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中小学校章程建设研究 中文摘要 1 9 9 5 年9 月1 日起施行的中华人民共和国教育法规定，设立学校及其 他教育机构必须具备“章程”这一基本条件。北京市、湖南省率先按此要求开展 了中小学校章程建设工作。之后，随着依法治教观念的深入人心，山东省东营区、 上海市闵行区和上海市虹口区在近几年也加快了学校章程建设的步伐，但是就整 体而言，我国中小学校章程建设进程缓慢，距离教育法律、法规规定的“一校一 章程”还有一段较长的路要走。究其主要原因是制定和实施学校章程的必要性没 有得到人们充分的认识和理解，中小学校章程建设工作尚未引起人们应有的重 视。因此本文从学校章程的涵义及制定和实施学校章程的必要性入手，通过对一 份不规范的中小学校章程文本的分析，寻找影响中小学校章程文本规范化的主要 问题，并提供一份相对规范的中小学校章程文本，以提高中小学校章程的制定水 平。同时文章又针对中小学校章程实施不力的现状为学校更好地实施学校章程提 出了若干对策。 关键词：中小学校；学校章程；制定：实施；依法治教；依法治校： 中小学校章程建设研究 a b s t r a c t h a v i n gac o n s t i t u t i o nh a sb e e nt h eb a s i cc o n d i t i o nt oe s t a b l i s hs c h o o l sa n do t h e r e d u c a t i o n a li n s t i t u t i o n ss i n c et h ee d u c a t i o nl a wo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a b r o u g h ti n t oe f f e c ti n1 9 9 5 b e i j i n ga n dh u n a n t a k et h el e a di nb u i l d i n gc o n s t i t u t i o n s o fm i d d l ea n dp r i m a r ys c h o o l sa c c o r d i n gt ot h ep r o v i s i o n a st h ec o n c e p to fm a n a g i n g e d u c a t i o na c c o r d i n gt ol a wh a sb e e nu n d e r s t o o d ，d o n g y i n gb o r o u g hi ns h a n d o n g p r o v i n c e ，m i n h a n gb o r o u g ha n dh o n g k o ub o r o u g hi ns h a n g h a ih a v es t a r t e dt h ew o r k i nr e c e n ty e a r s h o w e v e r , o nt h ew h o l e ，t h es p e e do fb u i l d i n gc o n s t i t u t i o n so fm i d d l e a n dp r i m a r ys c h o o l si nc h i n ai s5 0s l o wt h a tt h e r ei sal o n gr o a dt om e e tt h ed e m a n d o fo n es c h o o lo n ec o n s t i t u t i o nw h i c hi sr e q u i r e db ye d u c a t i o n a ll a w , t h er e a s o ni st h e n e e do fc o n s t i t u t i n ga n di m p l e m e n t i n gas c h o o lc o n s t i t u t i o nh a sn o tb e e nr e c o g n i z e d a n du n d e r s t o o db yp e o p l e ，t h e yh a v en o ta t t a c h e di m p o r t a n c et ot h eb u i l d i n go f c o n s t i t u t i o n so fm i d d l ea n dp r i m a r ys c h o o l s s ot h ep a p e rs t a r t sw i t ht h em e a n i n go f t h es c h o o lc o n s t i t u t i o na n dt h en e e do fc o n s t i t u t i n ga n di m p l e m e n t i n gas c h o o l c o n s t i t u t i o n b ya n a l y z i n gan o n s t a n d a r dc o n s t i t u t