（企业管理专业论文）我国供水企业实行特许经营及其风险分析研究.pdf

中文摘要 文章从供水企业入手，论述了供水企业作为公用事业的重要组成部分，是城市 展重要的基础设施之一，由于其与社会经济和人民群众的利益息息相关以及投资大、 垄断经营等行业特点，长期以来实行的是政府投资、政府管理的计划经济模式。随 着市场经济的逐步深入，全国很多城市都需新建或扩建供水工程，政府所能提供的 资金有限，所以城市供水设施的更新、改建难度很大，造成一些城市不同程度的缺 水，直接影响到整个城市经济的发展。为解决这一难题，部分大中城市起步较早， 他们通过各种形式来解决城市供水量不足、水价偏高、服务质量低下等问题。其中 主要的形式有：国外贷款、国内融资、公私合营、发行债券等。在多年的发展学习 过程中，加上借鉴英法等主要发达国家先进的供水企业经营经验，特许经营在融资、 建设、经营以及项目的可持续发展方面的优势使得中央以及地方政府，尤其是供水 企业管理部门对特许经营产生浓厚的兴趣。 本文在结合供水企业现状、特许经营发展的基础上，系统地论述了特许经营在 公用事业尤其是供水领域的新发展。对于特许经营在供水企业经营过程存在的风险 问题，作了明确的分析。针对我国近年来出现的相当数量的公用事业特许经营情况， 本文用成都第六水厂作为参考，对其从融资建设到投产运营的情况用项目风险分析 的方法，做了初步的研究，得到了特许经营在基础设施尤其是供水行业有着很大的 发展前景的结论。 关键词：供水企业 风险防范 特许经营风险分析 n p v a b s t r a c t a sa ni m p o n a m p a no fp u b l i cu t i l i t i e s ，w a t e r w o r k si so n eo ft h em o s tp r i m a r yc i t y i n 丘a s t n 】c t u r e s ，w h i c hh a sa d o p t e dp l a n n e de c o n o m y i n v e s t c d 卸da “n i s t e r e db y g o v e m m e n ti na1 0 n gt i m e ，a s “sm n n i n gm e t h o df o ri t sc o m p a c tc 0 衄e c t i o nw i t he c n o m y a n dd e m o “cb e n e f i t ，m a s si n v e s t m e ta n dm o r l o p o l i z a t i o na tt h eb e g i n n i n go ft h i sa n i d e g r a d u a l l yw i t ht h ed e e p e n i n go ft h em a r k e te c o n o m y m o s tc i t i e sb a r g eu pb u i l d i n ga n d r e s t m c t i gt h ep r o j e c to fw a t e rs u p p l ya g a i l l s tg o v e m m c n t sl i m i t e df i l n d ，w h i c h d i r e c t l yi n n u e n c et h ed e v e l o p m e n t o ft h e i re c n o m yc e r t a i l lm e g a p o l i s e sh a v et a k e ns o m e m e 器u r e se a r l i e r ，s u c ha sa b m a dl o a i l ，h o m ef i n a i l d n g ，a n dc o o p e m t i o nb e 伽e e np u b l i c a n dp r i v a t ea n db o n di ns o l v i n gl a c ko fw a t e rq u a n t i t y ，h i g h e rp r i c ea n dw o r s es e r v i c e c e n t r a la n d1 0 c a lg o v e m m e n t s ，e s p c c i a l l yt h ea d m i n i s t r a t o ro fw a t e n o r l ( st a k e s 孕e a t i n t e r e s ti nf a n c l l i s i n gf o ri t s s u p e r o r i t y i n f i n a n c i n g ，c o n s t r u c t i n 吕m a i l a g i n ga n d s u s t a i n a b i l i t y t h i s p a p e re x p a t i a t e s t h en e wd e v e l o p m e t s y s t e m i c a l l ya b o u t 缸m c h