e o p l e sr i g h t sa n dd e v d o ps o c i a l i s td e m o c r a t i cp o l i t i c s a u t h o re l a b o r a t e st h eo p e r a t i n go ft h es y s t e mo fl e t t e r sa n dv i s i t so fp r i m a r yo r g a n i z a t i o n ， r a t i o n a l l ya n a l y s e st h ed i l e m m ao ft h es y s t e mo fl e t t e r sa n dv i s i t so fp r i m a r yo r g a n i z a t i o n , t h e n p u t sf o r w a r ds o m ec o u n t e r m e a s u r e s 、历t i ls o m ec a s e sa n dd a t ac o l l e c t e d c h a p t e ro n ed e f i n e st h ec o n c e p t i o no ft h es y s t e mo fl e t t e r sa n dv i s i t s ，a n de x p l a i n si tf r o m h i s t o r y , p o l i t i c sa n dl a wt h r e ep o i n t st or e a d e r s c h a p t e rt w oi n t r o d u c e so m b u d s m a no fc i v i la f f a i r so ff o r e i g nc o u n t r i e s ，t h e nc o m p a r e sw i t h t h es y s t e mo fl e t t e r sa n dv i s i t si nc h i n at og e ts o m ee n l i g h t e n m e n t s c h a p t e rt h r e ee l a b o r a t e st h eo p e r a t i n go ft h es y s t e mo fl e t t e r sa n dv i s i t so fp r i m a r y o r g a n i z a t i o n , a n da n a l y s e st h ed i l e m m ao fi tw i t hs o m ec a s e sa n dd a t ac o l l e c t e d c h a p t e rf o u rp u t sf o r w a r ds o m ec o u n t e r m e a s u r e sf r o mp o l i t i c s ，a d m i n i s t r a t i o na n dl a wt h r e e a n g l e s k e yw o r d s ：t h es y s t e mo fl e t t e r sa n dv i s i t so fp r i m a r yo r g a n i z a t i o ni nc h i n a ；p r o b l e m s ； c o u n t e r m e a s u r e s i i o 一 j 籼， 中文摘要 英文摘要 目录 目录 引言。 一、解读信访与信访制度 i ( 一) 信访与信访制度的内涵2 ( - - - ) 历史解读4 ( 三) 政治文化解读5 ( 四) 法学解读7 二、国外相关制度介绍 1 1 ( 一) 西方国家的相关制度一1 1 ( 二) 申诉专员制度1 2 三、我国基层信访工作现状分析。 ( 一) 基层信访工作概述：一1 4 ( 二) 基层信访工作的运作机制一1 5 ( - - ) 基层信访工作面临的困境。1 8 四、推进我国基层信访工作发展路径思考2 2 ( 一) 端正态度，强化信访制度、工作信念2 2 ( 二) 与时俱进，把握基层信访工作发展趋势2 4 结语3 l 参考文献3 2 l l i 遇 一 j 东北师范大学硕士学位论文 引言 中国正处在历史转型时期，有中国特色的本土政治制度改革问题引起了人们的广泛关 注。信访制度的改革也是其中之一。在中国，信访制度作为一个有着深刻社会历史基础的 政治制度，在历史上确实为人们带来了一些不可低估的益处。但是，随着现代社会的发展， 现代文明建设带来的问题越来越多，问题积聚起来，信访案件数目也开始急剧膨胀。