（企业管理专业论文）平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探.pdf

诠壬堑i 土坌星想查亟应部 绫煎簧理史的座用 摘要 平衡计分卡是世界上最流行的管理工具之一，自从它问世以来，得到了越来 越多的企业的认可和采纳，由于平衡计分法所具有的强有力的理论基础和便于操 作的特点，一经提出，便迅速在美国，然后是整个发达国家的企业中得以应用， 目前美国、英国、加拿大等发达国家以及不少发展中国家，都开始将平衡计分卡 引入到政府管理当中，并且取得了显著的成效。 本文首先介绍了什么是平衡计分卡，以及平衡计分卡原理的研究背景和研究 意义，分析了国内外研究与应用现状，阐述了自己的研究内容和思路，然后总结 了我国政府部门绩效管理目前现状、存在问题的原因和下一步解决措施，就在政 府部门绩效管理中引入平衡计分卡的可能性和必要性进行了分析，对政府部门绩 效管理中引入平衡计分卡的步骤、原则和基本要求进行了具体的阐述。并以美国 夏洛特市和英国国防部为例，介绍了平衡计分卡理论在西方国家政府部门绩效管 理中的应用。然后以青岛市政府绩效考核为例，对我国政府部门绩效管理中运用 平衡记分卡的进行实例探讨，从实证的角度为我国政府部门应用平衡记分卡进行 绩效管理提供有益的借鉴。最后，全面阐述了我国党政机关绩效管理中引入平衡 计分卡的意义和运用时需要注意的问题。 关键词：平衡计分卡，绩效管理，应用 a p rim aryin q uiryin t ot h ea p pii c a tio no fb aia n c e d s c o r e c a r dt op e r f o r m a n c em a n a g e m e n tinio c aig o v e r n m e n t a b s t r a c t b aia n c es c o r e c a r di so n eo ft h em o s tp o p u l a rm a n a g e m e n tt o o l si nt h e w o r l d i th a so b t a i n e dm o r ea n dm o r ee n t e r p r i s e ；a c c e p t a n c ei m m e d i a t e l y a f t e ri tc a m ei n t ob e i n g d u et oi t sf e a t u r e so fp o w e r f u lt h e o r yb a s i s a n de a s yo p e r a t i o n ，t h eb aia n c e ds c o r e c a r dh a sb e e nq u i c k l ya p p l i e di n u s a ，e v e ni nt h ee n t e r p r i s e sa l lo v e rt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sa f t e ri t s p r o m o t i o n n o w a d a y s ，t h eb aia n c e ds c o r e c a r dh a sb e e ni n t r o d u c e dt ot h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t i n u s a ，e n g l a n d ，c a n a d aa n d o t h e r d e v e l o p e d c o u n t r i e sa n de v e ni ns o m ed e v e l o p i n gc o u n t r i e s c o n s e q u e n t l y ，r e m a r k a b l e r e s u l t sh a v eb e e na c h i e y e d f i r s t l y ，t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e st h ec o n c e p to fb a ia n c e ds c o r e c a r da n d i t sr e s e a r c hb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c e i ta n a l y z e st h ed o m e s t i ca n d f o r e i g ns i t u a t i o no fr e s e a r c ha n da p p l i c a t i o n ，a n ds t a t e st h er e s e a r c h c o n t e n ta n dm e n t a l i t yo ft h ew r i t e ra sw e l l 。