（公共管理专业论文）哈尔滨市燃气行业政府监管改革研究.pdf

中文摘要 中文摘要 一直以来，我国将城市燃气纳入到公益类公共事业中，经营模式实行国有企 业自然垄断的经营体制。然而，随着经济体制的不断的深入和改革的不断深化， 传统意义的监管模式已暴露出很多问题。自2 0 世纪9 0 年代初，我国开始对城市 燃气等公用事业进行监管体制的改革。但综观总体，城市燃气与其它公用事业监 管模式和体制改革力度相比略显不足，此种状态处于一种比较明显的滞后现象。 燃气行业同其他行业的改革比较，我国城市燃气行业存在着较深层次的体制矛盾 问题，改革处于一种比较“胶着”的状态，且此种状况并不乐观。w t o 入世以来， 本着适应和完善市场经济体制的基本要求为出发点，城市燃气产业改革存在着很 多问题，推进燃气行业改革具有不容忽视的重要性和极强的紧迫感。 本论文的研究建立在实证调研的基础上，运用比较分析、归纳总结的方法， 以确保该论文的研究结论具有客观、可靠性。哈尔滨市燃气行业作为本文的研究 对象，正是在这样的一种历史条件下进行着观念与制度的深刻变革。本文从政府 监管理论的角度入手对我市燃气行业的政府监管问题进行深入探讨研究。旨在对 行业监管革新和发展提出建议。 本论文侧重探讨的是理论和实践领域的切合点。哈尔滨市燃气公司是国内较 早进入市场化改革的试点单位。然而燃气行业市场化改革却出现了很多监管问题， 这些问题需要有一套新的监管制度政策加以中和。基于此种原因，本文首先对燃 气事业和政府监管内容、特征、目的、内容、监管的理论依据及监管的主要观点 进行了说明；其次，通过分析国外发达国家城市燃气产业监管改革的实践经验作 比较，总结其经验成功之处；再者，对我市燃气行业发展现状进行剖析，就当前 行业监管的立法、执法以及一系列的政策体系监管过程中出现的突出问题、存在 的弊端和城市燃气监管改革未来的目标的深入探讨：最后，从完善燃气监管的立 法制度、行业监管机制和多元经济共治的改革思路三方面对哈市燃气行业监管提 出一系列政策性建议。 黑龙江大学硕士学位论文 哈尔滨市燃气行业政府监管的改革步伐刚刚开始，未来我们将力图通过监管 体制来引领和规范燃气行业发展，从而打造一个多元共治监管格局，在广泛借鉴 国外成功管理经验的同时，将有效竞争引入到燃气行业中来，为我市燃气行业的 发展注入新的活力。 关键词：城市公用事业，城市燃气，改革，监管 a b s t r a c t a b s t r a c t i th a sa l w a y sb e e nm ye i t yg a si n t op u b l i ct y p e so fp u b l i cu t i l i t i e s ，m o d eo f o p e r a t i o no fs t a t ee n t e r p r i s e sn a t u r a lm o n o p o l i e s ，t h eo p e r a t i n gs y s t e m h o w e v e r , 埘t h t h ee c o n o m i cs t r u c t u r a lr e f o r mi nd e p t ha n dt h ed e e p e n i n go ft r a d i t i o n a lm o d eo f s u p e r v i s i o nh a v ee x p o s e dm a n yp r o b l e m s s i n c et h e9 0 s2 0 t hc e n t u r y , c h i n ab e g a nt o u r b a ng a su t i l i t i e st oc o n t r o lt h ei n n o v a t i o ns y s t e m j u d g i n gf r o mo v e r a l lu r b a ng a sa n d o t h e rp u b l i cu t i l i t i e sr e g u l a t o r ya n di n s t i t u t i o n a lr e f o r mc o m p a r e dw i t hs l i g h t l yl e s st h a n t h es t a t ei nam o r eo b v i o u sl a g g i n gb e h i n d g a si n d u s t r ya n do t h e rs e c t o r so ft h er e f o r m , c h i n a su r b a ng a si n d u s t r yh a sad e e ps t r u c t u r a lc o n t r a d i c t i o n , r e f o r mi sam o r e a n d s t a t u s ，t h es i t u a t i o ni sn o to p t i m i s t i c w t os i n c ew t oa c c e s s i o n , a n di na d a p t i n gt oa n d p e r f e c t i n gt