信访 制度已走到制度变迁的一个关口，这已成共识。从全局来讲，信访形势发生了变化：参与 信访活动的主体成分多元化，信访总量持续上升，反映的问题相对集中，处理难度加大， 集体上访、越级上访、重复上访增多，组织化趋势明显增强，过激行为时有发生，日益严 峻的信访申诉问题成为了影响社会和谐稳定的一大因素。从上访群众角度来讲，现在频繁 出现侵害他们基本权益的现象，上访是他们最后的救命稻草，而且他们有很多主张并不过 分，所以不能忽视他们维护自己基本权益要求。另一方面，相对于上访的弱势群众，出面 解决信访问题的基层干部成为了体制内的弱者。他们面对的是权责不统一的烂摊子，决策 不是他们做的，却要求他们承担处理责任并计入他们的政绩，既要按上级的指示办事又不 能违反法律制度，还要安抚群众。在信访这个体制内每个主体都有着自己的难处。 信访制度在基层工作中的探索，不仅有着理论价值也有着现实意义。 基层工作是信访的源头。所以，基层信访处理好是执政资源中党与政府合法性资源的 重要来源，解决信访问题就是在解决民生问题中主要矛盾的一个方面，所以，基层信访工 作理当作为信访制度困境的重要突破口。 同时，信访是中国的特色制度，对它的深入研究有助于积累社会主义国家的政治经验， 研究成果会以社会主义政治文明的面貌为世界文明做出自己的贡献。这也是发展中的社会 主义国家留给后代的宝贵政治遗产。所以，我们不仅要努力从理论上完善信访制度，也要 在实践中发掘它的现实意义。 东北师范大学硕士学位论文 一、解读信访与信访制度 ( 一) 信访与信访制度的内涵 1 信访的定义 人们往往把写信向政府吐露冤屈或表达自己意见的行为叫作信访。在信访条例中，信 访则是指人们向各级政府及基层工作部门反映情况提建议的行为，在这里法定主体是公民、 法人或者其他组织，信访的方式是书信、电子邮件、传真、电话、走访等，信访行为的内 容包括投诉、请求、建议等等。这个法律意义上的信访定义被称为狭义的信访。信访作为 有中国特色的制度设计，就其本意来讲，就是公民向国家反映自己的想法和意见，让国家 政府知晓本不知情的事实。例如公民向司法、立法以及各级党委机关反映与切身相关的问 题，同时提出一些批评或建议的情况也是正常并被允许的。可仅按法律字义的理解，这些 情况是不被纳入信访这个大范畴内，那么我们对信访的理解是不全面的。所以从社会实际 情况来讲，笔者更倾向于采用学者从广义上归纳的观点：即将信访的行为扩大到向党委、 人大、司法机关和军事机关反映利益诉求问题，而不仅仅局限于政府部门，同时也包括对 国家机关工作人员的工作和个人作风提意见的行为。信访方式也扩大到了通过网络来与政 府沟通。可以看到，随着时代的发展，信访行为的内容与方式在不停地扩大。当然我们的 定义未必能够包括现代社会发展中的所有方面。随着时间的发展，它会日益丰富。 从整体来看，信访活动中有三种类型占据了信访案件中的大部分：一是求决类信访， 这类多由公正的调解即可平息具体权益争议。由于这类信访的解决是可以反映政府工作效 绩，所以各级政府机关受理率比较高；二是参与类信访，这类信访主要是因为公民参与行 政的意识增强引起的，主要反映在两会期间，或日常生活中公民对政府工作提出意见、建 议与批评。这种现象是社会文明进步的标志，如果公民使用得当该项权利是一件值得高兴 的事情；三是诉讼类信访，该种信访类似求决类信访，但区别之处在于这类信访的起因是 已经走到司法门口或走进司法之门的问题，即应由司法渠道予以解决或者己进人司法程序 的案件。综观信访制度发展过程，这种信访占据着领头位置。 2 信访制度的定义 按照“分级负责，归口办理”的原则，信访制度应该被理解为，各级国家机关按信访工 作的内容与性质来设置配备专门工作机构，设定工作规章，并指定专人去解决人民群众采 取上访、写信等方式反映社会矛盾与社会问题的制度。自上而下与自下而上相互贯通乃这 参见国务院，信访条例，第2 条。准确地说这是“行政信访”或者叫“政府信访”的定义。 圆梁官，信访常识。学苑出版社，1 9 9 0 年，第3 - 4 页。 西周燕梅，中国信访工作和信访制度陷入困境，新华n 2 0 0 4 年6 月3 0 日。 2 东北师范大学硕士学位论文 项制度的筋脉：一方面负有各种职能的国家机关有着自上而下的连通，从中央到省市以至 于到乡镇都有信访工作机构。另一方面则是公民各种诉求通过层层级别自下而上的向上流 通反映。另外，作为极具中国特色的制度形式，信访还具有如下功能特点： ( 1 ) 政治性 信访制度能够提供民众参与行政的渠道，巩固执政党地位。共产党虽然通过武装斗争 的方式夺取了国家政权，从形式上取得了合法地位，但建国初期，共产党新政权的合法性 还不够稳固，需要得到人民的进一步确认和支持。