c o n s e q u e n t l y ，t h ea r t i c l e s u m m a r i z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，t h ea s p e c t sc a u s i n gq u e s t i o n sa n dt h e f u r t h e rm e a s u r e m e n to f p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t int h e g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s i ta n a l y z e st h ep r o b a b i l i t ya n dn e c e s s i t yo fi n t r o d u c i n gt h e b aia n c e ds c o r e c a r di d e at ot h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n t ， a n da l s os t a t e st h es t e p s ，p r i n c i p a l sa n db a s i cr e q u e s tf o ru s i n gi t b y t a k i n gc h a r l o t t ec i t yo fa m e r i c aa n dt h ed e f e n s em i n i s t r yo fe n g l a n da s t h ee x a m p l e ，t h ea r t i c l ei n t r o d u c e st h ea p p l i c a t i o no ft h et h e o r yi nt h e g o v e r n m e n td e p a r t m e n to ft h ew e s t e r nc o u n t r i e s t h e ni tl i s e st h ee x a m p l e o fp e r f o r m a n c ee x a m i n a t i o ro fq i n g d a om u n i c i p a lg o v e r n m e nct oc l i s c u s st h e a p p li c a t i o no f t h eb aia n c e ds c o r e c a r di nt h eg o v e r n m e n tc l e p a t t m e n t so f o u rc o u n t r y ，a n da l s ot op r o v i d eab e n e f i c i a lm o d e lf o ri t sa p p l i c a t i o n a tt h ee n do f t h i sa r t i c l e ，i ts t a t e st h es i g n i f i c a n c eo fi n t r o d u c t i o n t ot h eb aia n c e ds c o r e c a r dt ot h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti nt h eg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t ，a n dt h eq u e s t i o n st h a ts h o u l db ep a i da t t e n t i o nt oi nt h e u t i l i z a t i o n k e yw o r d s ：b aia n c e ds c o r e c a r d ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，a p plic a tio n 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得或 其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 一竺竺兰2 ；塑兰兰竺二一三一三一 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 鼎一：枷i ， 签字日期：年月日 l 导师签字：巧b 签字目嘲年( ) 月日 工作姚帮许姒乏鸩 螈 址：讯墨磁垆 蝴 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 1 导论 1 。1 研究背景 在当今以金融、技术、信息为主导的知识经济时代，世界正在发生剧烈 的变化，涌现了越了越多的国际化企业，国与国之间的竞争也日趋激烈，丽这些 竞争的背后深层次的竞争其实就是各个国家政府部门和企业效能之间的竞争，它 直接导致了本国经济发展水平和速度。而管理水平的高低对政府和企业效能的高 低起到了决定性的作用。2 0 世纪7 0 年代到9 0 年代之间，绩效管理在欧美国家 + 经历了形成、发展和全面盛行盼阶段，并发挥予巨大的作用；童接推动了管理水 平的提高。9 0 年代后期，随着传统绩效管理方法暴露出的问题，一神新型方法 一平衡计分法出现了。