h em a r k e te c o n o m i cs y s t e mo ft h eb a s i cr e q u i r e m e n t sf o rt h ep u r p o s eo f u r b a ng a si n d u s t r yr e f o r mt h e r ea r em a n yp r o b l e m s ，t h eg a si n d u s t r yr e f o r m sh a v en o t i g n o r et h ei m p o r t a n c ea n das t r o n gs e n s eo fu r g e n e y t h i st h e s i sb a s e do ne m p i r i c a lr e s e a r c h ，b a s e do nt h eu s eo fc o m p a r a t i v ea n a l y s i s ， s u mu pm e t h o dt oe n s u r et h a tt h ec o n c l u s i o n so ft h i sp a p e rh a st h eo b j e c t i v er e l i a b i l i t y h a r b i ng a si n d u s t r ya st h eo b j e c to ft h i sp a p e ri si ns u c hah i s t o r i c a lc o n c e p ta n du n d e r t h ec o n d i t i o n so ft h es y s t e mo fp r o f o u n dc h a n g e t h i st h e o r yo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fs t a r t i n gg a si n d u s t r yi n0 1 1 1 7c i t yg o v e m m e n tr e g u l a t o r yi s s u e sb e i n v e s t i g a t e d f u r t h e r t om o n i t o ri n n o v a t i o na n d d e v e l o p m e n t o fi n d u s t r y r e c o m m e n d a t i o n s t h i sp a p e rf o c u so nt h et h e o r ya n dp r a c t i c ei nl i n ew i t ha r e a s h a r b i nc i t yg a s c o m p a n yi nc h i n ae a r l i e ri nt h em a r k e tr e f o r mp i l o tu n i t s h o w e v e rg a sm a r k e tr e f o r m b u tt h e r ea r em a n yr e g u l a t o r yp r o b l e m st h a tn e e dt oh a v ean e wr e g u l a t o r ys y s t e m p o l i c y f o rt h i sr e a s o n , t h ea r t i c l eo nt h eg a si n d u s t r ya n dg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n , c h a r a c t e r , p u r p o s e ，a n ds u p e r v i s i o no ft h et h e o r ya n dc o n t r o lo f t h em a i np o i n t so fv i e w - i i i 黑龙江大学硕士学位论文 o ft h es t a t e ；s e c o n d l y , t h ea n a l y s i sf o r e i g nd e v e l o p e du r b a ng a si n d u s t r yr e g u l a t o r y r e f o r mi nt h e p r a c t i c a le x p e r i e n c ei nas u m m i n gu pt h ee x p e r i e n c ei th a db e e n s u c c e s s f u l ；m o r e o v e r , i no u rc i t yg a si n d u s t r yd e v e l o p m e n tt oa n a l y z et h ec u r r e n tt r a d e r e g u l a t o r yl e g i s l a t i o n , l a we n f o r c e m e n ta n das e r