（公共管理专业论文）长沙经济开发区公安管理问题与对策研究.pdf

中南大学硕十学位论摘要 摘要 经济开发区是我国改革开放的重要组成部分，它的设立有着特殊的 历史背景与目的，它的特性决定着它对与之配套的公安管理工作也有着 特殊要求，实践证明，经济开发区的公安管理工作确实存在着自身的特 点，也使新时期的经济开发区公安管理工作面临新的问题和挑战。本文 研究的意义在于通过以长沙市经济开发区公安管理工作中存在的问题作 为研究对象，将有利于在实践中加强和改进经济开发区公安管理工作 本文立足于长沙经济开发区的公安管理现状，用比较研究、文献研 究、实证与理论研究相结合的方法，指出问题，分析根源，提出对策。 本文的主要内容分为五个部分。第一部分为绪论，绪论中简明扼要地阐 述了提出研究课题的背景，对相关的研究进行了概述，同时对本文采用 的研究方法进行了说明。第二部分重点阐述了经济开发区的设置背景和 目的及特殊使命，并就经济开发区对公安管理的特殊要求及经济开发区 公安管理工作的特点进行了论述。第三部分首先对长沙经济开发区的公 安管理工作进行概述，其次对长沙经济开发区的公安管理的现状进行探 究，通过对现状的探究从而提出公安管理现状中存在的主要特点，最后 对引发问题的因素进行了分析，找出了问题的根源。第四部分针对经济 开发区公安管理存在的主要问题提出了一些具体的对策。第五部分结束 语是对经济开发区公安管理的重要性和未来的展望。 关键词：经济开发区；公安管理；对策研究 中南人学硕十学位论a b s t r a c t a b s t r a c t e c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n e ，w h i c hi se s t a b l i s h e du n d e rc e r t a i n h i s t o r i c a lb a c k g r o u n da n dw i t hc e r t a i np u r p o s e ，p l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei n r e f o r ma n do p e n i n gu po fo u rc o u n t r y i ti st h en a t u r eo fd e v e l o p m e n tz o n e t h a tp u tf o r w a r d ss p e c i a lr e q u i r e m e n t sf o rt h es u p p o r t i n gp u b l i c cs e c u r i t y m a n a g e m e n t p r a c t i c ep r o v e s t h a t p u b l i cs e c u r i t ym a n a g e m e n t i n d e v e l o p m e n tz o n eh a si t so w nc h a r a c t e r i s t i c s ，w h i c ha r eb o u n dt ob r i n gal o t o f p r o b l e m sa n dc h a l l e n g e st ot h em a n a g e m e n tw o r ki nt h en e wp e r i o d t h i s p a p e ra t t e m p t st os t u d yt h ee x i s t i n gp r o b l e m si np u b l i cs e c u r i t ym a n a g e m e n t o fc h a n g s h ae c o n o m i cd e v e l o p m e m tz o n e ，a n dt r yt op r e s e n ts o m ee f f e c t i v e w a y st od e a lw i t ha n di m p r o v et h es i t u a t i o n s t a r t i n gf r o mt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h ep u b l i cs e c u r i t yi nc h a n g s h a e c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n e ，t h i sp a p e rp o i n t so u tt h ep r o b l e m s ，a n a l y s e s t h e i rs o u r c e sa n dp u tf o r w a r d s t r a t e g i e s b a s e do n c o m p a r i s o ns t u d y , d o c u m e n t a r yr e f e r e n c e ，e m p i r i c a ls t u d ya n da p p l i c a t i o no fr e l e v