平衡计分卡是由美国哈佛商学院教授罗伯特s 卡普兰 ( r o b e ，r t s k a p l a n ) 和复兴方案总裁大卫p 诺顿( d a v i dp n o r t o n ) 发明的。 1 9 9 2 年，他们在对当时绩效测评方面处于领先地位的1 2 家公司进行项目研究 的基础上，在哈佛商业评论上发表了论文“平衡记分卡：良好绩效的测评体 系”，第一次提出了平衡记分卡的概念。此后，1 9 9 3 年在哈佛商业评上发表 了论文“平衡计分卡的实际应用”，1 9 9 6 年又在哈佛商业评论上发表了“把 平衡记分卡作为战略管理体系的基石”，使得平衡记分卡的理论框架更加完善。 2 0 0 1 年，两位作者出版新作“战略中心型组织：实施平衡计分卡的组织如何在 新的竞争环境中立于不败”，将过去几年平衡计分卡在各类组织中的应用进行了 盘点和总结。在十多年的时间里，平衡计分卡在理论方面有了极大的发展，其理 论重点已经从绩效考核转移到了绩效管理，提升到一个全面战略管理系统的高 度，并在实践领域得到了越来越多的公司和政府部门的认可。2 0 0 4 年根据美国 g a r t n e rg r o u p 的调查，在财富杂志公布的世界前1 0 0 0 位公司中，有5 5 用了平衡计分卡系统：目前，平衡计分卡是世界上最流行的管理工具之一，今 天当人们谈及绩效管理时，基本都是以平衡计分法为主的体系。 最近i 0q - ：米，随荇、f 衔计分k 存仑、i k 绩效话州l ，的成功造j 1 j ，i i 衔计分卡逐 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 步渗入政府等公共部门绩效管理中。公共部门平衡计分卡的应用在理论上不断得 到丰富和完善。1 9 9 9 年1 1 月，平衡计分卡理论创始人罗伯特卡普兰( r o b e r t k a p l a n ) 发表了“公共部门组织平衡计分卡”( t h eb a l a n c e ds c o r e c a r df o r p u b l i c s e c t o ro r g a n i z a t i o n s ) 一文，以美国加利福尼亚州北部城市作为案例 阐明了平衡计分卡怎样应用到公共部门组织中去。2 0 0 0 年，美国人维特科尔 ( j a m e sb w h i t t a k e r ) 出版了在联邦政府中运用平衡计分卡( b a l a n c e d s c o r e c a r di nt h ef e d e r a lg o v e r n m e n t ) 一书，详细阐述了政府组织如何运用平 衡计分卡提高战略执行的能力和有效性。2 0 0 2 年。卡普兰在医疗管理杂志。 ( j o u r n a lo fh e a l t h c a r em a n a g e m e n t ) 上发表了“在医疗组织应用平衡计分卡” ( a p p l y i n gt h eb a l a n c e ds c o r e c a r di nh e a l t h c a r ep r o v i d e ro r g a n i z a t i o n s ) 一文，进一步阐明了平衡计分卡在非营利组织中的应用原则和方法。2 0 0 3 年，美 国平衡计分卡研究所( t h eb a l a n c e ds c o r e c a r di n s t i t u t e ) 发表了用平衡计 分卡改善公共部门成果( i m p r o v ep u b l i cs e c t o rr e s u l t sw i t hab a l a n c e d s c o r e c a r d ：n i n es t e p st os u c c e s s ) 一书，总结了公共部门平衡计分卡实施的 9 个步骤。同年，美国平衡计分卡资深专家保罗尼文( p a u lr n i v e n ) 出版 了面向政府和非营利组织平衡计分卡实施步骤( b a l a n c e ds c o r e c a r d s t e p b y s t e pf o rg o v e r n m e n ta n dn o n p r o f i ta g e n c i e s ) 一书，较为全面地阐 述了公共部门平衡计分卡的理论和实践。伴随着理论研究的不断深入，美国、英 国、加拿大等发达国家以及不少发展中国家，已经开始将平衡计分卡引入到政府 管理当中。就美国来说，自从1 9 9 3 年克林顿签署了政府绩效与成果法案 ( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c t ) 以来，改善政府绩效成为政府的重 要目标。这种系统的绩效评估方式促使美国政府将平衡计分卡引入到政府的绩效 评估当中，并且取得了显著的成效。美国的北卡罗纳州夏洛特市( c i t yo f c h a r l o t t e ) 、美囡国防部、美国交通部、美国联邦航空署、美国国防后勤总署、 美国空军、美幽海军、荧圈得克萨斯州1 f 计处等机构，都广泛而成功地运用了平 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 衡计分卡。不仅美国，目前英国、澳大利亚、瑞典、加拿大、新加坡等国政府， 都开始以平衡计分卡作为战略和绩效管理工具。