（公共管理专业论文）襄樊市城市管理体制改革探讨.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 自从1 9 7 8 年改革开放以来，我国经济以年9 4 的速度增长，但城市化速度一直 低于经济增长速度，世界各国的发展经验证明，如果城市化明显滞后，受q 会对整个国 民经济的可持续增长带来极不利的影响。造成我国城市化率明显滞后并严重制约了经 济社会协调发展的主要因素之一是城市管理体制的不完善。长期以来的计划经济体 制，造成了我国城市管理主体单一，市场化程度不高，社会参与度很低，法制不健全， 条块分割，缺乏完善的计划、实旌、控制、考评反馈机制，等等。因此，要在本世纪 中叶把我国建成富强、民主、文明的社会主义强大国家，就必须研究、探讨合理的城 市管理体制，提高城市在推动我国社会经济可持续发展中的突出地位，扩大城市吸纳 能力。 本文通过对中外城市管理体制的现状对比分析，结合襄樊市城市管理体制变革历 程，全面分析了襄樊市城市管理体制变革的原因、存在的问题、变革的难点，从而得 出公众参与及市场化运作是提高城市管理效率与效果的必由之路，并尝试提出了建立 新型城市管理体制模型，即政府、企业、公众( 包含各类非政府组织) 三方互动互补， 共同实现城市管理目标的城市管理体制模型。在此基础上进一步探讨了完善襄樊市城 市管理体制的具体办法，提出必须健全信息沟通、监督保障、评估考核等机制。 关键词：城市管理体制政府改革 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c e1 9 7 8 ，w h e nr e f o r ma n do p e n i n gu pp o l i c yw a sc a r r i e do u ti nc h i n a , c h i n e s e e c o n o m y h a sb e e ng r o w i n gr a p i d l ya ta na m a z i n ga n m l a lm t eo fa b o u t9 4 a tt h es a m e t i m e ，h o w e v e r , t h ed e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o nl a yb e h i n dt h a t o fe c o n o m y f r o m w o r l d w i d en a t i o n s d e v e l o p m e n te x p e r i e n c e a n dp a t t e r n s ，w ec a l lc o m et od r a wa c o n c l u s i o nt h a ti fu r b a n i z a t i o np r o g r e s si s o b v i o u s l ys t a g n a n tf o ral o n gt i m e ，i tw i l l c e r t a i n l ym a k e a n e g a t i v ei m p a c to n t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f t h ew h o l e e c o n o m y i n t h el o n gr u n o n eo ft h ek e yf a c t o r sl e a d i n gt ot h eo b v i o u ss t a g n a n c yo fu r b a n i z a t i o na n d i n h a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y ，it h i n k ，l i e si nt h ei m p e r f e c tc i t y m a n a g e m e n ts y s t e m l o n gp e r i o do fh i g h l yp l a n n e de c o n o m ys y s t e mc o n t r i b u t e dt ot h e s i n g u l a r i t yo fe i t ym a n a g e m e n tm a i nb o d y ，l o wl e v e l o fc o m m e r c i a l i z a t i o na n ds o c i a l p a r t i c i p a t i o n ，u n s o u n dl a ws y s t e m ，t e r r i t o r yd i v i s i o n ，l a c ko f s o u n d p l a n , e x e c u t i o n , c o n t r o l a n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf e e d b a c ks y s t e ma n ds oo n i no r d e rt ob u i l do wc o u n t r yi m oa p r o s p e r