（公共管理专业论文）我国税源监管现状、存在问题及对策研究——以连云港市为例.pdf

我国税源监管现状、存在问题及对策研究一以连云港市为例 内容摘要 国家税收是国家为了实现其职能，凭借政治权利，按照法律规定，强制、无 偿地从( 经济单位、组织和个人) 的收入中收取一部分( 财政收入) ，是对社会产 品进行的一种分配。各县、市税务局作为税务管理部门具有积极履行征税和税源 监管的职能。 税源监管是税收管理的基础，是税务部门组织税收收入的根本保证，税源管 理的水平直接影响税收管理整体作用的发挥，其管理效果直接决定着税收征管工 作的质量与效率。目前，我国税收收入增长较快，但是，税源监管还存在众多需 要加强的薄弱环节，造成税收严重流失的现象。在这种背景下，国家税务总局提 出的科学化、精细化税源管理的要求，各级税务机关都把加强税源监管摆在很重 要的位置。此时，分析和研究税源监控的状况和发展，对新时期税收征管工作有 着极其重要的意义。 通过有效的监控和管理税源，才能把现有税源转化为现实税收。因此，各级 政府要把强化税源监控作为工作的重点来抓。鉴于我国税源监管的现状，本文利 用比较鉴别的方法，采取提出问题，分析问题，解决问题的逻辑思路，从税源监 管概念的界定出发，强调了政府对税源监管的重要性和必要性，对税源监管的内 容、基本原则以及税源监管的目的、作用、意义和基本理论进行了详细的阐述， 分析我国当前在税源监控工作的现状、存在的问题，并运用西方发达国家的税源 管理理念，提出我国现行税源监管问题的解决办法。 本文主要分为五部分：第一部分对税源监管的基本理论进行探讨。第二部分 简要介绍了西方发达国家税源监管工作的经验并进行了总结。第三部分介绍了我 国税源管理取得的成绩和分析了我国税源管理的现状及存在问题。第四部分以连 云港市为例，介绍了连云港市在税收方面取得的成绩以及在税源监管方面存在的 问题。最后一部分强化政府税源监管职能，提出了一系列健全税源监管制度的对 策。 关键词：税源监管现状与问题解决措施 作者：孙利 指导老师：王俊华 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例英文摘要 t h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m sa n d s t r a t e g yo f t h e s u p e r v i s i o no ft a xs o u r c ei no u rc o u n t r y t a k el i a ny u n g a n ga st h ee x a m p l e a b s t r a c t t a xi sak i n do fd i s t r i b u t i o na n dt h em o s ti m p o r t a n ts o u r c eo fs t a t er e v e n u e ，w h i c h g e tb ys t a t ei no r d e rt or e a l i z en a t i o n a lf u n c t i o n 、) ，i t l lp o l i t i c a lp o w e ra n dn oo b l i g a t i o n ， a c c o r d i n gt ol a wa n df o r c e t h ed e p a r t m e n to ft a xa d m i n i s t r a t i o ni nc o u n t i e sa n dc i t i e s h a v er e s p o n s i b i l i t y0 nl e v yt a xa n dt h es u p e r v i s i o no ft a xs o u r c e t h es u p e r v i s i o no ft a xs o u r c ei st h ef o u n d a t i o no ft h et a xa d m i n i s t r a t i o n ，a l s oi st h e b a s i cg u a r a n t e eo ft h et a xa f f a i r sd e p a r t m e n to r g a n i z e st h et a xr e v e n u e ，t h et a xs o u r c e m a n a g e m e n tl e v e li m m e d i a t ei n f l u e n c et a xa d m i n i s t r a t i o nm a s sa c t i o nd i s p l a y , i t s m a n a g e m e n te f f e c ti sd e c i d i n gt h et a xr e v e n u ec o l l e c t i o nq u a n 锣o ft h ew o r ka n dt h e e f f i c i e n c yd i r e c t l y c u r r e n t l y , t a xr e v e n u e sg r e wm u c hf a s t h o w e v e r , t h es u p e r v i s i o no f t a xs o u r c ee x i s tm a n yw e a kl i n k st os t r e n g t h e nl e a dt ot h el o s so fr e v e n u es e r i o u s l y i n t h i ss o c i a lc o n t e x t ，a c c o r d i n gt ot h er e q u i r e m e n to fs c i e n t i f i ca n df i n et a xs o u r c e m a n a g e m e n tf r o ms t a t ea d m i n i s t r a t i o no ft a x a t i o n , p r , c h i n a , v a r i o u st a x a t i o nb u r e a u s a l l p l a c ee n h a n c i n gt a x s o u r c es u p e r v i s i o na tt h ei m p o r t a n tp o s i t i o n a tp r e s e n t , a n a l y s i sa n dr e s e a r c ht a xs o u r c es u p e r v i s i o no fc o n d i t i o na n dd e v e l o p m e n t ，t i g h t n e s s n e w p e r i o dt h er e v e n u ef r o mt a xa d v e r t i s ef o ra t u b ew o r kt oh a v ev e r yi m p o r t a n c eo f m e a n i n g h a v eag e n e r a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to ns o u r c eo ft a x a t i o n ，t h e nc a r lg e tt a x f r o mt a xs o u r c e t h e r e f o r e ，e n h a n c eat a xs o u r c es u p e r v i s i o nc o n d u c ta n da c t i o n s c u r r e n tt h er e v e n u ef r o mt a xf o rat u b ew o r ko fp o i n tt og r a s p i nv i e wo ft h ep r e s e n t s u p e r v i s i o n o ft a xs o u r o ei no u rc o u n t r y , t h i st e x tm a k eu s eo fc o m p a r i s o nt o d i s c r i m i n a t eo fm e t h o d ，f o l l o wt of i n dp r o b l e m ，a n a l y s i sp r o b l e m ，p r o b l e m s o l v i n g l l 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例英文摘要 l o g i cw a yo ft h i n k i n g ，f r o mt h e t a xs o u r c e s u p e r v i s i o nc o n c e p td e f m es e t o u k e m p h a s i z e dat a x s o u r c es u p e r v i s i o no fi m p o r t a n c ea n dn e c e s s i t y , t ot a xs o u r c e s u p e r v i s i o no fc o n t e n t ，b a s i cp r i n c i p l ea n dp u r p o s e ，f u n c t i o n ，m e a n i n ga n dt h eb a s i c t h e o r i e se r e a n a l y z i n gc u r r e n ts o u r c ec o n t r o lw o r ki nt h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，t h e e x i s t e n c eq u e s t i o n ，a n du s i n gt h ed e v e l o p e dw e s t e r nc o u n t r i e s ，a n dp u t sf o r w a r dt h e m a n a g e m e n tc o n c e p to fs o u r c ec u r r e n tt a x a t i o ns u p e r v i s