a n tt h e o r y t h i sp a p e rc o n s i s t so ff i v ep a r t s ：t h ef i r s tp a r ts e t v e sa sa ni n t r o d u c t i o n ，w h i c h p r e s e n t ss o m eb a c k g r o u n do ft h i sp r o j e c t ，p r e v i o u ss t u d y , r e l e v a n tt h e o r ya n d r e s e a r c hm e t h o d s ；t h es e c o n dp a r tm a i n l yf o c u s e so nt h eb a c k g r o u n da n d p u r p o s eo ft h ed e v e l o p m e n tz o n e ，a sw e l la ss p e c i a lr e q u i r e m e n t sa n df e a t u r e s o f p u b l i cs e c u r i t ym a n a g e m e n ti nd e v e l o p m e n tz o n e ；t h et h i r dp a r ts e r v e sa sa c o r e ，w h i c hg i v e sa ni n t r o d u c t i o no ft h ec u r r e n ts i t u a t i o no fp u b l i cs e c u r i t y m a n a g e m e n ti nc h a n g s h ae c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n ea n ds u m m a r i z et h e f e a t u r e so ft h em a n a g e m e n tw o r k , f r o mw h i c ht h ee x i s t i n gp r o b l e m sa r e b r o u g h tf o r w a r d ，f i n a l l yg i v e sa l la n a l y s i so ft h ef a c t o r sa n dt h ee s s e n c eo ft h e p r o b l e m s ；t h ef o r t hp a r tp u t s f o r w a r ds o m es t r a t e g i e st os o l v et h ea b o v e p r o b l e m s ；t h el a s tp a r tc o n c l u d e s t h es t u d y , w h i c he m p h a s i z e st h es i g n i f i c a n c e o fe n h a n c i n gt h ep u b l i cs e c u r i t ym a n a g e m e n ti ne c o n o m i cz o n e ，a sw e l la s g i v e ss o m ep r o s p e c t so ff u t u r es e c u r i t yw o r k k e yw o r d s ：d e v e l o p m e n tz o n e ；p u b l i cs e c u r i t ym a n a g e m e n t ：s t r a t e g i c r e s e a r c h n 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获 得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作的 同志对本研究所作的贡献均已在在论文中作了明确的说明。 作：牛吼型年厶二日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的 全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文；学校 可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 储虢驻导师签逝型啸丛年厶一2 , - o 日 中南人学硕十学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 经济技术开发区，指的是各级地方政府在邓小平理论的指导下，借鉴国外的先进 经验，按照“三为主，二致力，一促进”( 以提高吸收外资质量为主，以发展现代制 造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服 务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变) 。