i e so fp o l i c ys y s t e ms u p e r v i s i o no ft h e p r o b l e m sa n ds h o r t c o m i n g sa n du r b a ng a sr e g u l a t o r yr e f o r mg o a l sf o rt h ef u t u r ea n d b a s i ca p p r o a c ho ft h es t u d y ；a n df i n a l l y , t h ep e r f e c tg a sm o n i t o r i n go ft h el e g i s l a t i v e s y s t e m ，i n d u s t r ym o n i t o r i n gm e c h a n i s ma n dad i v e r s i f i e de c o n o m yo ft h er e f o r mi d e a s 3o ft h ec i t yg a si n d u s t r ym o n i t o r i n gas e r i e so f p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s h a r b i nc i t yg o v e r n m e n tr e g u l a t i o no fg a si n d u s t r yr e f o r mh a s j u s ts t a r t e 也w ew i l l 仃yt ol e a dt h r o u g ht h er e g u l a t o r ys y s t e ma n dr e g u l a t et h eg a si n d u s t r y , t oc r e a t ea m u l t i r e g u l a t o r ys t r u c t u r eo fg o v e r n a n c e ，m a n a g e m e n to fa 谢d cr a n g eo ff o r e i g n s u c c e s s f u le x p e r i e n c ei nt h es a m et i m e ，t h ei n t r o d u c t i o no fe f f e c t i v ec o m p e t i t i o nt ot h e g a si n d u s t r yi nt h ep a s t ，t h ec i t yg a si n d u s t r yi n t ot h ed e v e l o p m e n to f an e we n e r g ya n d p u l s e k e yw o r d s ：c i t yu t i l i t i e s ；c i t yg a s ；r e f o r m ；r e g u l a t i o n i v 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕴婆太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名。 钾碣、 签字日期：由f 9 年6 月p 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉江太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 岬迭， l 导师签名： 签字日期：沙i 驴年月fp 曰 签字日期：弘f d 年多月9 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：荪彬铴黼剜阚 电话： 通讯地址：戤中力踢石7 鸳 4 邮编： ；a 嘲l ? 卯j 绪论 绪论 第一节选题的目的和意义 我国在经历政治、经济体制改革后，市场经济已逐步走向良性的发展轨道， 此种现状对我国的政治社会发展也有着深远的影响。市场经济不仅仅为社会导入 了一种不同于计划经济的新的社会资源生产、流动、分配、交换机制，还带来了 更高效的资源配置与可利用效率。更为重要的是，随着市场经济的不断发展与完 善，一种明显与传统计划经济观念的市场意识形态正在逐步融入到社会政治经济 的各个领域。当这种意识形态渗入到政治领域时，便成为转变政府职能、放松市 场管制的重要改革推动力。 在长期以来的计划经济体制中，我国的社会公用事业主要由政府统包、统揽 进行管理。政府对公用事业的投资、生产、建设、运营实行垂直一体的全面管理。 统包、统揽的管理模式造成政府的巨额财政负担，及公用事业生产运营低效率等 情况埋下潜在的隐患。在市场经济体制改革的促推下，在全球性行政体制改革的 大环境下，社会公用事业市场化改革己成为我国越来越多的城市政府的主要选择 方式。 哈尔滨市燃气行业作为本论文的研究对象，正是在这样的一个背景下进行着 观念制度变革的思想冲击。