借助信访，共产党和其领导下的政府与 民间社会进行交流互动，听取群众的意见、建议，并为群众解决实际困难，实现其“密切 联系群众 、“为人民服务的许诺。通过信访制度，社会和民众加深了对党和政府的信 任及对新政权的认同，共产党的执政地位在此前提下得到巩固和加强。文革后，党的执政 地位有所削弱，信访制度迅速恢复并得到完善和强化，在较短的时间内解决了大量的历史 遗留问题，为新一代领导集体确立政权合法性立下了汗马功劳。2 0 世纪末和2 1 世纪初，在 改革开放的新的历史条件下，公民意识逐渐觉醒，他们懂得维护自己的权利与利益，要求 参加公共事务管理自己的事情。公民越来越多地自觉运用合法的方式和手段来进行利益诉 求。信访为公民的利益表达、为党和政府在制订政策文件过程中吸收采纳民众的意见和建 议提供了一个渠道，此时，信访制度又一次成为党改变执政方式、巩固执政地位的重要渠 道之一。作为一种制度工具，信访制度为我党争取着执政资源，在一定程度上，它起着争 取民心的作用，而这股“暗力 是领导人执政合法性的重要资源。 ( 2 ) 稳定性 信访制度能够解决社会矛盾，稳定社会秩序。新中国在发展中形成了一种特定的层级 制度，这种组织实行集权制，取代了各种传统组织，但是这种组织的各种理性化规范并没 有成熟。圆在此情况下，如果上级政策的制定者和政府行为的监督者的目标过于宏观，那么 他们往往得到的都是一些残缺不全的信息。作为地方一级政府，在严格的政绩考核指标和 “报喜不报忧 的传统作法下，常常习惯性地对中央和上级隐瞒当地的尖锐矛盾和纠纷。 这种制度的直接后果即导致中央和上级无法从体制内部通道获取充足的信息去认定当前主 要矛盾和迫切需要解决的问题。如果对社会情势不太了解，处置不正确，将产生极为严重 的后果，社会安定团结的局面将有可能受到破坏。此时，信访制度充当了另一位的信息提 供者，源源不断的群众信访为中央和上级国家机关了解社会矛盾和纠纷提供了宽阔的渠道。 通过对社会矛盾的严重度和广泛度的分析，中央政权得以认定当前存在的主要问题及其严 重程度，并通过对重大纠纷矛盾的及时有效的协调处置，从而在一定程度内化解人民内部 矛盾和社会纠纷，努力使社会保持稳定和谐。 ( 3 ) 监督性 陈伯峰，缠讼、信访与新中国法律传统 j 中外法学，2 0 0 4 年第2 期，第5 页。 。应星，大河移民上访的故事 m 北京：三联书店。2 0 0 1 年版第3 6 8 页。 东北师范大学硕士学位论文 信访制度能够接受群众监督，监督官员作风腐败问题。官僚腐败是国家领导人自政权 建立之初就警惕的事情。在政权成立时，为了防止党的干部在职时滥用职权，腐化权力， 中央领导人想尽各种方法来监督官员。建国的时候，党用运动的方法来防止官僚腐化。那 时信访制度还够不上监督制度的级别，它只能够起着“通政司”的角色。可是自“文革 后，运动方式不再成为常制。信访便取代运动，它的另一种控制功能便突显出来，群众监 督官员，防止权力腐败成为了常制。在充分考查我国的绩效考核制度的实施后发现，我国 现有的一套特定的思想和政绩考评标准往往只是流于形式，因为官僚层级制度内部是共着 同一个权力系统的，是一条线上的蚂蚱。在实际操作过程中，官员互相庇护，明哲保身。 此时，作为中央和上级官员了解下级官员的方式，信访制度从外部干涉进入，发挥着不小 的监督作用。中央和上级机关想要得到全面准确真实的信息，使用信访这个工具无疑是明 智的。而且通过这个渠道，他们也能了解目前老百姓的难处与社会中的困难，甚至这一制 度的实施，对各级官员也起到了威慑作用，为上级机关省去了很多中转工作。 ( 4 ) 维权性 信访制度能够辅助弱势群体，实现社会公正。在改革开放过程中，我国在实现了经济 快速发展的同时，政策中利益分配的不平衡性等问题造成了严重的社会分化，社会各阶层 群众的贫富悬殊越来越大，很大一部分群众成为生活在贫困线上、社会地位底下的弱势群 体。这些处于社会底层的民众，因在国家和政府的政策制定中缺乏利益代表人，使他们的 利益受到忽视、轻视。信访制度为这部分群众提供了一个利益表达渠道。在信访过程中， 弱势群体通过与国家机构的交流、倾诉，多多少少地有了一些经济或政策支持，这在一定 程度上缓和了他们的失落感和被遗忘感。而党和政府通过信访这种特殊的渠道，可以及时 了解制定发布的政策文件的执行情况和大众的可接受程度，通过基层群众的意见建议及时 修订政策、改进工作，最终将有助于推进我国社会整体的公正公平。 ( 二) 历史解读 直诉制度是我国古代历史上的一种类似于信访的制度，具体来讲叫作“告御状”或者 “京控”。直诉作为一项正式的制度，确立于魏晋南北朝时期，也就是晋武帝正式建立的“登 闻鼓”制度，它可以不受诉讼审级的限制，直接诉冤于皇帝或钦差大臣。登闻鼓制度设立 之后，一直沿用到清朝，成为直诉的途径之一。