的发展方针，根据 所在地区经济发展的特点和经济结构战略性调整的要求，努力提高发展水平，通过积 极引进国外先进的资金、技术、管理经验，以进一步起到发展地方经济，深化改革开 放、造福整个社会的积极作用。它的设立是中国政府结合中国国情，借鉴深圳等经济 特区的成功经验而作出的重要决策，是中国改革开放的重要组成部分。我国自1 9 8 4 年在大连设立首个国家级经济开发区以来，至2 0 0 5 年全国共批准设立了5 4 个国家级 经济技术开发区。二十多年来，这5 4 个国家级经济技术开发区按照“三为主，二致 力，一促进”。的发展方针，积极引进国外先进的资金、技术、管理经验，在经济发 展、产业培育、科技进步、土地开发、城市建设、增加出口、创造就业等等诸多方面 都取得了显著成绩，成为中国经济最有活力、最具潜力的经济增长点，促进了所在城 市产业结构调整和经济实力的增强。中国国家级经济技术开发区的实践，探索出一条 在经济全球化背景下集约利用土地资源、吸引国际资金推进新型工业化与城市化的成 功道路。 2 0 0 5 年，国家级经济技术开发区国内生产总值、工业产值( 现价) 、工业增加值、 进出口等其他主要指标增幅均达到2 3 以上，带动了所在地区的经济发展。5 4 个国家 级开发区共完成国内生产总值8 1 9 5 2 0 亿元，工业增加值5 9 8 1 3 5 亿元，工业产值达 到2 3 3 7 6 8 8 亿元( 现价) ；实现税收收入1 2 1 9 2 8 亿元，同比增长3 0 6 8 ，占全国 税收收入总额的3 9 7 。 如上所述，经济开发区的特殊设置背景及目的，使它肩负带动经济发展的重要使 命，相应它的管理体制与管理服务水平也有着自身的特殊要求，公安机关所承担的对 区内流动人口，复杂场所等方面的行政管理职能和对企业安全防范，各类违法犯罪的 打击等方面的治安管理职能，也呈现特殊要求。尤其在我国加入世界贸易组织和全面 实施国民经济及社会发展第三步战略目标的新国际国内形势下，经济技术开发区要取 得进一步发展，要完成其设立时所提出的增强区域竞争力，带动区域经济快速发展的 重要使命，经济运行机制和行政管理体制更需进一步创新，开发区管理与服务的问题 。刘鲁鱼，余晖我国开发区的发展趋势及政策建议【n 】开放导报，2 0 0 1 ( i ) ：8 9 0 。刘鲁鱼，余晖我国开发区的发展趋势及政策建议【n 】开放导报，2 0 0 1 ( i ) ：8 7 - 9 0 。吕向龙2 0 0 6 年长沙经济技术开发区发展撤告【n 1 长沙晚报，2 0 0 6 年1 2 月第一版 中南人学硕十学位论文第一章绪论 需要引起高度重视和亟待解决。其中，公安管理工作更是首当其冲面临着新挑战与新 要求，因为，从国际国内治安大形势看，随着改革开放的不断深入、开发区内不同利 益格局的调整，经济开发区内更是面临着许多新情况、新问题，各类矛盾的日益积聚 凸现，刑事违法犯罪活动的高位运行。从局部来看，经济开发区的公共安全与管理服 务也成为人们关注的对象，公安管理的改进与加强，更是对经济开发区的迸一步持续 良性发展起着关键作用。 以长沙经济开发区为例，目前，长沙经济开发区已逐步成为湖南省、长沙市的主 要经济增长极，它的迅猛发展，区内公安机关的维稳任务与治安管理等职能出现新的 变化。根据全国转变行政管理职能的大气候与创建服务型、效率型，创新型、务实型 公安机关的总体要求，经济开发区内的企事业单位往往对公安机关提出更新更高的要 求，公安机关自身却存在执法理念落后、管理机制不顺、队伍素质不高、管理手段不 先进、管理模式不适应等诸多问题。如何顺应时代的新要求，深入地分析问题存在的 根源，并根据经济开发区管理工作的特殊要求和特点，认真制定对策，以切实履行三 大政治责任、切实增强四种能力，进一步改进长沙经济开发区的公安管理工作，在构 建和谐开发区中更好地发挥公安管理的作用，等等，这些都成为管理者非常关注的课 题，也是亟待人们去研究、去解决的重要课题。 1 2 研究现状 笔者通过多种途径查阅资料，如网上搜索、图书馆查阅、报纸测览、实地考察等， 发现与本文研究内容相关的资料不是很多。这些相关资料大致可分为三个方面：一是 关于经济开发区的宏观研究；二是关于公安管理的宏观研究；三是关于开发区公安管 理的研究。 关于经济开发区的研究方面，具有代表性的与本文研究相关的研究成果有：吕薇 撰写的关于开发区管理体制的思考，论文从宏观角度，从开发区担负的历史使命 出发，对管理体制的运行体制进行思考与探索，并对管理体制提出了一些建议；樊纲 撰写的开发区的定位与创新，论文结合时代特征，对开发区新的历史使命进行新 的定位；李艳春撰写的开发区新的生命线管理与服务，论文从宏观管理的角 度，对管理理念提出了新的认识；刘鲁鱼、余晖撰写的开发区发展趋势及体制创新， 论文从宏观分析入手，论述了新时期下体毒4 创新的必要性，并对它的发展趋势进行了 探讨；另外，吕向龙撰写的关于政府部门在建设和谐开发区工作中发挥主导作用的 几点思考，文章从整个政府与开发区的关系出发，探析了如何发挥政府的主导作用； 等等。这些研究主要是从宏观上进行的研究。 