i o nt h es o l u t i o no ft h ep r o b l e m t h i sa r t i c l ei n c l u d e sf i v ep a r t s ：t h ef i s tp a r t , a n a l y z e st h eb a s i ct h e o r yo ft h e s u p e r v i s i o no ft a xs o u r c e t h es e c o n dp a r t ，r e f e r e n c e so ft h es u p e r v i s i o no f t a xs o u r c ei n w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h et h i r dp a r t , i n t r o d u c e st h ea c h i e v e m e n t so ft h e s u p e r v i s i o no f t a xs o u r c e ，a n da n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h es u p e r v i s i o no ft a xi n o u rc o u n t r y t h ef o u r t hp a r t ，i n t r o d u c e dt h ea c h i e v e m e n t so ft a xa n dp r o b l e m so ft h e s u p e r v i s i o no ft a xs o u r c ei nl i a ny u n g a n g t h el a s tp a r t ，t os t r e n g t h e nt h ef u n c t i o no f g o v e r n m e n to ft h es u p e r v i s i o no ft a xs o u r c ei si m p o r t a n ta n dp u t sf o r w a r das e r i e so f c o u n t e r m e a s u r e si no r d e rt oi m p r o v et h es u p e r v i s i o no f t a xs o u r c e k e yw o r d s ：t h es u p e r v i s i o no f t a xs o u r c e ； e x p e r i e n c ea n dq u e s t i o n ； s o l u t i o n m e a s u r e 1 1 1 w r i t t e nb ys u nl i s u p e r v i s e db yw a n gj u nh u a 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 日期：日：! 竺：竺 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 日期：丛： ! ：， 日期：上牡 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例引言 引言 ( 一) 选题背景及研究意义 1 选题背景 ( 1 ) 新形势下偷税和反偷税斗争具有艰巨性、长期性和复杂性 随着我国对外开放水平不断深入，经济总量和税收总量呈逐年上升趋势，地 税与国税收入均实现了大幅度的增长。2 0 0 5 年至2 0 0 7 年我国税收收入分别达到 3 0 8 6 6 亿元、3 7 6 3 6 亿元和4 9 4 4 9 亿元，2 0 0 8 年全国税收总收入已经达到5 4 2 1 9 亿 元。在税收收入快速增长的同时，税收流失的问题也日益突出。国内有关专家对 税收流失的规模进行估测，以2 0 0 2 年为例，我国保守估测的税收流失额共计 1 2 5 5 9 1 7 3 亿元，而2 0 0 2 年各项税收实际入库为1 7 6 3 6 4 5 亿元，流失额相当于入 库额的7 1 2 1 ，占g d p 的1 2 2 7 圆。税收收入的高速增长除了经济快速发展的因 素外，还得益于加强征管转化为增收的成果，挖掘税收收入增长的潜力则需要是 加强征管，堵塞漏洞。然而，轰动全国的“刘晓庆”偷税案、“王子鞋城”偷税案 等 在一定程度上反映了新形势下偷税和反偷税斗争的艰巨性、长期性和复杂性，暴 露出了税务机关在税源管理上存在的漏洞和薄弱环节。在新形势下，税源监管的 核心作用日益成为保税、护税的核心，已经成为各级税务机关日常工作的重中之重。 ( 2 ) 国民经济发展要求把潜在税源转化为实际税收，增加公共财政 1 9 9 4 年税改之前，我国税收年收入不过4 千多亿元，但伴随国民经济的发展， 2 0 0 8 年我国的税收收入突破了5 万多亿元。这样巨大的飞跃，既为现代税收征管 从量变到质变奠定了物质基础，也为其创造了条件。但当看到当经济发展到一定 程度，单纯地靠经济自然增长来拓展税收收入增长的空间已经越来越狭小，若要 在税收基数逐年增大的前提条件下，继续保持较高的税收收入增长速度，为国民 经济的发展不断提供强有力的支持，解决的办法只有强化税源管理，依靠对税源 的深度发掘，最大限度地做到应收尽收，增加公共财政。 