晚清时期法律制度进行了一系列改革，引 入西方大陆法系模式，解构了中华法系，在这之后直诉制度便消失了，直到新中国成立后 才出现了类似于直诉制度的信访制度，二者之间隐性地存在着一种密切的关系，这也体现 了传统法文化对现代生活的影响。 新中国信访制度的确立，最早可以追溯到建国初期阶段。 刚建国时由于来信来访很多，中央人民政府成立了中央人民政府委员会办公厅、中央 人民政府政务院秘书厅和总理办公室来受理信访。自此后不久，全国人大常委会办公厅又 4 东北师范大学硕士学位论文 设置了“人民接待室 ，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。对于信访工 作的关注，毛泽东在1 9 5 1 年5 月1 6 日的必须重视人民的通信中也做了相关批示，在信 访制度的发展史上，一般都把政务院于1 9 5 1 年6 月7 日颁布的关于处理人民来信和接见人 民工作的决定被视为信访制度正式确立的逻辑起点。 1 9 5 4 年，全国有很多省市县也按照中央的要求建立了信访机构或配备了专职或兼职信 访干部。此后三年，全国建立起来的5 0 多个信访机构都配备了信访干部来应付来信来访的 猛增，相对现在的信访洪峰现状来讲，当时人民来信来访数量算不上特别多，中央对此亦 持耐心而宽容的态度，对于到北京上访的群众，一般还会提供免费食宿。那个时候的信访， 尤其是人民来信，以表示对新政府的感激之情、提出改进政府工作意见居多。这一阶段通 常被认为为信访制度的初步形成时期。“分级负责，归口办理”是这一时期建立起来的重要 原则，此后一直未改。 在1 9 5 7 年以后的运动中，工作队直接步入群众，下访基层。1 9 7 1 年红旗杂志发表 的必须重视人民来信来访一文，提到“进一步贯彻毛主席关于信访工作的指示 ，在公 开发表的文章中第一次使用了“信访工作这个词语。1 9 7 2 年1 2 月2 2 日，中共中央在转发 关于加强信访工作和维护首都社会治安的报告的批语中，第一次在中央的文件上正式 使用了“信访工作 一词。从此以后，“信访工作”就成了一个专用名词。 在这一时期， 信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多， 都是史无前例的，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。拨乱反正视“申 冤”成了这一阶段信访的重要任务。 现在，各地方省市政府随9 5 年的信访条例之后也陆续发布了关于信访的条例和工 作办法。信访制度最主要的功能转变为化解利益纠纷、进行权利救济。而今，我国年信访 量已突破1 0 0 0 万人次，从而使信访再次成为社会关注的焦点。 ( 三) 政治文化解读 1 人民主权理论是中国信访制度的政治理论基础 从人类文明史发展过程来看，人类社会就是公民权利与国家权力相较量的历史。在神 权时代里面，国家权力的主要特点是：不是为社会和公民所有的公共权力而是为君主或皇 帝所有拥的私人权力；不是为了维护公民权利和社会的整体利益，而是为了维护特定阶级 的特殊利益，所以，社会利益、公民权利不断遭到残忍的掠夺和侵蚀。在这种政治制度下， 社会成员没有作为公民甚至作为人的最起码的权利，更何况去谈知情权和其他深层次的政 治权利，只有被迫接受来自统治阶级的命令和摧残，权力的所有者为所欲为，权力没有制 约，没有监督。在权力压制权利的时代里，国家权力与公民权利二者出现了本者与他者的 回刘絮，聂玉春主编，信访工作手册，高等教育出版社1 9 8 8 年版，第2 6 页。 圆王显堂，陈鸿滨主编，信访学概论，辽宁大学出版社1 9 8 7 年版，第6 页。 陈建彬，信访制度研究，华东政法学院硕士学位论文，2 0 0 6 1 0 2 0 ，第9 页。 5 东北师范大学硕士学位论文 关系，权力无视权利的存在。以至近代，卢梭的社会契约论广为流传，以国家为着眼点分 析权力与权利的关系，确立起了主权在民与人民主权的思想。政府与公民的关系在于：政 府的权力源于人民群众，群众将手中零散的权利集合起来，以一种契约的方式承认了政府 的权利；同样政府的产生源自于人民群众的同意，政府应当为人民服务，当然人民是有权 监督政府，倘若政府违背了人民的意志行事，即是一个恶的政府而非善类，人民可以再次 相约收回交出去的权利，不再服从政府，使政府丧失合法性地位。但考查主权在民与人民 主权的实施方式，世界上大部分国家都实行代议制。何为代议制政体呢? 即是人民选出他 们认为的会代表自己利益的一些人来代表自己的观点行使自己的权利为自己谋福利，自己 便不去投票管理公共事务。可是从另一方面来看，虽然代议制政体的初衷是很好的，可采 用这种政体的同时也就意味着人民代表用一种看似合法的方式取得了对政府机关监督权的 控制，所以，人民群众权利的行使并不一定充分。