i o n t e x to fm i d d l ea n dp r i m a r y s c h o o l ，t h ep a p e rs e a r c h e st h em a i np r o b l e m sw h i c hi n f l u e n c et h es t a n d a r d i z a t i o no f c o n s t i t u t i o nt e x t so fm i d d l ea n dp r i m a r ys c h o o l sa n dp r o v i d e sac o r r e s p o n d i n g l y s t a n d a r dc o n s t i t u t i o nt e x to fas c h o o li no r d e rt oi m p r o v et h el e v e lo fc o n s t i t u t i n g s c h o o lc o n s t i t u t i o n s m e a n w h i l e ，t h ep a p e rs u p p l i e ss o m em e a s u r e sf o ri m p l e m e n t i n g s c h o o lc o n s t i t u t i o n sa st h e yh a v en o tb e e ni m p l e m e n t e dw e l l k e yw o r d s ：m i d d l ea n dp r i m a r ys c h o o l s ；s c h o o lc o n s t i t u t i o n ；c o n s t i t u t e ；b r i n gi n t o e f f e c t ；m a n a g ee d u c a t i o na c c o r d i n g t ol a w ；m a n a g eas c h o o la c c o r d i n gt o l a w ； 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或机构已经发表或撰写过的研究 成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的声明并表 示了谢意。 作者等名：【谚吼 论文使用授权声明 m 厂i6 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其它手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名： 导师签名： 日期： 弓 m 卜f 占 l 九 叨矸 中小学校章程建设研究 ( 一) 研究背景 随着我国由计划经济体制向市场经济体制的演进以及治国方略由人治向法治的转 变，教育系统赖以生存的社会环境正经历着种种变化，出现了诸多的冲突和权利纠纷， 随之带来的是教育系统逐步出现的由身份向契约、由封闭向开放、由静止向变动的深 刻变革。传统的教育模式被逐步打破，办学主体、学校类型、管理方式等呈现出多样 化的趋势，政府与学校的关系、社会与学校的关系也发生着巨大的变化。在这样的大 背景下，学校的约束、运行和管理机制学校章程就逐渐凸显出其重要性，它是学 校实现良性运转和办学目标的重要保障，是教育行政部门对学校进行监督、管理的依 据，同时也是社会了解学校的“窗口”。因此，对新的历史背景下出现的新课题即学校 章程建设进行研究就显得尤为重要，它有利于学校在章程确定的权利范围内自主管理， 并以学校章程建设为契机推动学校依法治校工作和教育法制建设工作，更好地顺应新 形势的变化；有利于政府转变职能，依法依章程管理学校，推进依法治教和依法治国 方略的落实。但是，长期以来由于受传统思想的影响，学校、教育行政部门的法治观 念和依法管理的意识还比较薄弱，依法治校、依法治教还没有完全成为学校、教育行 政部门的自觉行为，依法治校的制度和措施还不健全，与依法治国基本方略的要求还 有一定的差距。其突出表现为学校章程作为学校的基础性自治规范和政府监督、管理 学校重要依据的重要性还没有得到政府和学校的应有重视，政府及其职能部门在推动 学校章程建设中没有充分发挥其应有的作用，而相当多的学校存在无章办学的情况， 有的学校虽然已经制定学校章程，但与其说它们是学校章程，倒不如说是“宣言书”或 誓词，笼统、空泛，甚至相互矛盾，更没有现实的指导意义和执行意义，有的学校章 程的制定程序不规范，严重侵害教师和学生的权益，有的学校章程的内容甚至与国家 有关法律、法规相悖，还有的学校将制定学校章程当成一项任务，为制定学校章程而 制定学校章程，制定完成之后又将其柬之高阁，当成一种摆设。目前在教育系统内部 存在的学校章程建设不科学、不规范以及对学校章程建设不重视的现状已经不能很好 地适应教育系统外部环境的变化，也已经影响了教育法制建设和依法治校工作的开展。 因此，必须对学校章程的制定和实施进行深入、细致的研究，以此为学校章程建设和 中小学校章程建设研巍 学校内部制度创新提供系统的理论指导。国家教育部2 0 0 4 年工作要点提出：“完善中 国特色教育法律、法规体系。