（教育经济与管理专业论文）公立高校委托代理关系的市场化改造.pdf

a b s t r a c t a s e v e r ) r o n ek n o w s ， w i t ht h ea d v a n c e si nw o r i de e o n o m i c g l o b a l i z a t i o n ，吐l ei n c r e a s i n gf i e r c e n e s si nm a r k e tc o m p e t i t i o na 1 1 dm e p r e v a i l i n g o fh u m a l l c 印i t a l ，e d u c a t i o n a lr e f o m s ，e s p e c i a l l ym ek e y i s s u e so fm er e f b n n s ，s u c ha s q u a l i 够o fm ep u b l i cu n i v e r s i 够a n d e d u c a t i o n a im 打k e t i z a t i o n ，e t c g r a d u a l l yb e c o m e 也e t o p i co f 洫t e r e s tt 0 m e p e o p l eo fo u rc o u n t t h o u 曲访t l l e s ey e a r s ，s o m ec h a n g e sh a v e a l r e a d yt a ：k e np l a c ei n e d u c a t i o n a l s y s t e m s i n c h i l l a ，b u t 也ec o n t m l s y s t e m 仔o mt o pt ob 嘣o m s t i l le x i s t s d e f e c t si i la d m 洫i s 雠岖v e c l i e n t a g e o fp u b l i cu n i v e r s i 哆b e c o m ee s p e c i a l l y c o n s p i 吼l o u s ，a n di t s 叩e r a t i o n e 街c i e n c yw o r r i e dp e o p l e j i h ee d u c 砥o r ms y s t e ma 1 1 di t sc o r r e s p q n d 遗g o p e r a t i i l gs y s t e m d on o tm e e tt l er e q u i r e m e n t so f n l er e f o n i li ne c o n o m i c ， p o l i t i c a n ds c i e 商6 c s y s t e m s ，w h i c hh a v eb e c o m em eb o t t l e n e c k o f r e f o mi nc h i n a t a k i i l g 仕i ep r e s e n tp u b l i cu n i v e r s 时sa 血血i s 乜嘶v ec l i e n 啦p a s l e b r e a l m 小) u 曲，t l l ef i r s tp a r to f m em e s i sa n a l y z e sa l ls o n so fr e 鹪o n sa i l d d i 州b a c k si n 血e p u b l i cu i l i v e r s i 哆sa d i 玎j 1 1 i 曲瞰ec l i e i l t a g ea n d r e a c h e s m ec o n c l u s i o nt l l a t 吐1 ep r e s e n tc l i e n t a g ei si ne s s e n c em ea d m i n i s t r a t i v e c l i e n t a g e ，w h i c hi s 也eo u t c o m e o ft 1 1 ep l 锄e d e c o n o m y _ t h es e c o n dp a n o fn l et 1 1 e s i sa i l a l y z e s 也ef e a s i b i l h yo fm a r k e t - b a s e d 仃a i n s 细m a t i o no n p u b l i cu i l i v e r s i 够sc l i e n _ t a g ef i r o mt h ef o l l o w i i l gm r e ea s p e c t s ：t h et l l e o i y o f p 血c i p a l 一a g e n t ，也ed e v e l o p r n e n to fh i g h e re d u c a t i o ni n d u s t r ya n d c h i n a sj o m i n gi 1 1w t oa n di n g