虽然有这一弊端，可选择代议制政体也 是无奈之举，因为当代世界各国人口太多，地域辽阔，每位公民行使一次自己权力代价太 大，而且可能达不成一致的意见。所以以，代议制不过是一种权衡政治利弊最终得出的居 中结果而已，当然，它并不一定是最好的体制。但从以上的逻辑可观，人民主权理论的实 施是赞成公民自己参与同政府的交流沟通的。 从某种意义上来讲，代议制也是需要公民与政府的沟通为国家事务查漏补缺的。刚我 们已经分析过了，代议制只是一个居中结果而已，它并不一定是最好的体制。因为密尔曾 经认为代议制民主有两大危险，即是代表的智力有限和利益的诱惑导致的利益分配不均。固 国父孙中山也认为，西方代议制从实质上讲并不一定民主，如果一个人成为了代表，却做 了违背人民公共意愿的事情，那么人民就没有办法来排除这个代表了。 所以，民权的实现 仍然是需要直接民主的存在的。在世界上其他各国，当选后的议员和他们所代表的公民之 间的关系一直是人们争议的焦点，这足以说明代议制存在的问题。立法机关的一个主要功 能是代表人民，议员当然是由选民选举产生，议员应代表和反映选民的诉求，这是代议制 民主的要旨。而依靠人民代表来看护政府行为并不足以完善民主，只有全体人民都来监督 政府，才能实现民主。代议制的缺陷使得公民以团体和个人的名义实现直接民主有了可能 性。 人民代表大会制度是中国人民在定期普选的基础上，产生各级人民代表大会，作为人 民行使国家权力的机关，并由人民代表大会组织其他国家机关，以实现人民管理国家与社 会的一种政权组织形式。不过，人民代表大会制度从本质上来讲也是一种代议制，所以它 的逻辑起点与西方民主相同，也是在于公民以个人的名义参与政治活动。列宁认为代表行 使委托来行使民主并不能够代替群众自下而上的来自动行使民主。毛泽东也认为政府的动 英 j s 密尔，代议制政府，转引自张永， ( 代议制政府) 导读，i n n 教育出版社，2 0 0 2 年1 0 月版，第1 2 5 页。 。 英 j s 密尔，代议制政府，转引自张永， ( 代议制政府) 导读，i t ) l l 教育出版社，2 0 0 2 年1 0 月版，第1 2 8 页。 胡汉民编，总理全集第l 集，第1 0 2 8 页。 蛳列宁全集，第2 4 卷，第1 4 1 页。 6 东北师范大学硕士学位论文 力在于人民群众的监督。目前，人民代表大会制度还并不是那么完善。个人或团体努力通 过信访活动以维护自己的权益还是有合理性的。所以，代议制政体在各国的实行决不意味 着人民就完全放弃了以信访形式监督政府的权利，在我们社会主义国家尤其如此。 总体来讲，公民或群体对政府的直接监督和制约、二者的直接互动，公民或群体的信 访活动都是一种民主的体现。 2 民主行政理念是中国信访制度的行政理论基础 在社会科学的研究过程中，主导性论题从政府与统治者的关系逐渐转向为行政与公民 关系的讨论，于是学者便重视起“民主行政相关问题的研究。 民主行政反映在行政上就是按照民意来行事，就是为人民服务。包括人民参加行政活 动的准入，行政内容的公开，行政过程中的民主，行政结果的社会平等化。圆民主行政是一 种行为模式，它是相对于官僚行政而言的，它能够促使权力分散和公民参与行政，从而打 破行政机关内部的上下级关系，以一种平等为行为前提。民主行政价值观的高扬是对官僚 主义行政的扬弃。行政机关人员在这种情势之下，不再只是单纯的政策执行者，而是以灵 活的工作方式与多面的公众角色来服务大众，民主便不再只是宏观角度的东西，而可以解 构成为现实生活中的具体权利，选举、听证和监督等制度即是体现。民主行政在张康之那 里有七个特点，即能过公民自己了解并经讨论而达成共识的利益福利化；现代行政官员的 民主意识和责任伦理建设；向社会充分开放公职使得代议制度普遍化；行政以外的社会民 众参与行政决策的制定执行；权力割裂开来，广泛化为权利的分权过程；社会民众对行政 权力的制约监督；政务公开。 民主行政的目的在于建立社会的公正，而该公正需要民众 广泛参与公共事务提出建议。总而言之，以扩大公民参与的方式，维护普遍公众一般利益 的民主行政于社会整体的发展是具有重要的意义的。所以，我国信访制度的设立在客观上 也符合了民主行政的精神主旨；从另一个方面来讲，民主行政精神也为我国的信访制度的 建立与发展注入了驱动力。 。 ( 四) 法学解读 1 信访的人权特性 从字面的意义上来看，人权即做为人这个类别的权利 是自然属性和社会属性所要求的 权利。细细品味，从应然法的角度来看，人权该是所有的人，基于人这个类区别于其他物 的本性，是与特定历史背景的经济、文化、政治背景相关的结果。人为了自身的生存和发 。历史巨人毛泽东，中央文献出版社，1 9 9 5 年版，第1 0 8 6 页。 9 罗传贤，行政程序法基础理论，台湾五南图书出版公司1 9 9 3 年版，第2 0 页。 。