o u sd e m o c r a t i ca n d c i v i l i z e dn a t i o n ，w eh a v et os p e n dm o r et i m ei ns t u d y i n ga n d p r o b i n gh o w t o i m p r o v eo u rc i t ym a n a g e m e n ts y s t e ma n dc i t y s t a t u si nt h ea s p e c to f p u s h i n ge c o n o m y s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t , e n l a r g et h ec i t y sc a p a c i t yo fa b s o r b i n gl a i d - o f f l a b o rf o r c e t h i sa r t i c l e ，b y c o m p a r i s o no fc i t ym a n a g e m e n ts y s t e mf r o mh o m ea n da b r o a d ， m e a n w h i l e ，c o m b i n e dw i t ht h ee v o l u t i o np r o c e s so fx i a n g f a nc i t ym a n a g e m e n ts y s t e m ，i t a l s of u l l ya n a l y z e st h ec a u s eo fr e f o r m ，e x i t i n gp r o b l e m si nt h ep r o c e s so ft r a n s i t i o n ，a n d t h e nd r a wa c o n v i n c i n g c o n c l u s i o nt h a tp u b l i cp a r t i c i l c l a t i o na n dc o m m e r c i a lo p e r a t i o ni st h e o n l yw a y t oi m p r o v et h ee f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s so fc i t yg o v e r n a n c e t h i sp a p e ra l s o a t t e m p t st oc r e a t ean e w m o d e la b o u tc i t ym a n a g e m e n t , n a m e l yt h r e ep a r t i c i p a t i o ns i d e so f g o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s ea n d t h ep u b l i cw o r k t o g e t h e r t oa c c o m p l i s hc i t ym a n a g e m e n tg o a l s b y m u t u a lc o m m u n i c a t i o na n ds u p p l e m e n t b a s e do nt h ea b o v ep r e r e q u i s i t e ，t h i sp a p e ra l s o f u r t h e r p r o v i d e ss p e c i f i c m e t h o d si m p r o v i n gt h e c i t ym a n a g e m e n t i n x i a n g f a n ，a n d s u g g e s t st h a tt h eg o v e r n m e n t m u s tm a k eas o u n di n f o r m a t i o nc o m m u n i c a t i o n ，s u p e r v i s i o n ， s o c i a ls e c u r i t ya n dp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m k e y w o r d s ：u r b a nm a n a g e m e n ts y s t e mg o v e r n m e n t r e f o r m i i 独创性声明 本入梦蠖爱黧交戆学位论文建我令久在导黪豢导下避行瓣霹究工荸筝及取褥懿 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 入躐集体融经发袭或撰骂过的研究成栗。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式榕疆。奉人完全懑识到本声骧黢法律结果由本人承掇。 