l o b a l i z a t i o nc o m p e t i t i o n f r o mt 1 1 e t m l l s f o h n a t i o nt a 喀e tm o d ea n dc o n c r e t em e m o d s ，m em i r dp a r to ft h e 甘1 e s i s e x p o u n d s h o wt o c a r r y o nm em 破e t - b a s e d 位m s f o 眦a t i o n ， i m p r o v e 也e 叩e m t i o ne 伍c i e n c yo f 也ep u b l i c 砌v e r s i 以a n ds t r e ：n g t l l e n 廿1 e c o m p e t i t i o na b i l i 哆o fm es c h o o li t s v a l u el i e smi t s e c o n o m y ， c o m p e t i t i v e n e s s ，c r e a t i v i 钒 a n d s e n ，i c e ，w i l i c h s h o w s吐1 et i m e c h a r a c t e r i s t i c sa n d p o u r sv i g o r i n t om e h i g t l e r e d u c a t i o n t h eb e h a v i o rs t e m sf b o m 也em o t t v e 蹰d p u r p o s e u n d e r 也em a r k e t i i 引言 经济改革是一场“牵一发而动全身”的改革，它不可避免会引 起社会各个层次上的全面变革，身处其中的教育领域也不例外。教 育要适应经济的发展，这是个不争的事实。特别是随着我国经济改 革的深入，我国已基本属于市场经济国家。而教育领域在一定程度 上滞后于社会经济的发展，伴随着教育市场化的浪潮，作者认为首 先要从体制入手，运用委托代理理论分析教育中公立高校的委 托代理关系问题。对教育体制中的公立高校的行政式的委托代理关 系进行分析，特别在当今经济转型期，如何推动教育体制中公立高 校的行政委托代理关系朝着市场化的委托代理关系发展。 纵观文献，委托代理理论的主要代表人物是威尔森、斯宾 塞、罗斯、莫里斯、哈特等。标准的委托代理理论建立在两个 基本假设上：( 1 ) 委托人对随机产出没有直接贡献。( 2 ) 代理人的 行为不易被委托人直接观察到，即信息不对称。这样代理人就存在 机会主义。因此，委托人设计契约，建立激励约束机制，对代理人 的行为进行监督，使之符合委托人自身利益的最大化原则。在国内， 学者大多把委托代理理论运用于国企改革，如：张维迎的公有制 经济中的委托人代理人关系：理论分析和政策含义，杨瑞龙的 论所有制与控制权分离下的委托代理关系等。而笔者认为“委 托代理关系存在予一切组织之中”，公立高校也不例外。但是公立高 校的委托代理关系是一种行政委托代理关系，有别于市场条件下的 委托代理关系。因此要进行市场化改造，使之与经济发展相适应。 1 、我国公立高校的委托代理关系现状分析 1 1 教育体制中公立高校的委托代理关系 我国公立高校的委托代理关系与现有的国有企业有许多的相似 之处，它们都是多层的委托代理关系构成的委托代理链。第层初 始的委托人是全体公民，公民有接受教育的权利和欲望，但是由于 交易费用的高昂，组织成本和信息成本的制约，单个的个体是无法 整合教育资源的，因此只能通过税收募集的形式，使教育资源汇聚 到国家的层面上。国家，这一抽象的政治化概念，由此变得具体了。 包括国家中央教育行政机构和地方各级教育行政机构在内多级教育 行政机构成了代理人。这样，第一个层面上的委托代理关系从一个 抽象的概念外化到具体的代理机构上来。但是j 国家各级教育行政 机构由于信息不对称的原因，是无法直接生产出教育服务的，它只 能通过投资具体的教育服务生产组织( 例如学校) 并委托其进行教 育服务的生产；因此，在第二个层面上，国家各级教育行政机构成 了委托人，教育服务生产组织( 例如学校) 构成了代理人。而第三 层委托代理关系是发生在教育服务生产组织内部的，学校与以校长 为代表的内部成员构成其委托代理关系。所以，四个层面的共同体、 三层委托代理关系构成了两大体系：自上往下的授权体系和自下往 上的教育资源筹集体系。在这两大体系当中，除全体民众和以校长 为代表的内部成员属于初始委托人和最终代理人外，其他都属于中 间人，担当双重角色，即既是上游委托人的代理人，又是下游代理 人的委托人。 如下图所示： 1 3 上述委托代理关系的弊端剖析 委托代理理论的假设前提如下：( 1 ) 它是建立在市场化和产权 明晰的基础上的；( 2 ) 委托人拥有决策权，是资产的所有者，不存 在偷懒行为；( 3 ) 委托入可以通过一系列有效的契约激励约束代理 人，减少代理人的道德风险和偷懒行为。由于有效的监督使得控制 权与所有权相分离的企业突破了个人有限能力的瓶颈，从而推动了 企业的发展，扩大了企业的规模。综观上述委托代理关系，并不具s 各所必须的几个基本条件，因此代理问题由然而生。