i s i n g s a p p l i c a t i o ni np u b l i cu t i l i t i e s ，e s p e d a l l yt h ew a t e r w o r k s ，b a s e do nd i s c u s s i n gt h ea c t u a l i t y o fw a t e l w o r k sa n dt h ed e v e l o p i n go ff r a n c h i s i n g 1 1 1 e nt h e r ei sad e f i n i t ea n a l y s i sa i m i n g a tt h er i s kd 砸n gt h ed e a lc o u r s eo f 丘a n c h i s i n ga d o p t e di nw a t e 九o r k s t h i sp 印e rc a r r i e s a ne l e m e n t a r yr e s e a r c ho nt h es i t u a t i o nf r o mf i n a i l c i n gt op u t i n gi n t op r o d u c t i o ni nt h e w a yo f i t e mr i s ka i l a l y s e ，m a 】【i n gr e f e r e n c et ot h e6 t hw a t e 邢o r k so fc h e n g d u ，a n d r e a c hac o n c l u t i o nt h a tt h e r ei sa 挚e a td e v e l o p i n gf o r e g f o u n do nf r a i l c h i s i n g sa p p l i c a t i o n i ni n f r a s t r c t u r e ，e s p e d a l l yt h ew a t e r w o r k s k e yw o r d s ：w a t e 哪o r k s ，f r a n c h i s i n g ，r i s ka n a l y s i s ，r i s kp r e v e n t i o n ，n p v 第一章绪论 第一章绪论 1 1 选题背景 千年的封建文化传统造就了中国富有自身特色的运转机制，权力聚集是中 国管理者的一贯理念。在涉及国计民生的公用事业领域，更是到了尤为严重的 地步，供水企业便是其中之一。从概念上来讲，供水企业隶属于城市基础设施 范围，所以具备完全的公共物品性质。而我国长期以来在供水行业采取政府补 贴的经营方法，致使供水企业在全国范围内处于大范围的长期亏损状态。在中 国越来越快的与世界接轨过程中，在扬弃的基础上，特许经营成为改善供水企 业经营不善的首选方式。目前虽然有很多学者提出了改革国有企业的管理体制 问题，但是涉及供水企业的特许经营问题还只是处于开始阶段。 1 2 研究思路 第一部分主要研究理论。分析研究对象( 供水企业) 的概念、特征、在国 民经济中的地位和重要作用，以及特许经营的相关概念、理论和发展情况。在 这部分，笔者分析了特许经营从产生到发展到最后形成比较成熟的理论的一系 列过程，分析了国内外学者在特许经营方面的优秀成果。此外，还论述了风险 分析的相关概念，以及基于不同因素的分类和几种相关的风险分析方法，为下 面的供水企业引入特许经营做好理论上的验证准备，从技术经济学的角度来分 析公共经济学的相关问题。 第二部分则进入现实阶段，研究供水企业的现状、存在问题，指出供水企 业是我国在逐步融入世界贸易体系过程中非常棘手的一块绊脚石，供水企业落 后的经营机制，企业管理者陈旧的思想，包括国家对供水企业的不符合现实的 相关政策导致供水企业长期的经营困难，在此基础上，提出将特许经营引入供 水企业的概念。笔者分析了在供水企业中引入特许经营机制的重要性及其理论 和现实意义，根据特许经营的特点和优势来分析现代供水企业采用特许经营的 必要性。 第三部分则是实证分析阶段，主要通过几种不同的分析方法来证明特许经 营在供水企业的作用是正面的，而且是积极的。具体方法是对选定的供水企业 ( 成都第六水厂) 的融资以及分期偿还等项目情况进行搜集和整理，利用技术 经济学的风险分析方法，依此建立相关的函数模型，采集数据，计算结果得出 预计的答案。证明特许经营是有效的缓解甚至是解决长期困扰供水企业的难题 的有效途径。 1 3 研究方法 第一章绪论 在本文中，笔者主要用以下几种方法进行研究： 1 、规范研究与实证研究相结合 探讨如何解决我国供水企业长期以来的制度瓶颈，找到扭亏为盈的有效途 径，必须充分了解我国供水企业的真实情况，建立在一定的理论分析基础上。 因此本文将采用规范研究的方法，按照提出问题、分析问题和解决问题的逻辑 顺序进行。首先在对国内外研究现状进行分析的基础上，提出了本文将要研究 的内容，然后通过理论的推导，得出相关结论。同时，本文还选择了一个供水 企业( 成都第六水厂) ，通过对该企业的经营情况分析，对其采用特许经营方式 进行相应的实证分析，以验证所得结论的实践性和可操作性。 