学位论文作者签名：毙毒 日期：t 即斗年辞月罗口日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文韵舰定，即；学校有 投缣整莠两霍家奄关部门竣撬稳送交论文豹菱辩俸帮嘏子敝，兔诲论文棱蠢鬻和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论义的全部或部分内容编入有关数据 库避行检索，可以采角影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 缳密口，在簪鳃密矮遥魇本授权书。 本论文属于 不保密口。 ( 请凌以上方搓内打“4 ”) 学位论文作者签名：瘪京参 日期：御舻斗年每月；p 日 日超月 易 名 年 煞币教 ： 稃 期 指 日 华中科技大学硕士学位论文 引言 城市是现代文明的标志，是经济、政治、科技、文化、教育的中心。纵观世界历 史，一个国家工业化、现代化的过程，也是逐步实现城市化的过程。国内外客人往往 是通过城市认识该地区，通过了解城市看该地区的改革开放、经济发展和社会进步。 因此，城市是一个地区对外开放的重要窗口，城市的现代化管理是现代文明城市的一 个重要标志与内容，也是城市政府形象的一个缩影，而城市管理体制完善与否是提高 城市管理效率与效能的关键。 自从1 9 7 8 年改革开放以来，我国经济以年9 4 的速度增长【l 】，但城市化速度一 直低于经济增长速度，世界各国的发展经验证明，如果城市化明显滞后，则会对工业 以及整个经济的可持续增长带来消极影响。这种消极影响的主要表现是： ( 1 ) 妨碍第三产业的发展，形成就业结构偏差，削弱第三产业在其结构变动过 程中吸收剩余劳动力的能力。第三产业要求服务对象相对集中，它在人口居住分散的 乡村地区的发展余地有限，而且成本更高。由于城市化进程缓慢，直接影响了第三产 业的发展，而第三产业发展缓慢反过来又减弱了对农村剩余劳动力的吸收。特别是目 前我国正处于经济转轨期间，产生了大量的下岗失业人员，但由于城市化的落后而产 生的潜在就业岗位损失就达一亿左右【2 】。 ( 2 ) 影响投资的增长和农业的发展。城市发展缓慢影响市场容量的扩大和经济 可持续增长，使大量农村剩余劳动力滞留农村，导致人地关系的高度紧张，阻碍了农 业劳动方式的革新和农业劳动生产率的提高，不利于提高农业劳动者的收入和消费水 平，使城乡二元结构凝滞化。 ( 3 ) 影响农村工业提高素质和持续增长。分散的农村工业享受不到城市地区的 聚集效应，存在着土地利用、规模和运输的不经济。此外非常重要的一点是，农村工 f l 】 参见2 0 0 3 年1 2 月1 0 臼温家宝总理在美国哈佛大学题为把目光投向中国的演讲 【2 】根据世界平均水平，每个第二产业人员可以带来两个第三产业岗位，那么，2 0 0 2 年中国第二产业、第三产业 就业人员数量分别是1 5 7 8 0 万人、2 1 0 9 0 万人潜在损失就业岗位一个亿左右。( 见国家统计局发布中国 统计年鉴2 0 0 3 年，中国统计出版社2 0 0 3 年9 月第一版) 华中科技大学硕士学位论文 业在吸收新技术、人力资源、市场信息等方面处于天然的不利地位。在这些情况下， 农村工业要提高素质和技术档次，比城市工业面临更多的困难，在工业结构升级过程 中也处于不利的地位，影响其持续增长的能力。 我国城市化水平较低，除了制度原因外( 如长期的城乡分割的二元户籍制度) ， 城市管理体制的不完善就是极重要的一个原因。此外，城市管理体制的不完善还会带 来政府效能低下、居民满意度低、城市经济发展滞后、社会不稳定因素加大等一系列 问题。目前我国经济社会的主要隐患之一就是“三农”问题，而要解决好“三农”问 题的关键就是减少农民数量，其途径主要靠发展城市。 因此，我们要在本世纪中叶基本实现现代化，把我国建成富强、民主、文明的社 会主义强大国家，就必须研究、探讨合理的城市管理体制，提高城市在推动我国经济 社会可持续发展中的突出地位，扩大城市吸纳能力。十六届三中全会以来，统筹协调 发展成为今后国家社会发展的主旋律，温家宝总理指出，展望新世纪，在经济全球化 和科学技术迅猛发展的形势下，城市在人类物质文明和精神文明建设中将发挥更加重 要的作用。现在，我国开始进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶 段，城镇化进程将继续加快，我们在着重发展小城镇的同时，要积极发展中小城市， 完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射作用，城市在推进工业化、信息化、现 代化进程中的带动和主导作用将会愈来愈突出，因此城市管理体制的探讨应该引起社 会各界的高度重视。 2 华中科技大学硕士学位论文 1 我国城市管理体制概述 理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地 位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和【3 1 。城市管理体制是确保城市管 理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管 理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管 理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间 的职、权、责的配置问题。 