关于公安管理的研究方面，具有代表性的与本文研究相关的研究成果有：鲍浩东 撰写的试论我国加入w t o 后公安机关服务职能的转变，论文从中国加入世贸后 2 中南人学硕十学位论文 第一章绪论 的形势变化，论述了整个公安机关如何转变职能；高德林撰写的做好新时期公安工 作必须坚持执法为民，论文从新时期的时代要求，充分论述了公安工作在执法时理 念的重要性，并提出了作者自己的认识；谷祖强撰写的提高公安机关驾驭社会治安 局势的能力，论文论述了如何提高公安机关维护治安的能力；马水梅撰写的突破 体制性障碍，论文探析了当前公安工作存在的体制性障碍，提出了作者的观点；帕 留红光撰写的深化公安行政改革之思考，论文着重对当前公安行政体制的弊病进 行了分析，并提出行政改革的一些对策；等等。这些论文主要是大量专家学者及公安 工作实践者对公安管理工作执法理念、管理机制、队伍建设、管理手段等一般规律性 的研究。 关于将开发区与公安管理相结合进行的研究方面，具有代表性的与本文研究相关 的成果有：江苏南通市公安局开发区分局局长陈学宝撰写的开发区公安工作必须实 现四个解放，论文从开发区的特殊性出发，对公安机关进行的管理提出了以解放思 想为首的四个解放措施；北京市经济技术开发区分局局长贾克明开发区境外人员管 理初探，文中主要通过自己在实践中的经验总结，对境外人员的管理进行了分析， 提出了一些具体的对策；郑孟望撰写的浅谈公安工作中企业自我安全防范，论文 探讨了警企协作的建设，对企业如何提高自我安全防范能力提出一些可行的对策；李 畅撰写的加强开发区流动人口管理对策研究，论文主要从整个开发区的特征出发， 宏观上提出了开发区流动人口管理的对策；等等。这些研究数量上不多，而且关于具 体的有针对性的研究更加不多，原因很可能是从事基层公安工作的人员一是没时间， 二是从事科研的能力有限。 从上面的相关研究不难发现，关于经济开发区的公安管理研究一般是在宏观管 理上做文章，虽然少数基层公安工作人员对具体的经济开发区公安管理进行了一些 研究，但是，这些研究还不够系统与深入。对一个具有代表性的经济开发区公安管 理中存在的问题，进行的较为系统与完整的研究少之又少。而且，立足于新时期下 经济开发区新的特殊使命，从具有代表性的经济开发区的公安管理工作的特点与存 在的问题进行深入分析，且将开发区公安管理工作与和谐开发区构建的任务结合起 来的研究几乎还无人问津。正是基于这一现状，本人以所在单位长沙经济技术 开发区的公安管理为研究个体，进行系统而深入的探索，力求针对长沙经济开发区 的公安管理提出较为完整的对策，以期能为其它一些相类似的经济开发区的公安管 理工作提供可供参考的建议。 1 3 研究方法 1 、文献研究法 中南人学硕十学位论文 第一章绪论 首先，本文通过中国期刊网、人大复印资料、中国优秀硕博论文数据库、超星图 书馆等网络数据资源，广泛收集相关文献资料，并对重要文献进行了细致的分析性研 究。其次，广泛查阅中南大学图书馆、长沙公安高等专科学校图书馆、中南大学图书 馆等馆藏的与本课题有关的书目，以此加强对本课题的相关理论知识的认识。 2 、比较研究法 在对长沙经济开发区公安管理的现状分析中，本文采用了横向相比较与纵向比较 相结合的方法。横向比较主要是与同一级别的不同开发区作比较，如本人随同领导前 往辽宁大连经济开发区分局参观学习时，较全面地了解了他们的警务模式和管理特 色，同时，本人也对湖北省黄石开发区分局、江苏省扬州市开发区分局等单位进行了 了解，从而找出长沙经济开发区的自身特点与不足；纵向比较主要是通过长沙经济开 发区内公安机关的设立过程中的三个阶段的公安工作情况进行对比，从而总结经验教 训。 3 、理论与实证相结合研究法 发现问题与解决问题是本课题研究的核心，发现问题对应于本文的长沙经济开发 区公安管理的现状分析，而解决问题则对应于本文的对策分析。这两个核心内容的研 究，本人采用了理论与实证相结合的研究方法，一些个案的提出，是从笔者亲历的工 作中提炼而来的，而对个案的分析都用理论进行了论证，这种理论与实证相结合的研 究构成了本文最为重要的研究方法。 4 中南人学硕+ 学位论文第二章经济开发区及其公安管理l ：作的特点 第二章经济开发区及其公安管理工作的特点 2 1 经济开发区的设置背景和目的 从国际大背景来看，2 0 世纪中叶，为适应世界经济贸易和科学技术突发猛进， 全球经济一体化与新技术革命浪潮的趋势，发达国家与发展中国家或地区都竞相建立 包括出口加工区与科技工业园区在内的各种类型的开发区，国际上这种通过建立开发 区来发展区域经济与科技产业的举措，及其对社会经济产生的积极影响，也对我国兴 办经济开发区发展经济起了可借鉴作用。 从国内的国情背景来看，1 9 7 9 年十一届三中全会的改革春风在全国吹起，使中 国的经济、社会、生活等许多领域都进行着一场前所未有的探索与改革，其中的产物 之一便是设立了深圳等第一批经济特区作为试点；1 9 8 4 年，根据中国处于改革开放 初期的特殊国情需要，结合邓小平同志亲临深圳视察的讲话精神，国务院在大连设立 了第一个国家级经济技术开发区，并又批准陆续设立了中国首批1 4 个可实行一些特 殊政策的国家级开发区，以加快步伐，扩大开放，更好地利用外资、引进先进技术。 到2 0 0 6 年止，国务院批准设立了国家级经济技术开发区5 4 个。当初，国家对经 济开发区的设置提出了一些特殊要求，也提供了一些优惠政策。因此，也要求经济开 发区肩负下列重要使命： 1 要求经济开发区在我国对外开放中处于前沿地位。从开放程度上看，经济开 发区是经济特区之后的第二开放带，中央要求地方政府要提供一些优惠政策，大力吸 引人才与资金，使经济开发区成为各地经济发展的前沿阵地。 