澳大利亚的布里斯班 ( b r i s b a n e ) 、奥地利维也纳财政部、伦敦自治区( t h el o n d o nb o r o u g ho f b a r k i n ga n dd a g e n h a m ) 、英国国防部、挪威空军等就是具有代表性的案例。由 此可见，平衡计分卡的理念、管理方法和技术，已经成为了许多国家政府以及非政 府组织实施战略管理j j 绩效评估，以提升行政执行有效性的一种现实、有效的方 法。 目前在我国政府部门的绩效管理大都还是采取目标管理法、。关键绩效指标法 等传统手段，对平衡计分卡的探讨还停留在理论研究阶段，部分地市政府进行了 相应的试点工作，大部分政府部门还未将平衡计分卡列入实质性操作阶段。 1 2 研究意义 平衡计分卡( t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ，简称b s c ) 是一种着眼于组织发展 战略有效性的管理理念和系统管理方法。平衡计分卡自产生以来，先是在企业当 中得到广泛运用，随后逐渐推广到政府和非营利组织中。在国外，平衡计分卡在 ： 公共部门中的应用已经越来越广泛，并且效果十分显著。在国内，已经开始有少 数企业运用了平衡计分卡原理进行绩效管理，部分地市政府部门在绩效考核中初 步探索了平衡计分卡的应用，但如何在政府部门绩效管理中运用这一原理这方面 的研究还处于空白阶段。目前平衡计分卡在党政机关绩效管理中的应用主要集中 在理论研讨层面，能够进入试点操作层面的寥寥无几。因此，研究在我国政府绩 效管理中如何引入和运用平衡计分卡具有创新意义。本文研究的方向和内容具有 一定的原创性。文中构建和设计的模型及相关应用配套措施和解决方案对指导政 府部门绩效管理上有较强的现实意义和理论意义，有益于研究解决当前政府部门 绩效管理中存在的一些问题，将为进一步改进和完善、不断提高政府部门工作绩 效奠定良好的基础。 1 3 研究内容和思路 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 平衡计分卡是目前绩效管理的前沿理论，绩效管理是目前政府创建高绩效机 关的重要方法和手段，本文从平衡计分卡这几年的理论发展入手，从平衡计分卡 的概念，以及平衡计分卡原理的研究背景和研究意义入手，分析了国内外研究与 应用现状，确定自己的研究内容和思路，然后总结了我国政府部门绩效管理目前 现状、存在问题的原因和下一步解决措施，就在政府部门绩效管理中引入平衡计 分卡的可能性和业要性进行了分析，对政府部门绩效管理中引入平衡t 分卡的步 骤、原则和基本要求进行了具体的阐述。并以美国夏洛特市和英国国防部为例， 介绍了平衡计分卡理论在西方国家政府部门绩效管理中的应用。然后以青岛市政 府绩效考核为例，对我国政府部门绩效管理中运用平衡记分卡进行实例探讨，从 实证的角度为我国政府部门应用平衡记分卡进行绩效管理提供有益的借鉴。最 后，全面阐述了在我国党政机关绩效管理中引入平衡计分卡的意义和运用时需要 注意的问题。 2 平衡计分卡理论综述 2 1 平衡记分卡的主要内容 简单地说，平衡计分卡就是将组织战略目标逐层分解转化为各种具体的相互 平衡的绩憝考核指标，并对这些指标的实现状况进行不同时段的考核，从而为战 略目标的完成建立起可靠的执行基础的绩效管理体系。平衡记分卡作为一套新型 的绩效管理系统，是对传统绩效管理系统的完善和发展，而不是对它们的完全否 定。从内容上讲，平衡记分卡保留了财务方面的内容，在此基础上，又增加了客 户、内部流程、学习与成长三个非财务方面的内容，有效地弥补了单一财务业绩 考核指标体系的不足，适应了市场竞争发展的需要。在工业时代，注重财务指标 的管理方法还是有效的，但在信息社会里，传统的业绩管理方法并不全面，组织 必须通过在客户、供应商、员工、组织流程、技术和革新等方面的投资，获得持 续发展的动力。基于这种认识，平衡记分卡方法认为，组织应从四个角度审视自 身业绩：客户、内部流程、学习与成长、财务。 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 1 、在客户( c u s t o m e r ) 方面：客户方向反映了企业在获得客户，保留客户和提 高客户价值方面的能力。管理者们确认了组织将要参与竞争的客户和市场部分， 并将目标转换成一组指标，如市场份额、客户留住率、客户获得率顾客满意度、 顾客获利水平等。平衡记分卡最大的长处之一就是评价客户方向对于财务方向的 重大影响。 2 、在内毛j 流程( i n t e r n a lp r o c e s s ) 方面：内部流程方向反映了企业内部运营的 资源和效率。内部运营直接影响到客户方向的关键指标，进而间接影响财务方向。 为吸引和留住目标市场上的客户，满足股东岁末财务回报的要求。管理者需关注 对客户满意度和实现组织财务目标影响最大的那些内部过程，并为此设立衡量指 标。在这一方面，平衡记分卡重视的不是单纯的现有经营过程的改善，而是以确 认客户和股东的要求为起点、满足客户和股东要求为终点的全新的内部运营过 程。 3 、在学习和成长( l e a r n i n g & g r o w t h ) 方面：学习与成长方向反映了企业在 最根本的层次上的发展动力方面的成绩。学习与成长方向包括的内容有员工的素 质、员工满意度、客户信息的准确度等等。