2 、文献阅读与企业调查相结合 由于本文是对我国供水企业提高经济效益的途径进行探讨，这不仅需要深 入地了解我国供水企业的经营现状，还要和国外发达国家先进的经营方式进行 比较。由于供水企业历史很长，涉及国计民生，基础性很强，要充分了解国内 外供水企业的经营情况，必须查阅大量的相关资料，才可能得出相对可行的方 案。而且，必须结合我国供水企业的现实情况来进行分析，所以就需要对国内 供水企业进行实地调研，由于文章需要的资料不是通过调查问卷可以得到的， 需要的是第一手相对真实的经营情况，包括相对机密的财务状况，所以，得出 的结论可能有相当大的借鉴性。 3 、定性研究与定量研究相结合 本文总体上以定性研究为主，对供水企业的现状、存在问题和可能的解决 方案作了相应的论述，在此基础上，笔者还论述了与方案相关的特许经营和风 险分析的相关理论，介绍了风险分析的几种方法。在此基础上，通过某个供水 企业的实际情况分析，进行定量研究，建立风险分析的简单数学模型，通过实 际数据计算，得出适当的结论来证明在供水企业中推行特许经营的可操作性。 1 4 创新点 文章的创新点笔者认为只有以下几点： 1 、选题的角度是一个创新点，因为在目前情况下，特许经营作为商业运作 的特有形式应用于供水行业领域，无论是理论还是实际情况，目前国内还不是 很多；而且目前国有企业都在提倡改革，在找出路，改变过去陈旧的经营体制 和经营方法，实行现代公司制度。特许经营作为现代的成功经营模式，正好可 以解决供水企业摆脱国家补贴，实行资金自筹的难题，不失为一个合适的选择。 2 、对于特许经营企业进行风险分析，采用项目管理的技术也数少有。文章 跨越了公共经济学、城市经济学和技术经济学等多个范畴，用项目管理的相关 方法来验证特许经营应用于供水企业的可行性，用技术经济的方法使得文章更 第一章绪论 富有说服力。 1 5 难点 文章的难点就在于把特许经营这一个起源于商业的概念引入供水企业项目 中来该如何把握它的有效性问题，以及在项目分析评价过程中的数据采集、整 理和分析过程，因为这部分数据不是简单通过问卷调查就可以得到的，需要深 层次的调查，包括函数模型的建立都是不小的困难。 第二章供水企业 第二章供水企业 供水行业是传统的区域性自然垄断行业，长期以来一直按照计划经济的体制 运行。由于自来水是关系到国计民生的重要资源，国家对自来水行业的管理一直 都控制得较严。直到1 9 9 5 年国家颁布的产业政策里还将自来水、供电等列为严格 限制外资进入的产业。1 9 9 7 年开始国家计委颁布的产业政策允许外资进入，但外 资所占比例不得超过3 0 。1 2 0 0 2 年4 月份国家计委所颁布的产业政策里，明确国 家对供水行业发展的新的指导思想“推进供水行业的市场化进程”，推进建设资 金投资多元化。供水行业股份可适当出让以鼓励引进外资，允许外商投资的份额 逐步放宽到7 0 。在国家进行放开的产业政策的指导下，供水企业应对今后的企 业发展战略做出调整“以适应新的环境”确保企业的生存发展。 2 1 供水企业的概念及特点 2 1 1 供水企业的概念 城市供水包括城市公共供水和自建设施供水。城市公共供水，是指城市自来 水供水企业以公共供水管道及其附属设施向单位和居民的生活、生产和其他各项 建设提供用水。城市自建设施供水，是指城市的用水单位以其自行建设的供水管 道及其附属设施提供用水。n 1 目前，我国城市的供水模式，是以城市公共供水( 自 来水公司1 为主，自建供水设施为辅的运行机制。 2 1 2 供水企业的特点 1 、水的不可替代性和资源的稀缺性 水是人类赖以生存和发展不可或缺的自然资源。具有任何物质都不能替代 的属性。就是这样的宝贵资源，在我国，年水资源总量为2 8 万亿m 3 ，但年可 用储量只有1 1 万亿m 3 。年人均可分配量仅为2 2 9 2m 3 ，北方更少，年人均可 分配量只有7 5 0m3 ，分别占世界年人均可分配量的3 1 和1 0 。2 近年来，在 我国6 0 0 多个城市中，就有3 0 0 多个城市处于缺水状态，缺水已成为制约我国 社会经济快速发展的重要因素之一。 2 、社会公共( 益) 性 自来水供水企业是政府投资批准设立的供水企业，必须按照国家、省、市 供水法规行事，宗旨是“高效、优质、服务”。服务对象首先是城市广大居民， 并向他们提供符合饮用水标准的生活用水，满足不断提高生活水平的要求，维 护社会稳定。其次是要确保城市工业，城市建设用水，满足城市社会经济快速、 1 王飚，供水企业发展战略思考，广西经贸，2 0 0 2 1 1 ；2 4 - 2 5 2 王永安，城市供水市场略淡中州建设，2 0 0 3 1 1 ：6 5 4 第二章供水企业 稳定发展的需要。 目前，我国供水企业大部分是在计划经济体制时期成立的，其体制和水价 等都需要改革，以适应社会主义市场经济发展的需要。特别是水价，是按照“保 本微利”的思想由政府部门审批的，普遍偏低，充分体现了社会公益性的特点。 3 、水连续性和供水不可间断性 水是城市生存发展的命脉，是城市居民、工业生产、城市建设一刻也离不 开的特殊物质资源。如果停止供水，不仅严重影响广大居民的日常生活，还要 迫使工厂停产，城市建设停顿。对城市整体而言，不但要造成巨额的经济损失， 还可能会引发社会混乱。停水时间越长，城市规模越大，损失也越惨重。