全力做好义务教育法修订工作，组织专门力量，尽 快完成修订草案并上报国务院，力争尽早通过。全面启动教育法、教师法、高 等教育法和学位条例修改工作，开展起草学校法、终身学习法、教育投 入法和教育考试法的可行性研究。积极推动各地制定配套性的教育法规和规章1 。” 这是学校制度创新的基础和外部环境，相信中国特色教育法律法规体系的完善必将迎 来以学校章程为核心的现代学校制度建设的春天。 ( 二) 研究目的 虽然“有组织机构和章程”是设立学校的基本条件之一，但是由于历史的原因， 许多中小学校在创建之初并没有自己的学校章程，更多的公办学校虽然在依法治校的 大背景下也在采取措施弥补这一历史缺陷，但是他们在制定学校章程的过程中并没有 认真对待，而是非常随意地拟定出一个学校章程应付了事，部分中小学校甚至存在着 无章办学、违章办学的现象，而中小学校章程的实施工作由于思想上的不重视、理论 指导和实践经验的缺乏以及受传统教育管理手段和方式的影响更是进展缓慢。因此， 对学校章程建设进行研究的第一个目的是要使教育行政部门和学校充分认识到制定和 实施学校章程的必要性，使学校以章程建设为契机，推进学校法制建设，加强校长、 教师和学生的章程意识和法律素质，全面提高中小学校依法治校的水平；同时也要使 教育行政部门转变职能，以法律手段、经济手段和必要的行政手段管理学校，保障学 校“按照章程自主管理”的权利。对学校章程建设进行研究的第二个目的是针对学校 章程建设中存在的学校章程文本不规范和实施学校章程不力的问题，为学校更好地制 定和实施学校章程提供切实的建议，以加快中小学校章程建设的步伐。总之，对学校 章程建设进行研究的目的是为了进一步引起教育行政部门和学校对学校章程建设工作 的重视，提高学校制定和实施章程的水平，发挥政府及其职能部门在学校章程建设中 的应有作用，早日形成依法治校、依法治教的良好环境。 ( 三) 研究思路和方法 收集到的相关文献表明自1 9 9 5 年中华人民共和国教育法施行后，我国部分地 区就开始了中小学校章程建设工作，其中湖南省、北京市走在了此项工作的前面，他 1 资料来源于h t t p ：w w w m o e e d u 中华人民共和国教育部同站 2 中小学校章程建设研究 们开拓性的工作为其他地区制定和实施学校章程积累了宝贵的经验，而最近几年山东 省东营区、上海市闵行区和上海市虹口区也开始加入到了中小学校章程建设的队伍中 来。这些地区对中小学校章程建设工作的开展有力地落实了中华人民共和国教育法 及相关法律、法规的要求，但是在此过程中也出现了一些问题，其中比较突出的问题 是学校应该如何科学、规范地制定中小学校章程? 审批通过的中小学校章程又该如何 贯彻落实? 政府及其职能部门应该在中小学校章程建设中发挥什么样的作用? 这些困 惑的存在在很大程度上阻碍了中小学校章程建设工作向纵深发展，使我国中小学校章 程建设工作进程缓慢。对于问题一，笔者通过对收集到的一份学校章程文本的分析， 指出目前影响中小学校章程文本规范化的主要问题，并提供了一份相对规范的中小学 校章程文本。对于问题二，笔者针对中小学校章程没有被落到实处的现状，分析其成 因并为中小学校真正落实学校章程提出了具体对策。对于问题三，笔者对上海市闵行 区教育局法制科主任进行了访谈，向其了解了闵行区在学校章程建设工作上的具体做 法及进展情况，并请其结合闵行区学校章程建设的实践以教育职能部门领导的身份谈 了谈政府及其职能部门在中小学校章程建设中的应有作用。本文的研究思路从学校章 程的涵义及制定和实施学校章程的必要性入手，通过对一份不规范的中小学校章程文 本的分析，寻找目前影响中小学校章程文本规范化的问题，并提供一份相对规范的中 小学校章程文本，供其他学校参考，以提高他们制定中小学校章程的水平，同时针对 中小学校章程实施不力的现状和原因为学校更好地实施学校章程提出了若干措施。 文献法和调查法是本文采用的主要研究方法。通过手工检索和计算机检索两种检 索工具全面收集了有关学校章程的文献，并对收集到的文献进行整理、归类，了解我 国学校章程建设的历史、现状及未来，总结归纳在学校章程建设中存在的主要问题。 这部分文献包括大量的学校章程文本，它们对笔者分析目前在我国中小学校章程制定 中存在的主要问题时起到了至关重要的作用。文献法是贯穿本文始终的一种研究方法。 另外，通过与上海市闵行区教育局法制科领导的访谈，了解了闵行区在学校章程建设 方面的概况，也收集了闵行区部分学校的章程。调查法主要运用在文章的第三部分。 ( 四) 文献综述 自2 0 世纪9 0 年代中后期以来，我国理论界的许多学者就开始从不同的角度对学 校章程进行专门的研究和探讨，出现了一些学术文章和专著，对学校章程的意义、涵 义、作用、主要内容、制定和实施等方面的问题进行了论述。但由于各种原因，就目 3 中小学校章程建设研究 前我国有关这一问题的研究文献来看，已有的研究不够系统、深入，存在着研究人数 少、研究范围窄等问题。从收集到的资料看，研究人员主要集中于金建陵、陈立鹏两 位学者。前者主要侧重于从实践层面论述学校章程，其主要观点包括：督章教育 督导的一个重要内容；学校章程是学校管理创新的载体；发挥鉴定、调控和导向功能 对学校章程的合法性和可能性进行评估，以此建立学校的评价机制；应重视学校章程 的育人功能；需进一步完善学校章程这一学校办学不可缺少的制度条件等。