确认了组织为了实现长期的业绩而必 须进行的对未来的投资，包括对雇员的能力、组织的信息系统等方面的衡量。应 该看到，这个方向指标的改善，对于企业财务方面的影响，是非常间接和缓慢的， 但组织在上述各方面取得的成功必然转化为财务上的最终成功。 4 、在财务( f i n a n c i a l ) 方面：财务方向反映了企业在财务健康水平方面的情况， 列出了收入、成本、利润、现金、资产、负债等多个方面的关键指标，并衡量战 略的实施和执行能否为最终经营成果的改善做出贡献。 。2 2 平衡计分卡的理论和应用经历了三个发展阶段： 第一代平衡计分卡提出了四个角度的框架，认为企业单纯依靠财务指标存在 很大的问题，建议应该从多个角度来审视企业( 即财务角度、客户角度、内部流 程角度和员工的学习与成k 角度) 。强调既要看结果，更要注重过程，设置均衡 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 的衡量指标体系。这时候平衡计分卡是作为一个对绩效评估的改进工具来使用 的。 第二代平衡计分卡运用战略图工具，帮助企业解决了如何筛选和归类衡量指 标的问题。强调衡量指标应该反映企业特有的战略意图，企业应设置具有战略意 义的衡量指标体系。战略使指标体系有了灵魂和方向，而战略图是一个能够帮助 企业明晰战略、沟通战略的有效工具。 第三代平衡计分卡已经上升为战略性绩效管理体系，作为战略执行的工具来 使用强调企业应建立基于平衡计分卡的战略管理体系，调动企业所有的人力、 财力和物力等资源，集中起来协调一致地去达到企业的战略目标。 至此，现代平衡计分卡的内涵已经远远由于平衡计分法的概念，用一个公式 来表达的话，就是b s a m a p + s f 0 的综合体。其中，b s c ( b a l a n c e ds c o r e c a r d ) 为传统四个角度概念的平衡计分卡；m a p ( s t r a t e g ym a p ) 为用于明晰战略和沟 通战略的战略图；s f o ( s t r a t e g y - f o c u s e do r g a n i z a t i o n ) 是把平衡计分卡作为战 略执行的工具来使用的平衡计分卡实施原则和实施过程。 r ： 2 3 平衡计分卡理论的优缺点 2 3 1 优点： l 、平衡计分卡把组织战略与绩效管理有机地联系起来。平衡计分卡不再是 单纯的控制系统，而是一个用于传播、宣讲和学习的系统，不再是一个单纯的战 术性的或操作性的评价系统，而是一个战略管理系统。平衡计分卡解决了传统管 理体系的一个严重缺陷：不能把公司战略与短期行动联系起来。平衡计分卡能够 满足组织战略管理的要求，将战略制定与战略执行很好地连接起来，并通过阐明 论释愿景和战略、沟通和联系、计划并制定挑战性目标值、战略反馈和学习这四 个管理程序，使战略目标转化为员上的口常行为。平衡计分卡通过两个内在机制 实现了整套以绩效为核一i i , 的战略管理循环：一是绩效管理实现了一整套规范的 流程和执行顺序机制：_ 足绩效管理实现了一整套持续的运作机制和改进机；叭 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 2 、平衡计分卡实现了绩效评价与财务目标的结合。财务业绩指标直接与企 业的长期目标相衔接，适当的财务性业绩指标能综合反映企业业绩，财务目标是 描述企业战略的主要指标。在平衡计分卡中，财务目标是其他三个方面的出发点 和归宿。同时，平衡计分卡对在传统财务评价方法下一味追求短期财务结果，也 迸彳亍了修正和补充，它在运用财务指标保持对短期经营业绩关注的同时，由通过 非财务指标揭示了长期财务业绩和竞争优势方面取得的成绩。所以，平衡计分卡 是把来源于企业战略的各种评价方法一体化的一个新框架。 3 ，一平衡计分卡建立了以因果关系为纽带的战略实施系统。一平衡计分卡区别 于其它绩效管理系统的最大特点，就是通过一系列相互联系的指标来描述战略。 平衡计分卡特别强调描述策略背后的因果关系，建立了一套以因果关系为纽带的 指标框架体系，是平衡计分卡的精髓所在。平衡计分卡的四个维度并非相互独立， 它展示了财务业绩和业绩动因之间的一系列因果关系，这种因果关系的建立解决 了经营管理中业绩评价指标之间关系混乱的问题。比如说，为了改善财务业绩， 企业需要在顾客方面对顾客群体的定位进行调整，调整后的顾客群体将有哪些新 o 要求，企业怎样使自己的产品或服务赢得顾客群体的满意，企业想在时间、质量、 成本上赢得顾客的满意就需要对内部过程进行改造，如降低成本费用、提高质量 等。而以上过程又要求企业投资于员工的培训，提高信息系统的能力。平衡计分 卡根据类似的一系列因果关系就建立了一个综合的评价系统。 4 、平衡计分卡帮助企业建立跨团队合作，促进流程的顺利进行。平衡计分 卡促使管理者统筹考虑所有的绩效评价指标，从而使其注意到，某一方面的改进 是否以牺牲另一方为代价。如果是这样，即使再好的目标，也可能是以糟糕的方 式实现的。例如，公司为了减少生产准备支出，既可通过缩短生产准备时间实现， 也可通过增大批量实现。但批量增大的背后掩藏的是一公司生产的标准化、易生 产但毛利较低的产品产量增加了。 5 、平衡计分卡可以使企业信息负担降到最少，在! j 今的佑息时代，企q e 很 平镛计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 少会因为信息过少而苦恼，随着管理的引进，新的信息指标总是不断增加。