主要表现如下： ( 1 ) 代理链过长，造成事实上的“所有者缺位”。如上图所示， 全体民众是教育资源的所有者同时也是初始委托人( 只有初始委托 人才具有监督代理人的积极性) ，住们拥有监督代理人的权力并享受 学校这一教育资源的发展所带来的益处。全体公民行使监督职能是 一种典型的公共选择，采用“投票制”这一方式。可是由于组织成 本和信息成本的存在，使得必须采用等级代表制。通过一级一级投 票选举，直至国家教育行政机构。国家教育行政机构代表整个共同 体对教育服务组织行使控制与监督的职能。但是由于提供教育服务 的组织( 学校) 很多，且控制幅度较大，而国家教育行政机构相对 来说比较单一，必然会造成监督的弱化。可见，随着教育服务组织 ( 学校) 公有化程度越高，作为既是所有者又是委托人的数量也在 增加，这势必导致所监督的代理人的数量和监督层次也相应的增加。 这将大大提高监督成本，降低监督效率，监督成本的增加会降低所 有者的收益。当委托人数目很大时，“监督”成为“公共品”，这对 于具有经济人本性的民众来说，人人都会采取机会主义的行为，寄 希望于他人承担监督的责任，而自己搭便车坐享其成，“公地的悲剧” 再一次在教育领域预演。所有者监督的积极性大大降低，其结果是 无人或很少人去监督，于是“所有者缺位”的问题就突显出来。而 所有者缺位必定使得委托人监督弱化。因此，代理人在缺乏监督和 控制的条件下工作，其道德风险和怠工必定让所有者、委托人的权 益受损。 ( 2 ) 代理链过长，导致效率低下。在公有制下，只有初始委托 人有监督代理人的自我积极性，所有代理人( 直至最终代理人) 为 初始委托人服务的积极性只麓来源于监督。张维迎指出：“公有化程 度的提高和公有经济规模的扩大导致委托代理层次的增加，从而拉 大了初始委托人与最终代理人之间的距离，使得监督变得更加缺乏 效率。”在教育领域的委托代理关系可以解释为：初始委托人监督 的积极性和最终代理人受监督的努力工作程度会随着教育规模的扩 大，代理链的增长而严格的递减。当教育规模扩大时，初始委托人 分享的剩余份额就会减少，而监督的成本却成上升趋势，因此委托 人最优监督的积极性会减低，同时代理人受监督的工作努力会随之 降低。 ( 3 ) 为教育寻租提供了便捷之门。教育寻租泛指教育领域中各 种寻租行为，它指教育领域中的利益主体通过非生产性方法和手段 获取教育领域中租金的行为，教育寻租在本质上是利益主体的一种 经济行为。由于代理链过长，造成事实上的“所有者缺位”，从而导 致教育资源的产权不明晰。而明晰教育产权能确定明确的界定教育 财产的归属，确定教育资源产权主体相应的义务和权利、义务、责 任，使教育资源产权清晰明朗，这样不仅使教育产权的主体有内在 动力去有效的地运营教育财产，提高教育资源的利用率，优化教育 资源配置以获得其收益，形成激励机制，而且能通过对教育主体拥 有的权限的界定及相应的权利、义务、权利的有机统一，内生出一 种基于自身利益需要的教育财产运营的约束功能，能有效的约束和 规范代理人的教育活动。如果教育资源产权模糊，对教育财产归属 的界定、教育资源的所有权及相关产权主体的责、权、利划分不清， 那么教育主体对教育资源的运营就会缺乏相应的激励与约束机制， 并且还会形成一部分无明确产权主体的教育资源领域，谁若能得的 这部分无明确产权主体的教育资源，谁就能获得因这部分教育资源 所带来的收益，于是在教育资源产权不明晰的情况下，“所有者缺位” 必定使得委托人监督弱化，使得众多的寻租行为出现。 ( 4 ) 信息不对称在现有的委托代理关系下被无限的放大。社会 的发展离不开信息的传递，在教育领域也是如此。教育领域的信息 不仅包括为授业解惑而传递的知识，还包括教育服务生产组织( 学 张维迎，公有制经济中的委托人一代理人关系：理论分析和政策含义，1 9 9 4 年 6 校) 为从事教育服务生产活动所需要的信息，如= 教育成本、教育 价格、科研经费、教师质量等。教育活动的主体正是掌握了这些信 息后，进行成本收益的理性分析，才能扩大教育的规模，使教育活 动朝着良性循环的方向健康发展。但是由于在现有的委托代理关系 下，作为既是委托人又是代理人的国家多级教育行政机构，在收集 初始委托人的信息时，由于信息成本和交易费用高昂，信息传递渠 道不畅通造成信息滞后、残缺甚至失真，再由它传递给教育服务生 产组织( 学校) ，失真的信息被放大，由此，通过系统的传递，失真 的信息作几何乘数的叠加，“蝴蝶效应”突显。而作为代理人的教育 服务组织( 学校) 虽然是信息优势的主体却没有决策权，无法制定 政策，信息优势使得内部人向信息劣势主体( 初始委托人) 谋取租 金成为可能。例如：每年高考招生，招生人数和专业的设置是国家 教委下达的，而各高校没有自主权，而作为初始委托人的全体民众 也对专业、教师质量、今后就业情况知之甚少，拥有信息优势的主 体无法把真实的信息传递给信息劣势主体( 初始委托人) ，这样教育 活动的主体因不拥有完全信息而无法做出最优选择。 成 本 完全集权 完全分权 国家教育行政机构决策权的教育服务组织( 学校) 最优位置 于缺乏信息引 的成本 决策权离开冒豸 育行政机构的距 ( 图1 2 ) 上图表示在教育体系中，随着代理链的增长，由于目标不相容 引起的成本与缺乏信息弓l 起的成本之间的权衡。纵轴表示成本，横 轴表示教育体制中等级结构。