所以， 作为供水企业必须做到制水和供水的连续性和稳定性。作为政府要关心支持供 水企业，从企业生产经营环境和政策经济上给予必要的支持和引导。 4 、地域局限性 自来水的成本高低，一是受供水设施的投资影响，二是受原水水价的制约， 三是受企业人员素质的影响。“1 2 2 供水企业的现状及存在问题 我国的城市供水企业一直被认定为服务性的生产企业，较偏于强调它的公 益性质和社会效益。企业开发建设新的供水设施，甚至连基本的生产运行和供 水服务，都要依赖国家投资、财政补贴或向社会集资。企业的经营机制和自我 发展能力受到了严重的制约。在这种约束机制下，供水企业的经济运行受到了 严重的影响。 首先，由于人们把自来水企业视为纯福利性的公用事业单位，低水价是社 会主义优越性的表现等等。在这种认识下，供水价格一直得不到合理的调整， 价格背离价值的状况一直十分突出，供水企业长期处在亏本经营状态下运行。 以厦门市城市供水为例，每供1 m 3 水的单位供水成本价为1 3 4 元，而每售1m 3 水的综合水价为o 7 8 7 元，也就是说，平均每多供1 m 3 水要多亏损0 5 5 3 元。3 其次，由于供水价格不合理，亏损状态正在进一步恶化。近年来，随着人 民生活水平的提高，水质标准也一再提高。电、煤、药剂、原材料等价格一再 上涨，固定资产逐年增加，从而造成供水成本越来越大。 第三，低价政策严重挫伤了供水企业的积极性，给经济运行带来负面影响。 合理价格是评价企业经营成果的工具，低价政策失去了价格这一职能，而且， 企业自身利益受到损害，严重挫伤了企业经营的积极性。当前有些城市虽然对 自来水价格进行了调整。但提价幅度不大，虽然可以暂时缓解一些企业面临的 困难，但是不合理的价格并没有从根本上得到解决，以致有些亏损企业宁愿依 3 喻弼群，城市供水企业的经济运行状况，城市公用事业， 1 9 9 8 4 ：4 6 5 第一章供水企业 靠政府补贴，也不愿积极争取合理解决价格的调整、不愿花钱挖潜改造以降低 成本、增加利润。在这种状况r 、对于加强企业的经营管理、提高经济效益是 十分不利的。 2 3 我国供水企业的几点问题 2 3 1 我国水业利用外资情况 2 0 0 3 年，自来水生产和供应业利用外资项目数为2 5 个，比2 0 0 2 年上升了 2 1 2 5 ，合同外资金额1 1 4 5 2 万美元，比2 0 0 2 年下降了o 6 ，实际利用外资金额 1 2 1 5 3 万美元，比2 0 0 2 年上升了1 2 6 0 6 。2 0 0 4 年1 4 月，自来水生产和供应利用 外资项目为7 个，合同外资金额为4 1 3 2 万美元，实际利用外资金额1 4 1 1 万美元。4 自来水生产和供应业利用外资变化参见下图。 注：利用外资数额为万美元 图2 1 自来水生产和供廊业利用外资情况 2 3 2 水业市场化的几点误区 中国前阶段所进行的水业改革基本卜是以投资和产权为核心，政府市场化改 革的动机主要是在解决投资不足问题，偏离了市场化改革“提高效率”这一根本， 而这种偏离是水业设施建设巨大的资金缺口所决定的。目前城市水业改革正逐步 迈进第三个阶段，改革的目标也开始逐渐重视并回归效率的提高。具体的表现就 是开始注重监管、重视运营和服务水平、关注公众利益和安全。 为了稳步进入第三阶段的水业改革，需要在诸多改革观念上进行提升，需要 对以下新的、更深层次的认识误区予以澄清。这些认识误区的澄清与第三阶段的 改革要求直接关联。 1 、城市水业不是工程建设业而是服务业 长期以来没有给城市水业一个明确的产业定性，在统计报表r 统称市政公用 事业。由于城市水业由建设部门主管，而且由丁：过去长期水、i k 建设、运营、服务 的社会公益性质，行业一直是注重建设单元，由于运营由事业单位或者事业单位 4 中国投赍指南，2 3 年自来水生产和供戍业利用外资现状，h n p 晰v w w f d i g o u 脚，2 0 0 4 9 6 第二章供水企业 性质的国有企业来完成，因此忽略和掩盖了水业本属服务业的产业本性。 设施只是提供水业服务的工具，设施建设只是提供水业服务的准备阶段。城 市水业不是建设业，而是服务业，需要执行服务业的规则。服务业的定性也是施 行特许经营制度的根本。正是由于对城市水业的不清晰定位，造成水业改革注重 建设环节，不注重运营环节；注重引资效果，不注重监管和服务；政府注重市场 开放引资，却不能认同资本合理的投资收益；注重工程环节的招标竞争，忽略服 务质量的过程竞争。 其实国际水业早就给了城市水业一个定位。国际水务集团威立雅水务和苏伊 士水务都将自己明确定位为环境服务商或者是环境设施运营商，他们没有把自己 定位为一个工程公司或者是投资公司。国际水务集团的水务投资是为了获得运营 权，为了拉动服务。这些公司在进入中国水业市场的前期，被政府的引资目标所 左右，只能做固定回报或b o t 等类型项目，这些项目类型更多的是融资行为。其 服务成分，或者是运营技术的成分都是非常少。偏离了国际水务集团的主业，不 能发挥专业公司的所长。目前，几个最主要的国际企业在中国的水业业务都在进 行战略性调整，向运营和服务方向回归。 2 、市场化改革的重点在于效率，而不是在于资产 水业市场化改革由两大动机所推动，一是吸引资金，伴随着城市化迅速提高 的巨大的投资需求，仅政府力量难以满足；二是提高水业运营效率，增进服务， 实现水业的可持续发展。 