o 根据国家税务总局官方网中公布的税收统计信息整理所得，h t t p w w w e h i n a t a x g o v e n n 8 1 3 6 5 0 6 n 8 1 3 6 5 9 3 n 8 1 3 7 6 3 3 n 8 1 3 8 8 1 7 8 2 2 4 3 0 4 h t m l 。 o 郝春虹：中国税收流失规模估测，中央财经大学学报，2 0 0 4 年第1 1 期。 o 新浪网：浙江省的“王子鞋城”邹宏以个人的账户存入与税务机关核定税额相应的销售额，应付税务机关的 检查，隐匿实际销售收入，共偷税( 增值税) 1 2 3 0 9 8 4 6 5 1 元，偷税额占应纳税额的3 0 以上，已经形成 了偷税罪。h t t p n e w s s i n a , e o m , c n e 2 0 0 7 - 0 4 - 1 7 0 7 1 5 11 6 5 4 9 4 8 s s h t m l 。 l 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例引言 但是，目前税源管理的社会化程度不高，税务监督机关对税源的监管力不从 心，漏征漏管的情形比较严重和税源管理底数不清，决策依据性不强等问题日益 突出。因此，只有抓住税源监管这一主要矛盾和薄弱环节，分析和研究当前税源 监管中存在的问题和薄弱环节，把握税源变化的脉搏，才能不断提高征管效能，防 止国家税款的流失，并且在最大限度地减少税收征管漏洞的同时，为纳税人营造 公平的税收环境。 2 研究意义 加强税源监管是实现税收法制化管理的重要内容，也是实现依法征收、应收尽 收的基础和重要保障。做好税源监管工作的重要意义主要体现为： 第一，税源监管是税收管理的基础，是完成税收收入的基础。税收的三大主 要功能是组织收入、调节经济和监督经营活动。地区经济可以决定税源，但并不 直接决定税收，税源转化为税收需要合理的税收政策，加以规范与引导，并需要 有效的税源监管加以保证。 第二，税源监管是实现依法治税的关键。在依法治国的大背景下，依法治税 成为各项税收工作的指导原则。依法治税主要包括两个方面：一是依法征税。这 要求在税收工作中要做到应收尽收，依率计征，绝不收过头税，绝不占用纳税人 的资金。二是依法减免。其要求法规规定纳税人应该享受的税收优惠政策应该让 纳税人不折不扣地享受，不能为了完成税收任务而剥夺纳税人依法享受的权利。 以上两项主要内容的实现需要以税源监管为基础或前提，离开了税源监管是无法 实现依法治税的理想，与依法治国的理念相背离。 第三，税源监管是影响税收征管水平，发挥税收的宏观调控作用的重要方面。 税源监管是税收征管的一个基础，如果没有税源监管的高水平，也就没有税收征 管的高质量。同时，税源管理可以拓展以往税收征管所没有达到的广度和深度， 及时反映出一项经济政策对国民经济产生的影响，以利于理性分析经济和税收的 关系，评价宏观经济运行质量，通过建立宏观经济与税收收入之间建立数量测算 模型，来进行税收收入的数量管理和宏观调控。为宏观经济调控和微观经济调节 提供依据，促进经济健康发展和税收收入稳定增长。总而言之，税源监管不但对 保障税收而且对国民经济的健康运行皆有积极意义。 ( 二) 国内外研究综述 1 国外研究综述 2 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例引言 税源管理是税收管理的基础，是税收管理的重要组成部分。国外对税收方面 的研究理论比较多，可相对于税收征管中的具体环节的理论研究就相对比较少。 正确的理论能够指导实践活动，加速实践活动的进程。在税收各种理论指导下， 国外在对税源管理的实际工作中，确实有很多值得我们学习和借鉴的地方。 ( 1 ) 国家干预理论与税源监管的联系。国家和政府对经济的干预包括对产权 的保护、对市场的监管、财政转移支付以及其它与经济相关的立法和司法。狭义 地定义，政府对经济的干预包括收税、开支和监管。美国经济学家c l a u d i ag o l d i n a n dg a r yl i b e c a p 在比较公共政策( 2 0 0 6 ) 一文中指出，“政府干预也许是现代 经济发展中最具普遍意义的制度变迁”。1 9 9 7 年o e c d 在关于工业化发达工业国家 监管体系改革的报告中指出：“本世纪监管型国家( r e g u l a t o r ys t a t e ) 的出现是发展 现代工业文明必不可少的一步。监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面 获得了巨大的收益”。税收监管方面同样体现了政府的管理的重要性，市场交易领 域的扩大同政府职能的扩张是同步进行，而监管正是政府履行其干预经济运行职 能的重要方式，税源管理是政府职能在干预经济的重要手段之一。 ( 2 ) 税源监管基础理论方面的研究。税收遵从理论是国外学者对税收的研究 主要理论之一，税收征管实践问题研究是比较少的。国外研究普遍将税收征管问 题集中在逃税问题的研究层面，也就是税收遵从问题的主要内容。部分实践问题 研究则往往出现在会议发言或者相关的论文集中，如，李查德m f 白德和米尔卡卡 萨内格拉德韩舍尔合编的发展中国家税制改革。