这样， 会导致企业高层决策者处理信息的负担加重。而平衡计分卡可以使企业管理者仅 仅关注少数而又非常关键的相关指标，在保证满足企业管理需要的同时，尽量减 少信息负担成本。 2 3 2 缺点 尽管历经十多年的发展，平衡计分卡理论已日臻成熟和完善，但它并非是无 懈可击，平衡记分卡仍然存在一些亟待解决的不足之处，这主要表现为： 1 ，平衡计分卡作为战略性绩效评价系统的主流办法，它只能成为管理控制 系统，没有对评价指标分解方法进行阐述和说明。 2 、平衡计分卡在四类指标间形成了一条因果关系链。认为因果关系在因与 果之间应有时间差，而平衡计分卡中的因与果同时发生。 3 、平衡计分卡只是提出一组指标，然后再分别赋予各项指标或大或小的枳 重。不同企业不同时期的各项指标对企业业绩的影响是不同的，要正确融合财务 和非财务指标并据此建立计分卡并非易事。 4 、平衡计分卡的使用范围有一定的局限性。对于那些没有明确的组织战略、 高层管理者缺乏沟通战略的能力和意愿、中高层管理者缺乏“指标创新的能力和 意愿”的组织，不适合使用平衡计分卡。 5 、不适用于对个人的考评。平衡计分卡也可以一直往下分解到部门和岗位， 但实施成本较大。因为个人绩效考核要求易于理解、易于操作、易于管理，而平 衡计分卡并不具备这些特点。维持平衡计分卡系统的运转可能需要高昂的成本。 3 平衡计分卡理论在发达国家政府部门绩效管理中的应用的 典型案例 3 1 美国夏洛特市 人们普遍认为美国北卡罗菜纳州夏洛特市( c h a r l o t t e ，n o r t hc a r o l i n a ， u s a ) 是政府部| j 实施平衡计分卡的最好典范。1 9 7 2 年夏洛特市就形成了传统的 5 f 衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 绩效考核办法，传统的绩效考核办法将注意力集中在财政预算这一单独指标和个 人的绩效考核上。但是从1 9 9 0 年开始，夏洛特市提出了“成为居住、工作、休闲 的最佳选择城市”这一战略目标，希望为市民提供高品质的服务。但是传统的绩 效考核方式因为忽略了政府流程再造和顾客导向等维度，很难有效地执行这一战 略目标。为此，1 9 9 4 年夏洛特市开始实施平衡计分卡，将战略目标落实在顾客与 使命层面、财务层面、流程层面和学习层面，最终使得战略得到了有效执行。仅 仅一年时间夏洛特市就获得了最适合人居的城市奖。1 9 9 6 年夏洛特市在政府管 理的各个层面、各个方面形成了自己独特的平衡计分卡，在坚持? 评价重要性”， 的理念下，该市领导一直调整他们的努力方向，使得作为一个绩效评估体系和战 略管理体系的平衡计分卡，发挥了最大的效果，使夏洛特市在过去8 年中经济增 o 长率达到2 0 ，仅次于非尼克斯( p h o e n i x ) ，并因此成为美国第2 6 大城市，一跃 成为美国第二大银行业和财政金融中心。 3 1 1 夏洛特市如何引入平衡计分卡 夏洛特市的政府绩效评估体系己有2 5 年的历史。夏洛特市在引入平衡计分 卡时，做的第一件事情是提升顾客维度。他们最初尝试把平衡计分卡的财务维度 放在首位，但后来发现这样定位是错误的，因为财务结果并不代表政府部门的“底 线”。把财务维度放在平衡计分卡的首位会传递错误信息。作为一个公共组织， 政府部门的资金来源于市民、顾客的需要。所以他们不想传递他们为了钱或为了 利润这么一个错误信息，真正想传递的是作为一个公共组织，提供服务满足于市 民、顾客的需要。通过对各个维度重新组织，夏洛特市给他们的顾客和组织传递 了更精确和更合适的信息，即他们如何看待他们的顾客并为他们提供服务。他们 不提倡只关注一个顾客群体，他们关注的是广泛的顾客，把顾客看作是捐赠人、 纳税人以及接受服务的人。在界定和描述顾客时，他们尝试回答平衡计分卡的基 本问题：为了满足顾客，组织必须擅长什么? 为了满足顾客，组织需要在哪些方面 取得成功? 接下来，夏洛特市对1 t 衡计分卡的各个维度重新命名，使各个维度更 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 有代表性，与组织文化和管理预期更能保持一致。例如，城市管理不讲“内部业 务流程”而讲“经营业务”。与其用“顾客”这个名称，不如用“服务顾客”。 同时，夏洛特市平衡计分卡的实施者运用“目标”、“指标”、“目标值”和“行动 方案”等术语清晰地描述了他们的战略，并扩大了指标的类型，具体包括四种类 型的指标：作业指标、投入指标、产出指标和结果指标。 夏洛特市的平衡计分卡主要由传统的绩效管理部门预算评价办公室管理， 预算评价办公室由5 入团组成，包括两个专业分祈人员。5 人团队是整个组织平 衡计分卡的主要协调者，他们负责帮助整仑组织实旅整体战略、监控绩效、为领 导团队提供平衡计分卡咨询以及与组织各部门协商。 在整个平衡计分卡实施过程中，夏洛特市让所有员工在时事通讯讨论平衡计 分卡，编制用于描述绩效评估的所有术语表和平衡计分卡手册，并通过组织培训 部门开展平衡计分卡培训会，使所有的员工充分理解和支持平衡计分卡。 