城市燃气( u r b a ng a s ) 作为城市基础设施和社会经济 发展的一种载体，它直接关系着人民的生活水平，关系着社会公共利益与安全， 关系着城市经济与社会稳定的可持续发展，总之城市燃气已是人们生活不可或缺 的生活保障，其服务功能将成为城市环境的无限资源与财富。2 0 0 7 年以前，哈尔 滨市燃气行业还实行着国有企业垄断的经营模式，全市的煤气管网供应由市煤气 公司负责。长期垄断经营使企业竞争意识薄弱，工作效率和动力明显不足，且此 种情况难以满足市民对燃气服务的生活需求，公司债务加大，政府财政紧缩。在 这样一种形势下，哈尔滨市燃气公司率先走出公用事业改革第一步。采取对公用 事业“换脑”的新思路，即进行市场化改革。先从哈燃化总公司所属上游企业即 1 黑龙江大学硕士学位论文 哈尔滨煤炭化工有限责任公司和哈尔滨市液化石油气公司开始，2 0 0 6 年5 月经市 政府第5 6 次常务会议讨论通过，将原有上游企业的国有资产无偿划转中国中煤能 源集团公司。2 0 0 5 年哈尔滨燃气化工总公司与大庆油城天然气公司开始洽谈，双 方经过多轮多次谈判达成一致，于2 0 0 6 年7 月1 6 日签署了合作协议，并按照 合作协议的约定，在市国资委的指导下双方历时4 个月，组建了合资公司 哈尔滨中庆燃气有限责任公司，确立分两步走的战略实现整体合作的最终方案。 2 0 0 6 年1 1 月1 8 日，哈尔滨燃气化工总公司与大庆油城燃气有限责任公司共同组 建的哈尔滨中庆燃气有限责任公司正式挂牌成立。“中庆燃气”的成立意味着哈尔 滨市公用事业改革迈出了实质性的一步。目前，哈尔滨市市区燃气管网总长近2 0 0 0 公里，市区管道燃气普及率达8 3 。中庆燃气”承接了哈尔滨燃气化工总公司城 市供气企业的相关业务，负责哈市9 0 万余户管道燃气用户以及3 0 0 0 余户工商用 户的燃气供应、管理以及燃气用户发展、工程设计、施工等。至此，在经营了1 0 年“哈尔滨燃气化工总公司”终于退出这一历史舞台，同时也宣告了燃气行业传 统监管的终结。 燃气是城市的基础设施，它主要由政府投资、财政补贴作为主体，且具有国 有企业所有制形式。政府不光代表国有资产所有者的身份，它还是业务垄断的经 营者和监管的制定、检查执行机构，政府将所有、经营和管理者于一身。在此种 情况下，市场并不等同于放弃监管，相反它意味着监管工作正在进行着优化与改 进。随着市场化改革和西方一些国家的经验借鉴，监管制度政策的改革与创新将 是未来市场化发展的深化与延展。 哈尔滨市燃气行业改革也同样面临着如上的问题与要求。如对燃气行业的监 管机构部门的设置、职务权限的设置、机构间的相互配置、市场结构的调整、气 价和安全质量监管，以及燃气行业市场化改革中的城市燃气用户与燃气企业用户 间的经济利益等诸多问题都需要一系列新的监管制度政策加以调配融合。至此， 本文尝试从哈尔滨市燃气行业的改革历程开始谈起，对哈尔滨燃气行业现行监管 哈尔滨年鉴2 0 0 7 年年刊，哈尔滨年鉴社发行，2 0 0 8 年4 月 哈尔滨年鉴 2 0 0 7 年年刊，哈尔滨年鉴社发行，2 0 0 8 年4 月 2 - 绪论 所出现的问题进行梳理和分析，从而提出哈尔滨市燃气行业监管体制、政策的建 议和想法。 公用事业是城市经济社会发展的主要载体和城市的基础设施，它直接关系着 社会的公共利益和百姓的生活水平。因此，对公用事业监管的研究具有重要的现 实意义。党的十七大将构建和谐和关注民生作为当今社会的主旋律。公用事业将 公交、供水、供气、供热等作为与民生息息相关第一产业，即“民生工程 。一方 面政府正积极寻求一条新的改善民生之路；另一方面在大环境下社会公众对这些 行业的产品以及服务质量提出了更高的要求。公用事业监管成为了政府和社会的 关注点。我国传统的公用事业体制改革已经迫在眉睫。建设部分别在2 0 0 2 年、2 0 0 4 年和2 0 0 5 年分别推出关于加快推进市政公用行业市场化的意见，市政公用事 业特许经营管理的现行办法和关于加强城市公用事业监管的合理意见和建议 三个重要文件，来进行公用事业市场化的改革，从而完善市场经济体制，激励城 市公用事业的发展与活力，提高公用事业的运营效率，公用事业的市场化趋势已 进入了新的时代。目前，我国的公用事业市场化改革己经取得了一定的成绩，如 何打破原有政府垄断经营现状，如何将民间的资本和竞争机制引入到城市公用事 业监管中来，这将是对公用事业运营效率最直接有效的问题切入点。但目前市场 化改革无论是在理论还是在实践上都还存在一定的问题，如公共责任缺失、监管 体制落后、公共服务水平质量不高等问题。究其原因，就是公用事业由谁来管， 怎么管的问题存在模糊认识。 因此本文以哈尔滨市燃气行业作为研究对象，从公用事业监管的相关理论分 析入手，以政府事业向公用事业转化为切入点，通过借鉴外国在公共服务监管中 的成功经验，力图以治理公共社会理论为基础，明确公共事业监管的改革方向和 脉波，由政府控制到“社会选择”，这样既丰富了我国公共事业改革的理论又推动了 公用事业监管改革步伐，从而为我国公共事业监管持续、健康有序发展提供了有 价的理论依据。使其在适应经济发展的要求基础上，确保为公众提供优质服务。 从某种意义上讲这对公用事业监管改进有着重要的理论指导意义和实际应用价 值。 气 黑龙江大学硕士学位论文 一、国外研究现状 第二节国内外研究现状 目前国外对于公用事业的研究日趋成熟，包括对非营利公用事业组织的运营、 监督、管理等相关环节。