这两大动机在不同的改革阶段和不同的管理层次有不同的侧重。应该说到目 前为止，增加投资仍然是以前，甚至目前政府推动改革的核心动机，而对效率的 追求则刚刚开始提上日程；由于8 0 年代以后地方城市政府就是城市水业的投资主 导，因此城市政府比中央政府和省政府更加重视市场化改革的引资效果。 即便是现在，面对中国经济快速发展的现状和对建设发展资金的巨大需求， 各级政府仍然难以避免将引资作为水业市场化的首要目的。既然地方政府取舍的 关键是资本，行业所有的改革话题侧重点集中在资本也是必然的。中央政府在 2 0 0 3 年以前对市场化改革基本没有太多指导。国家的主要政策都是开放、引资。 建设部作为行业主管部门，或者说是主管运营服务的部门，是2 0 0 3 年以后，才逐 渐强调效率问题，并逐步提上改革日程，才开始关注水业本身的定位。 在多数已经完成了城市基础设施建设的发达国家，其推行市场化改革的目的 更侧重于效率的提高。自2 0 世纪8 0 年代以来，水业市场化改革在各个国家以不同 的目的和不同的形式相继展开，一些发展中国家由于在水业市场化改革中只重引 资而忽略监管和体制建设，造成了公共服务体系混乱和严重的社会问题。面对我 国当前如此不平衡的经济发展，面对如此多样的水业市场项目现状，中国政府必 7 第二章供水企业 须高度重视市场化改革项目可能会带来的一系列问题。在引入投资解决城市基础 设施建设资金问题的同时，必须完善相应的市场监管体系。否则将像许多发展中 国家一样，出现公共服务体系的混乱，带来严重的社会问题。 从根本上讲，水业市场化改革的根本在于效率的提高，而不是在于资产问题。 3 、资产转让不同于经营权转让 资产转让和经营权转让是目前市场化改革的两种直接表象，它们出于不同的 动机。在资产转让环节的引入竞争，不能简单等同于特许经营权的竞争。有两种 经营权和产权关系的具体情况需要区分对待： 对于水系统某一固定水厂单元的存量资产的经营权和产权之间有必然的联 系。在t o t 项目类型中，经营权和产权相互关联。服务水价与资产价值互为因果， 资产转让价格和服务水价固定一者，就可以对另外一者进行竞标。同时资产转让 价竞争和服务价格的竞争业分别体现了产权和经营权的不同侧重。但是在这类项 目中，项目经营权和产权有着必然的价值关联，这种必然联系是由于水系统在一 个水厂单元的人为割裂造成的。 另外一种情况，对整个水系统的服务商而言，由于服务企业承担了服务职能 和服务风险，其价格是在政府市场监管之下的市场行为，需要有包括市场因素在 内的多种因素来确定。资产价值不与水价发生必然联系。这种情况下的运营企业 称为专营企业。专营企业往往不因企业自身股权的变化而改变专营关系。因此， 对专营企业自身股权的竞争只是资本层次的竞争，与包括价格在内的市场监管没 有直接联系，这种情况下的经营权和产权是可以分离的。资产转让的股东权益的 变化，不是经营权的变化。专营模式下的产权的招标竞争，并不能保证以后经营 过程的低成本。 4 、管网投资控股的限制不妨碍管网经营权的获得 在国家计划部门历年公布的外商投资产业名录中，都有禁止或限制外商 投资企业对供排水等城市管网设施进行控股的内容，许多企业因此认为制约了水 业投资的深入。实际上唧条款中没有要求任何国家开放关系其国家安全的管 网投资，只要求开放各国的环境服务业。包括美国在内的w i d 的缔约国们也同 样没有开放自己关系安全和稳定的管网设施。这一投资误解同样源于行业对城市 水业性质理解的错误。 既然城市水业是服务业，水业设施只是提供服务的工具，那么对水业服务的 开放，并不需要以控股管网设旌为基础。管网设施的运营权可以通过租赁、委托、 补贴等许多不改变产权性质的许多形式来获得，而不需要突破管网产权控股这一 障碍，产权完全可以跟经营权的分离经营。而产权与经营权的分开恰恰是许多设 施服务业的共同特征，如酒店服务业、物业管理服务业等等。 8 第二章供水企业 中国政府虽然对管网投资有限制，但对城市水业的服务与经营却很早就完全 开放了，没有进行限制。对投资的限制不能等同于对经营的限制，中国对经营权 的开放是到位的，已经与w 1 d 接轨。保障水业服务系统的完整性，是让公众受 益与市场化效率提高的重要条件之一，是市场化改革的重要方向。我们现行的政 策已经完全能够支撑企业运营管理包括管网的整个水业系统。 5 、引入竞争的手段不仅是招标，过程比较竞争更适合水业特点 引入竞争是水业市场化非常重要的内容，招投标则是主要的引入竞争的措 施。但是，招投标有它的适用条件，一个有效的招标设定需要把所有关联的边界 条件设定清楚，只留一个或几个可控条件让投标人报价。在以资产为主导的水业 市场化改革中，我们的中介机构就是帮助业主切割资产关系，设定服务关系，把 资产和服务关系切割清楚以后，留下一个变量。切割得越清楚，招投标就越顺利， 就越规范。但是经营权的招标不同于一般的工程招标，这种服务边界的设定能够 科学吗? 城市水业长达2 0 年，甚至是5 0 年权益与责任关系，能够清晰界定吗? 实际上，从整个水系统而言，在长期的水业建设、服务、运营的过程中，政 府、企业、公众之间有千丝万缕的联系，几乎不可能扯清这些关联。