用曲线表示的总组织成本等于由缺乏 信息引起的成本和由与目标不相容引起的成本之和。在完全集权的 情况下( 位于原点) ，当由不一致目标引起的代理成本为零时，那么 由缺乏信息引起的成本就很高。决策权最优位置则是由缺乏信息引 起的成本减少正好抵补与目标不一致引起的成本增加的交点。 ( 5 ) 现有的委托代理关系是行政的委托代理关系，而行政的委 托代理关系实质上是政治性的。代理人，都是有具体主体的一方， 而教育资源的代理人这一方，我们趴第一层委托代理关系就可以看 到，它的有形主体实际上是政治代理人，所以委托代理关系是一系 列不等式，没有等式关系。在行动力量上，代理人始终大于真正的 初始委托人，而大多少，则取决于政治代理人的道德责任感，因为 政治代理人是代表所有权的，所以，政治代理人的道德责任感是一 个很重要的权数，“但是，虽然这种责任感是各种各样文化的共性， 可这种责任的道德力量却不是自然属性”。只有当代表公众所有权 的政治代理人用对待自己私有产权一样的责任感来行使其所有权 时，那么在信息对称的条件下这一委托代理关系才是等式关系。由 于信息不对称在市场条件下的私人产权中也同样存在，我们暂不作 讨论，在这里我们只讨论政治代理人。政治代理人是一个系统而不 是一个自然的人( 即使是学校的校长也是上游的委托人任命的) ，虽 然整个系统的各个层次是由自然人组成，但是所有权执行的好坏是 一个系统的事情，无法追究个人的责任。因此，行使公众所有权成 了一项“公共工程”，而内部人员人人都可以“搭便车”，而不会追 究其责任，于是道德风险问题产生了。 ( 6 ) 容易造成“内部人控制”，出现“共谋”现象。“内部人控 制”现象是指经理人员事实上或依法掌握了控制权，他们的利益在 公司战略决策中得到了充分的体现，经理人员常常通过与工人共谋 而这样做 。青木吕彦认为，“内部人控制”( 由管理人员或由工人 控制) 是转轨经济过程中所固有的一种潜在可能的现象，是从计划经 见埃莉诺奥斯特罗姆、拉里斯罗德和苏珊温的制度激励与可持续发展上海 三联书店20 0 0 年 见青木昌彦和钱颖一主编的转轨经济中的公司治理结构中国经济出版社，1 9 9 5 年 出版 8 济制度的遗产中演化而来的。在教育这个集权管理厚重的领域，“内 部人控制”也固然存在。公共选择理论认为，人人都是经济人，并 且都是充分理性的。如果信息完全，那么现有的委托代理关系不会 失灵，但是在信息不对称的情况下内部人往往拥有私人信息，即信 息优势，在这种不健全的委托代理关系下，作为既是委托人又是代 理人的国家多级教育行政机构与学校之间就有可能出现以“共谋机 制”取代“监督机制”。这是因为初始委托人的监督权力弱化，而控 制权的行使者与所有权的行使者同属代理人，这些代理人之间的容 易沟通性，造成各级代理人共同吞噬初始委托人的权益。在一种没 有有效的经济机制约束的社会环境下，“所有者缺位”的教育资源在 众多的代理人的眼里成了庖中之肉。 结论：我国公立高校现行的委托代理关系实质是行政委托代理 关系，是计划经济时期高度集权管理的产物，有别于市场化的委托 代理关系。 2 、公立高校委托代理关系市场化改造的可行性分析 2 1 理论依据：委托代理理论 ( 1 ) 委托代理理论的产生。委托代理理论源子本世纪4 0 年代， 在7 0 年代得到迅速发展。古典经济学家认为：拥有剩余索取权的资 本所有者同时也是企业的监督者，但是随着企业交易规模的扩大与 资本的不断积累，企业组织的规模也随之日益扩大，同时由于所有 者在知识，技能，时间，组织能力等方面的局限性制约，使得企业 资本所有者在面临风险时不能圆满地解决生产经营上的问题。这时， 就有可能让度出监督者的职能，委托专业人员去执行监督企业的职 能。于是，资本所有权和控制权的分离便使得委托代理 ( p r i n c i p a 卜a g e n t ) 关系产生了。委托代理关系实际上是一种契 约关系。因此委托代理关系的产生可以归结于以下几个原因： 个人有限能力的约束。由于个人对知识的偏好不同，以及人 与人之间的天生禀赋的差异，产生了各个经济主体对某一专一技能 的熟练程度不一，于是依附在财产上的权利的强度也就不尽相同。 托人自己管理企业相比，他能得到更大的利润。( 5 ) 委托代理双方都 存在有效的退出机制。就是说，委托代理双方有任何一方出现违约 的行为时，都可以自由的退出所签订的契约。如果委托人或代理人 都不能退出合约，那么这种委托一代理关系是封闭的，不规范的， 也是缺乏效率的。 ( 3 ) 委托代理理论的激励与约束机制。由于信息的不对称，且 代理人的行为不易被委托人直接观察到，因此代理人存在道德风险 和机会主义。为了减少代理人的道德风险和机会主义，委托人必须 对代理人进行监督，但监督是有成本的，所以这就要求委托人设计 有效的激励与约束机制。 激励与约束机制实际上是委托人推动代理人采取或不采取某一 行为而形成的一种特定关系或相互作用方式，从而是双方都力图达 到使对方的行为符合自己效用最大化目标的一种制度安排。对于委 托人来说，只有使代理人行动效用最大化，才有可能获得其自身效 用最大化，然而，要使代理人采取效用最大化行为，就必须对代理 人的工作进行有效的激励与约束。 激励包括：( 1 ) 货币收入激励。就是让报酬更富有激励性。例 如给予代理人高额的薪金或一定的剩余索取权，使代理人更关注企 业的资产增值和长远发展。