后者出版 了专著学校章程，此专著比较全面地论述了制定学校章程的紧迫性和必要性、学校 章程的涵义、学校章程的主要内容、怎样制定和实施学校章程等问题。此外，此专著 还收录了部分中小学、大学的章程，具有一定的借鉴意义。其他研究文献还包括蒋超 的学校章程初探、包春光的学校章程作用及初探、李政、贺风美和张洪志的略 论学校章程的制定者及其权利实施方式、黄兆龙的也谈现代学校章程( 上、下) 、 李小燕、朱正伦的怎样写好学校章程、陈韶峰的从结构上完善中小学校章程及 关于当前学校章程制定的若干问题、刘宁的对学校章程的理解与思考、卢明的 关于学校章程制定与实践的思考、黄路阳的中国近代中小学章程述略、刘志鸿 的科学建章正确执章及怎样依法治校依法建章依章管理、张玉堂的规范 办学章程的基本内容与要求和翟广顺的学校章程和教育公法人地位等。已有的 研究除了存在研究人数少的问题，还存在研究范围窄的问题。上述这些研究人员的侧 重点主要集中于对学校章程制定进行研究，部分研究内容重复，而对于学校章程的实 施少有人涉足，这部分研究文献很少。另外，收集到的部分研究文献是专门针对高等 学校章程的制定或实施的，如殷爱荪、徐庆豫的试论我国高等学校章程的制定和实 施、龚隽的高等院校规章的法律效力分析兼谈大学章程的价值、李听欣、张 德祥的关于高等学校章程制定与实施的几个问题、米俊魁的大学章程的法律分析。 以上研究成果虽为我国学校章程制度的建设和完善奠定了一定的理论基础，指出 了学校章程制定和实施过程中存在的问题，并针对不同的问题提出了相应的建议，但 就整体而言，对学校章程的研究缺乏系统性和深入性，偏重对高等学校章程的研究， 缺乏专门针对中小学校章程的研究，而对于如何实施学校章程这个问题，要么对此重 视不够，要么具体实施措施缺乏可操作性，学校无从下手，使得制定好的学校章程不 能很好地得到落实。因此，本课题专门针对中小学校的章程进行研究，通过对收集到 的学校章程文本的分析，找寻目前影响中小学校章程文本规范化的主要问题并提出了 相应的改进方法，同时对学校如何实施章程进行积极的探讨，并提出切实可行的对策。 4 中小学校章程建设研究 制定和实施学校章程的意义 ( 一) 学校章程的涵义 章程有：各种制度；组织规程或办事条例2 。根据法学辞源对“章程”的 解释，学者们对章程有不同的理解。傅永和在现代实用文体写作技巧与经典范例全 书中对章程作了如下的解释：“章程就是某个政治、经济、文化等组织或团体的一 种纲领性的公文文体，可以说，它是该组织、团体内部的法规，是该组织或团体及其 每个成员的言行准则，要求全体成员严格执行。”陈时恩在中国企业法律文书格式 知识全书中指出：“章程，是一种组织规程，它由有关会议通过，有关机关颁发， 一经通过、颁发，在相应范围内具有强制遵循和执行的权威性和约束力，也就是说， 一个企业，单位或团体的章程，是这个企业、单位或团体的每一个成员思想、行动的 准则，大家都得严格地遵循和执行，不能在言行上有所违背。”中国公文学研究所所 长张保忠在公文写作格式与技巧一书中写道：“章程是一个政党或社会团体用以 说明该组织的性质、宗旨、组织原则、机构设置、职责范围等而形成的文件，它在组 织内部具有规范与约束作用，组织的一切活动，包括行动方向、组织建设、会务活动、 经费来源等，都必须以章程为准则。”总体上讲，章程的涵义包括两层：一是泛指各 种规章制度；二是指用书面形式规定的关于一定的组织及其他重要事项的文件，如组 织、组织关系、组织规程、组织成员的行为规范等内容。 章程具有法律的一般特征，具体而言：章程的意志性。法的本质具有意志性， 章程也具有意志性，它不仅体现国家意志，而且体现组织内部成员的意志。前者主要 表现为任何组织制定的章程如果缺乏法律所要求必须记载的事项，那么整个章程归于 无效。后者主要表现为法律允许组织内部成员在国家法律必要规定的范围以外，本着 “私法自治”的原则制定章程。章程的规范性。法律是肯定的、普遍的、明确的规 范。章程也具有规范性，章程的规范性是指它具有规范组织行为的作用。章程的规定 是组织最基本的准则，它要规定组织的性质、行为原则、组成机构、运作范围和组织 未来的发展方向以及组织机关及其成员的职权等。组织在运行过程中，除遵守法律和 相关政策以外，必须遵守章程的规定，一切超越和违背章程的活动没有法律效力。 2 李伟民法学辞源【刁北京：中局工人出版社1 9 9 4 年版第1 0 醴页。 5 中小学校章程建设研究 章程的公开性。章程的公开性是指章程具有公开组织情况的功能，它不仅表现为对与 组织有利益关系的主体公开，而且表现为对了解组织情况的社会公众也要公开。章 程的稳定性。法律具有稳定性，章程也具有稳定性，其内容不得随意变动。章程的稳 定性主要通过它的修改程序体现出来，章程的修改必须先要由章程修改提出主体提出 修改建议，再由章程修改的表决主体进行表决并通过，最后还要报组织的原审批机关 批准和备案。 学校章程作为组织章程的一种，具有章程的一般特征，即意志性、规范性、公开 性和稳定性。在我国法律文件中最早提到学校“章程”的是1 9 9 5 年施行的中华人民 共和国教育法( 以下简称教育法) 。我国教育法第二十六条规定，“设立 学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：( 一) 有组织机构和章程；”。 教育法的这条规定使得学校章程成为学校成立的基本条件之一，明确无误地确立 了学校章程作为学校成立基本要件的法律地位，从法律上保证了所有的学校都应该有 学校章程。