1 1 我国城市管理体制的发展过程 我国是世界上城市文明最为悠久的少数几个国家之一，城市管理的历史可以追溯 到春秋战国时期，到唐宋时，我国的城市管理已具有相当水平州。元朝以后，尤其是 1 8 世纪工业革命蓬勃发展及大规模城市化出现以后，西方的城市管理水平才开始明显 超越中国。悠久的历史给我国的城市管理留下了宝贵遗产，比如我国在今天的城市管 理实践中还仍然沿用着古代的许多行之有效的管理方法。但它也给我们带来了负面效 应，一些僵硬的东西已成为影响今天城市管理体制形成和发展的制约因素。 新中国成立后，国际局势的变化和国内经济发展的不平衡以及政治运动的影响， 使我国城市管理体制的形成经历了很多的曲折。比较笼统地划分，我国城市管理体制 发展的历程大致可以分成三个时期 5 】： 1 ) 建国至“文革”发生，共约十七年。期间，我国城市普遍呈现出战后重建和 有序推进的良好局面，随着大规模城市建设和旧城改造的推进，一大批新兴城市出现， 我国的城市管理展现出蓬勃向上的态势。这一时期的城市管理体制还带有军事化色 彩，并不是现代化意义上的城市管理。 2 ) “文革”十年。这一时期各种体制都处于大动荡、大分化、大改组的潮流中， 【3 】 参见王毅捷现代城市管理上海交通大学出版社1 9 9 4 年版p 2 4 【4 】 参见杨年中国城市的起源与城市的基本特征齐鲁学刊1 9 9 4 年第3 期 【5 】参见h t t p ，w w w c s 9 1 g o v c c s 华申科技大学硕士学位论文 城市管理体制也不熊枣受。憋一的变化是管理体制蠢“军事色彩”囱“革余色彩”转 变，向一统的城市各级“革命委员会”看齐。 3 ) 改擎开放至今。热强城枣“壤经济建设为孛心”戆核心遂像、强仡城枣夔辐 射功能，是这一时期我国城市发展的主线。我国现行城市管理体制就是在这一进程中 逐步形袋戆，其中缀济俸铡浚革帮撬憋改革楚壹接豹鸷景嚣素。这二卡多年跫我国簸 市管理现代化进程最快的时期，也避城市管理体制向现代化、规范化、法制化和信息 纯强褥转囊鹣重要辩凝。懿“强大”灸转辑熹，哥竣势蔫旃爱两令酚段考察： 第一阶段改革探索期( 1 9 7 8 年一1 9 9 2 年) 。发生转折性变化的是城市经济 钵割馥革的维迸班觳，十年代末梳构改革懿实施。麓闻，簸帘管理体麓函绕三令方颡 进行了相当大的改革：( 1 ) 抓城市管理职熊转变。先是重新调整并强化了城市的建 设取能；九千年代城市规划法如台后，城市的麓剜职能也逐步嘲确；翟是，城帮 管理职能并来引起充分重视。( 2 ) 实行筒政放权，赋予区级政府一定的权力。为了 便于领导，区级对口设立相应机构，并界定了市、区两级的职责权限和任务分工。 ( 3 ) 调整糟简城市镑理的内部结构。这一除段城审案理体制改革的成就不十分显募， 政企不分、行政干预建设企业的行为非常普遍，改革尚有将于迸一步深化。 纂二除段体制转型麓( 1 9 9 2 年至今) 。这一除段是我国城露营理体铡改革步 子邋得最快、成果也最显著的时期。期间，城市管理按社会主义市场经济体制的要求， 主要是理蹶荚系、协调海遴，尝试邀行体割上敬宏溅框絮捞建王捧。城枣繁理豹职缝 体系也渐臻明确，黛新分配了城市规划、建设和管理的职能，试图扭转“辍规划、熏 建浚、轻警瑷”熬弱蟊。聋枣、区、街道传髑上，逐步形戒了“嚣缀致癃、三级管聪” 格局。这一时期颁行了一大批跟市场经济相适应的城市管理法规，覆视加强法制体系 的建设，著着手解决“鼗金不分、馥事不分”菠弱怒等。 总之，我国的城市管理历程非常复杂而曲折，其体制至今仍处于不断完善的过程 中。考察我强城市簿理俸躐的改革与发震，在兼蹶掰史继承往静嗣对，还豁须同我国 城市经济社会的发腥相统一。否则，便难以理解我困城市舒理体制的多样性。 1 2 我豳城市管理体制现行模式及其发展越势 由于各个城市妇身历史、魏理以及人文基础的差异，在城市管理中形成了各具特 色的体制模式。我灏现行的城市管理体制黧多元梭斌并存的特点，没有整齐划一的体 4 华中科技大学硕士学位论文 制类型。这一现状一方面反映了我国城市发展历史进程的多样性，另一方面也表明了 城市发展的独特个性。城市管理体制模式的多元化，决定了其发展和改革的重点有所 不同。 ( 1 ) “大建委”模式的特征及其发展趋势 “大建委”城市管理模式是将规划、建设、管理三种职能合一，强化建委的主管 性、领导性、协调性等职能。这种模式下，“建委”的作用特别突出，它既要进行行 业管理，又要综合管理并协调规划、建设、管理三个部门的工作。在“大建委”模式 下，规划、城市管理等机构是二级局，与建委之间主要还是协调和被协调的关系。“大 建委”模式实际上是计划经济条件下的产物，面对市场经济形势，“大建委”的管理 体制难免会有不适应，一些问题的解决也比较棘手。 ( 2 ) “建管合一”模式的特征及其发展趋势 这种体制模式是基于“大建委”管理模式的一大改革和进步，它将城市规划职能 单独分开，凸显了“规划领先”的原则，强调了城市规划的权威地位，使城市规划对 城市的建设与管理形成了必要的制约。“建管合一”模式自九十年代实施城市规划 法后开始出现。“规划优先、建管并重”是这一模式的基本原则和特点。值得一提 的是，“建管合一”模式在城市管理实践中仍然把侧重点放在城市建设上，而相关的 城市管理职能却未引起足够的重视，“重建轻管”问题依然十分突出。这同实行“建 管并重、建中有管”的初衷发生了冲突。