( 2 ) 职位消费激励。职位消费是代理人 除货币收入之外按其职位所享受的企业给予的待遇，职位消费如： 舒适的办公环境、豪华的办公室、度假等。( 3 ) 个人内部激励。如 果认为货币收入激励与职位激励是使代理人为得到相应的报酬而被 动地完成委托人要求的外部激励的话，那么内部激励则是发自代理 人内心，使代理人为了获得自我满足感而最大可能地发挥个人才能、 积极主动地完成工作。内在激励取决于敬业精神、企业环境的不确 定性与社会的认可程度这三个因素。所以，建立激励机制首当其冲 就是要培养代理人的敬业精神，同时在代理人取得优秀业绩时给予 相应的荣誉和社会地位，对业绩不佳的代理人形成相应的压力。 约束是指：( 1 ) 产品市场约束。即委托人根据企业的产品或服务 让消费者满意的程度这一直观的信息来确定代理人的代理行为。( 2 ) 资本市场约束。首先，企业的股价是股东( 委托人) 迅速了解企业 款资助、私人经营，管理上不受一般教育行政法规的限制。作为政府 与学校之间的契约关系，学校必须达致双方认可的教育质量和经营 目标，公校私营的目的不是为了营利，而是为了追求效益。美国的公 校私营已从早先的中小学范围扩大到大学。在高教国际化与高教本 土化的结合中，需要放开教育的市场调节机制。将教育“锁”在公益 性的盒子里不利于教育产业对社会、经济发展的主动适应。 1 9 8 5 年，国家统计局对我国产业首次进行划分，教育属于第三 产业，即教育产业提供的是一种服务。1 9 9 2 年社会主义市场经济体 制的实施，为我国高等教育产业进入大发展阶段提供了良好的契机。 在中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定中，规定了 高等教育的产业化体制，认为它是对国民经济发展具有全局性、先 导性影响的基础行业，应该主要由国家办，但也要引入竞争机制， 在统一规划、统一管理下，动员地方、部门和集体经济力量兴办， 优化国民经济结构，缓解社会经济生活中深层次矛盾。高等教育产 业化，是为了解决日益扩张的高等教育需求与严重不足的高等教育 资源之间的矛盾，其中一种做法就是提高管理效率，促进教育市场 充分发育。决定明文规定，对包括教育产业在内的第三产业，要 以产业化为发展方向，建立充满活力的自我发展机制。 目前，我国高等教育产业发展的状况：( 1 ) 高等教育规模成倍 扩张。以1 9 9 8 年到2 0 0 1 年为例，经过三年扩招，我国高等学校在 校生总规模从1 9 9 8 年的6 4 3 万人，增加到2 0 0 1 年的1 2 1 4 万人，净 增5 7 1 万人，四年间几乎翻了一番( 下表) ，创造了世界高等教育发 展史上的奇迹。从高校人才培养的层次结构来看，2 0 0 1 年与1 9 9 8 年相比，在校本科生规模增幅最大，专科( 高职) 生增加人数最多。 具体而言，研究生总规模四年净增1 9 4 万人，增长9 7 7 ；本科生 规模净增2 7 7 8 万人，增长1 0 7 8 ；专科( 高职) 生规模净增2 7 4 2 万人，增长7 5 。 表中为1 9 9 8 2 1 年高等学校在校生撬模情况( 单位：万人) 在撞生人数 其中；研究生人数 本科生人数 专辩生人数 6 4 3 0 1 99 2 5 7 6 3 6 5 ，5 7 4 2 2 2 34 3 2 0 8 3 9 8 0 9 3 9 9 3 0 1 4 1 1 _ 8 4 9 8 o 1 2 1 4 4 3 9 3 5 3 5 4 6 3 9 7 ( 表2 一1 ) 资拳季来源：1 9 9 8 2 0 年数据摘自相应年份中国教育事业统计每鉴；2 0 0 1 年数掘来自教育部计划发展司2 0 0 1 年中国教育事业统计分折。 ( 2 ) 高等教育体制改革取得初步突破。通过共建、调整、合作、合 并等多种形式，初步打破了条块分割、重复建设的局面。同时，封 闭办学的格局也开始打破，对内对外开放的层次、范围不断扩大。 ( 3 ) 高等教育法刳化建设取得较大避步。1 9 9 5 年豹教育法与 1 9 9 8 年的商等教育法的颁布，基本形成了以教育法为核心、 以教育专业法为骨干，内容较完善、结构较合理的教育法律法规体 系，使我国教育攀业的发展有法可依。( 4 ) 民办高等教育进入规范 办学阶段。民办高校不再是我国高等教育的必要补充，而是作为新型 产业的代表成为一支重要力量。国务院第2 2 6 号令已明确：“社会 力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分。各级人民政府盛 当将孝会力量办学事业纳入国民经济和社会发展规划”，“晷 家对社会力量办学积级鼓励、大力支持”，“县级戳上各级人 民政府有关部门应当对社会力量办学给予扶持”，“应当与对 国家举办的教育机构同等对待”，“学生在升学参加考试和社会活 动等方面，依法享有与国家举办的教育机构的学生平等的权利”， “学生就业用人单位不得歧视”。( 5 ) 网络教育掀起了真难的 教育产业革命。嬲上虚叛衰等教育的出现，怠4 造出一个全新的教育 时空，使大学在网络经济与文化发展中的地位变得越来越重要。在 以网络教育为核心的现代远程教育中，大学将在结构上发生一些微 妙的变化，它们利用数字技术和虚拟技术，扩充了教育对象，扩大 了教学范围。