2 要求经济开发区成为我国现代制造业的重要基地。经济开发区要通过引进具 有世界先进水平的现代制造业以及跨国公司的研发机构，集约利用资源，促进产业集 群发展，大大提升了我国的产业结构和在国际分工中的地位，走出一条在开放条件下 实现新型工业化的道路，进而带动我国产业结构的快速升级。 3 要求经济开发区成为各地高新技术产业化的重要基地。按照。三为主，一致 力”的原则，经济要开发区致力于发展高新技术产业，并成为我国高新技术产业发展 的重要基地。 4 要求经济开发区成为各地经济发展的新增长点。国家级开发区不仅成为所在 城市新的经济增长点，而且通过辐射、示范和拉动作用，成为区域经济发展的火车头。 5 要求经济开发区走出一条新型城市化道路。国家级开发区从建设初始，就要 高度重视节约土地资源。在选址上，经济开发区强调尽量少占耕地，要高度重视土地 的集约化利用。经济开发区在推进工业化的过程中，要不断完善城市功能，改善城市 中南人学硕十学位论文 第二章经济开发区及其公安管理i ：作的特点 环境，通过完善的基础设施、优美的城市环境、综合的城市功能和高效的管理，要走 新型城市化道路。 2 2 经济开发区对公安管理的特殊要求 以党的十六大为标志，我国社会主义现代化建设迈入了一个新的里程，与此同时， 经济开发区的发展也进入了一个新的历史阶段。在新的历史阶段，经济开发区的公安 机关如何立足于经济开发区的发展，抓住着力点，全面推进公安管理工作，已经成为 当前的重要课题。这些着力点，也就是经济开发区的特殊使命对公安管理提出的特殊 要求。上文已经说到，经济开发区的使命包括好几个方面，但归纳起来，经济开发区 的最为重要也最为特殊的使命只有一条，那就是以经济发展引领社会全方位的发展。 也就是说，开发区的着力点是如何更快更好地发展经济，与之相对应，开发区公安管 理的着力点是如何维护和促进开发区更快更好地发展经济。概括起来，这一特殊使命 对公安管理提出了以下几个特殊要求： 2 2 1 当好经济开发区的卫士，切实维护开发区的经济发展 邓小平曾说过：“发展才是硬道理。”这是经济开发区设立的目的，也应该是 其制定一切工作方针的指南。开发区直接承担着快速发展经济的重任，所以公安机关 管理时，必须着眼于经济开发区的发展，紧紧围绕发展这一要务，置身大势，服从大 局，服务大局，牢固树立公安工作也能出生产力的理念，在服务发展、保护发展、促 进发展上追求新作为，建树新功勋。为此，公安机关要从思想感情上贴近经济工作， 既不能不爱、不懂、不沾边，也不能乱查、乱管、乱插手，应当把握大局，掌握、顺 应经济运行规律；要从执法管理上服务经济大局，公正、平等地保护所有投资人、纳 税人的合法权益，创造并维护包括民营、外资、个体工商户在内各类经济主体公平竞 争的良好环境；要在观念思维上跟进经济发展，须明确“法无明文禁止皆可为”，只 要不违法，各种经济行为都是允许的，而“法无明文规定不可为”，只有法律授权， 执法才正当；要在服务水平上适应经济要求，善于化解有碍发展的矛盾，主动调处影 响发展的纠纷，自觉消除干扰发展的因素，努力做到你创业我服务、你有难我帮助、 你发展我保护。 2 2 2 当好经济开发区的文明使者，有效促进经济开发区的经济发展 经济开发区的管理不同于一般区域的管理，最大的区别在于公安管理更多的是与 企业打交道。企业为了自身的发展，经常要大力引进人才、技术、资金，这时，企业 的形象与整个园区的形象往往会影响这些工作的进展。只有把开发区建设成让人放 心，让业主向往的文明窗口，才能使经济开发区真正担负起引领全社会经济发展的重 任。而作为经济开发区的主要管理人员，公安干警在树立文明新风、传播文明新风有 。【3 】邓小平文选第一、二、三卷人民出版社1 9 9 3 年版 6 中南人学硕十学位论文 第二章经济开发区及其公安管理f ：作的特点 着不可推卸的责任。公安民警代表国家和人民行使执法权力，责任重于泰山，形象高 于生命。坚持严格、公正、文明执法，是社会和公众对公安机关的殷切期待，是衡量 人民警察文明形象的基本标准，也是公安执法权威形成和确立的根本所在。只有严格、 公正、文明执法，及时伸张人间公平与正义，社会规范与法律威信才能得到有效维系， 人们才会从内心深处由衷地敬服执法者。反之，野蛮执法，单纯依靠强制力，不仅会 招致公众抵触，引发社会反弹，影响执法声誉，甚至将直接损害党和政府的形象。作 为现代文明执法者，作为法治文明具体实践者，作为政治文明重要建设者，广大公安 干警都必须自觉致力于提高自己的人文素养；各级公安机关都必须积极营造先进的警 察文化，切实整肃风气，滋润队伍，实现严格、公正、文明执法的养成。 2 2 3 当好经济开发区的公仆，更好地协助经济开发区的经济发展 参与社会管理是公安机关必须履行的重要职能，在法律定位上，人民警察是人民 群众的公仆。所谓公仆就是为人民服务的人。作为一种特殊的管理角色，公安管理与 其它行政管理在理念与手段上是有很大不同的。经济开发区由于着眼于经济发展，它 的公安管理也必然着眼于经济发展，所以这种前提下的公安管理更多的是一种协作与 服务。在经济开发区中，企业可以说是公安机关的“上帝”。所以，公安机关在管理 活动中，最根本的还在落实和维护企业的利益。“执法为企”不是治企、驭企、更不 是欺企，而是要利用人民赋予的公共权力为企业服务，从而最终为人民服务。