张康之等，公共行政学，经济科学出版社，2 0 0 2 年9 月版，第1 6 9 1 7 0 页。 转引自魏娜，公民参与下的民主行政，国家行政学院学报，2 0 0 2 年第3 期。 9 别红喧，当代中国信访制度研究，云南大学硕士学位论文，2 0 0 5 0 5 0 1 ，第1 0 页。 9f m n zw i e a c k c r a h i s t o r yo fp r i v a t el a wi ne u r o p e - 一w i t hp a r t i c u l a rr e f e r e n c et og e r m a n yt r a n s l a t e db yt o n yw e i r c l a r e n d o np r e s s ( o x f o r d ) ，1 9 9 5 ：1 5 7 东北师范大学硕士学位论文 展，而要求自我成为自己生活的主宰。在现代社会历史背景下，普遍认为人身权、人格平 等、自由、民主等是人权的主要内容。随着人权事业的不断发展，人权的内容也越来越丰 富。 按迈耶的思想来看，诉愿与申诉类似，是个人所拥有的在行政渠道中对因行政行为给 自己造成的不利获得补救的一种方式。二者都是人权发展中最为有利的保护方式之一。倘 若行政相对人遇到利益侵害，就可以向做出不利措施的行政机关提出请求，这种行为称为 异议；如果需要向做出该种行为的机关的上级机关提出请求，那么这种行为便称为诉愿。 诉愿活动也是信访中的主要内容，作为有效的法律保护方式，人权在信访活动中体现了它 的特性。 2 人民监督理念是当代中国信访制度的宪法理论基础 在社会主义国家，信访是公民对公民服务者的监督，是人民群众当家作主的一种体现， 宪法第2 条和第4 1 条是体现公民对政府监督的重要依据。我国现行宪法第2 条从宏观上比较 笼统地规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这为人民的主人翁地位作了肯定。 第4 1 条进一步规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批 评和建议的权利：对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关 提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的 申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报 复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔 偿的权利。这一条是从具体细节上来体现人民的主人翁地位的条款。另外，宪法还 规定，一切国家机关和国家工作人员都必须接受人民的监督，倾听人民的意见和建议，努 力为人民服务。在实际操作中，公民可以采用上书、走访、行政诉讼、借助新闻舆论等方 式，对行政机关和行政人员的违法或不当行政行为进行批评、建议，从而维护自身权益。 我国国务院颁布的信访条例正是基于上述宪法和法律条文而制订的，是对上述宪法和 法律条文的细化。 总之，公民对政府的监督是宪法赋予公民的一项重要政治权利。当代中国信访制度是 国家落实宪法所赋予公民权利的一种制度安排。 3 对话合作精神乃是行政法的基本精神 现代行政法的精神提倡在行政主体和行政相对人之间建立服务和合作的信任关系。在 中国当代行政管理中，服务一词主要有两种意义，一种指全部行政管理活动的最终目的是 为人民服务，这是从人民当家作主的国家性质、行政机关的公仆地位角度来说的；另一种 是指在行政管理活动中的具体服务，即行政主体履行职责对行政相对人做出的受益性行为。 o 德国著名法学家，著有德国行政法。 东北师范太学硕士学位论文 由这种服务所形成的权利义务关系就是服务法律关系。而这种关系多体现在行政扶持、行 政救助和行政保护等一类行政活动中。行政是行政主体的服务。我们用“服务”来代替“行 政”，是运用企业服务精神对政府活动的一种改造。行政主体与行政相对人的合作关系以 双方权利义务趋向均衡和双方平等协商来达成的某种权利义务关系为基本特征。 要实现行政主体和行政相对人之间的服务与合作，建立相互信任关系，必须在两者之 间建立一种民主协商和平等对话的机制，而信访恰巧就可能承担起这种机制的功能。“行 政沟通乃关于行政事件意见之交换商洽及协商等作用之概称，其与行政协商之意义相较， 学者谓：沟通是协商之方法，协商是沟通之结果。惟实则沟通即协调，协调即是沟通，二 者之意义与作用无殊，均为意见之交换，意识之交流，而为达到行政目的之一种程序与方 法。 行政主体不能未经协商而任意强制相对人，而行政相对人不能用破坏社会秩序或非 和平方式来达到自己的要求。 