然而，如何处理好政府与公用事业组织的关系、确保公 用事业的自主性、确保提供公共物品和服务的质量仍是当今面临的主要问题。从 2 0 世纪7 0 年代开始，一些发达国家就开始意识到对政府监管经济理论方面进行的 研究，并在该理论研究中得到了有价值的监管理论成果，这些成果对自然垄断产 业的市场竞争机制带来不小的正向收益和价值，这种积极作用不仅仅提高了工作 效率，更为企业增强了活力。 在西方政府监管的经济学按照观点的不同，形成了不同的几个分支。其中典 型的分支是“社会公共利益”为观点，即弥补市场失灵的同时提高资源最优配置， 实现社会福利最大化的一种政府对公共需要所做的回应。弗朗茨认为政府监管是 对市场失灵的回应，即对社会的公正和效率需求所作的无代价、有效且仁慈的反 应。啵斯纳认为，公共利益理论包含着或明或暗的假设，即市场是脆弱的，如果 放任自流就会趋向不公平和低效率，而政府规制是对社会的公正和效率需求所做 出的无代价、有效和仁慈的反应。圆这个学说为政府监管的存在提供了理由，因此， 被称为传统的规制理论。与此同时，一些学者对规制的公共利益理论提出了严厉 批评。对政府规制的公共利益理论的最大批评是，作为一种经济规制的理论，公 共利益理论本身是不完善的。 另有一个分支则针对自然垄断产业，回答了如何在放松规制后进行监管。2 0 世纪7 0 年代后自然垄断产业在信息不对称下的现代规制理论、价格监管理论和区 域竞争理论，这些理论为改革提供了指引方向和理论依据。西方发达国家对政府 监管研究相对较早，且系统、规范有一定的针对性，这些理论主要以政府监管的 理由、方法和效果等几方面展开研究，并对铁路、电力、电信等产业有着深远的 弗朗茨：x 效率：理论、证据和应用，上海译文出版社，1 9 9 3 年版第2 6 页。 p o s n e r ，i 乙，1 9 7 6 t h e o r i e so f e c o n o m i cr e g u l a t i o n ，b e l lj o u r n a lo f e c o n o m i c s5 - 3 3 5 - 3 3 8 u t t o n ，m l ，1 9 8 6 ，t h ee c o n o m i c so f r e g u l a t i n gi n d u s t r y ，o x f o r d ：b a s i lb l a c k w e l l ，p 1 8 绪论 影响，但对城市燃气行业监管所作实证分析和探寻却并不多见。 二、国内研究现状 我国学者对政府监管问题的研究入手比较晚，主要还是以借鉴国外对公用事 业监管理论的研究为基础，针对我国政府监管的基础理论研究还并不深入，由其 是特殊行业的政府监管还有很多的政策性改革建议。就目前而言，我国主要多是 对电信、电力等行业进行的宏观经济产业的研讨，城市燃气监管的研究还很不足。 余晖认为监管是政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为依 据，对微观经济主体( 主要是企业) 的不完全是公正的市场交易行为进行的直接的控 制或干预，提出“进一步建立和完善我国政府管制制度的关键在于深化改革，只 有彻底打破政企不分、政事不分的传统格局，才能建立较为中立和有效的行政体 制，才能使有关行政机构朝着微观管制的方面健康演变 。o 于良春认为对自然垄断性行业进行改革的基本思路是将自然垄断行业中的自 然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离，对非自然垄断性业务由多家企业竞争 性经营，自然垄断性业务由一家或极少数几家企业垄断经营，政府对这类业务进 行重点规制，建立模拟竞争机制的规制机制。圆 王俊豪( 2 0 0 1 ) 运用经济学理论对国外政府监管体制进行研究，对政府监管供 需关系、成本和收益进行了分析，研究了自然垄断行业监管理论相关的基本理论， 讨论了监管理论的具体应用问题，提出了我国政府规制改革的政策思路。囝 总之，我国在这方面的研究还存在着很多不足之处，主要依据还是以国外的 理论入手要想结合国内实际，我们还需要作一些相关的问题分析和实证研究，从 而能够更好的对城市燃气产业政府监管改革进行系统研讨。 余晖：政府管制与行政改革，中国工业经济1 9 9 7 年第5 期 于良春：自然垄断与政府规制基本理论与政策分析，经济科学出版社，2 0 0 3 年版。 王俊豪：政府管制经济学导论，商务印书馆，2 0 0 1 年版；英国政府管制体制改革研究，上海三联书， 1 9 9 8 年版；王俊豪主笔：中国政府管制体制改革研究，经济科学出版社，1 9 9 9 年版；王俊豪、周小梅：中 国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策，经济管理出版社，2 0 0 4 年版。 黑龙江大学硕士学位论文 第三节研究思路与方法 本文研究主要以哈尔滨市燃气行业政府监管作为研究对象。围绕政府监管的 改革发展这一主题，通过五部分进行分析阐述。第一部分是绪论，主要是阐述选 题的背景及意义，和本文的研究方法及所处背景。第二部分是对政府监管相关问 题的理论梳理与问题分析。将城市公用事业、监管等问题作为理论研究的基础。 