如果必须分 清责任，可行的办法就是割裂系统，把某个水厂单元单独分出来核算才能清楚。 水系统的复杂的社会关联性使得整个的水系统都边界清楚的国际案例几乎没有。 对城市水业服务这样的复合系统，国际经验所显示的可行方式，通过过程控 制、通过价格调节来实现比较竞争。这种方式也是竞争，是过程的竞争。因此， 竞争环节不一定就是招投标的竞争环节。企业进入之后，通过比较成本，仍然可 以实现竞争机制。我们认为，过程竞争方式可能更加适合整个水系统服务市场化 的水业服务项目。 6 、不能用局部的优化来代替整体的优化 b o t 项目类型由于只是水厂单元的市场化，其服务的采购方是管理和运营整 个水系统的水务集团或者排水公司。因而项目的市场化效果往往不能面向消费 者。由于公众不是对b o t 水厂直接支付，因此市场化的整体效果实际上取决于整 体水系统的效率。 在城市水业的整个系统中，需要一定的缓冲容量，水厂单元的割裂会减少系 统的缓冲能力，从而降低系统的稳定性。另一方面，如果不能实现水业系统服务 单元的整体优化，水厂单元的优化所产生的成效会被整个系统的低效所吞噬。因 此，水厂b o 唧顷目的成效需要系统来考虑，不能因为单个节点的优化，妨碍整个 系统的优化。而系统优化的关键在于对过程的控制和监管，而不仅是取决于水厂 这一单方面的规范性。 英国水业模式是注重过程的经济监管典范，其对水价和服务的监管体系体 第二章供水企业 现了对系统效果的重视，其建立的过程成本控制系统值得中国学习和借鉴。另 外，英国模式对国际水业的贡献不仅是产权模式的私有化，更多的是私有化以 后，使它强化了一套过程监管的体系，很多国家学习英国的水业私有化，而没 有学习其监管体系，这是背本逐末的做法。 2 4 供水企业实行特许经营的必要性 1 、因为公共产品是面对广大公众的，是基本生活必需品。它具有非对抗性、 非排它性的商品特征，而非对抗性、非排它性的商品会带来“经济外部性”，所 以一般是由政府经营或财政补贴。在实行市场化的企业经营机制后，为防止经 营者利用垄断地位获取超额暴利，其产品质量和价格服务等方面必须由政府管 制。特别是供水企业的产品自来水，为防止重复投资和浪费资源，在一个 城市中一般只有一个供水企业，对生产厂商没有可选择性，厂商不需要降低价 格去争夺市场份额。因此消费者没有在市场化条件下，进行质量对比的条件和 对价格讨价还价的能力，这方面的消费者是市场博弈中的弱势群体，他们的基 本利益必须由政府加以保护。排水企业所产生的是对人类居住环境的保护，具 有突出的社会福利性质，是每一个人都需用的产品。但是这种产品价值又是无 法具体化在每一个人或每一个家庭。这种对公共利益的保护和资源的优化，只 有靠政府对企业市场化运营的管制，才能真正实现企业效益和社会效益的共同 提高。 2 、由于城市供水产业是垄断性的区域性的产业，投资规模大、回收周期 长，资产的专用性强。不能随市场的价格自由变动而调节投资规模和产品供应 量。受市场范围、资源条件、生产能力因素限制较大，不能完全靠市场竞争机 制解决所有问题。市场竞争的经典定义是：“没有沉淀成本的、带有威胁性自由 进出的一种制度”。而供水企业是一次形成大量的沉淀成本、不可停产和无法破 产的、不可自由进出的企业，所以是不符合市场竞争机制的定义，也不是完全 靠市场竞争法则就可以自然淘汰的行业。 3 、投资于公共事业首要是有对公众负责的基本观念。要防止用“炒作”股 票的概念进行供水产业经营和改革。因为公共事业的稳定性同市场的波动性是 相互矛盾的。按照新制度经济学的观点：庞大的、理性的微观企业并不会自动 产生理性的宏观调控能力。因为每个理性的企业都要拼命地争夺有限的资源， 尽量实现企业自身的利润最大化。如果没有政府的管制，机会主义、无政府主 义的行为可能给社会带来! 经济外部性”，甚至是对资源的掠夺性占用、破坏性 开采。我国人均水资源十分贫乏和污染造成的水质性缺水，使我们对供水体制 改革不能掉以轻心，必须把开源节流和持续发展结合起来，必须把提高供水质 量和技术改造结合起来。目前钢铁、水泥、铝合金等盲目大上特上，已经造成 1 0 第二章供水企业 交通、电力、能源等行业巨大压力。经过一段时间的竞争，又会出现许多的重 复建设和关闭破产企业。这种由于市场化企业趋利的盲目性造成市场的波动性， 同人民群众生产、生活稳定性要求之间的矛盾，要靠政府的宏观调控政策解决。 特许经营制度就是城市供水行业的宏观调控政策。 到1 9 9 7 年底，我国有6 6 8 个城市，其中3 3 0 个缺水，严重缺水的城市有 1 0 0 多个，日缺供水能力1 6 0 0 万m 3 。不仅影响4 0 0 0 万居民生活用水，而且每 年损失工业产值近2 0 0 0 亿元。城市供水基础设施不足是造成城市缺水的重要原 因之一，在3 3 0 多个缺水城市中，供水设施缺乏的有2 6 0 个，约占缺水城市的 8 0 ，其中有3 1 个特大城市供水设施能力不足。要解决供水紧张问题，需增加 日供水能力5 0 0 0 万m 3 ，需投资1 1 0 0 亿元。5 在我国3 9 个工业大类行业中，水 的生产与供应业是利润率最低的行业，改革水的管理体制、建立合理的水价形 成机制、调动全社会节水和防治水污染的积极性是当务之急。 2 0 0 5 年前8 个月，我国水的生产与供应业盈亏相抵后累计亏损额为2 3 亿 元。