在平衡计分卡实施的初始阶段，夏洛特市建立了一个整体平衡计分卡，在设 置了2 1 个目标描述整体平衡计分卡之后，有两个同时进行的流程：一方面，五个 关健区域小组( 包括：社区安全、城市社区、交通运输、经济发展、重组政府) 开发了平衡计分卡，每个关键区域有一个跨职能部门的员工队伍，这个队伍按照 规定的基本原则讨论与各个关键区域相关的整体战略，讨论作为一个组织的城市 如何通过确定战略行动方案和指标来影响、实现关键区域的总体战略：另一方面， 四个“试用”关键业务单位也开发了平衡计分卡，用了1 8 个月以上的时间后向 各个部门铺开。在引入平衡计分卡之前，夏洛特市监控着1 3 个关键业务单位9 0 0 多个绩效指标，自从开发和使用平衡计分卡，该市监控指标数量降到更易于管理 的3 7 5 个指标。该市政府以流程为导向，整套指标体系不但包含成果指标，而且 有流程指标，有效实现了指标问的平衡。 3 1 2 实施平衡计分卡使夏洛特市获得了许多效益，主要体现在： 1 使组织中所有成员知道并理解- 饯略。通过实施甲衡计分卡，组织中的成员 ( ) 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 能确切地说明他们正在实现那些关键的平衡计分卡目标。在2 0 0 2 年对员工的一 份调查报告中，5 7 的员工认为他们知道整个城市的目标是什么，7 0 的人认为他 们理解工作的某个具体业务单位的目标。与2 0 0 0 年的报告相比，该两项比率有 明显增加。 2 实现组织的预算与战略挂钩。平衡计分卡有助于把预算视为实现平衡计 分卡描述的社区目标所需要的资源，每个关键业务单位确定相应的资源，实现了 组织的预算与战略挂钩。 3 改善组织中的管理决策。平衡计分卡通过设计基于战略、城市管理委员 会关键区域和关键主题的更多相关绩效指标，帮助该市改善管理决策。 4 强化整个组织的一致性和团队合作。平衡计分卡把员工视为成功实现组 织战略的重要组成部分。组织可以问：“为了取得成功，员工需要什么? 反过来， 员工如何帮助组织获得成功? ”平衡计分卡真正“平衡”了四个关键部分的成功： 顾客、业务、资源和员工。 5 实现了向社区报告成果的能力。平衡计分卡为当选官员和社区报告结果， h 他们的报告系统以纸制文件为基础，并尝试在内部开发能更高质量地收集和提取 数据的软件。 3 1 3 夏洛特市平衡计分卡的启示 1 、高层领导的重视和支持，使得组织战略主题优先确立。 夏洛特市的平衡计分卡项目是由一位市领导发起并亲自领导的。对于公共组 织来说，其使命是特别的，多元的，其战略部署必然有先有后，有主有次。市长 和市议会首先明确提出了市政府的使命和发展愿景，共同从高级职员递交的1 5 个备选战略主题区域中挑了5 个作为他们首个平衡计分卡战略重点的关键区域。 它们是发展本地经济、重组市政府、改善交通运输、提高社区安全、改造和完善 老城区。 2 、将战略主题转化为平衡汁分 q 个层而的f i 标。 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 市政府成立了一个项目小组，迸步明确了这些战略重点区域，并把它们转 化为市政府平衡计分卡的关键战略目标。项目组选择一些社区的居民作为他们的 客户，并把社区居民放在市平衡计分卡的最上层。项目组让财务角度紧跟在客户 角度的后面。 3 、将组织战略目标向下分解，制定主题计分卡和部门计分卡，并使之相互 联系和呼应。 市政府计分卡设计出来后，项目组开始针对预先确定的五个战略主题，分别 设定了特定的战略月标，以市政府的平衡_ = f ：分卡为样板，挑选与自身有关的目标 来发展各自平衡计分卡，这些主题计分卡不属于任何一个部门，而是与多个部门 有关。主题计分卡为推动各部门讨论如何跨越职能障碍而实现目标提供了一个平 台。各部门在专注于自己的职责范围，影响和控制之外，能够同时把重点放在五 个战略主题上。市政府委每个战略主题建立了一个小“内阁”，由对该主题有影 响的部门经理组成。每个内阁里面的部门领导每月聚一次，讨论主题的进展以及 。 ： 新计划或行动方案，任何重大的市政府计划都需经过每个小内阁的复核并根据相 关内阁的战略主题的角度来评估。这样，各个部门间也发展为一种良好的伙伴合 作关系使得整个市政府运作获得极大的效益。 接下来市政府要求相关部门开发它们自己的平衡计分卡。以交通管理部门为 例，该部门从城市计分卡中找出了那些与它们有直接关系的1 6 个高层战略目标 作为它们制定部门计分卡的导向，详细分析了每个目标与交通部职能的关系并据 此为每个层面的目标设定相关绩效指标，另外还根据本部门特点设定了滞后指标 和领先指标，共计3 2 个指标。 4 、将战略目标与每个公务人员每天的工作相联系。 既然战略主题的实现基于一系列目标和行动的完成，那它的实施就必须落实 到具体的行动主体，即组织所有员工。平衡计分卡明确地提出，绩效管理就是要 让组织的傅一位员工每天的行动都与组织的使命和战略挂钩。市政府各部门根据 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 各单位的战略规划，设立激励性的目标和绩效指标，并逐渐分解和落实为员工个 人绩效计划，以平衡计分卡连接激励计划，从而形成工资的计算标准，使员工每 曰在绩效激励下为实现市政府的战略主题的努力工作。 5 、使战略主题的实现成为一个持续发展过程。 市政府管理部门将平衡计分卡融入市政府每年战略规划及工作计划中，并发 展出一套战略管理系统，这个系统是一个分8 步走流程循环：年初会议( 制定或更 新市政府平衡计分卡) 将更新部分与各部门进行沟通部门用更新的部分来重 新确定其工作一部门进行规划和目标的设定一部门根据所设定的目标开始挑选 有激励作用的衡量指标一部门报告他们的成果以及困难一反馈并形成报告一下 年度会议的规划和准备。