( 6 ) 职业教育产业化的多样化发展。不仅投资主体多 元化大大增强，筒且充分体现社会亿羚学的特点，同时职业教育的 专业结构将有较大调整，适应新兴产业需要的专业和涉外专业将优 先发展；外向型职业人才的培养成为职业教育的重要目标；高等职 业教育将逐步成为职业教育体系的主体，并形成专科、本科、研究 生相互衔接的高等职业教育体系；引进国外职业教育优质资源，大 力发展国际职业资格证书教育，试办国际标准的中等职业学校、高 等职业技术学院；非学历证书教育在就业准入、培养职业岗位的技 术应用能力等方面的作用将增强。产业化的职业教育的多样化发展 将有助于人们实现心中更多的梦想。 2 3 中国加入w t 0 ，中国高等教育作为国际教育市场的一 部分，要求公立高校建立市场化的委托代理关系，同时也为此 提供了外在动力 ( 1 ) w t o 总协议中有关教育服务的内容。w t o 总协议中包含三 个方面内容：货物贸易、服务贸易( g a t s ) 、知识产权贸易。服务贸 易( g a t s ) 中除了“行使行政职权时提供的服务”外，包括其它1 2 类所有的服务种类，其中第5 项就是教育服务。教育服务作为服务 贸易( g a t s ) 的一部分，也自然而然地受到服务贸易总协议若干条 款的约束。凡是签署了教育服务贸易协议的国家，均属教育服务范 畴，都应承诺开放教育市场，所有协议签署国都有权参加各级各类 教育与培训服务的商业竞争。 我国加入w t o 的教育服务承诺主要包括以下四个方面：( 1 ) 对于 小学、初中教育以及军事、警察、政治和党校教育，我国没有做出 具体开放市场的承诺。( 2 ) 对于出国留学和培训，接受其他成员国 来华留学生没有限制。( 3 ) 对于高等教育、成人教育、高中阶段教 育、学前教育和其它教育我们做出了有限开放市场的承诺。允许其 他成员国来华开办合作办学性质的教育机构或进行其他形式的合作 办学，并允许外方在合作办学机构中控股；其他成员国在我国要以 商业存在方式开展教育服务，只能以合作办学方式进行，不能独立 在中国境内向我国公民提供教育服务：在中国境内的中外合作办学 必须遵守中外合作办学条例的规定。( 4 ) 外籍个人教育服务提 供者受到中国学校和教育机构的聘用或邀请，可以到中国提供教育 服务，但外籍个人教育服务提供者必须具备学士或学士以上的学历， 从事本专业工作两年以上，具有相应的资格证书或专业职称。 服务提供方式有4 种：跨境交付、境外消费、服务消费国的商 业存在和自然人的流动。有关教育服务的承诺，与这四种服务方式 息息相关。跨境服务，可以通过远程教育和函授来实现；境外消费 是指该国学生可以到国外留学和培训；服务消费国的商业存在是指 以机构形式进驻该国，与该国办学机构联合办学；自然人的流动指 外国的教师可以到该国来任教，以个人身份参与该国的教育服务。 由此可见，从教育服务贸易的服务内容到服务方式来看，中国就有 关教育服务的协议的签署，将使中国教育在不同程度上受到w t 0 冲 击，主要是在开放后教育市场由国家主导与社会、私人参与的二元 结构转变为有国际办学渗透的三方共同竞争的格局，其中在高等教 育方面尤为甚。 ( 2 ) 加入w t o ，对我国高等教育的影响。虽然在w t 0 协议允许 的框架内，我们可以根据本国的利益设置许多限制，但其他国家可 以通过各种服务方式进入我国教育服务领域。跨境服务它的主要对 象是自学能力较强，且有一定基础的学生，通过先进的通讯手段使 学生与世界大师对话，这一种新的学习方式给学生带来了视觉和心 理上的冲击力和震撼力( 虽然我国在此项服务方式的市场准入和国 民待遇未作承诺，但并不代表不开放此类市场) 。服务消费国的商业 存在方式让许多国家可以通过资本介入的方式进入教育领域，新的 资本介入，无疑使得教育资源重新配置。外国机构通过设立办学机 构或联合办学的形式，将先进的办学理念带到中国，使其成为公立 高校强劲的竞争对手。自然人流动让国外富有先进教学理念的教师 参与我国教师的竞争，这又催发了我国在教育师职培训和建设层面 上的变革。至于境外消费这种服务方式，是对公立高校冲击最大的。 每年愈演愈烈的学生外流，不仅让教育资金大量的流失，更重要的 是让原本人才匮乏的国家更是雪上加霜。 总的来说，加入w t o ，对我国高等教育的影响可以归纳为以下几 方面：( 1 ) 从规范教育行政来看，政府的教育管理行为要符合w t o 有关条款的要求；教育政策法规的制定和执行将会更加公开、透明； 将改变教育行政部门对学校的管理方式，清理并减少政府行政性审 批，向对教育活动运行与提高效率更为有利的登记制改变；将深化 教育行政管理职能的转变，由直接管理向宏观管理和间接管理转变， 进一步扩大学校的办学自主权：将建立和完善调研决策系统、宏观 监测系统和支撑服务系统，加强协调与服务。( 2 ) 从入学来看，一 方面，国外教育机构会利用g a t s 的有关条款到中国来办学；另一方 面，国外大学会利用自己的优势吸引更多国内学生到国外求学，虽 然在一定程度上缓解了国内的就学压力，但造成大批人才流失。( 3 ) 从教育的供求来看，加入w t o 后，教育的需求会呈上升趋势，首先， 由于人们的收入增加，对知识的需求，使得对教育的需求也在增加， 其次，从供给来看，教育的供给必须建立在高质量的基础上，接受 经济全球化的洗礼。