税收遵从理论主要包括税收 遵从成本研究、税收遵从影响因素研究、税收遵从心理学等几大方面。从目前的 研究现状来看，国外的研究较为成熟，具有代表意义的有阿林哈姆和桑德 ( a l l i n g h a ma n ds a n d m o ) 建立的税收遵从模型，个人收入和边际税率( c l o t f e l t e r ) 、 惩罚和稽查的概率( 舢l i n g h a ma n ds a n d m o ) 等影响税收遵从的各种因素的研究。 信息不对称理论是由美国经济学家乔治阿克罗夫在2 0 世纪5 0 年代创建的。其主 要观点是信息占有的不对称状况导致在交易发生前后分别发生“逆向选择”和“道德 风险”，会使经济均衡的性质发生一定程度的扭曲，从而影响市场均衡的状态和经 济效率。由于历史的原因，我国存在信息系统分割、信息资源不共享等方面的问 题。2 0 0 1 年，美国经济学家阿克洛夫( a k e f l o f ) ，斯彭斯( s p e n c e ) 和斯蒂格利茨 ( s t i g l i t z ) 对信息不对称理论进行了系统阐述。 3 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例引言 2 国内研冗综述 随着我国税收领域与国外学术交流活动不断增加，国外有关税源监管的一些 思路、方法和成果被介绍、引进到我国，为我国的税源管理研究注入了新的活力。 我国国内关于税源监管方面的研究有： ( 1 ) 有关税源监管理论的研究。雷根强( 2 0 0 2 ) 通过对税收遵从成本的具体 分类研究，指出在我国降低遵从成本的思路在于简明税法，在征管机制中体现“激 励相容”等。贾绍华( 2 0 0 2 ) 借鉴西方理论模型研究我国的税收流失问题，他通 过对典型个案如电子商务、企业改制、地下经济、跨国公司和走私等所导致的税 收流失及其治理的分析，比较深入地透视了税收流失在各个领域内的表现形式， 通过对税收流失产生原因的分析，初步从理论上揭示了造成税收流失的内在因素。 安体富王海勇( 2 0 0 4 ) 在我国税源管理问题研究：理论范畴与政策分析一文 中，在依次分析税源管理的理论依据、我国税源管理存在的问题以及税源管理的 国际经验的基础上，提出了建立以理顺机构设置、建立统一的纳税人登记代码制 度、完善重点税源管理办法和推进税务行政执法责任制为主要内容，以税源专业 化管理和社会化管理相结合的税源管理监控格局。 ( 2 ) 有关税源监管的现状和途径的研究。朱润喜( 2 0 0 4 ) 在关于加强税源 管理和遏制税收流失的探讨中，提出我国税收流失的主要原因是：征收方式的 变化带来的税务机关在管理的不适应，过分依赖计算机，个人素质低下，日常稽 查不到位，税源监控十分有限等等。建议采取的措施：加强与工商行政管理机关 的配合，促进纳税人依法办理税务登记，按照分类管理原则解决好税源管理初始 环节的薄弱问题，建立税源户管理责任制度和目标考核制度，加大稽查力度，建 立税源管理部门协调机制；抓好纳税申报管理，推行“纳税信誉等级”办法，规范基 础建设，进一步完善税源管理的手段和方法。李海日、周桂权( 2 0 0 6 ) 完善新时 斯税源管理体系通过分析提出观点：应采取强化社会综合治税、实施税源分类 管理、不断丰富管理手段和管理形式、提高信息技术应用水平和强化考核奖惩等 措施，实现管理网络的社会化、管理分工的层次化、运行方式的电子化以及考核 奖惩的规范化、逐步解决税源流失。郄录秋、刘翠珍( 2 0 0 7 ) 在加强税源监管 防止税收流失问题研究一文中强调：税源监管是税收收入的前提，是税收工作 的重要环节；就税源监管的意义、作用、环节、国际通行做法借鉴进行了较为详 尽的论述，王军( 2 0 0 6 ) 在关于构建科学化税源管理体系的思考一文通过分 4 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例引言 析提出：应构建科学的税源管理体系。构建结构科学、分工合理、涵盖广泛、运 转顺畅的科学化税源管理体系，核心是构建税源管理体系，重要基础是做好税源 动态监控，关键因素是强化管理政策执行。 ( 三) 研究内容与方法 1 研究内容 文章的整体思路是提出问题一分析问题一解决问题。全文共分为六个部分： 第一部分为“引言”，阐述本文研究的背景及意义、文献综述，同时提出论文结构 及研究方法。第二部分是对理论的阐述。第三部分是对国内外有关税源监管方面 的理论及管理经验进行介绍。第四部分是目前我国税源监控的现状及途径选择。 先总结了近年来我国税源监管实践工作所取得的成就，再总结当前税源监控中存 在的问题，最后再对这些问题的产生的原因进行系统的分析。第五部分，是以连 云港市为例，具体地介绍了连云港市税收监管方面取得的成绩以及存在问题。文 章的最后一部分，以强化政府税源监管职能，健全税源监管制度等一系列对策来 解决我国在税源监管方面存在的问题。 2 研究方法 针对目前我国税源监管尚处于起步和探索阶段，一些具体的理论问题还存在 一些争议。因此，在论文的选题和写作的过程中，本文充分考虑税源监管制度的 缺陷，力求通过对公共财政理论、纳税遵从理论、税源监管理论的探讨，研究建 立健全税源监管体系和配套措施，探索出实现税源监管在税收征管工作中的有效 途径。