个中原因，一方面是长期以来形成的重建轻 管的观念一时还难以革除；另一方面是城市管理机构的地位低下，在职能上从属于建 设部门，难以对城市建设形成有效的制约和牵制。另外，“政企不分、政事不分”的 现象在“建管合一”模式中表现尤为明显。建设与管理权的相对集中和机构职能的相 对模糊，必然使企、事业单位同行政单位的纽带难以斩断。从这个角度来看，“建管 合一”体制的改革步伐也应加快。 ( 3 ) 规划、建设、管理各自分离模式的特征及其发展趋势 采用这一管理模式的城市主要是城市管理体制改革步伐非常快速的前哨地区，如 深圳、青岛、重庆等城市。随着社会主义市场经济体制的确立以及对外交往的增进， 城市管理的改革步伐开始加快。以转变职能为切入口，优化城市管理的内部结构，初 步明确了规划、建设、管理职能分配的框架，并着手解决以往城市中普遍存在的“轻 规划、重建设、轻管理”的问题。这种“三者分离”模式的职能配置基本趋于合理， 华中科技大学硕士学位论文 改变了原体制职能集中与重爨的状况，体现了整体间相互制约的原则和专业化主管的 要求，提高了效率。必须指出的是，这种模式强调了城市规划、建设、管理之闻的确 互制约性，但对彼此的协调关注不够，在保障枫制不健全的情况下，会导致城市管璎 工作中出现黎肘现象。比较而言，“三者分离”模式对市场经济的邋应性较强，其散 能殿则的取趣，在定程度上达到了“小政府”、“大服务”的改鼙嚣标，傻褥提攥 和撤广。 6 华中科技大学硕士学位论文 2 襄樊市城市管理体制现状分析 2 1 襄樊市城市发展概况 襄樊市为中国历来最悠久的地区之一，据考古发现，远在6 0 万年前，人类已在 此繁衍生息。襄樊系襄阳、樊城两城合称，樊城因周宣王封仲山甫( 樊穆仲) 于此而 得名，襄阳以地处襄水( 今南渠) 之阳而得名。樊城始于西周，襄阳筑城于汉初。自 东汉献帝初平元年( 公元1 9 0 年) 荆州牧刘表徙治襄阳始，襄阳历来为府、道、州、 路、县治所。襄樊市始建于1 9 5 0 年5 月，1 9 7 9 年6 月升为省辖市，1 9 8 3 年9 月与襄 阳地区合并，实行市带县体制。1 9 8 5 年经国务院批准为甲类对外开放城市，1 9 8 6 年 1 2 月8 日被国务院批准为全国历史文化名城，1 9 9 6 年7 月经国家建设部公布为全国 大型城市。 襄樊是湖北省仅次于武汉的第二大城市，位于湖北省西北部，汉水中游，地处秦 巴山系和大别山之间。东邻随州市，南界荆门市，西与十堰市、神农架林区为邻，北 连河南省南阳市。襄樊市土地面积1 9 7 万平方公里，总人口5 8 0 万人。其中市区面积 3 5 6 4 平方公里，人口2 5 4 万，建成区面积9 5 平方公里，人口1 2 0 3 万，是鄂、豫、渝、 陕毗郯地区唯一的大城市，国家园林城市、卫生城市、优秀旅游城市。襄樊市交通发 达，自古即为交通要辏，素有“南襄隘道”、“南船北马”、“七省通衢”之称。现 有一条汉江、两个机场、三条铁路和四通八达的公路交通网。 襄樊城市格局为一条汉水分二城，南襄阳北樊城，合称襄樊。城市功能历来为” 南城北市”、”南文北商”，自古即为汉水流域重要物资集散地，鄂西北商业重镇。2 0 0 3 年国内生产总值5 0 2 亿元，地方财政收入完成3 0 5 亿元。全市工业已发展形成以轻 工、纺织、机械、汽车制造、电子、医药、建材、化工、食品为主要产业支柱的工业 体系，是我国内陆正在崛起的汽车城。一批辐射鄂西北及毗邻地区的专业市场也如雨 后春笋般点缀在襄、樊二城。 襄樊是一座有着深厚文化底蕴的国家级历史文化名城。公元前8 2 7 年，周宣王封 仲山甫为樊城樊候，距今2 8 0 0 多年。全市现有历史文物保护单位l 11 处。5 0 0 0 多年 华中科技大学硕士学位论文 前的雕龙碑文化遗存，表明襄樊自吉就是中原文化和楚文化灼汇合越。由披蕊孕育如 的历史文化名人灿若群星：楚国文学家宋玉、汉光武帝刘秀、世人景仰的三国时期政 治豢军事家谴葛亮、唐代大诲人孟法然、寒代书画家米蔫等，砉蒌在遐块圭| 蠡上爱下了 光辉的足迹。闻名中外的宏篇巨著三国演义的1 2 0 回中，就有3 0 回的故事发生 在这墨。 根据以上城市发展特点，襄樊市将城市规划定位在“湖北省域剖中心城市”、“三 嚣文化名城”窝“鄂浚获豫嚣蠛经经济中”这拿嚣耩上。 2 2 襄樊帑城市管理体制变擎历程 嶷樊市城市管理体制是一种两级( 市、区) 政府三级( 市、区、街道办枣处) 臀 理俸裁，改苯开敖以嚣，在经济侮锻改革帮枫构改孳这两大鬻景要索酌促遂下，大体 经过了三个阶段： 第一阶段：1 9 8 3 年2 0 0 1 年 1 9 8 3 年9 胃，襄樊市与察阳地区在政区体制改颦中，经国务院批准，实现了地市 合并以市带蕊的领导新体制，1 1 月，将原襄阳地区撼本建设委员会和襄樊市基本建设 委员会合并，并更名为“襄樊市城乡建设管理委员会，归口管理的鼹毒：环傈局、魔 管髑、园林局、市政公用管理公司、市建筑工程总公司、市建材工业总公司、市房鼹 开发公司、诲城市攥划管理处、审建筑设计院、市人防办、市市容办。枣数务归口簿 理单位为各县市区城乡建设筲理委员会。1 9 8 4 年4 月，市建材局划归市经委领导。1 9 8 7 年5 月，将枣致公髑管理公司、襄樊市建筑工程总公裁更名惫“襄樊枣城枣建设局” 和“襄樊市建筑管璐局”，蕻隶属关系不变和规格不变，原定的经济实体改为行政机 关，实行行妲管理俗裁。 