( 4 ) 从人才培养上，加入w t 0 对国内大学的教 学质量、教学思路、教学方法、师资建设、课程设置等方面无疑是 一次挑战。( 5 ) 从毕业生的流向来看，加入w t o 后大量跨国公司的 介入，会让毕业生向他们汇聚，人才流向的改变反过来会成为专业 设置和人才培养变革的现实基础。 因此，教育市场是难以封闭的，西方经济发达国家在加强本国教 育产业规划的同时，不断加强教育尤其是高等教育的国际倾销，这一 趋势又通过互联网等现代化电子通讯手段更强化了。在我们大呼“狼 来了”的同时，高等教育外部环境的改变也促使大学内部治理结构 也要相应地发生变化。 3 、公立高校的委托代理关系的市场化改造 3 1 一个新的命题 作为学校，我们在这里重新给它下一个定义：学校，是一种生 产服务的组织，是教育市场上一系列生产要素的产权主体为了降低 教育费用而达成的一种契约的联结。因此公立高校是国家与校长之 间的契约关系。从定义中我们可以看出这是学校由单位制向契约制 的变革，由行政机关的附庸向独立的教育服务提供组织的转变。对 于高校，我们认为学校代理人应该规范，明确的拥有剩余索取权， 而实际上由于追逐潜在利润本能的驱使，学校也正在营利。2 0 0 2 年 1 2 月2 8 日通过的( ( 民办教育促进法) ) 不再提“不能以营利为目的” 就是一个重要的信号。它指出“中国民办学校在扣除办学成本、预 留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资 人可以从办学节余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国 务院规定。” 3 2 公立高校委托代理关系改造的目标模式： 根据对学校瓤的命题，我们重新构建学校的委托代理关系，如 下图所示： ( 图3 1 ) 威廉姆森说：“人们通常是从决策闯题上判断等级制的强弱问题 的。凡是作出适应性调整的责任集中在一、两个代理人手中，其等 级制的程度就比较强。反之，凡是由各个代理人采取调整或经过集 体批准才能调整的，等级制的程度就比较弱”。根据上图，上图由 两层委托代理关系组成，初始委托人( i ) 是地方公共物品的纳税 ( 美) 威康姆森著，资本主义经济制度一一论企业签约与市场签约，第3 0 9 页 1 9 人或中央公共物品纳税人、投资者和捐赠者及其他直接委托作为代 理人( i ) 的校董事会提供教育服务，同时校董事会作为委托人( i i ) 授权以代理人( i i ) 校长为代表的内部管理人员，而往日作为 委托代理链中一环的国家教育行政机构，已经退出了委托代理链， 它所扮演的角色是通过政策、法令、法规的设置对教育资源配置起 宏观调控作用。这样委托代理关系由两个层面构成，第一层是全民 与校董事会之间委托代理关系，第= 层是校董事会与以校长为代表 的内部成员的委托代理关系。而教育资源的募集则由学校直接通过 市场获得。 与旧的委托代理关系相比，我们从上述重构的委托代理关系中 不难看出有以下几点不同： ( 1 ) 缩短了委托代理链，降低了代理成本，提高了效率。委托 代理链的缩短，不仅使得信息沟通和反馈更加便捷、通畅，信息获 取的成本减少了，而且由于委托代理链的缩短，监督变得直接，降 低了监督成本，从而使代理成本跟着减低( 见图1 2 ) 。代理成本， 詹森、麦克林定义为委托人的监督支出、代理人的保证支出与剩余 损失的总和回。在上述的委托代理链中，委托人与代理人不是行政任 命的，而是通过契约的形式联结的，契约的最大好处是在有信息成 本的情况下，最大限度上降低交易成本，减少代理人机会主义和道 德风险。解决非效率的问题。委托人监督支出因为契约而降低，代 理人的保证支出因为契约变得具体，双方的责、权、利都在契约中 反映出来。通过契约，原行政委托代理关系中的因“免费投票”所 引起的“所有者缺位”和内部人控制的问题都能迎刃而解。 ( 2 ) 打破了现有的“供给型”教育体制，使国家多级教育行政 管理机构退出委托代理链，发挥其监督咨询、宏观调控的作用。政 府对社会事物实际上承担两种职能：一是管理职能，二是服务职能。 在集权的计划经济体制下，政府对学校的控制无所不在，高等教育 的组织采取“政敦合一”的形式，这种典型的“供给型”而非“谋 生型”体制与古典经济学中政府只充当“守夜人”的角色是背道而 驰的。而在市场经济条件下，政府从社会、经济、教育发展的需要 陈都编，所有权、控翻权与激励一一代理经济学文选，第6 页 2 0 出发，从公众的需要出发，以最有效最便捷的方式履行政府的管理 职能，而这一切的管理实质是服务，服务于大众。政府从学校管理 的琐碎而又具体的事物中解脱出来。在科学预测、调查的基础上， 通过编制指导性的计划与一定的指令性计划，对高等教育的活动实 施宏观调控。协调、统一高等教育的发展规模、质量、数量、进程、 经费、招生分配活动。而这一切又都建立在对市场需求的变化和大 学培养能力的充分预测与反馈上、有着一定程度的灵活性和弹性。 因此，政府对高等教育的管理实现了三个转变：由直接管理变为间 接管理，由具体管理变为整体管理，由刚性管理变为弹性管理。 ( 3 ) 发挥了市场对教育资源的配置作用。在旧的高等教育运行 体制内部，政府、大学、社会三方面的关系是单向性运转的，缺乏 相互反馈、相互制约、相互作用的机制。