理论与实证相结合的研究方法是本文特色之一，在对税源监控的理论依据、 税源监控的内涵和改进税源监控途径的理论探讨上采用理论分析的方法，通过运 用科学可行的研究方法，力求问题分析更加清晰，论证更加严谨，说理更加明白， 论证更加充分，进而提高论文质量。同时，本文借鉴国外的统一代码制度、高效 型税源监管机构的设置、税源分类管理体制和高度信息化监督手段等先进经验， 以连云港市为例，分析我国的目前实际税源监管现状、存在的问题，以及提出了 一些解决问题的途径。 5 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例 税源监管基本理论 ( 一) 概念 1 税收及税收的作用 税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定，强制、无偿地 从( 经济单位、组织和个人) 的收入中收取一部分( 财政收入) ，是对社会产品进 行的一种分配。 税收的作用是税收职能在一定经济条件下的外在表现。在不同的历史阶段， 税收职能发挥着不同的作用。在现阶段，税收的作用主要表现在以下几个方面： 第一，税收是国家组织财政收人的主要形式和工具，税收在保证和实现财政收人 方面起着重要的作用。第二，税收是国家调控经济的重要杠杆之一。国家通过税 种的设置以及在税目、税率、加成征收或减免税等方面的规定，可以调节社会生 产、交换、分配和消费，促进社会经济的健康发展。第三，税收具有维护国家政 权的作用。国家政权是税收产生和存在的必要条件，而国家政权的存在又依赖于 税收的存在。没有税收，国家机器就不可能有效运转。第四，税收具有监督经济 活动的作用。国家在征收税款过程中，一方面要查明情况，正确计算并征收税款； 另一方面又能发现纳税人在生产经营过程中，或是在缴纳税款过程中存在的问题。 2 税源与税源的分类 税源，从字面意思上看即指税收的来源，是国民经济各个系统所创造价值的 组成部分。关于税源概念的分类较多，其中狭义税源和广义税源之区分对认识税 源的含义有重要意义。狭义税源是从微观角度分析税源的构成，指课税的目的物， 即税收客体或课税对象。狭义税源是由税法通过纳税人、税率、税目、计税依据 等税制要素所明确的税源，它对应着具体的征税对象，可以通过税务机关的依法 征收转变为实际的税收收入。根据狭义税源的性质、特征、种类等差异，又可将 狭义税源分为若干种类。例如，按经济性质可划分为个体私营经济税源、集体经 济税源、国有经济税源等，按税收来源可划分为财产税税源、流转税税源、所得 税税源等。广义税源是从宏观角度分析税源的构成，指理论上可以开征税收的所 有有价值的物质和有意识的经济活动，如收益、财产、生产、行为等，这些都可 能成为税收的最终来源。广义税源既包括一定税制条件下已开征的税源，也包括 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例 一 由于诸多原因还没有开征的税源，如财产税源、环境保护税源、社会保障税源等。 狭义税源与广义税源的分类对认识税收制度有重要的指导意义，因为在社会存在 之中，并不是所有有价值的物质和有意识的经济活动都可以纳入税收制度所确定 的税源范畴，税收制度是社会的产物，要受到一定的经济、政治、社会、文化、 历史等条件的制约，因此，社会生活中作为税收征收的狭义税源是宏观上的广义 税源在结合社会客观实际后选择的结果。本文主要是从狭义税源的角度来分析税 源监管的现状、经验和改善。 3 税源监管 税源监管是税收管理的基础，指税务部门根据税收法律、行政法规，运用一 系列科学的、规范的、现代化的方法和手段，最大限度地采集税源的规模与分布 及其发展变化的相关信息，进行分析，实施监督，最大限度地缩小应征税款与实 际税收收入之间差距的一系列税收征管活动。税源监管工作涉及社会生活的方方 面面，与人民的日常生活息息相关。故而在税源监管工作中，需要依法监管与合 理监管，防止侵犯公民的合法权益。笔者认为，在税源监管工作中应当坚持以下 主要原则，确保税源监管工作合法、合理、高效和顺利地开展。 税源监管主要原则主要有以下几个方面： 1 税源监管方式与税制特点相协调原则。 税制以流转税为主体的复合税制体系，其特点是税种多，纳税程序繁杂，政 策法规变化性大。在这种新税制结构下，税源监管应当结合不同种类税源的特征， 制定相应的监管方法，全面、深入、准确地了解和掌握企业的生产经营、资金运 用、财务核算等各个环节情况。例如，资源税、城镇土地使用税、城市维护建设 税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税、土地增值税、房产税、城市房地产 税八类税是紧密相连的税源，税务机关在监督这八类税源时要充分认清这些税源 的区别和联系，分析研究涉及这八类税源的主体的生产经营特征，现状和相关政 策上的考虑，合理针对不同税源制定合乎事宜的税源监管方式。 2 税源监管工作坚持实体合法与程序合法相结合原则。 我国的有关税源监管的法律法规，强调了税源监管实体合法、税源监管程序 合法的规则。税源监管在注重实体合法的同时，应注意程序合法的问题，使得税 。我国目前开征的税种有2 3 种，包括增值税、消费税、营业税、进出口税( 关税) 、企业所得税、外企所得 税、个人所得税、资源税、城镇土地使用税、城市维护建设税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税、 土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、契税、屠宰税、筵席税、 农业税、车辆购置税。 