水的生产与供应业全行业亏损主要是因为我国水价长期低于成本价，水价 仅仅包含了水的工程成本和水的处理成本，而没有包括水资源的价格、水管理 的成本和污水处理成本。 水价过低导致水浪费严重。我国万元工业增加值取水量是发达国家的5 至 1 0 倍，灌溉水利用率却仅为发达国家的4 0 至4 5 。( 人民银行在2 0 0 5 年1 1 月9 日发布的货币政策执行报告称1 城市供水行业等基础设施的发展是我国经济全局中的重点。要长期地对其 发展实行配套扶植政策，使城市供水部门由单纯地依赖外部“输血”转变为增 强自身“造血”机能，通过扩大自我积累求得自我发展，要改变城市供水行业 等基础设施部门面临的“重赋税、低价格、高利率”的不利客观条件，进行提 价、减税、降利的联动式的配套改革，使城市供水行业企业在社会各界的大力 扶植中不断开拓自我空问。与此同时，在当前城市供水行业的利润普遍有限或 者亏损的情况下，许多城市供水企业把市场化经营提到议事日程上来。 作为一个经济组织，供水企业应同其它企业一样具有共同的行为目标：短 期的盈利和长期的市场占有率。如果说把供水企业的社会效益或公益性放在第 一位的话，管理营运中的效益观和经济观仍值得强调，至少要确保可持续运行， 这就得考虑成本补偿原则。供水商品化和市场化是相辅相成的，其本质是由其 自然属性和社会属性所决定的，水资源的易动性( 水循环运动) 、稀缺性、外部 性、命脉性、公用性、经济性等特点，决定了供水的商品化和市场化有其自身 的特点，鉴于此，供水市场的性质是一个准市场，因而它是一个不完全市场， 5 余池明深化城市基础设施投融资体制改革的思考，城乡建设，1 9 9 9 ，( 4 ) ：3 0 3 2 1 1 第二章供水企业 既有市场性的一面，又有非市场性的一面。它是“看得见的手”与“看不见的 手”联合调控的，即政府与市场的共同作用，前者要求以竞争性市场来考虑企 业经营战略，价格由价值决定，并要反映供求关系；后者要求由国家宏观调控 和法规政策的约束，并进行价格管制。 2 5 供水企业经历的改革过程及模式 随着改革的深化和宏观经济市场化运作体系的加强，作为国有性质的供水 企业，在产权制度和经营管理形式上也面临多元化模式的选择和转型。其一， 在股票市场和资本市场上已实现零的突破，以供水为主营业务的上市公司至少 有三家：原水公司( 上海，6 0 0 6 4 9 ) 、武汉控股( 6 0 0 1 6 8 ) 、南海发展( 6 0 0 3 2 3 ) ；其 二，产权的多元化和经济运行上进行了有益的探索，集供、排水于一体的水工 业集团( 水务业) 成为一种趋势，与之配套的运行模式多种多样，笔者根据现状 概括为以下几种： 1 、深圳模式先导模式。国有但不一定国营，这主要体现在股份制的建 立和改造上，其表现形式为国有独资、国有控股、混合制等，深圳市自来水总 公司( 现改名为深圳水务集团公司) 开全国同行业改革先河，最早改制为国有独 资企业； 2 、上海模式内外俱进的模式。从内部经营机制来看，上海市自来水公 司改制为闵行、浦东、市南、市北四个独立核算的有限责任公司，通过“一分 为四”形成内部竞争机制。从产权制度改革来看，一方面发挥上市公司在资本 市场的融资作用；另一方面，积极推行股权转让，实现一部分国有资产的转让 变现，从而吸引以外资为主体的多元投资体，如自来水浦东公司将其5 0 的股 权出让给跨国水务公司，此外，现已有第三家外资公司涉足上海水务业。据最 新资料显示，上海到2 0 0 7 年水务投资需求将超过4 0 0 亿元人民币，其中大部分 将通过存量资产盘活、扩大投资开放度等市场化手段来实现； 3 、北京模式区域收购。以“做大、做强、做活、做好”为目标，通过 兼并所在地行政区划下的县镇自来水公司，来扩大经营规模和竞争实力。北京 市自来水集团公司继收购延庆夏都水业有限公司、密云县自来水公司后，于2 0 0 1 年独家以4 8 0 0 万元全额收购怀柔县自来水公司：据悉，至今已被北京水司收购 的供水企业达6 家； 4 、舟山模式整体出售。2 0 0 1 年底，舟山市以2 1 1 亿元向浙江省上市 公司“钱江水利”出售舟山市自来水公司。这种模式表现为：各地政府为获取 急需的城市建设资金，通过寻找有实力的下家变卖手中的国有供水企业资产；6 5 、武汉模式政府将水厂包装上市，然后把所募资金用于其他基建项 6 胡国田，城市水务改革：面临质的突破，宁波经济，2 0 0 3 5 ：3 3 出 1 2 第二章供水企业 目。 6 、b o t 形式。这是利用外资的一种有效途径，我国的成都、南昌、哈尔 滨等城市对此作了尝试。b o t 本身是一种可行的形式，但由于操作上存在的问 题，执行情况不尽如人意。 2 6 供水企业采用特许经营模式 目前，我国很多地方的供水企业都采用了包括b o t 在内的特许经营方式。 当然，有内资的也又合资( 包括外商独资) 的，有成功的也有失败的。 2 6 1 引进国外贷款 8 0 年代之后，在国内建设资金投入困难的情况下，供水企业纷纷寻找国外 资金，先后开发三条引资渠道。 1 、申办世界银行贷款。世行贷款属于经援性质，利率低( 实际无息) 、使用 期限长、现汇支付，更为优惠。同时，还附以各种软措施项目的支持，有利于 促进供水企业的技术与管理的进步。