同时，我国教育法第二十八条又规定，“学校及其他教育机构行使下 列权利：( 一) 按照章程自主管理；”。教育法的这条规定从法律上肯定了 学校章程是保证学校运行的基础性自治规范的地位，体现出对学校章程在规范学校内 部运作方面作用的尊重。那么，什么是学校章程呢? 一般而言，学校章程是指为保证 学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基 本的问题，做出全面规范而形成的自律性基本文件3 。学校章程是学校成为法人的基本 条件，学校有权在其章程规定的范围内自主开展活动，不受外界非法干涉，但不得超 出章程规定的宗旨和范围进行活动，学校章程也是学校自主管理及政府监督、管理学 校的基本依据，学校根据自己的章程制定具体的规章制度，自主做出决镱，组织实施 各项管理活动，政府以各个学校的章程为依据，监督学校是否按照章程办学。从学校 章程的涵义可以看出：( 1 ) 学校章程是学校基本的纲领性文件，是学校中统领全局的 文件，是学校的“基本法”。学校章程在学校中的地位及其对学校工作的影响，有如 教育法在我国教育中的地位及 教育法对我国教育工作的影响。( 2 ) 学校章程 是学校成为法人必须具备的基本条件。学校章程在学校中的地位及其对学校工作的影 响，有如其他法人章程在其法人中的地位及对其法人活动的影响。( 3 ) 学校章程规范 的是学校中重大的和基本的问题，一些次要的和细小的问题，没有必要在学校章程中 规范。对于学校中重大的和基本的问题如学校的内部管理体制问题、学校的财务问题 3 陈立鹏学校章程【m 】北京：光明日报出版社1 9 9 9 年版。第7 页 6 中小学校章程建设研究 等，学校章程必须作出全面、明确的规定。( 4 ) 制定学校章程的目的是保证学校的正 常运行，实现教育法规定的“按照章程自主管理”的权利，依法接受教育行政部 门和社会的监督，抵抗外界的非法干预，以及避免自身工作的随意性，形成学校自主 发展、自我约束的运行机制，提高学校的工作效率。 但是在教育管理实践中人们对学校章程有一种错误认识：认为学校的具体规章制 度就是学校章程，学校章程仅仅是保证学校各项工作正常运行而制定的管理制度，只 要有了教育教学制度、教师管理制度、财务管理制度、学籍管理制度等具体规章制度 就等于有了学校章程。事实上，具体的规章制度只是学校规章制度的一部分，学校规 章制度是由学校章程和学校其他规章制度( 具体规章制度) 两部分组成，学校章程在 学校规章制度中占主导地位。之所以会出现这种错误认识主要是由于人们还没有正确 把握学校章程和学校其他规章制度的联系和区别。 学校章程与学校其他规章制度的联系主要表现为：学校章程和学校其他规章制度 都是学校根据法律、法规的规定以及主管部门的授权或在其办学自主权范围内制定的 学校内部管理规范，学校章程是学校其他规章制度的总纲和基础，学校其他规章制度 是学校章程的具体化和补充。学校其他规章制度在本质上是学校章程的延续和具体化， 它必须以法律和学校章程的内容为基础，不得与学校章程相抵触，否则没有效力，而 且学校章程的制定和完善能够指导、推进学校其他规章制度的发展，所以学校章程是 学校其他规章制度的总纲和基础；但学校章程只是对关于学校运行的重大的、基本的 问题作制度设计，它需要具体规章制度的配合才能实施，而且学校其他规章制度的制 定和完善能够促进学校章程的实施和完善，所以学校其他规章制度是学校章程的具体 化和补充。 学校章程与学校其他规章制度的区别主要表现为：第一，从学校章程的地位看， 它的地位高于学校其他规章制度的地位。学校章程是学校的基本法，是制定学校其他 规章制度的基础和依据，是学校最基本的规章制度，也是学校申请设立的基本条件之 一。学校章程在学校规章制度体系中处于“母法”层次，从这个意义上讲，一个学校 可以没有其他规章制度，但是不能没有自己的学校章程。而教育教学制度、教师管理 制度、财务管理制度、学籍管理制度等学校其他规章制度只是学校章程的具体化，它 们在学校规章制度体系中处于“子法”层次，与学校章程形成“子”与“母”的关系。 学校章程保障学校“按照章程自主管理”的权利，学校的主管部门和社会均不得非法 干预。第二，从学校章程的内容看，它的内容比学校其他规章制度的内容重要。学校 7 中小学校章程建设研究 章程规定的是学校的重大的和基本的问题。对于这些重大的和基本的问题，学校章程 必须做出明确规定，而对于一些次要的和细小的问题没有必要在学校章程中做出规范。 各国教育法一般都规定学校章程应当规定学校的名称、校址、办学宗旨、经费来源、 办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、财产和财务制度、举办者与 学校之间的权利和义务、校长的权利和义务、学校重大事项的决策程序、章程的修改 程序等事关学校发展的重大的、基本的事项。而学校的其他规章制度只是就学校的局 部问题或局部问题的某一方面做出规范，例如图书馆管理制度、学籍管理制度等，一 般都规定得比较明确、具体，有较强的针对性和可操作性。第三，从学校章程的制定 程序和修改程序看，它的制定程序和修改程序比学校其他规章制度的制定程序和修改 程序严格。在我国，学校章程的制定一般要经过章程的起草、章程的审议、章程的核 准、章程的公布等程序。