伴随着 社会进步，作为职责任务和从业操守，公安机关和人民警察介入社会管理应更多地遵 循“提供服务与认同服务”人性化原则，而不再是以往的“行政命令与服从命令”式 刚性管理。作为经济开发区公安民警，不管你从事哪一项具体工作，秉公执法、服务 企业的宗旨是不能有丝毫动摇和改变的。能让企业称赞的，令企业服气的，使企业满 意的，就是形象，就是威严，就是服务。就是利企。 2 o 经济开发区公安管理的特点 由于经济开发区走的是新型城市化道路，它一般处于城市的郊区或边缘地带，征 用的土地大多以农村的土地为主，区内的人口成分较为复杂，区内的企业也呈动态变 化，治安形势较城区和农村更为复杂，就公安管理工作而言有如下显著特点： 2 3 1 城乡二元结构治安管理交叉感染的繁重性 经济开发区主要模式之一是当地政府在人口稀少的地区开辟一个新区，其主要 功能是吸引产业投资，进行经济开发。这种模式通常是老城市向周边农村的延伸和扩 展，处于城乡结合部，区内既有高素质的企业员工，也有由法律意识淡薄、文化水 平不高的农民转化而来的新城区居民，故城镇治安管理与乡村治安管理同时存在。 具体表现在：一是区域特点变化大，由偏辟的农村逐步变为功能日益齐全的新城市。 如长沙经济开发区1 9 9 2 年开始兴建在长沙县的望新乡，主要由处于1 0 7 、3 1 9 国道 7 中南人学硕十学位论文 第二章经济开发区及其公安管理i ：作的特点 线的交汇处大塘村、杉星村、板桥村组成，当时规划面积仅6 平方公里，道路不畅 通，村民散居，以世代耕种为主，属于半封闭的自然村，一年极少发案，治安秩序 良好；到2 0 0 5 年底，原规划区已增大到6 5 平方公里，内有注册企业4 3 0 多家，实 际投产企业2 6 0 多家，工业总产值达到3 3 0 多亿元、上缴国家税收达1 7 亿多元，逐 步发展成交通发达、企业云集、功能齐全的集政治、经济、文化、旅游于一体的现 代化的新型城区。二是人员成份变化大，由单一的农民居住变成企业员工、外来民 工、小商贩、当地农民转化的新居民等各种人员杂居。如1 9 9 2 年兴建长沙经济开发 区时有农村人口3 3 4 0 户1 1 2 8 0 多人，到2 0 0 5 年据统计常住人口已达到3 6 8 0 0 多户， 1 2 6 7 0 0 多人，几乎翻了1 0 倍，而流动人员则每年达数十万人之众。 由于这种有机的动态变化，致使经济开发区内治安管理难度增大，兼城市治安形 势与农村治安形势的双重特点，且两者交叉感染，并存互动。一方面因为城市当中商 业较发达、居民素质相对较高，大家忙于工作、学习、经商，往往发案较少，但一旦 作案则手段相对较隐蔽，难以侦破；另一方面经济开发区的农民原本与世无争，发案 较少，但其根深蒂固的狭隘自私与传统保守思想，加上法制意识淡薄，一旦触及其利 益，便无知无畏，无视法律的威严，以身试法还不以为然。随着土地的征用，他们洗 脚上岸摇身一变成了城市居民，由于没有一技之长，失去赖以生存的土地后，其实也 成为开发区内的精神贫困的弱势群体。他们一旦受到商品社会与金钱社会的冲击，便 心理失衡，产生“仇商、仇富”心理，极易产生盗窃、强揽工程、强要工作等行为， 影响企业的正常生产与发展。 而随着经济开发区与周边农村地区的人财物交流日趋频繁，治安问题更是相互交 融，表现在乡村违法犯罪人口向开发区内的新城区转移，而开发区内的城镇中违法犯 罪手段则向周边乡村的不安定份子渗透，造成各种违法犯罪活动在开发区内及周边乡 村来回转移，以逃避打击。如经济开发区内不少当地农民及外来打工者在开发区内盗 得路灯、地下井盖、电缆线或企业施工中的钢管、电线等物品时，往往利用开发区便 利的四通八达的交通条件向周边乡村进行转移，由于周边乡村地方大，防范不严，从 而极难查找到赃物与嫌疑人。 目前，由于上述两种治安管理的并存性与交融性，许多经济开发区内的治安形势 呈现出如下特点： 1 刑事发案高位不下 开发区内由于建设速度快，新增企业多、建筑工地多、外来民工多，人流、物流 量增大，治安形势复杂，刑事发案率高，且以流窜作案和团伙作案为主。目前，经济 开发区内发案特点呈单一化向多样化趋势发展，诈骗、抢夺，抢劫时有发生，作案方 式不断更新，一些新型的犯罪在开发区逐渐浮出水面，而民警队伍素质远远不能适应 严峻的犯罪形势，警务管理方式、侦查手段赶不上形势发展的需要。如长沙经济技术 开发区2 0 0 4 年便发案1 2 0 多起，其中利用开发区内交通便利实施抢劫、抢夺作案的 中南人学硕十学位论文 第二章经济开发区及其公安管理j ：作的特点 就占2 l 起。 2 外来人口管理难到位 企业的发展、基础设施的建设，民工、商贩等低素质人员大量涌入、无序流动， 使这些地区成为治安“顽疾”的重灾区，许多民工、企业l 临聘人员不依法办理暂住证， 不少违法犯罪份子混在外来打工人员中，伺机作案，影响恶劣。另一方面，开发区内 人户分离增多，管理难度加大。人户分离表现在两个方面：大量居民在开发区工作， 居住在市区，自己的房屋空冕，人户不一致：外来打工者频繁更换暂住地，派出所在 管理中难以达到较高的人户一致率。便公安机关对区内人口的管理极易失控，从而影 响应有的防范与及时打击违法犯罪活动的作用发挥据长沙经济技术开发区分局的统 计，近两年侦破的各类案件中，外来人口作案的占到三分之二以上。 