第三部分是通过分析哈尔滨市燃气行业市场化改革的过程和监管体制，剖析了当 前市政府监管所存在的问题。第四部分比较分析了国外燃气行业政府监管的几种 结构，并梳理出西方城市燃气行业监管的经验借鉴，如：立法先行、机构的独立 性、监管程序的行为方式、监管机构的全方位制约机制、重视开源节流以及加强 行业安全、环保和健康的技术监管力度。第五部分是针对研究对象梳理出的问题 提出优化政府监管的政策性建议。在研究方法上，本文运用了多种方法来分析阐 述问题，主要包括以下几种： 1 、实证分析法：这是本文主体分析方法，通过调查研究、个案研究等方法， 将取得公用事业监管改革的相关数据与成果，作为指导其改革的依据。 2 、比较分析法：通过对其他国家地区燃气行业政府监管模式的纵向、横向 的事业管理体制理论与实践的深入研究，进一步分析和反思，探索一条适合燃气 行业监管的改革思路和政策措施。 3 、归纳分析法：本文在多方面对哈市燃气行业政府监管的现状和存在的问题 原因进行实证分析后进行归纳总结，同时在借鉴中外改革经验的基础上，明确了 我国公用事业监管的目标，提出了政策建议。 基于上述研究内容和研究方法，本文采取试图的方式进行研究。 绪论 论题 。研究的目的和意义 。国内外研究现状 一选题解决什么 0 研究思路和方法 理论支撑 。公共事业的监管的概念界定内涵及分类 。公共事业的相关理论与法规 行业定位 。城市燃气行业的 基本属性 。政府对燃气行业 监管的角色定位 经验借鉴 。国外城市燃气行 业政府监管的实践 。国际城市燃气行 政府监管经验借鉴 。市场化进程 r 监管立法 。监管体系的构建监管执法 。当前存在的问题l 监管政策 。系统对策 北京：北京人民出版社，1 9 9 8 年第1 2 1 页 -8- 第一章公用事业政府监管的基本理论 会成员的强制性限制行为。维斯卡西( v i s c o u s ) 等学者认为，监管是政府通过法律的 威慑来限制个体和组织的自由选择。第二，从涉及内容的角度，将监管理解为 一种政府的微观经济行为，显然这是狭义的理解。施蒂格勒讲得最直接，他认为 监管是政府在微观层面对经济的干预( s t i g l e r ，1 9 9 6 ) 。丹尼尔施普波认为，监管 是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的 一般规则或特殊行为。第三，从活动表现形式的角度，将监管界定为政府规定。 萨缪尔森认为，监管是由政府命令企业改变其经营行为的各种规定组成的。综合 上述对概念的讨论，可以归纳出监管涉及以下构成要素：监管主体，主要是政府 行政机关，通过立法或其他合法形式获得监管权力；监管客体，即被监督者，主 要是各类经济主体；监管的主要依据和手段是法律、法规、行政命令等。根据以 上分析，监管是具有法律地位的、相对独立的政府监管机构，依据一定的法规对 被监督者( 主要是企业) 所采取的一系列管理与监督行为 。 二、公用事业监管的类型 政府监管根据实现机制的不同，可分为间接监管和直接监管两类。间接监管 是以不直接介入经济主体的决策而仅仅制约阻碍市场机制发挥作用的行为，以形 成和维护市场竞争秩序为目的的监管。间接监管主要是对不公平竞争的处理，即 通过反垄断法、民法、商法等对垄断行为的制约。间接监管是一种事后监管，在 西方是由司法部分来实施的，一般不纳入政府监管的范围中。 直接监管是指具有政府直接干预性质的监督行为，即政府通过批准、认可、 处罚等制度或措施，对公用事业中的进入、退出、价格、投资等所进行的制约和 干预，以及在防止公害、环境保护、保证健康、安全等方面的监督管理。在直接 监管中，根据对象和领域的不同，又可分为经济性监管和社会性监管。 经济性监管( e c o n o m i cr e g u l a t i o n ) 是指自然垄断和信息偏差的领域，防止资源配置 过低，通过法律权限、许可等方式，对企业的进出、服务、投资以及财务会计等 丹尼尔施普波：管制与市场，上海：上海三联书店、上海人民出版社， 1 9 9 9 年第4 5 页 保罗萨缪尔森、威廉诺德豪斯：经济学【j i l 】，华夏出版社，1 9 9 9 年第l 页 王俊豪、鲁桐：西方国家的政府管制俘获理论及其评价 j ，世界经济，1 9 9 8 年第4 期2 5 - 2 8 页。 黑龙江大学硕士学位论文 有关行为进行监督管理。经济性监管的主要领域是自然垄断和信息不对称领域， 针对特定行为而言，传统的监管以及后来的放松规制主要与经济性监管有关，具 体包括限制企业的进入或退出、发放许可证、政府补贴、价格控制、工资控制和 高关税等。 社会性监管( s o c i a b l er e g u l a t i o n ) 是指在保障劳动者和消费者的生命安全、健康 安全和环境保护为基础，对产品质量和服务要求、安全制订一定的标准或禁止、 限制特定行为的监督。社会性监管是政府在产品和服务的安全性与质量、卖方所 提供信息的可信度、生产经营活动对人类和自然环境的影响等方面所作的努力。 社会性监管出现较晚，且范围较广，是政府监管领域扩展的结果。社会性监管的 主要领域有外部负效应、质量安全等。社会性监管的具体形式主要有产品质量监 管、工作场地安全监管、环境污染监管等。o 实际上，政府的社会性监管，一方面 通过监管扩大正外部性，另一方面通过监管减少负外部性，从而达到扩大社会净 福利和社会经济可持续发展的目标。 