学校章程的修改程序也十分严格，必须按照章程规定的程序 进行，如公办学校章程的修改须经教职工( 代表) 大会三分之二以上的代表审议通过， 然后由校长签名，报教育主管部门核准，而学校其他规章制度的制定程序和修改程序 就没有这么严格。第四，从学校章程的效力看，它的效力高于学校其他规章制度的效 力。当学校章程和学校其他规章制度不一致时，后者不发生法律效力。学校章程不仅 对学校师生员工发生法律效力，而且对学校举办者和教育行政部门也具有法律效力。 而学校其他规章制度只对本校的师生员工产生法律效力，对学校举办者和教育行政部 门都不具有法律效力。第五，从制定学校章程的目的看，制定学校章程的目的不仅仅 是为了。保证学校工作正常运行”，更主要的目的是为了保障学校“按照章程自主管 理”的权利。因为“保证学校工作正常进行”是所有学校规章制度的共同目的，制定 学校章程当然也是为了保证学校工作的正常进行，但同时学校章程作为最基本的规章 制度更主要的目的是为了调整学校的重大的和基本的问题，使学校“按照章程自主管 理”的办学自主权落到实处，而且这才是制定和实施学校章程最根本的目的。 综上所述，学校章程在地位、内容、制定程序和修改程序、效力、制定目的与学 校其他规章制度是有区别的，学校章程不仅是学校规章制度的一部分，而且是学校最 基本、最重要的规章制度，但是学校规章制度不仅限于学校章程，一个学校除了基本 法学校章程之外，还应该制定一系列具体的规章制度，即学校其他规章制度，两 者共同构成一个学校的规章制度体系。 8 中小学校章程建设研究 ( 二) 制定和实施学校章程的必要性 正如一个国家需要宪法，一个政党需要党章一样，学校在办学过程中也离不开章 程。制定和实施学校章程的必要性指的是学校章程对有关社会主体的有用性，是主观 和客观的统一，也是学校章程性质和作用的体现。制定和实施学校章程可以更好地落 实学校办学自主权，促进学校建立和完善自主办学、自我发展和自我约束的机制，建 立现代学校制度，实现依法治校，也有利于政府对学校的监督和管理，实现依法治教。 1 、适应现代教育发展的需要 制定和实施学校章程是适应现代教育发展的需要。现代教育日益发展成为复杂而 有序的社会化教育，它已由专门的按一定组织形式构成的专业化独立实体来实施，这 种独立实体除需要一定的人员、经费和物质条件外，还必须按一定的规则组织起来， 形成彼此分工又相互合作的关系，并且，作为联系各类实体要素的基本规则已经开始 更多地倚重于法律规范和体现当事人意思自治的学校章程。所以，现代教育逐渐表现 出来的最重要的特征是规范化、法制化，这种规范化、法制化不仅仅指技术手段的现 代化，更重要的是指教育工作的法制化、规范化。政府通过立法确立学校章程的法律 意义，学校依法制定章程并按照章程自主办学就是教育工作法制化、规范化的要求， 也是当今国际教育发展的必然产物，几乎成为世界各国的普遍共识。1 9 4 4 年英国颁布 的教育法作为英国战后教育改革的指导性文件，非常强调学校章程的作用，学校 工作的许多内容须用章程来规范，如，“地方教育当局和学校校长或董事各自关于解雇 教员方面的职能，均应由学校管理条例或办学章程规定”：“对学生实行的一般教育， 除根据学校的管理条例或办学章程另有规定外，应由地方教育当局管理锄。1 9 4 7 年日 本颁布的学校教育法将学校章程作为保障新学校管理运行的重要内容，如，关于 专修学校一条规定，“专修学校的设立者欲更其设立的专修学校的名称、位置和学校章 程时，以及在其他政令对此已有规定时，应向监督部门呈报5 。”同年颁布的日本学 校教育法施行规则规定，关于学校设置许可的申请或申报，许可申请书或申报书必 须分别附加记载“校章”等事项的文件；关于设置分校许可的申请或申报，许可申请 书或申报书必须分别附加记载“校章的变更事项”等事项的文件6 。1 9 9 2 年7 月批准实 施的俄罗斯联邦教育法辟有章程专条，要求章程由9 个部分组成，涵盖2 6 项内容， 包括校名、地点、创办人、教育大纲、教学使用的语言、招生办法、学习期限、学校 4 翟广顺学校章程和教育公法人地位【j 】青岛教育学院学报，2 0 0 2 年第4 期。 5 翟广顺学校章程和教育公法人地位【j 】青岛教育学院学报，2 0 0 2 年第4 期。 6 陈立鹏学校章程【m 】北京：光明日报出版社1 9 9 9 年航第3 页。 9 中小学校章程建设研究 与学生及其家长关系的确定程序、学校财务和经营活动、学校的管理程序、教育过程 参加者的权利和义务等等。同时规定，“教育机构在俄罗斯法令和教育机构章程范围内 自行实施教育过程彻。澳大利亚的维多利亚州为增强公立学校的办学自主权和责任感， 提高教育质量和竞争能力，于1 9 9 3 年7 月启动了“未来学校”计划。“未来学校”计 划包括四项主要内容，其中最重要的一项内容是要求每个学校制定一份学校章程，明 确学校的发展规划、发展目标、发展重点、教职员工和学生的行为准则、学校的各项 财务预算、评估等，学校按照章程进行教学和管理，接受所在社区的监督8 。从以上各 国的做法可以看出，现代学校管理制度的一个显著特点是政府以法律的形式确认其对 学校的控制、约束、监督、引导，而学校章程是各国纷纷采用的一种法律形式。我国 政府也通过立法的形式确立了学校章程的法律地位，要求学校按照章程自主管理，并 以学校章程的形式监督学校的办学活动。这是我国政府重视教育工作规范化、法制化 的体现，也是我国政府适应当今国际教育发展规律的必然做法。