第二阶段；2 0 0 1 年- - 2 0 0 3 年 2 0 0 1 年襄樊牵凝擒改辇依据精麓、统一、效黥鹣霖粼，将大建羹的取戆一分炎三， 不辫保留市建委、城市建设局、建筑管理局、市各环境卫生局，组建建设局、城市篱 理羯，组建溪土资源蜀，与城市趣翔局合署办公，一个租 訇，两臻耩子。箕职能分剐 为：市建设局由城市建设局和建筑管理局合并而成，跫负责全市建设行政管理、组织实 施全市建设计划的政府工伟部门，全面负责城市道路、城市供水、城市路灯、城市排 水、城市燃气、大桥管理、建筑工裰管理、城建档鬃、城市污求治理、树镇建设的行 华中科技大学硕士学位论文 数謦理工终。枣城审镑理竭主管市区城枣管壤魏城毒簿瑗嚣浚技渡王佟。枣瓣姿深 两( 与城枣畿裁麓毽鼹合潘办公，个瓿橡，两浚牌子) ，蕊蠹竣辩缀成部门。主管 垒奄主遮爨澈、矿产瓷涎簿舞然瓷滚静管溪、保护、髑舔耧城市麓翔工豫。 第三瑜羧；2 0 0 3 年至今 2 0 0 3 年l o 露，襄樊市为了遥一步掇嘉簸审篱壤承乎，激变帮遥城市管溪体稍不 顾、职责不瀚、枫带不活、多头羹复执法的状况，加快襄樊作为湖j e 省域到中。i i , 城市 和襄樊大郝市区豹建设步谯，提溅了改革簸枣管壤髂剃，建立长效饕理瓤铡的意受， 改革的蒸本原则热：寂放则敝的滕剥、分级繁理的原则、综会执法的原则、髓简效能 匏原则。竣擎豹主簧痰容为； ( 1 ) 擞销市建设局，缎建襄樊枣建设娄贯衾，绫一协调全蛮城镶援燃、建设、 管理、霆稷、丽受、穗警等王终。 ( 2 ) 缝建襄樊枣缓枣警溪嚣酸掇法鼹，与枣城南警瑾弱合鬈办公，努癸麓携城 市警邂鍪察支酞簿予，是帑液癃烹管金帝城市管理综台行政执法、垒露受黉城市市眷 环壤翌玺粒王终帮门。 ( 3 ) 将城市公共客遮、城市蹬襁汽车辆人为客运三轮车的行业管理取鼹由城常 管遴赢交盘帘交遴弱承担。 ( 4 ) 理顺肃、馘城市管理事戡，援范城区政府城市管瑗职熊。 ( 5 ) 窭行政众( 事) 分开，提遴企密池单位转换瓿裁。 ( 6 ) 建立城市蟹理练台雩亍螋执法馋制。 ( 7 ) 全疆开放城市建设管理枣蜓，安黼缓枣建设管理鹣枣场她运终。 ( 8 ) 理蹶城枣建设、繁理资金的收支关系，逐步建立宠善豢投慰权掬统一熬繁 瑷锩裁。 嶷樊泰这足零袋躐枣譬璎薅誊l 改革疑蔽簸零鞋麓萃壤戆为： ( 1 ) 遴一多疆转交敬畿为落入1 2 1 ，伉能濂索管瑷的内部结梅，初步翻凑了裁划、 建设、营建鹣取携分配糕蘩，饕手嬲决蔽往藏牵中赣速存程瓣”羟麓捌、羹建设、轻 餐理“蕊象。 ( 2 ) 遥疹瞬确并初步界定了市、区、街道三躐管理体制豹掇弱，”两缀政府、三 缀管理”的原则秘要浓也谯进一步的宪善过稷中。 9 华中科技大学硕士学位论文 ( 3 ) 城市管理的法制建设逐步加强，城市管理初步惫上了“有法可依”的轨道。 ( 4 ) 燕熹强诧了城市管理稳撬法篮察工终，裙步形簸了综合羧法与专建执法结 合、权力嫩督同群众监督及社会监督相补充的执法监察的框架体系。 ( 5 ) 本着政众分开和精篱、统一、效能的襟刘，着力解决城市建设职能界定宽 泛、政企不分的问题。 2 3 襄樊市城市管理体制存在的主要问题 笔者认为襄樊市城市管理体制的不足和问题主要可以归纳为如下几个方面： ( 1 ) 城市翘怒| 嚣后予城审建没。由予援剡盼 | | 磊，媾来了建设上懿不少盲疆瞧 和无序性，如城市建设缺芝整体性和协调性，城市结构和布局不尽合理。城市基础设 薅戆资垒投入凌繁蔌乏科学论证，浚金来澡有疆，续轳费爰严耋不怒。 ( 2 ) “条块”关系不顺，“条块”分割严重。所谓“条”是就城市管理方面的上 下对西的驳髓部门丙言；“涣”莛藏整个城市管理瓣全局丽言，它麓实际代表是城市政 府，襄樊市城市管理实践遇到最多的还是“条、块的矛盾”。由予城市管理的权限和 管理资源的配置_ 谶于分散在各职髓( 行业) 部门，导致了“条条”力量有限，而管不 到底，“块块”困缺乏管联权限和责任露难以管理。 ( 3 ) 体制不顺，职能交叉。各部门的城市管理职熊不明确，统筹协调存在局限 性。嚣对麓薅交叉涉及嚣部门熬弱题，德莛是蠢到效争篱，无誉l 嚣接诿，菠城索管 理上的“马路现缘”和“法律竟台”( 备部门围绕着马路依法打架) 的问题十分突 懑。 ( 4 ) 城市管理法制化的水平还不高。主要表现在：城市管理执法混乱，导致无论是 佟为决策者豹领甏、挠法主体韵飘行者，还是守法主体酌久舔有较大静随意往。 ( 5 ) 城市管理缺乏肖效的监督、绩效评估及问责机制。城市建设、管理、维护 等的资鑫傻甭效率无入过阊，重玻绫、辍成本瓒象在管理梳鞫中魄沈皆憝。 ( 6 ) 市区两级政府及其职能部门，与从事城市管理作业的市场主体之间，依旧 存在职、税、利还未完全理顺的问题。夜内部管理方面，仍存在行业垄断，缺乏竞争， 桃构臃辨，人浮于事，以及有限的管理缀费不抵“人头”开支，城市管联难以缎系等 现象依然存在。 1 0 华中科技大学硕士学位论文 2 4 主要原因分新 莲 上文蜀冕，襄爨露皱索管壤体裁经避了多次交摹，途黧交攀靛莛同瓣瓣是必了 褒j | 鬏致麝器羧麓帮门在城枣篱溪审瓣关系，蹩一嵇羧痔态帮撬镧懿调整与变韵，泼孳 蒸本来触动政府与外鄢环麓黥关系。葡辩，囊予市政府辩各部门的统一协调狡帝l 力魔 不够，戳凝在政策执行、经爨绦鬻、效暴详德土穗缺乏裰滏麴配套撩施，敬搜襄樊城 市管璨体制长效管理机审4 维谶缓慢。 2 4 。