3 不安定因素增多，矛盾日益突出 这几年，各开发区在市政建设、房地产开发、拆迁安置、企业转制等过程中引发 不少不安定因素，甚至导致群体性事件。这些非政治性不安定因素所导致的群体性事 件具有人数众多、矛盾激烈、对抗性强、解决难度大、解决时间长等特点，维护稳定 工作牵涉了大量警力和精力。如长沙经济开发区内单2 0 0 5 年就发生各类不安定因素 2 1 0 多起，较大影响的2 0 多起。使公安机关疲于奔命，难以有效应对。 2 3 2 公共管理任务与企业管理任务的协作性 从设立经济开发区专门公安机关的初衷来看，公安机关的任务应是在党委和政府 的领导下，坚持执法为民、立警为公的宗旨，切实担负起维护社会稳定、打击违法犯 罪、优化治安大局环境，规范企业生产经营秩序，促进园区经济快速健康发展，保障 人民群众安居乐业的重任。具体体现在：掌握动态状况的实有人口治安信息，严密阵 地控制，综合运用各种力量和手段，落实防范、监控、保护、管理措施，最大限度地 避免或减少辖区治安、刑事案件及灾害性事故的发生，急企业之所急，积极推行为企 业发展的各项服务举措，努力创造社区安全、有序的治安环境。因此，经济开发区公 安机关既要承担管理好企业外部公共安全与治安环境的基本职责，更多地要以服务重 于管理，充分利用与发挥公安机关的自身特点优势，坚持法律原则，全心全意为企业 服务，为企业排忧解难。 结合经济开发区内实际，不少人认为公安机关是政府的行政司法机关，主要任务 是打击违法犯罪、维护社会治安秩序，而企业是经济实体，追求的是企业自身利益的 最大化，两者主体不同、目的不同、对象不同，似乎存在很大的差异性，各管各的事， 没必要相互牵扯。 而在长沙经济开发区公安工作实践中就存在此类情况。经开区内少数企业主认识 不全面，他们简单地认为只要搞好生产就行，所谓“一好遮百丑”，有经济效益就有 一切，其它的事情可以少管甚或不管。而对于企业外部的公共管理，大部分企业更是 9 中南人学硕+ 学位论文 第二章经济开发区及其公安管理l ：作的特点 抱有“事不关己、高高挂起”的心态，即使公安方面有要求也是推三阻四。如2 0 0 5 年6 月，长沙经开区内的国内知名民营企业三一重工几名员工在深夜凌晨下班时经常 遭遇飞车抢夺，公安机关为尽快侦破此案，欲找相关人员了解情况，但个别管理人员 却以影响员工上班为由，不予支持配合。对于企业内部管理或安全防范问题，企业老 板往往过于注重自身企业形象或怕公安机关知道，而不愿向公安机关主动报告。如在 长沙经济开发区内的世界5 0 0 强企业l g 内部分显像管陆续被盗，公安机关了解情况 时，欲找某位有嫌疑的公司员工谈话，但企业方因为嫌疑人是韩国人而拒不配合，致 使最后一次该名韩国人内外勾结作案，公司损失近百万元。 由于以上公安管理的新难点，而经济开发区公安机关如按传统的管理手段，以打 击代防范，以管理代服务，是无法有的放矢地履行好自身使命的。因此，新时期下， 公安机关与企业主共同面临的是如何预防打击新型犯罪与预防处置开发区发展进程 中产生的不安定因素问题，尤其是近年来因征地拆迁、人员安置、工程建设、环境污 染、厂群利益等诸多原因导致的各种社会矛盾汇聚的问题，这既是开发区公安机关维 稳的重点，也直接影响企业的正确生产经营、困扰企业发展，于是，成为了企业与公 安机关共同关注的热点。 同时，从公共安全的角度来看，社会秩序不好，公共安全、群众利益得不到保障， 企业肯定无法生存发展，而从企业内部来看，如果企业管理松散、内部安全防范不落 实或不依法经营，酿成安全生产事故，引发企业财产损失，不但企业发展受阻，公安 机关也难辞其咎。因此，公安管理工作越来越需要企业的支持与协作，公安机关服务 经济社会发展的能力也有待进一步提高。目前，开发区公安机关要紧扣当前面临的三 大政治责任，以国务院颁布实施的企业事业单位内部治安安全保卫条例为“上方 宝剑”，立足于企业自身法律意识的提高、内部安全防范能力的增强，加强与企业在 维护开发区安全稳定与治安秩序方面的协作，充分发挥企业方在维护公共安全中的主 体作用，共同打造平安文明园区。 2 3 3 一般警务管理活动与特殊服务职能的复杂性 警务管理活动是指公安机关在上级公安专业部门的领导下从事的法律明确规定 的必须履行的强制性执法工作与行政管理工作。而非警务活动是指就非法律明文强制 性规定的，但根据党和人民对公安机关的要求而言应从事的活动，如公安部提出的有 警必接、有难必救的原则就有一定的灵活性。目前，开发区公安机关在履行打击违法 犯罪、维护公共安全等基本职责时，较其它公安机关更多地承担了大量各级首长、来 宾视察保卫、商业庆典保卫，征地拆迁保卫等非警务活动。这也是经济开发区公安机 关的重要职责之一就长沙经济技术开发区2 0 0 4 年至2 0 0 6 年的情况来看，中央政治 局9 位常委都先后到开发区内的企业视察过，三年共承担较大的各级首长、来宾前来 。谢庆武，新时期下企业安全保卫工作思考长沙警学，2 0 0 6 ( 6 ) ：1 7 1 0 中南人学硕十学位论文第一二章经济开发区及其公安管理i ：作的特点 视察的政治性保卫任务共1 2 9 次，管委会安排的征地拆迁的保卫任务1 6 8 次，开发区 召开的各类会议保卫任务9 0 多次，企业庆典等商业性保卫1 0 0 多次，共计动用警力 达5 0 0 0 多人次，车辆2 6 0 0 多台次，开发区分局每位民警每年人平参加各类保卫任务 不下5 0 次，国保部门的民警有时一天就参加3 次。