制定一部好的学校章 程是学校提高竞争力，适应现代教育的发展、满足教育现代化的必然要求。 2 、实现依法治教的需要 制定和实施学校章程是实现依法治教的需要。1 9 9 6 年3 月，八届全国人大四次会 议通过的中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲要 把依法治国确定为治国基本方略。1 9 9 7 年9 月，党的十五大报告第一次将“依法治国， 建设社会主义法治国家”确立为中国共产党领导全国人民治理国家的基本方略。1 9 9 9 年3 月，全国人大九届二次会议通过的宪法修正案正式把“依法治国，建设社会主义 法治国家”写入宪法，从而以国家根本大法的形式确定了这一治国基本方略。依法治 国方略的贯彻向教育系统提出了依法治教的要求，依法治教是依法治国不可缺少的一 个组成部分。所谓的依法治教是指国家机关以及有关机构依照教育法律的规定，在其 职权范围内从事教育治理活动，以及各级各类学校及其他教育机构、社会组织和公民 个人依照教育法律的规定，从事办学活动、教育教学活动及其他有关教育活动。可见， 依法治教为教育管理方式由“人治”向“法治”的转变提供了契机，保证了学校内部 的各项管理工作都纳入到法治轨道。但是，实现依法治教的重要前提条件是“有法可 依”这里的“法”不仅仅指教育法律、法规和教育行政规章，也包括学校的规章制 度，而学校规章制度中最根本的就是学校章程。因此制定学校章程是实现依法治教的 7 金建陵国外制订学校章程的实践经验和法律规定【j 1 教学与管理，2 0 0 1 年第1 3 期。 。陈立鹏学校章程【m 】j e 京：光明日报出版社1 9 9 9 年版，第4 页 郑良信教育法学通论【m 】南宁：广西教育出版社2 0 0 5 年版，第1 0 2 页。 1 0 中小学校章程建设研究 前提和基础。学校章程不仅对学校的行为具有规范作用，而且对教育行政部门的行为 也具有规范作用。一方面，学校章程一旦确定，学校自我管理的行为就会得到规范， 师生员工的一切行动有章可循，照章行事，特别是对校长的办学行为起到了很大的制 约作用，校长必须以学校章程为准绳，自觉维护学校章程的严肃性，确保学校各项工 作沿着正确的轨道前进，实现学校的教育目标和管理目标，不得随意修改学校章程的 内容。另一方面，学校章程也制约着教育行政部门对学校的管理行为。学校章程是基 于教育法和其他相关法律、法规而制定的，它需经教育行政部门的审核和认可才 能生效，教育行政部门对学校章程进行审核和认可的过程也是他们对学校办学自主权 和学校独立法人地位进行确认的过程，学校章程一旦生效就意味着教育行政部门对学 校的管理行为要受学校章程的规范和制约。学校章程建设工作搞好了，学校的自我管 理活动和教育行政部门的教育治理活动才不会“纸上谈兵”。因此，制定和实施学校 章程是实现依法治教的需要，它使学校的自我管理活动有章可循，照章行事，使教育 行政部门以学校章程为依据监督、管理学校，开展教育治理活动。 3 、遵守教育法律、法规的需要 制定和实施学校章程是遵守教育法律、法规的需要。1 9 9 5 年3 月1 8 日第八届全国 人民代表第三次会议审议通过了我国教育领域的基本法一教育法。 教育法 第二十六条规定，“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：( 一) 有组 织机构和章程；”。这是我国教育法律首次对学校提出制定章程的要求。教育 法施行后，1 9 9 5 年8 月1 5 日，原国家教育委员会下发了关于实施 若干问题的意见进一步强调，“各级各类学校及其他教育机构，原则上应 实行一校一章程。教育法施行前依法设立的学校及其教育机构，凡未制定章 程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准。”在教育法 的指导、推动下，1 9 9 6 年3 月9 日原国家教育委员会制定了小学管理规程。该规 程第五十八条规定，“小学应根据中华人民共和国教育法和本规程的规定，结合 本校实际情况制定本校章程”。1 9 9 6 年5 月1 5 日第八届全国人民代表大会常务委员 会第十九次会议通过了中华人民共和国职业教育法。该法第二十四条规定，“职 业学校的设立，必须符合下列基本条件：( 一) 有组织机构和章程；”。必须具 备“章程”这一原则也体现在特殊教育学校中。1 9 9 8 年1 2 月2 日，国家教育部制定了 特殊教育学校暂行规程该规程第六十五条规定，“特殊教育学校应当根据中 华人民共和国教育法、中华人民共和国义务教育法、残疾人教育条例和本 中小学校章程建设研究 规程的规定，结合实际情况制定学校章程”。普通初级中学管理规程( 征求意见稿) 、 普通高中管理规程( 讨论稿) 也重申了这一原则。1 9 9 9 年1 2 月2 日，教育部关 于加强教育法制建设的意见强调，“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理 学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部 门审核后，按章程依法自主办学”。