1 建戆繁臻势雾 遮或上遽霾瓣懿覆嚣蹩多方磷鹣，稳魑镳起袋主要骜黻下足感： ( 1 ) 议 炙上的藤因 一垫矮浮对城帝矮翻、建设髑簿瑾滨拿复杂燮纯静夫系统漱芝足够鞫辩诞鹣谈 谈，因诧往工作中存在“堂艇麓建设，辍城市管疆”酌僚尚，抓建设多，抓管璎少； 鞭嫒件多，瓤软 牟少。爱熟人稍辑形容懿“建设跨骏马，管理骑涎驴”。 ( 2 ) 体制上的原因 一是法终、滋糕不懿全。国家壤审鹫理立法滞黯，掰中撼成立5 0 筚了，缀鬻容 至今还没骞一部艇姨城市管理的练性法规，【6 l 随赣社会公菇管理事务的增加，城市 政黪蒸门麴疲分纯，笼箕是8 0 警援豁来，凝构拣立，职投交叉，行竣管联藏越来越专 泣他，裁f 1 法不仅熬寒越多，蔼黩绝大多数蹬鸯浓脬约计划经济的谯彩，执法媳裁戆 隶越熬门德，羹浮每立一令滚裁簧爹建一支熬艟软舞；蠢予城市缘会警壤至今逐没蠢 帮投黢蹩熬法艇，镬缀合技法楚予锿法行黢与廷投藏法浆矛霪赍枣。 二二麓缄蒂誊罄巍熊没窍宠全撰雅诗潮经济镲蠲遮鍪下瓣 基模式。致黪爨然燕辘露 管壤最大懿掰鸯骜、经蘩者霹莰瓷卷，致毖簌然鹱嚣耱嚣竣手段潦捺动秘袋警璃，获霹 警致政府管瑾职能镶位秘扩大俄。在实际魅翟工作串，强熊餐定不满，交叉羟震豹事 猿不新发生，戮歪爨现“a 家管荣时蛋”、“，谈大盖襁潦瑾火攀貉”等蕊象，溅枣 政府整天纠灌在无休止的矛盾协调之中。 ( 3 ) 城管敬髓素溪不离 6 l 参见支l | 譬德、渡蓉璃铡壤每翔舞孛嚣辘毒潮壤懿麓避萼菠莘截鞲末紊夫拳蠡驻技辩年 华中科技大学硕士学位论文 当前城市管理队伍的总体素质较差是一种普遍现象。执法人员的观念、文化素养、 专业能力及执法水平参差不齐。 ( 4 ) 城市意识差 管理对于一个城市不仅仅是城市管理者的事，而应是全体居民的共同义务。居民 不可能在一夜之间便确立起正确的城市意识，改掉随地吐痰。乱扔乱倒垃圾、乱停靠 车辆、随意攀折花木等不良习惯。因此，能否以创新精神提高城市管理水平，实现新 突破，是当前抓好城市管理工作的一个突出着力点。 2 4 2 治理结构分析 纵观襄樊市城市管理体制，我们发现每次变革都局限在政府职能部委的变动上， 始终未能摆脱政府作为城市管理的唯一角色，笔者认为，虽然城市管理工作的主要责 任者是城市政府，但因为没有广大城市利益相关者的积极参与，城市管理的成本十分 高昂，城市管理的效率非常低下。 公众参与是指公民不通过国家代表机关直接参与处理社会公共事务，是实现依法 治国、依法治市，促进社会主义民主和法制的基础。所谓的公众不仅仅是个体的市民， 还包括由个人组成的民间组织( 社区的社团组织、公益性学术与评论组织) 、营利性 组织( 如房地产开发商) 、专业服务性组织( 如咨询、设计、中介公司) 等其他的非 政府组鲥7 1 。 公众参与公共管理的过程，可以实现以下几个方面的目的，并直接促进公共部门 的责任。即公众的参与可以反映公众的需求与偏好，可以提高政府的代表能力和回应 力，可以使公共管理者知晓公众对公共组织绩效的评估意见，同时也向公众提供了信 息，这些信息有助于公众作出判断政府应该做些什么，参与促使政府的改善，增强公 众对政府的信心，亦增强对政策合法性的认同和支持。 【7 1 参见王江公众参与城市管理的制度障碍和创新现代城市研究2 0 0 2 年2 期 1 2 华中科技大学硕士学位论文 3 襄樊市城市管理体制改革基本思路 上文我们已经介绍了襄樊市城市发展概况和城市管理体制现状，分析了襄樊城市 管邋薅镧存在熬超遂及涿篱，下嚣笔者将继续探讨襄爨城蒂管理体麓的改革涟径及合 理模型。 3 1 发达国家城市管理体制的改革趋势及启示 由于经济体锅和政治体铆的背景不同，我国的城市管理体制与两方城市管理的体 制存在很大的差异。但他山之石，可以攻玉，珏方国家城市管理钵镣改革黝成功经骏 可以为我们提供许多有益的借鉴。 3 1 1 发逮阑家城豢譬睡露涮戆圭豢特纛 从总体上看，与整个世界相比，发达资本主义豳家的城市管理现代化，具备了起 步旱、历史久、永平高静特点，其体遗表现如下： ( 1 ) 发达国家城市管理现代化的历史前提是政治上独立的资本主义商品经济。 除个别国家矫，大部分发达阐家均来遭受殖民主义者的统治，而且商相当一部分发达 资本主义国家都曾怒殖民统治者，这是其城市管理现代化起步早、发展快、质量高的 重簧原因。 ( 2 ) 发达国家城市管理现代化的基本动力是争取最大收益。 ( 3 ) 发达国家城市管理现代化发展的进程是“六化同步”。即政治民主化、缀 济多元化、产业革命化、市场国际化、社会现代化葶珏人口城枣镬二。 ( 4 ) 发达国家城市管理现代化与经济发展呈正相关关系。 ( 5 ) 发达匿家乡村人翻肉城枣转移无褥政障礴。 3 1 2 发达国家城市管理的现代化麓势 在城市管理的季年学往翮实践经不断增强基确上，国际范围内静城市管邈凡乎都显 现了以下四方面的现代化趋势： ( 1 ) 辩学化。翔科学慧维、科学手段方法管理城市，怒城市现代纯莳蓥本要求， 尉时也是城市管理的必然趋势。城市管理从决策目标开始，每个环节都离不开科学决 华中科技大学硕士学位论文 策，它贯穿整个城市管理活动始终。城市管理的科学与否直接影响整个城市及各系统 的正常协调发展。因此，城市管理学等多种城市科学直接投身于现代城市发展实践， 已成为跨世纪的城市管理科学化的重要标志。 ( 2 ) 信息化。城市是信息中心，“信息爆炸”是现代城市发展中的突出特征。 信息在物质、能源、资金以至人员管理中起着非常大的作用，特别是在企业的经营生 产活动中，信息的指导作用尤为明显。电子计算机的诞生使现代城市逐步发展成信息 化社会。