三、公用事业监管的重要性 从公用事业的技术经济特征来看，公用事业监管直接影响到社会资源配置效 率。公用事业多呈网络型，一般都在前期投入巨资建造管网和设备，相对而言运 营费用较小，所以其成本结构一般表现为很大的固定费用和较少的变动费用。这 种成本结构决定了公用事业企业具有很强的规模经济和范围经济，导致了较高的 技术上的进入壁垒，形成了自然垄断的现象。而垄断企业会制定较高价格，没有 动力提高产品的质量和降低成本，从而导致资源配置效率下降。 从公用事业的产品特征来看，公用事业监管直接关系到社会公共利益。公用事业 的产品基本上是公共物品或准公共物品，这一性质说明了市场定价机制对这种产 品是失灵的，与自然垄断导致的市场失灵不同，准公共物品导致的市场失灵将使 企业没有动力提供此种服务，同时公用事业的产品具有公用性和公益性。从市场 化与政府责任的关系来看，公用事业监管直接体现着政府职能管理的转变。公用 远) 仇保兴、王俊豪：中国市场公用事业监管体制研究 呷】，北京：中国社会科学出版社，2 0 0 6 年第4 页 1 0 第一章公用事业政府监管的基本理论 事业市场化只是意味着政府角色的转变，而不是政府责任的放弃。加强公用事业 监管是公用事业市场化的重要内容，健全的公用监管体系是推进公用事业市场化 的重要保障。在当前我国市政公用事业市场化的大趋势下，只有不断加强政府监 管，更新原有的管理理念，改变管理模式，调整管理体制，均衡各方的利益，才 能进一步推动公用事业又好又快的向前发展。 第二节城市公用事业监管的相关法律规定 一、公用事业改革的主要理论阐述 就当代监管的研究而言，没有哪个学科领域像监管这个主题一样，引起经济 学家、学家和政治学家的高度关注。在目前的学术讨论中，关于监管的理论的研 究可以分四个分支或者四个阶段，这四个分支各有侧重，是一个逐步深化的过程。 ( 一) 政府监管公共利益理论 政府监管公共利益理论是最早的政府监管理论。其基本观点是没有任何逻辑 理由证明公共服务必须由政府机构来提供，摆脱困境的最好办法是打破政府的现 有自然垄断地位，建立公私机构间的竞争。国诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯布坎 南就什么是公共选择解释道：公共选择论只是明确提出公共经济一般理论的一种 努力，它可以帮助我们在集体选择方面从事人们长期以来在市场微观经济学方面 所做的事情，即用一种相应的尽可能合适的政治市场运转理论来补充商品或服务 的生产与交换的理论。该理论是这样一种市场失灵是政府监管公共利益理论的基 点。政府监管是为了解决市场失灵，提高济效率，从而实现公共利益目标。事实 上，由于满足自由竞争市场的某些假设在现中并不能成立，如，交易无成本、行 为高度理性、信息完全和对称、市场能够自发清理，因此市场的运行无法实现资 源的最优配置。政府对自然垄断行业和外部性行为行干预都是纠正市场失灵，增 进社会福利的重要举措。 基于导致市场失灵的原因，该理论提出了需要政府监管的三种情形。一，自 王俊豪、鲁桐、王永利：西方国家的政府管制俘获理论及其评价 j ，世界经济，1 9 9 8 年第4 期2 5 - 2 8 页。 1 l - 黑龙江大学硕士学位论文 然垄断需要政府监管。自然垄断问题核心在于配置效率和生产效率之间的冲突。 为了实现配置效率，必须有足够多的企业参与竞争，以促使价格降低到边际成本， 但这又会导致生产无效率，因为市场上有太多的企业。这种两难的情形为政府管 制提供了合理的理由。二，外部性需要政府监管。对于负外部性或正外部性，政 府应该根据其外部边际成本或收益，进行数额合理的征税或补贴，从而恢复帕雷 托最优。三，信息不完全需要政府监管。生产者利用信息优势侵犯消费者权益， 而谋取高额利润的行为也离不开政府的监管。 ( - - ) 政府监管的部门利益理论 斯蒂格勒开创并经佩尔兹曼发展的监管理论被称为部门利益集团理论。该理 论实际上断言，根据有组织的利益集团的需要而制定的监管政策能够改变市场规 则，而给有组织的利益集团谋取利益，他们获得了利润；监管政策不利于无组织 的产业小企业和消费者，他们对监管政策的制定几乎没有影响力。结果是，经济 监管强化垄断势力，抑制了市场竞争，降低了市场效率。因此，斯蒂格勒的理论 又被形象地喻为“监管俘获理论 ( t h e o r yo fr e g u l a t o r yc a p t u r e ) 。 “管制俘获 理论认为：管制的供给是根据行业对管制的需求而提供的，并 且随着管制期限的延长，管制机构常常被行业所俘获和控制。由于管制者很难确 切知道受管制企业的成本曲线，从而使边际成本定价法与平均成本定价法实际上 成为空谈。更多的情况是管制者成了“管制俘虏 。对此，竞争所带来的高效率和 低价格，才是有效的市场体系的功能所在。因此垄断厂商往往会俘获监管当局和 政府，使监管当局成为维护垄断厂商利益的工具，现实表明行业监管机构适用反 垄断法时往往出于本产业的政策考虑，疏于顾及宏观的竞争政策和公共利益。因 此，需要设立专门的反垄断执法机构，改变公用事业无人监管、自我监管的现状。 ( 三) 监管的成本收益分析理论 监管机构在行使监管权力时，究竟是促进了资源的有效配置市场的有效运行， 还是给市场套上了更多的枷锁，而没有任何标准来衡量监管绩效的成效。