2 0 0 3 年7 月1 7 日，教育部关于加强依法治校 工作的若干意见进一步强调，“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管 教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据”。对于民办学校，我国教育法 同样做出了要制定学校章程的规定。2 0 0 2 年1 2 月2 8 日第九届全国人民代表大会常务 委员会第三十一次会议通过的 中华人民共和国民办教育促进法( 以下简称民办 教育促进法) 第十四条规定，“申请正式设立民办学校的，举办者应当向审批机关 提交下列材料：( 三) 学校章程、首届学校理事会、董事会或者其他决策机构组 成人员名单”。以上这些教育法律、法规的施行都对学校制定和实施学校章程作出了 规定，在依法治国的新形势下，国家制定教育法律、法规，强调学校要根据国家法律 和政策的规定并结合教育规律和学校实际，加快学校章程建设，确保每所学校都有自 己的章程，可谓意义重大。各级各类学校按照这些教育法律、法规的规定制定和实施 学校章程是遵守教育法律、法规的需要，是对有法可依、有法必依的推动和对法律的 尊重和维护。 4 、实现学校自主管理的需要 制定和实施学校章程是实现学校自主管理的需要。学校的运行首先应遵守国家法 律、法规和行政规章等外部规范，其次是遵守学校内部规范。外部规范规定了学校必 须做什么、可以做什么和禁止做什么，而学校内部规范是将国家法律的规定落实到学 校内的具体人员身上，即学校哪些人必须做什么、哪些人可以做什么和哪些人禁止做 什么。因此，作为最重要的学校内部规范，学校章程的制定和实施体现了“责任到人” 的细化过程，是学校自主发展、自我约束的基本依据。俄罗斯联邦教育法作出规 定，“教育机构在俄罗斯法令和教育机构章程范围内实施教育过程”，“自教育机构 注册之日起，教育机构的法人就有权从事章程规定的为准备教学工作而进行的财务活 动”。我国教育法在许多地方也表现出对学校章程在规范学校内部运作方面作用的 尊重。教育法第二十八条规定，“学校及其他教育机构行使下列权利：( 一) 按 照章程自主管理；”。教育部关于加强教育法制建设的意见中强调，“各级 1 0 陈立鹏学校要有章可循【j 】中小学管理，1 9 9 7 年第1 l 期。 1 2 中小学校章程建设研究 各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快 制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学”。据此可 知，学校章程作为保证学校正常运行的基础性自治规范已得到国家的确认，即学校章 程是学校“为了实现正常运行，对其办学宗旨、管理体制、财务活动等基本的重大问 题，做出全面规定而形成的自律性基本文件”。学校及其他教育机构依据本机构的章 程，可以制定具体的管理规章和发展规划，自主地做出管理决策，并建立、完善自身 的管理系统，组织实施管理活动，而不必事无巨细地请示主管部门或举办者；同时， 学校及其他教育机构可以根据由本机构的章程所确立的办学自主权排除来自上级和外 界对学校工作的非法干扰。但是到目前为止，我国尚有一些学校未制定学校章程，没 有通过章程将学校重大的、基本的问题明确和规定下来，因而在学校管理中存在较大 的随意性和主观性，这对于学校的自主管理、自我发展是极为不利的。因为学校没有 从制度上保障自我发展、自我约束的良性运作机制，一些学校本可以依据章程自主制 定的具体管理制度、自主做出的决策和自主实施管理的活动却不得不请示主管部门或 学校举办者，这样做不仅造成管理成本的增加，工作效率的下降，而且使学校丧失了 许多发展的时机。所以，制定和实施学校章程是学校实现教育法规定的“按照章 程自主管理”这一基本权利的前提，是实现学校真正按照章程规定的原则和规范进行 自主管理的需要。 5 、适应政府职能转变的需要 制定和实施学校章程是适应政府职能转变的需要。政府职能的转变，是指政府在 一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式的转移与变 化“。它受社会环境的变迁、行政管理的科学化、技术手段的创新、传统行政文化等因 素的影响，其中社会环境的变化是决定政府职能转变的外在动因。在我国经济体制由 计划经济向市场经济转型的过程中，政府管理教育的职能必将随着经济体制这- - # 1 部 环境的变化而变化，即政府管理教育的范围、内容和方式将发生很大的变化，尤其是 政府管理教育的职能方式的转变。在计划经济体制下，政府实行高度集权、计划管理 的方式，政府包揽一切经济事务和社会事务，利用单一的行政手段对学校进行微观管 理、直接管理，学校只是作为政府的附属物而存在，学校的一切工作都要靠领导指令 完成，事前请示、事后汇报成为办学活动的习惯，学校无办学自主权可言。而在市场 经济体制下，政府将简政放权，进一步理顺其与学校的关系，扩大学校的办学自主权， 1 1 徐颂陶行政管理概论【m 】北京：中国人事出版社2 0 0 4 年版，第1 7 页 1 3 中小学校章程建设研究 对学校的管理由计划经济体制下的微观管理、直接管理为主，转变为市场经济体制下 的宏观管理、问接管理为主，由计划经济体制下的单一行政手段，转变为市场经济体 制下综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。然而，转变政府管 理教育的