信息技术的发展，大大缩短了各城市间的空间距离。大量的市场信息、经济 信息、技术信息、文化信息，利用电子计算机快速、准确地收集、贮存、传递、加工 分析和利用，科学制定发展目标和管理措施，为政府部门决策提供咨询和参考。全面 系统的情报信息，是领导制定战略决策，进行系统工程建设的重要依据。发达的现代 化信息技术及信息网络，改变了过去收集信息的传统办法和渠道：高效率的信息分析 及选择决策方案的科学手段，提高了管理的科学性，也为城市管理科学化提供了重要 条件；信息化同时带来了城市各方面管理的科学化。 ( 3 ) 系统化。城市是个复杂的大系统。随着城市化和现代化的发展，城市作为 一个运动的综合社区，其活动频率增加，诸系统要素错综复杂。它要求社会系统、经 济系统、空间环境系统以及工业、商业、金融、交通、邮电通讯等各部门予系统按照 一定方式联系起来、协调运转，在对城市各系统的管理中，只有运用系统原理进行管 理，才能做到有针对性、优化性，系统化的管理正是现代化城市管理区别于传统城市 管理的重要特征之一。对城市进行有序运行的系统管理，必须要通过一定的科学系统 分析，越是重大决策，越要求严密而完整，并经过可行性研究和科学论证，对现代城 市的大量信息，只有经过系统的分析、归纳，才能促使管理有序化、决策科学化。 ( 4 ) 法制化。以法治城是城市管理科学化的又一重要标志，由于法制有强制性， 规范性和稳定作用，它能起到行政手段、经济方法起不到的特殊作用。因此，城市管 理的法制化是必不可少的一环。9 0 年代以来，随着城市管理体制改革的深化，法制建 设正日益受到重视，现代市民的法制观念也在不断加强，一个具有高度法制文明的城 市社会将随着法制化时代的到来而实现。 3 1 3 发达国家城市管理体制的改革趋势 二战后大多数西方国家如美、英都是按照韦伯官僚理论建立的国家管理模式，它 的特点是权力集中、层次分明、责权明确、官员称职、政令畅通，这一模式的政府曾是 1 4 华中科技大学硕士学位论文 强有力的政府，为医治战争创伤、恢复经济发挥重要作用。但是到了2 0 世纪7 0 年代几 乎成为效率低下的代名词，此时的政府己成为庞大的官僚机构，将手伸向社会各个领域， 公共服务部门几乎为政府垄断，公务员人数过多，财政不堪重负，各级官员和公务员只服 从上级指令，没有自主性和创造性等种种弊端，加上7 0 年代末、8 0 年代初经济停滞不前， 各国纷纷掀起改革洪流。 随着一系列经济体制改革的推行，发达国家的城市管理体制也随之发生着变革，呈 现出以下趋势： ( 1 ) 政府部分行为的企业化 2 0 世纪7 0 年代以来，政府部分管理行为的企业化成为很多西方国家的政府组织思 想，这是因为国家经济活动的现代化和社会活动的集中化，使政府职能含义和管理范 围有不断扩大的趋势，但由于经济有限增长的限制，政府难以维持日益增长的巨大的财 政支出，由此，政府开始寻找挖掘自身潜力的路子，也就是像企业那样，创造最大限 度的生产效率。 ( 2 ) 城市公共行政管理的分权化 从实践的结果来看，分权化以后产生的积极作用是显而易见的。其一是分权的机 构比集权的机构更具有灵活性，对于急剧变化的社会生活则体现了较强的灵敏度，随 机处理事务的能力较强。其二是分权的机构比集权的机构更具有创新动力，因为分权 以后的政府机构之间也带入了竞争的理念，强化了责任感，因而也提高了工作效率。 ( 3 ) 虚拟政府的趋势 即地方政府通过委托、授权、承包、合同等形式，把政府的职能转移给社区、企 业和个人，而政府只负责监督的一种组织形式，这样既节省了政府开支，降低了行政 管理费用，又提高了效率。 ( 4 ) 非政府部门高度发达，有效填补了政府失灵与市场失灵产生的空白。 3 1 4 发达国家城市管理体制改革的启示 ( 1 ) 启示一：要切实转变政府职能。由于我国长期的计划经济体制，政府包揽 了社会活动的一切，在城市管理活动中也体现了政企不分、管理和作业不分等现象。 我国的城市政府既是城市建设的组织者，又是城市管理的施行者，政府身兼建设和管 理两个角色，从而造成管理效率低下，监督不力，缺乏制约控制机制。而西方国家的 华中科技大学硕士学位论文 城市管理实行的是政企分开，组织管理机构健全，权限职责清晰【引。市长的主要精力 用于城市管理，市长首先是抓城市规划，组织智囊班子帮助编制规划，并组织实施。 市长通过抓规划，把国家的经济结构模式在城市结构中具体体现出来。 ( 2 ) 启示二：要坚持依法行政。我国的城市管理重视思想教育，带有较明显的 人治色彩，从而造成了法制不健全，有法不依、执法不严、违法行政的现象比比皆是。 西方国家的城市管理重视法规制度，法制意识较强，政府各部门也围绕城市管理，依法 行政。各部门虽然分工不同，但是依法办事的立场和价值观一样，由此就降低了内耗， 也有利于提高效率。全民法制意识下的城市管理对于西方市场经济的发展起到了十分 重要的作用。 ( 3 ) 启示三：加强社会参与。在长期的计划经济体制下，我国的政府常常扮演 着“全能政府”的角色，城市管理一直是政府唱主角，甚至是唯一的角色，因此造成 了社会参与度不够，社会组织发育不够完善。西方国家一般是“市民社会”，大量的 社会中介组织分担了城市管理的传统职能，典型的“小政府、大社会”模式，政府仅充 当教练和裁判的角色，非政府组织在社区发展中具有重要作用，社区志愿者组织更是 发挥举足轻重的作用。 ( 4 ) 启示四：强化监督机制。长期以来，我国对城市的管理