7 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例 一 源监管工作有步骤的顺利开展，为税源监管创造了良好的法律环境。 改革开放二十多年来，我国的税收法律制度体系已初具规模。比较健全的税 收法律制度为我国的税源监管提供了执法依据，对规范税源监管大有裨益。如： 1 9 9 2 年9 月，通过了中华人民共和国税收征收管理法和( ( 关于惩治偷税、抗 税犯罪的补充规定。1 9 9 3 年，经国务院批准，财政部发布了( ( 中华人民共和国 发票管理办法。1 9 9 5 年2 月，对税收征管法作了修改并重新进行了公布。1 9 9 5 年1 0 月，通过了关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票的决定，并 于1 9 9 7 年3 月纳入了中华人民共和国刑法。2 0 0 1 年4 月，九届全国人大常委 对中华人民共和国税收征收管理法再次进行修订，并于2 0 0 2 年9 月7 日颁布 了中华人民共和国税收征管法实施细则等。上述法律法规为税源监管提供了 法律支持，使得税源监管的内容更加明确具体，和税源监管主体的税源监管逐步 实现实体合法与程序合法。 3 税源监管要充分依靠社会监督的原则。 建立起全社会、全方位的协税护税网络，对税源监管工作的有效开展有重要 意义。税源既有显性税源，又有隐性税源；既有固定税源，又有流动税源，我国 目前征收的税目多大2 3 类之多，如此巨大、复杂的税源系统仅仅依靠税务机关有 限的人力、物力和财力是难以将所有的税源都纳入控制的范围。因此，需要建立 税收保障法律法规，充分调动广大公民协税护税的积极性，发挥社会监督的作用。 ( 二) 基本理论 1 公共财政理论 公共财政是建立在市场经济体制基础上的财政模式。当代西方公共财政理论 认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运 行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府 进行适应性调节，对市场进行干预。公共财政产生的前提则是市场经济。1 7 7 6 年， 英国著名经济学家亚当斯密所著国富论的出版标志着公共财政理论的诞生。 亚当斯密崇尚“看不见的手”在经济活动中发挥的重要作用，主张限制国家职能， 极力要求缩小国家活动的范围，提出最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是 税额最小等观点。公共财政是指在市场经济条件下国家以社会和经济管理者的身 份参与社会分配，并将收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公 共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经 8 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例 一 济社会的协调发展。西方公共财政理论在财政收支方面有独到的见解：关于“税收 价格论”即税收是市场经济主体因享用公共产品而必须向政府交纳的费用。从政府 这方面来讲，税收是政府因提供公共产品而获得的收入，而非凭借暴力对私人的 强制征收。公共财政作为一种财政模式，政府向个人提供公共安全和公共服务， 个人向政府缴纳税款，反映了政府与公民之间在税收与公共物品的等价交换 。税 收作为公共财政的最主要来源，需要国家和政府的强制力保障的同时还需要公共 管理机关的有效管理。同时，“税收取之于民，用之于民”的理念，赋予广大纳税人 权利，维护其根本利益，是为税收提供了强大支柱作用是公共财政的必然要求 。 对税源强有力的监管是确保公共财政目的的最终实现的核心因素之一。 2 信息不对称理论 随着市场经济的发展，税源结构越来越复杂，特别是税源信息的多样化和复 杂化加大了税务机关掌控信息的难度。与此同时，征税方获取税源信息的能力和 手段有限，如税务人员素质不高、税收征管信息化程度不高，对税源的分析停留 在肤浅的定性分析和经验判断阶段，缺乏系统的信息识别能力等造成了税源监管 过程中的信息不对称。所谓信息不对称是指市场中参与博弈的各方所拥有的信息 不对等，一方拥有而另一方并不拥有或拥有信息比较少而导致的信息资源占有量 的差别。信息不对称问题以及由此所导致的征纳双方委托代理问题的存在，是 税源管理和监控的核心问题。税务机关在征纳关系中，只能部分地掌握纳税人的 信息，从而产生了信息不对称问题。税收领域中的信息不对称使税收均衡的性质 发生一定程度的扭曲，偏离了税法制定实施的初衷和目标 。税源监管中这种信息 不对称主要表现在两个方面：一方面是纳税人涉税信息的不对称。纳税人直接掌 握自己的全部涉税信息，包括资产、收入、成本费用、现金流动、生产经营情况、 利润情况以及发展规划等等与税收相关的信息，有着信息优势。纳税人由于对自 己的生产经营信息了如指掌，其往往会产生一些机会主义行为，尽可能地隐匿、 少报税源信息，从而背离税务部门税源管理目标。