但是世行贷款，手续繁杂，前期工作时间 长，要求贷款方配合工作多，适应起来难度很大。 供水企业接受世行贷款最早的是沈阳水司大伙房引水工程。该工程总投资 为6 1 6 1 0 万元，其中国外贷款3 5 9 5 万美元。由国家财政部以中长期贷款方式转 贷世界银行向中国政府提供的无息贷款3 2 4 5 万美元。从洽谈意向选定项目接受 考察至评估招标，整整经历三年之久。虽然如此，世行贷款仍被各大中城市供 水企业所追求，他们积极加强企业自身建设，以逐步满足世行工作要求，争取 得到世行贷助资金。 2 、分批接受日元贷款。从1 9 8 4 年开始，日本政府已先后有四批日元贷款 为供水企业注入了一定的建设资金。据统计，四批贷款共为1 6 个城市提供7 6 1 亿日元，用以建设给水设施，为解决这些城市开发水源提供了一定的条件。日 元贷款属于两国政府间贷款，利率较低( 约2 5 ) ，贷款期限较长( 2 0 - _ 3 0 年) ， 很受供水企业欢迎。 天津水司续建新开河水厂二期工程，1 9 9 0 年利用第三批日元贷款贷款资金 2 9 3 亿日元，利率2 5 ，贷款期为3 0 年，前1 0 年( 1 9 9 0 一1 9 9 9 ) 只付息不还本， 后2 0 年( 2 0 0 0 _ - 2 0 1 9 ) 既还本又付息，每年还款额为贷款额的5 。7 北京水司1 9 8 8 年贷款1 0 6 1 4 亿日元，1 9 8 9 年贷款4 8 6 6 亿日元，用于第 九水厂二期建设工程。1 9 9 7 年贷款1 4 6 8 亿日元，用于第九水厂三期建设工程。 昆明水司1 9 9 1 年贷款2 6 4 8 亿日元，用于第六水厂建设工程等等。 3 、吸收外国商务贷款。这类贷款虽然多是经由各级政府出面，但基本属于 7 郭得铨，积极利用外资建设供水设施，城镇供水，1 9 9 6 ：2 9 3 3 1 3 第二章供水企业 混合型买方信贷性质，由外方提供净水厂工艺装备，水厂控制设备及其他相关 技术。虽然贷款期限较短( 几年至十几年) ，利率较高( 5 8 ) ，但洽谈比较简便， 易于签约落实。至目前为止，大中小型供水企业广为利用此类国际商务贷款， 建设许多大中小型城镇供水设施，开发大量地面水源，积极推动城市供水企业 的发展。 哈尔滨水司1 9 8 9 年项奥地利贷款1 5 0 0 万美元，建设哈市供水二期工程； 南京水司1 9 9 0 年向法国贷款2 7 9 9 万法郎扩建上元门水厂；福州水司1 9 9 0 年向 加拿大贷款5 0 8 万美元，甩于水厂设备购置；武汉水司1 9 9 1 年分别向奥地利贷 款6 3 7 万美元、加拿大5 4 4 万美元建设白沙洲水厂二期工程。上海水司1 9 9 6 年 向西班牙贷款2 4 9 7 5 万美元用于水厂技术改造等等。 2 6 2 吸引外资合资合作经营城市供水事业 最近几年，有的大中城市供水企业在不断引进国外贷款的基础上，与外方 进行合资合作经营。综合目前进展情况，概括可分三种类型： l 、融资合作。供水企业出于解决资金困难，以同外方合作经营的形式，解 决企业资金来源，同时满足外方需要获得的利润。 沈阳水司连续引资合作两个项目，即“沈阳中法供水有限公司”和“沈阳 汇津水务有限公司( 外方澳大利亚) ”。沈阳中法供水有限公司注册资本人民币 2 5 0 0 0 万元，中法水务投资( 沈阳) 有限公司投入相当人民币1 2 5 0 0 万元的美元现 汇，沈阳水司以相当人民币1 2 5 0 0 万元的现有资产重估出资，双方股权各5 0 。 合资经营期为3 0 年，其中前2 0 年由外方主营，外方委派总经理，中方委派董 事长和副总经理，后1 0 年则反之。生产设施以租赁方式租用原中方大伙房水处 理厂( 4 j 0 万m 3 d ) 和李巴彦水源( 5 0 万m 3 d ) 全部设备，合资期前1 8 年按资产 原值( 3 亿元) 9 支付租金，后1 2 年租金免付。制出水量均由沈阳水司收购， 价格按制水成本加1 0 核算。8 汇津水务有限公司注册资本2 3 0 0 万美元，由外方一次全部投入，合作期 2 0 年，平均回报率1 7 3 2 ，由甲方组织翟家水源建设工程，外方不予具体干预。 南昌水司与中法水务投资有限公司合作经营“南昌双港供水有限公司”。双 港水厂经资产重新评估，资产总额为人民币9 0 0 0 万元，外方投入4 5 0 0 万人民 币( 合5 4 2 万美元) 作所投入的5 0 股金；中方以一半资产入股5 0 。双方议定： 在各自投入的股金中，其中5 0 作为资本金，另5 0 作为股东贷款，贷款利息 从生产成本中列支。水厂建设规模5 万m 3 d ，合作期限2 8 年，回报率分别为 1 0 、1 5 ( 3 4 年) 和1 8 ( 5 年后) 。1 9 9 5 年2 月签约，1 9 9 6 年1 月开始营业。 2 、嫁接改造。一些城市供水设施腐朽陈旧、失修严重，亟待解决资金来源， 8 郭得铨，积极利用外资建设供水设施，城镇供水，1 9 9 6 ：2 9 3 3 1 4 第= 章供水企业 恢复与扩大再生产。因此，急需引进外资，通过合资合作，嫁接改造老的水厂。 天津水司凌庄水厂是一座6 0 年代建设使用的老水厂，供水能力5 0 万m 3 d ，不仅生产设旌已经陈旧老化，特别是该厂唯一一条出水干管( 口径2 2