针对这 v i s c u s i ，w k i p ，1 9 9 6 b ，“e c o n o m i cf o u n d a t i o n so f t h ec u r r e n tr e f o r me f f o r t s , j o u r n a lo f e c o n o m i c p e r s p e c t i v e s ，v 0 1 1 0 ，n o 3 ，p p 1 1 9 - 1 3 4 1 2 - 第一章公用事业政府监管的基本理论 一重大问题，自1 9 8 0 年以来，监管理论及时的做出了回应，提出以监管成本收益 分析作为监管机构制定章程的原则和方法，衡量监管绩效的标准是社会净福利值 为最大化。 关于监管成本收益分析的理论主要以理查德博斯纳、哈恩、韦斯库西为代 表。这些学者认为，监管失灵主要体现在以下三个方面：第一，企业内部工作效 能不强。即在信息差异情况下监管者制定的政策未必合适市场；使价格和投资等 方面的监管事实上会封闭企业经营资源，从而导致企业内部工作效率降低。第二， 监管过程费用较高。即在实行监管过程中，监管者在整理、分析、加工信息时， 在企业与政府间寻求切合点所做出的调整，这种调整往往要花费一笔不小的费用。 因此监管范围扩大的同时加大了监管部门，费用自然就增加了。第三，产生监管 利好。即特殊企业集团为扩大垄断利润收益，会使监管和立法者寻求向有利于自 己的方式倾斜，这些方式的使用会花费大量的资源及费用来寻求监管利好。这种 监管利好变相的是一种社会福利的净损益。 二、城市公用事业监管的相关法律规定 2 0 0 4 年对行政许可的范围做出了界定并实施了行政许可法，此规定实施中 有六类事项可设定为行政许可。其中，第二类即“有限自然资源开发利用、公共 资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入，应纳入到政府行政许可 的范畴内。市场失灵的反应以及政府干预机制的优势由基于政府对公用事业监管 的原由。在竞争市场企业自由进入情况中，竞争由价格来决定，通过竞争带来的 压力，企业将会想尽一切办法来降低成本与此同时提高产品的服务质量，这并不 需要政府直接监管。因此，政府监管的前提就是所监管的产业因具有其独特性使 得市场失灵，从而需要政府的监管。当然，自然垄断行业的监管不光可以由政府 介入，一些非营利的民间组织，如行业协会和消费者组织也是可以协助政府共同 监督，从而作为政府监管的必要补充要件。 建设部2 0 0 4 年颁布了关于市政公用事业特许经营管理办法，该办法的目 的在于对公用事业竞争秩序监管的价值方向性的定性，即“在加快推进城市公用 1 3 黑龙江大学硕士学位论文 事业市场化，规范特许经营活动，加强监管，从而保障公共利益和公共安全，促 进公用事业健康有序发展。” 2 0 0 5 年建设部还出台了一个关于加强城市公用事业监管的意见，该意见提 出要严格依据有关法律法规，制定监管程序、标准和措施，并明确监管机构、职 责范围和监督方式。意见中还提出加快相关的法规和技术标准的研究和制定，为 城市公用事业的监管工作提供法律保障和技术支撑的有效依据。 第二章城市燃气行业的基本属性及政府监管的角色定位 第二章城市燃气行业的基本属性及政府监管的角色定位 第一节城市燃气行业的基本属性 一、城市燃气简介 作为一种重要的城市公共物品，城市燃气是指作为能源供应城镇生活、生产 使用的液化石油气( l p g ) 、天然气和人工煤气等能源。城市燃气主要由三个部分即 气源生产、气源的管网输配和燃气的应用三部分。我们用的燃气产品主要有三种 气体，即人工煤气、液化气和天然气等。人工煤气是通过热加工矿物( 如煤、油 等) 产生的，哈尔滨早期使用都是焦炉煤气，煤气是工业化早期或倚重煤炭资源 的地区的常见燃气气源。液化石油气是开采和炼制石油过程中的副产品炭氢 化合物。目前，哈尔滨市液化石油气主要来自达连河炼油厂。天然气是地质下产 生、运移并储集在地质构造中的一种气体。天然气作为城镇燃气较理想的能源， 从气体输送、环境保护等多方面都是一种无公害的“净洁、环保型能源”，是目前国 内城市最为理想的能源燃料。随着国家开始实施“西气东输”和“俄气南供”工程以 来，我国的城市燃气结构正在不同程度的进行着变革，从能源环保角度来看，天 然气将是2 1 世纪最高效、环保的气源。天然气通常指经过地质演变作用，在不同 地质条件下生成、运移，在一定压力下储积的一种富含碳氢化合物的可燃气体。 天然气生产成本较低，产量大，安全、洁净，是理想的气源。随着人民生活水平 的提高及环保意识的增强，大部分城市对天然气的需求明显增加。从发展趋势看， 天然气相对于其它几种燃气无疑具有更大的发展潜力。在一次能源结构中，我国 的天然气仅占3 ，而世界平均水平为2 3 。据专家预测，2 l 世纪天然气将是消费 量增长最快的能源，预计到2 0 1 0 年我国天然气在一次性能源中的比例将提高到 6 o 。可以预见，以其优质、清洁、方便、高效的特点，天然气将会被更广大的市 民接受，成为城市燃气行业的发展方向。 植草益：产业组织论，中国人民大学出版社，1 9 8 8 年版第3 l 页。 - 1 5 黑龙江大学硕士学位论文 城市燃气是重要的城市基础设施，主要是城市社会公共工程，是社会服务业 中的重要