客观上这些维护稳定工作比照地 方公安机关要牵涉开发区公安机关更多的警力和精力。 由于经济开发区的特殊性质及公安工作的特殊要求，一些地方党委政府对公安机 关开发区的服务大局与服务发展的观念认识上往往存在误区，致使公安管理活动变得 复杂，公安机关很难做到“立警为公、执法为民”，。甚至造成职能缺位、越位。 1 容易偏离政策 一些地方党委和政府将招商引资当作头等大事，盲目追求经济指标，片面要求公 安机关全方位服务于招商引资，从而导致“亲商、安商、富商”甚于“亲民、安民、 富民” 的错误倾向，使开发区公安机关对外商、外资的违法犯罪也不敢管、不便管。 如围绕着房屋拆迁补偿、土地征用和企业改制等，对持反对、不服从以至阻扰态度的 群众，一些地方党委、政府即动用警力强制执行，损害了公安形象。 2 容易造成对立 一些开发区公安机关围绕当地党政领导的政绩工程、形象工程，为圈地、占地充 当开路先锋，在处理群体性纠纷和突发性事件中，片面倾向服务大局的理念，使矛盾 激化，个别地方还造成政府和群众对立，直接损害了执法形象。 3 容易背离宗旨 一些开发区公安机关对当地重点企业特别关照，治安问题急事急办，竭诚服务。 ( 因为企业会投桃报李，对公安有求必应，要钱给钱，要车给车) ；而对普通百姓的 求助，却存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”圆。厚此薄彼与“三个代表”重 要思想完全不相符合。 因此，经济开发区公安机关要正确处理好警务活动与非警务活动的关系，既不能 借口公安治安管理任务重而推拖非警务活动，也不得为了讨好领导无原则地滥用警 力，甚至干出与法律相违背的事来。当前要牢固树立科学发展观，坚持以人为本，增 强自身能力建设与队伍建设，切实正确处理好依法办案与主动服务的关系。 。江泽民论有中国特色社会主义) ( 专题摘编) 中央文献出版社2 0 0 2 年版 o 王沪宁腐败与反腐败一当代国外腐败问题研究 町上海人民出版社，1 9 9 0 年舨 。吕薇关于开发区管理体制的思考【j 重庆工学院学报，2 0 0 4 ( 2 ) ：1 6 - 1 9 中南大学硕十学何论文第三章欧沙经济开发区公安管理中存在的问题与成冈 第三章长沙经济开发区公安管理中存在的问题与成因 3 1 长沙经济开发区公安管理工作概述 3 1 1 长沙经济开发区及其公安机构设置情况 1 9 9 2 年，邓小平同志南方谈话的春风吹遍了神州大地，也给长沙县带来了新的 发展机遇。在省市各级领导的高度重视下，通过可行性论证，长沙县委、县人民政府 向省、市申报在星沙建立开发区。于是，国家级长沙经济技术开发区于1 9 9 2 年l o 月创建，2 0 0 2 年元月，又被国务院批准为国家级经济技术开发区，规划控制面积3 8 6 平方公里。建区以来，累计征用土地1 2 2 平方公里，其中已建成面积7 0 2 平方公里， 在建面积3 1 平方公里。现园区内已聚集各类企业2 6 0 家，其中世界5 0 0 强企业1 0 家，逐步形成了以先进机械制造、电子信息产品两大产业为主导，轻印包装、食品饮 料、新材料、物流配送、生物工程等产业为补充的产业格局。2 0 0 0 年至2 0 0 6 年在生 产总值、工业总产值、出口创汇、上缴税金等主要经济指标都年年攀升( 如下图如示) ， 目前，长沙经济开发区主要经济指标已达到全省中等地州市水平。 图3 1 长沙经济开发区2 0 0 0 年至2 0 0 6 年生产总值增长图 图3 2 长沙经济开发区2 0 0 0 年至2 0 0 6 年工业总产值增长 。吕向龙。2 0 0 6 年长沙经济技术开发区发展报告长沙晚报，2 0 0 6 年1 2 月第一版 1 2 中南人学硕十学位论文 第二章长沙经济开发区公安管理中存在的问题与成网 图3 3 睦沙经济开发区2 0 0 0 年至2 0 0 6 年上缴税金增长图 图3 4 长沙经济开发区2 0 0 2 年至2 0 0 6 年上缴税金增长图 长沙经济开发区的设立之初，公安工作全部由长沙县公安局星沙派出所作为一个 社区管理，随着长沙经济开发区的迅速发展壮大，企业数与人口数都迅速增加，治安 形势也越来越复杂，企业群众对平安稳定的开发区环境的渴望也与日俱增，但落伍的 思维观念、陈旧的工作机制、警少太少的突出矛盾，使许多公安管理工作形成管理“真 空”，而企业群众许多权益得不到保障，直接影响开发区的进一步发展壮大。于是在 省市领导的高度重视下，在经济开发区管委领导的努力下，湖南省公安厅、长沙市公 安局决定顺应时代要求，参照其它开发区的先例，专门设立开发区分局( 以下简称经 开分局) 。其指导思想便是以邓小平理论、三个代表重要思想为指导，设置一个精干、 高效、反应快速、打防有力、执法公正、服务优质的专门公安机关，以维护开发区的 安全稳定，保障园区经济持续健康发展。 经酝酿，作为开发区的配套机构的公安分局并于2 0 0 2 年7 月1 7 日开始组建，2 0 0 3 年6 月9 日挂牌成立，7 月1 日起正式全面履行职能，被认定为副县级单位。2 0 0 2 年至2 0 0 4 年1 1 月份，经开分局共2 7 人，其中局领导4 人，科室队负责人9 人，民 警1 4 人。2 0 0 4 年1 1 月2 8 日，市公安局党委对分局党委班子作了调整， ( 如图3 5 所示) 。分局下设办公