每个部门以市政府的年度计划为目标来撰写各单位的年 度计划，计划中详细叙述为达成每年目标的程序、服务内容及行动方案。而后在 一整年中，由市政府的预算单位来监督各部门的绩效状况。 制定城市计分卡的战略主题是为了让本市具有更强的竞争力以吸引投资和 居民：开发主题计分卡是为了让市政府更专注于重要的事项，开发部门计分卡为 提高客户市民对城市及其服务的满意度。伴随着平衡计分卡的导入和资金的支 持，夏洛特城各项事业发展实现了良性互动并开始复兴，与其它城市相比具有更 强的竞争力吸引更多的商业投资和居民迁入，构建了雄厚的税收基础，夏洛特成 为东南部发展最快的城市之一。 3 2 英国国防部 3 2 1 英国国防部推动平衡计分卡的动机 英国国防部系英国最大的政府部门之一，其拥有超过3 0 万人兵力以及4 0 0 亿 美元庞大的预算，随著庞大组织及预算而来的，则是纳税义务人对国防部绩效的 高度要求。国防部过去的绩效管理制度存在著许多缺点：绩效报告往往过於详细 冗长，必须耗费大量的时问来制作和阅读：且绩效报告并未聚焦在关键议题上，而 失去了绩效管理的意义。 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 为了将其绩效管理制度现代化，并帮助其策略一透过营运效能提升和资源 的有效利用，来强化国防作战得胜能力一之执行落实，进而达成其宏大的使命 一促进国际和平与安全，以及保卫国家安全：英国国防部评估了许多新的管理工 具，包括六标准差，欧洲品质管理卓越模式( e f q m ) 等，然而其最终选择了平衡计分 卡，来作为其简化绩效管理和落实策略的工具。 3 2 2 英国国防部推动平衡计分卡的过程及其计分卡的特色 在推动平衡计分卡的过程中，专案小组首先遭遇到的困难是来自于资深军官 将领的批评与反对，他们认为平衡计分卡只不过是项新潮的管理技术而已，并无 法反映出国防事业中复杂深奥的知识与军事智慧为解决这样的心理障碍，专案 小组尽可能让这些资深军官参与以及监督发展平衡计分卡的完整过程，并正面回 应其质疑和挑战。为了符合组织的特色和管理目的，英国国防部的平衡计分卡舍 弃了以往的财务，顾客，流程，学习四大构面，而系以r 产出j ，r 资源管理j ，促 进流程j ，及未来成长建设j 为其四大构面其发展的策略图。 英国国防部平衡计分卡制度的特色在于其能够与员工的日常营运结合，而 使策略成为一持续性的过程：其具体作法是将季检讨会议与平衡计分卡结合在一 起，会议中以策略为讨论之焦点，并针对计分卡上偏弱的绩效指标区域加以讨论 并改善。国防部平衡计分卡的另一个特色系将其与风险管理制度相结合：国防部 将计分卡四构面上策略性目标未能达到的风险，按发生机率和其影响性大小绘制 在一张风险管理图j 上，如此管理阶层便能对此策略目标未达成风险，进行早期 预警以及迅速采取管理行动。 3 2 3 实施平衡计分卡产生的效益 。 英国国防部实施平衡计分卡后，产生了以下效益 l 了解策略目标间之因果关系，促成组织策略性的对话： 透过策略图，管理阶层丌始了解策略目标间的因果关系，国防部发现要强化 未来的军事战力，人员留任璋三足一重要的领先指标：而要提高人员留任，军队士气 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的戍用初探 是关键：要提高士气，则必须提高对士官兵的生活设施水准的满意度：如此一来， 管理阶层便可了解该采取的行动为何。 透过平衡计分卡可促成组织内策略性对话，因为管理阶层开始了解任何一个 发生的问题，往往都非独立的事件，而是不同的人，系统透过因果关系交互影响的 结果，因此透过不同成员间的策略性对话，共同嫠清问题的因果关系，是将问题彻 底解决的根本之道。 2 以绩效和事实捍卫预算 对外方面，英国国防部开始用平衡计分卡来与财政部门沟通并争取预算，透 过平衡计分卡以事实及绩效结果为导向之特质，国防部可提出有力的理由来捍卫 预算，而取代以前和财政部门情绪化的争执。 3 2 4 英国国防部使用平衡计分卡的启示 1 因为平衡计分卡是从企业绩效管理中发展而来，因此在政府部门中应用平 衡计分卡需要因地制宜的对平衡计分卡的四个方面进行改善和调整，符合政府部 门绩效管理的需要。 2 平衡计分卡使用之前需要经过一个宣传发动的过程，需要开展自上而下、 自下而上的讨论，通过反复论证，使大家都充分的参与到平衡计分卡的指标设置 中，达到思想上的认同。 3 首次尝试平衡计分卡不要追求完美，实施平衡计分卡是个不断变革的过 程，需要根据组织的使命与战略不断地调整平衡计分卡使其发挥最好的效果。实 施平衡计分卡需要持续的沟通。平衡计分卡在实施中面临的挑战之一就是沟通平 衡计分卡和沟通战略，通过与社区、培训团队和城市管理办公室建立合作关系， 真正沟通平衡计分卡和战略计划的重要性以及如何使之成为每个人工作的一部 分，这对有效实施平衡计分卡是至关重要的。 3 3 新加坡 3 3 1 基本情况和绩效管理的主要特点 平衡计分卡在地方政府绩效管理中的应用初探 新加坡是位于马来半岛南端的一个城市岛国，由新加坡岛和附近6 3 个小岛 组成，总面积 6 9 9 1 平方公里，人口4 0 2 万。新加坡政府现有1 5 个都委，6