信访权利中的批评权、建议权实质上就是公民与政府的一种 协商对话。公民行使批评权、建议权，行政机关按法定程序接受公民的某些建设性意见和 批评，最终两者可以取得协商一致、彼此信任、避免相互间的误会与摩擦，实现政府与公 众的和谐。 4 2 0 0 5 年信访条例评述 信访形势的压力使得出台信访法的意愿日益强烈。为了摆脱困局，争取主动，同时也 考虑至u 1 9 9 5 年信访条例的部分条款已经过时，如第2 l 、2 2 条款的规定所涉及的收容遣 送制度己于2 0 0 3 年8 月1 日被废止，修订后的信访条例于2 0 0 5 年1 月l o 日公布并于同年5 月1 日起正式施行。条例的实施促使信访部门进一步改变秘书身份和“中转站”角色，促进 各级政府向法治、服务、责任、有限、效能、阳光政府转变。新条例的明显特色为： 一是确立信访工作格局。更加明确规定了县级以上信访机构的设置、性质和责任。要 求县级以上人民政府建立“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓 共管”的信访工作格局，规定信访工作实行领导负责制。 二是进一步细化信访事项受理、办理程序。明确区分信访机构和职能部门的职能与功 能。信访机构负责信访事项登记、转送、交办、督办，职能部门受理信访事项后要登记、 办理和答复；在受理程序中，按照信访事项的性质，规定了区分不同情况，分别处理的方 式，增强了操作性；提出信访事项实行受理办理、复查和复核三级终结制框架并明确规定 其时限；新设报请制度和通报制度。对重大、紧急的信访事项，信访机构应当及时提出建 议，报请本级政府决定。上下级信访机构定期、相互通报信访事项的转送和办理情况。 三是信访事项的定位问题进一步清晰。明确信访人针对行政机关及其工作人员等五类 组织和人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服其职务行为的，属于行政机 。罗豪才，方世荣，论发展变化中的中国行政法律关系，现代行政法的平衡理论第二辑，北京大学出版社2 0 0 3 年版，第 1 0 2 页。 。管欧，现代行政学，台湾省永新书局1 9 7 8 年版，第4 0 3 页。 叶必丰，行政法的人文精神，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第1 7 8 页。 9 东北师范大学硕士学位论文 关信访的受理范围。这与现行的行政复议、行政诉讼制度进一步连接。 四是提示成功的经验做法。条例首次在行政法规中规定，“对重大、复杂、疑难的信访 事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事 实，分清责任。 瞻访听证制度是吸纳民意、矫正决策失误和显示程序正义的重要程序制 度，有利于妥善解决疑难纠纷。 全国性信访高潮十几年居高难下的现状，的确要求政府尽快做出反应，所以新条例的 出台难免有生而逢时的意思。信访条例的修改可谓大刀阔斧，但还不能说它已经脱胎换 骨，因为它并未解决实际工作当中信访的制度设计和功能定位模糊的问题，因而有关信访 制度的争议也没有因新信访条例的施行而停止。信访条例修订本身也存在立法程 序上的缺失。修订工作基本是在封闭状态下进行的，虽然征求过学者等有关人员的意见， 但并没有公开、广泛地向社会征求建议和意见。一部良法需要付诸实践才可能产生预期的 效果，一部新条例不可能完全改观信访现实，也难以解决现行信访制度的诸多弊端，但是 它的确朝信访法治的方向进步了。回 国信访条例，2 0 0 5 年1 月1 0 日国务院令( 第4 3 1 号) ，人民日报，2 0 0 5 年1 月1 8 日。 函陈庆云，信访改革取向与制度创新问题研究，法学杂志2 0 0 5 年第6 期，第1 3 5 页。 刘武俊， 6 个新亮点，法律与生活2 0 0 5 年第3 期，第2 8 页。 西张修成，1 9 7 8 年以来中国信访工作研究以山东威海为个案，中共中央党校博士学位论文， 2 0 0 7 0 5 0 1 ，第2 0 页。 l o 东北师范大学硕士学位论文 员。 国外相关制度介绍 对于公民的申诉和控告，外国各政府也普遍非常重视，并设置了相应的受理机构和人 ( 一) 西方国家的相关制度 1 瑞典监察专员制度 瑞典的议会监察专员制度，是世界上影响最大最为久远的一种制度。这是一种由议会专 职监督行政和司法机关并实行救济职能的制度，是瑞典的特色制度，同时也是瑞典民众实 现权利救济和诉愿的重要途径。这个制度的历史应该追溯到该国1 8 世纪的“大法官”制度。 瑞典国王任命了一百名监督百官的“大法官 ，他们的职责是保护人民的合法权益，控制官 吏的腐败之风气。后来，瑞典议会宪法中规定设立一名监察专员，仿效国王设立大法官， 行使同大法官一样的职责。