以招生分配为例，国家每 年下达给大学明确的招生数额，理论上的依据主要有两个方面：一 是国家社会经济发展计划对专门人才的需求，二是高等教育承受的 能力。但由于信息不对称，实际上这两个数据都是不真实的。因为 从政府方面来看，制定的发展计划很少考虑到用人单位人才需求的 变动，加上计划本身固有的缺陷，致使招生定额数日的准确性不高； 从大学方面来看，它所提出的对颏生的承受量，是单从学校校舍、 师资、专业优势等自身力量考虑的，而很少考虑到社会人才需要和 变化趋势，它承受的多少也无法精确。这样，大学按国家计划招收 新生加以培养直至分配时，便发现供需在数量上和质量上出入都很 大。而引入了教育资源市场配置机制后，政府、大学、社会三方面 既是相互独立的，又是互动联系的系统，教育资源在三者之间流动， 这不仅能改变教育市场上大学所面临信息不对称的的劣势而且能通 过社会接受大学毕业生和科技服务，对大学提出人才数量和质量的 要求，以及向大学提供经济支持等活动，刺激或抑制高等教育的发 展。大学在市场中是作为拥有自己、约束自己、发展自己的独立实 体出现的，而市场又为大学展开公平合理的竞争提供了优良的社会 环境。 ( 4 ) 投资主体由以往的国家单一型投资主体改为以国家为主的 多元化投资主体。以前由于所有的教育经费都由国家承担，因此国 家财政上承受了巨大的压力，在教育经费有限的情况下，如何在义 务教育、职业教育和高等教育之间分配，更是捉襟见肘，步履维艰。 所以实行投资主体的多元化，就是既包括政府和社会的公共投资， 也包括企业单位和个人及其他方面对教育的非公共投资。同时应充 分调动上述各社会投资主体投资办学的积极性，以形成一种多渠道 筹集资金、多种力量投资办学的新体制和新格局。在教育投资的运 用上，根据市场经济的内在要求，应适当扩大学校这一投资运用主 体的决策权，充分调动学校在安排和运用教育投资过程中所固有的 主动性和积极性，以便能更有效地实现教育投资的合理运用与灵活 调节，避免不必要的管理僵化和成本支出。与此同时，根据教育自 身所具有的公共属性与结构复杂的特点，还应加强政府对学校投资 决策行为的管理和引导，以保证学校教育的正常发展和教育功能与 价值的全面发挥。特别是在高等教育这个非义务教育领域，考虑到 其发展往往直接关系着高级专门人才的培养，关系着国家的科技进 步与发展，并影响到整个经济的长期稳定与发展，政府应对高等教 育保持投资的主体地位：但其投资管理方式，除个别情况比较特殊 的专业和学校外。其他都应从过去由各行业主管部门分别投资办学 的体制，过渡到以中央和地方政府两级政府教育主管部门投资办学 的新体制上来。其中，中央政府应承担和管理那些能代表一国教育、 科技和文化水平的重点院校的投资；其他院校则可由地方政府或大 的企业、公司集团投资举办。同时，为适应高等教育专业投资设置 比较复杂、其发展主要受制于社会经济发展对各类专门人才的需求 的特点，应进一步扩大高等院校对教育投资运用与管理的决策权， 使高等教育的发展尽可能根据市场的需要而进行灵活的调整。 3 、3 公立高校委托代理关系的市场化改造的途径 通过上述的目标模式，我们认为公立高校委托代理关系市场化 改造可以通过内部治理结构的改善与外部环境的变化实现。 ( 1 ) 内部治理结构的改善。先确定由教育部直属管理的主要几 所大学，这样在政策法规等一定程度上可以起示范带头作用，而且 降低了国家教育投入的负担。其余的则通过放权的形式，交还大学 自主权。同时通过中外合作的办学、教育产业集团、教育股份合作 制和国有民办四种办学模式来改善内部结构。这样在教育市场上就 形成了由不同主体组成的大学公平竞争、共享教育资源的局面。 1 、中外合资办学模式。2 0 0 3 年3 月1 日，时任国务院总理的朱 镕基签署了国务院第3 7 2 号令，公布中华人民共和国中外合作办 学条例。此条例已经国务院第6 8 次常务会议通过，将于9 月1 日 起施行。这个条例是为了规范中外合作办学活动，加强教育对外交 流与合作，促进教育事业的发展而制定的。这种办学模式随着中国 加入w t o ，将有很大的发展前景。出于鼓励和支持中外合作办学的需 要，我国在商业存在的市场准入方面，将允许中外合作办学，外方 可获得多数拥有权。因此在今后我国法规允许范围内，预计中外合 作办学的举办主体将是多样化的，可能的办学形式，一是国外可以 与中国学校联合办学，引进外国教育资源并授予中国和外国的学历 学位：二是可能与中国其他机构合资办学，通过资本形式介入教育 服务业：三是跨国公司及国外企业以与中方相应机构合作举办非学 历职业技术培训、职业资格培训等形式进入中国的“教育服务贸易 市场”。国外教育资本的介入，虽然从教育主权上来说不能当其校 长，但从教育产权的角度上讲，外资在教育投资产权上可以拥有大 多数，但外资代表进入校董事会后，对校长产生的监督激励机制， 意味着大学的委托代理关系发生根本性的变化，由以前的软约束变 为硬约束。中外合作办学同其他学校的最大区别是：依托国内某教 育机构或某所高等院校，以一级或二级学院形式出现。这类学校在 办学过程中贯彻以我为主的方针( 在某个项目上可以特许以外方为 主) ，经济上自负盈亏、实行在董事会领导下的院长负责制，主要培 养国内外向型国际化人才，毕业后为我国经济建设服务。因此中外 合作办学模式不仅带来的是先