而税务部门作为征税方，对纳 税人的涉税信息掌握的却很少，对信息的真实性无法完全判别，处于被动的地位， 造成征税方税源掌控不全，税收监管不到位，由此造成税收流失的后果。这是征 西石鹏石绍宾：试论西方公共财政理论对我国的借鉴意义，鲁行经院学报。2 0 0 2 年第6 期。 o 李炜光：公共财政的宪政思维，战略与管理，2 0 0 2 年第3 期。 o 仲大军：税制设计宜向公共财政转型，中国经济导报，2 0 0 4 年第2 期 耐肖刚：信息不对称规则的税收运用，税务与经济，2 0 0 2 年第5 期。 o 兰太萱、董其文：信息不对称与税源精细化管理 ，税务研究，2 0 0 6 年第j 0 期。 9 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例 一 纳双方信息不对称的主要方面。另一方面是税收政策信息的不对称。在税收征管 中税务机关掌握着各类税收政策信息，包括税法、税收优惠政策、税额计算等， 而由于税制的复杂性、税收宣传不到位、纳税人理解能力低等诸多因素，纳税人 往往无法获得或者不能全面掌握各类信息，形成信息不对称，由此给纳税人依法 纳税带来不便，造成了不缴税或少缴税。运用信息不对称理论来研究税源监管问 题，就是解决征纳双方在税源管理实践中信息的共享，实现信息的对称，减少逆 向选择和税收风险。 3 纳税遵从理论 税收遵从也称纳税人遵从，是指对纳税人依法照章纳税状况的评述，其理想 状态是：纳税人按要求进行税务登记，及时进行纳税申报并按要求报告相关的涉 税信息，及时、足额地缴纳或代扣代缴税款。税收遵从的研究始于二十世纪七十 年代的美国，是以研究偷逃税为起点的。阿林厄姆和桑德姆在1 9 7 2 年建立了a s 模型，其两大理论基础是贝克尔( b e c k e t ，1 9 6 8 ) 关于犯罪经济学的研究和阿罗 ( a r r o w ，1 9 7 0 ) 关于风险和不确定性经济学，后来的斯里尼瓦桑又提出了预期所 得最大模型，构成了国外对偷逃税研究分析的基本理论框架圆。纳税遵从理论认为， 税务行政过程既是税务机关依法行政的过程，也是纳税人履行纳税义务的过程 。 纳税遵从的目的在于通过税务机关的努力，使得纳税人依法、自觉、主动、及时、 足额纳税的能力不断提高，大幅度减少税款流失，降低税收成本。纳税遵从要求 纳税人积极申报纳税项目，税源监管的水平直接关系着纳税人申报的积极性，影 响着纳税遵从成本的高低及纳税费用分配的公平，并直接决定着征税效率。税务 机关通过提高税源监管服务水平，可以极大地减少纳税人的税收遵从成本，提高 税收遵从度，从而降低征税成本，提高征管效率。同时，如果纳税人能够遵守税 收制度，依法纳税，则可以大大降低税源监管的成本，节约社会资源，对形成“税 收取之于民，用之于民”的良性税收环境意义重大。 o 金鹏：国外税收遵从理论模型研究综述，财会月刊( 理论版) ，2 0 0 8 年第1 1 期。 o 梁朋：税收流失经济分析，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 0 年版，第5 2 - 5 3 页。 o 赵迎春：现代管理理论在纳税服务中的运用，税务研究，2 0 0 6 年第2 期。 l o 我国税源监管现状、存在问题及对策研究以连云港市为例 二、西方发达国家税源监管的经验 税源监管问题已受到西方各国的普遍关注。尽管目前还没有形成很成熟的模 式和方法，但各国从自身实际出发，结合本国税收管理的要求，逐步探索出一些 有效的途径和做法，已经取得了较好的运行效果。 ( 一) 以制度改革为基础的税源监管 西方发达国家普遍推行统一的税收代码制度，并在经济活动领域对其加以广 泛的应用，是发达国家社会管理协调性比较高、对税源监控支持比较大的突出表 现，这无疑在基础管理手段上为税务部门获取和掌握纳税人的经济信息提供了较 大的便利。每个人用身份证号码或社会保障号码作为纳税人的识别号码。这一号 码用于纳税人的一切经济、税收活动中。美国将纳税人的社会保障号码作为税务 代码，有了这个代码，才能在银行开户，享受社会保险或就业、经商、签订合同。 比如在德国，个人身份鉴定号码被颁发给所有市民，这一号码和地址等相关信息 被保存在内务部监管下的市政人口登记处，市民与各级政府部门之间的所有往来 均使用这一号码，当然包括税务系统。意大利建立了全国性的纳税人税务卡编码 制度。法国对纳税人实行单一识别编码制度。美国使用社会保障号码作为税务代 码，这个代码对每一个美国人，包括到美国工作的外国人，都是终生不变的。这 些国家一般纳税人开业后1 5 天3 0 天内，到登录中心办理注册登记，由登录中心、 全国计算机中心传递给各地税务机关。通过纳税人代码，税务机关可以掌握大量 的税源信息。 除了税收统一代码制度外，西方国家还对税源监管的各方面内容都以法律的 形式固定卞来，特别是针对税源信息的采集、加工整理、分析利用等各个环节进 行了明确的规定，使得税务部门在税源管理信息化的各个环节都有法可依。同时， 西方国家还对税源监管的执法制度予以调整，强化税源监管执法权。如根据俄罗 斯刑事诉讼法，除了税收案件外，俄联邦税警可以会同有关执法部门，共同对5 3 种形式的犯罪进行严厉打击。在取得检察院的同意后，联邦税务警察可对犯罪嫌 疑人进行侦查、入户搜查、可逮捕人犯、提交法庭审判。此外，在手段上，还有 。周平川、李菲：运用国际经验提高我国税源监控的有效性，涉外税务，2 0 0 4 年6