此后，议会对监察专员制度作了一系列的修改，将一名增加至 三人四人不等。但其各人间不存领导与被领导的关系，他们分工合作。他们的产生由议会 选举，对任期无限制，都是由法律工作者专任。瑞典议会监察专员的工作范围非常广泛， 它几乎涉及到全部的政府工作领域。在任职期间，瑞典议会监察专员与最高法院法官的地 位相仿，他们的待遇是相同的。 监察专员的职责在于监督法律执行与国家机关工作人员的不当行政行为。补缺行政机 构的工作漏洞，保障人民的合法权益。它既不隶属于行政机关也不隶属于司法机关，它拥 有独立的政治经济地位。它的功能和特殊地位为其他国家广泛地借鉴。 2 法国调解专员制度 瑞典议会监察专员制度是法国调解专员的制度来源，但是法国也有自己的特点， 即行政主导。在调解专员法中法国的调解专员制度得到了正式确立，专员由行政部门 的部长会议选举通过，不得兼职，独立地位，不受其他机关影响工作，所以罢免专员也不 那么容易的，过程非常复杂，必须得到国家各个部门的长官会议通过才行。 法国的调解专员特点在于，他们具有任命权，也有工作期间的免责权，他们的行动只 受自己控制，没有人监督他们，他们与其他机构之间也没有任何隶属。所以他们的社会地 位非常高。 胡建森著，比较行政法，法律出版社1 9 9 8 年版，第4 7 3 页。 。王名扬著，法国行政法，中国政法大学出版社1 9 8 8 年版，第5 4 7 页。 i l 东北师范大学硕士学位论文 3 德国行政申诉制度 在德国基本法中，德国人具有申诉权，他们能够与任何其他人联名对相关的机构提出 书面的请求与意见。这里有一定形式要求，即必须是书面的。基本法第1 7 条和第1 9 条成为 了申诉人的法律依据。 德国行政申诉制度的特点在于，行政申诉的范围比较广泛，没有期限限制，甚至不需 要特别的理由。圆与中国的行政制度相比，他们的救济范围大于中国的行政复议，不过排除 了行政诉讼。总体观之，突出的灵活性是它最大的特点。 4 澳大利亚行政裁判所制度 在上个世纪，为了对行政决定进行合理合法的审查，澳大利亚凯尔委员会和布兰德委 员会商议建立独立的裁判所。这样，联邦颁布了裁判所法建立行政上诉裁判所。各省 也学习联邦，相继制定了类似的法律来建立裁判所。 上诉裁判的特点在于它尽量减少各项审查过程中的障碍，程序简单，成本低，证据规 则不繁琐。允许听证，还可以公开进行，可以调解。最大的特点是成本低。 ( 二) 申诉专员制度 申诉专员制度是国外普遍采用的受理公民申诉和控告的制度，瑞典被公认是申诉专员 制度的创始国，对世界近代申诉监督制度的发展产生了重要影响。行政权力的过度膨胀， 已有的各项救济都存在一定的局限性，所以不当的行政行为给行政相对人造成的损害也随 之不断扩大，申诉专员制度便成了比较合适的方式。申诉专员由公民的代表机关议会产生， 代表公民切实监督法律、法令的执行情况。监督方式比较灵活，监督范围比较广泛，处理 措施很简便，因而很有效率。目前世界上有超过1 0 0 个国家和地区建立了申诉专员制度。 最初瑞典的申诉专员制度产生于反对君主专制统治的斗争中，它以专制君主政治的废 除为前提，以分权思想为基础，所以申诉专员制度的初衷是监督制衡。另外，申诉专员的 内在精神是西方民主法治传统，所以申诉专员制中多数是律师或法官出身，有着很好的职 业素养。申诉专员制度的产生与发展是与议会民主制度的确立和发展相联系的。申诉专员 由议会选举任命并向其报告工作，但其地位特殊，他们的薪金等经费开支由国会单独划拨， 不是从属于政府的雇员或机构，具有相对的经济独立性。同时，专员不得担任其他职务， 政治上也是中立的。申诉专员可以得到新闻自由的支持，申诉专员的作用由此得以放大， 成为一种有权威有效能的机构。 这种制度的工作内容主要是受理群众的申诉请愿，为民众解决所反映的问题，民众可 以反映的问题包括对公共管理部门的申诉以及对政府工作人员行政失当行为的监察，甚至 。胡建森著，比较行政法，法律出版社1 9 9 8 年版，第2 9 7 页。 。于安著，德国行政法，清华大学出版社1 9 9 9 年版，第1 6 6 页。 西陈建彬，信访制度研究，华东政法学院硕士学位论文，2 0 0 6 1 0 2 0 ，第1 2 页。 1 2 东北师范大学硕士学位论文 其中许多问题是日常生活中的细小问题，申诉专员受理请愿是有一定期限限制的。在申诉 专员制度下，申诉问题的受理主体就是申诉专员，专员独立处理公民的申诉，不受他人或 其他组织的干涉。该制度的运作程序严格、透明、公正。申诉专员受理的案件中非保密卷 宗、文件和信息要向一切社会公众开放，以此树立了其中立、公正的社会形象。 我国建国之初，受了西方思想的影响，以人民主权思想为核心理念，实行民主制度。 信访制度的建立即是为了贯彻民主制度，联系公权力与民众之间的沟通。现在的信访工作 程序大