（教育经济与管理专业论文）制度变迁视角下中小学教师聘任制问题研究.pdf

两南人学碗上学位论文 r fr 文摘要 制度变迁视角下中小学教师聘任制问题研究 教育经济与管理专业研究生李丹 指导教师张学敏教授 摘要 制度变迁的产生是外生变量和内生变量共同作用的结果。在我国经济转型时期，市场经济体 制对教育领域的渗透要求教育体制发生相应变革。中小学教师聘任制改革便是教育领域对市场经 济体制变革的回应。历史的发展使我们更清楚地看见在教师任命制向教师聘任制转变的过程中- 相应制度环境的变化。经济体制改芊| 是中小学教师聘任制改革的必要条件和外生变量。然而，中 小学教师聘任制改革实施2 0 余年，仍停留于表面，教师与学校之间只是一纸象征性的合同，并不 存在真正的聘任关系。其原因在于制度变迁的内生变量没有发挥作用。中小学教师聘任制改革的 内生变量便是人力资本产权。中小学教师聘任制改革的实质就是要通过明晰教师的人力资本产权， 将教师在校内和校际间更好地配置使教师人力资本通过优化配置得以充分发挥a 中小学教师人 力资本产权具有使用的增值性、价值度量的不确定性、产权残缺时的自贬性和收益的长期性几项 特征。从中小学教师聘任制改革现状来看，教师人力资本产权没有得以明确界定( 其中包括教师 人力资本转让权、教师入力资本收益权、教师入力资本使用权等) ，产权的激励功能不能发挥，中 小学教师聘任制改革这项制度变迁也迟迟不能发生。究其原因，主要在于相关知识和技术发展速 度的影响、统治者偏好的影响、利益相关者博弈的结果以及路径依赖的作用。 在制度变迁的外生变量一制度环境已经具备的前提下，要使中小学教师聘任制改革得以切 实推行，必须从内生变量人力资本产权入手，发展相关知识和技术，落实教育分权和学校自 主，健全相关配套制度。同时，还要注意意识形态对制度变迁的影响，转变教师观念。从这几方 面着手，使中小学教师聘任制改革既具备外部的环境，又有内在的动力。从而实现教师人力资源 优化配置，使教师个人人力资本价值最大化。最终优化学校资源，为更好促进学生发展服务。 关键词：制度变迁中小学教师聘任制改革制度环境人力资本产权 两南大学硕f：学位论文abstract t h ee f r e c to fg o v e m o r sp r e f e r e n c e ，t h cr e s u l co fg a m i n ga m o n g 血ei n t e r e s t r e l a t e dp a r t i e sa n dt h ea c t i o n o f “p a 廿id 印e n d e i i c c ” i ft h ee x o g 胁。雌v a 血b l eo fj n 蚶n 而o n a lc l l a n g 卜t l l ej i l s n m t i o n 叨v h 伽m c n tl l a sb e e 】【i s t o p l l s ht h er e f 咖o ft c a c h 耵唧l q n e n ts y s t e m i np f i m a r y 孤dm l d d l es c h o o l sm 峭ts “t h 也e e n d o g e n o 璐v 撕a b l e ，n ti st h ep r o p e n yd 曲t so f h u n 啪c 印i t a lw e 姗l s ti 碑) r o v er e l a t e dl m a w l e d g e a n dt e c h n i q u e ，p 毗i n t oe 脏c to fe d l i c a t i o n a ld c c e n t r a h 髓t i o na n ds c h 0 0 l 讪| e p e n d c c e ，卸d 刚若c t r e l a t e d 虹ts y s t e m m e 卸w h i l e ，w cs h o u l dp a ya t t e n 矗o nt ot l l ei d c o l o g yw l l i c hl l a s 锄c 矗如tt ot h e i n s t i n j t i o nc h 蛐g e ，a r i dc h a n g et h em i do ft e a c b e r s o n l yi n t h i sw a yc a n ( h er e f o 咖o ft e a c h 盯 哪p l o y t n e n ts y s t 锄i np r i m a r ya n dm i d d l es c h 0 0 l sl l a v eb o m 麟t e r n a j 衄v i 舢c n t 卸di n n e rp o w e ( ) p t i m i z i d gt l l ea 1 1 0 c a d 咖o f 伦a c h 盯sh 帅a nr e s o u r c e s ，钯a c h c r sp 盯s o n a lv a l 鹏sw 叫l db em x i m i z c d s od 0 ( 沁s c h o o li e s o u r c e s n 啪t t i es t u 出n t sw o u l db ep n l o t c dt oa c b i c w 啪盯d e v e l o p m c 玎t k 科w o r d s ：i n s t i t l l t i o nc h a n g e t h e 他f o r mo ft e a c h e re m p l o y m 蚰ts ”t e mi n p r i m a r ya n dn l i d d l es c h o o l s i n s t i t u n o n 姐v i r o n m e n t t h ep r o p e n yr i g h t so fh u m nc a p i t a l i 图表目录 表11 9 8 4 年以来经济体制改革和中小学教师任用制度改革的重大决策简表2 2 图l教师职业现在仍然是“铁饭碗”吗2 8 图2 中小学教师聘任制改革与以前人事管理制度相比成效如何2 8 图3 教师去其他学校应聘的自由程度2 9 图4 校长或上级部门对教师调动权力影响程度2 9 图5 教师调动难易程度与聘任制实施前相比情况3 0 图6 教师自主选择参与教师进修和培训情况1 3 1 图7 教师能否对学校重大事情决策充分发表意见3 2 独创性声明 本人提交的学位论文是在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果，文中己加 了特别标注。对本研究及学位论文撰写曾做出贡献的老师、朋友、同 仁在文中作了明确说明并表示衷心感谢。 学位论文作者： 耋冉 签字日期：卵g 年f 月甲日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院( 筹) 可以将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：口不保密， 口保密期限至年月止) 。 学位论文作者签名：嚷开 导师签名 签字日期：切g 年丫月尸日 签字日期 西南大学硕j 学位论文 导论 导论 ( 一) 问题提出 1 教师聘任制改革现实中难以推行 自1 9 7 8 年改革开放以来，我国的经济体制经历了从原有的计划经济体制到探索社会主义市场 经济体制，再到确立并完善社会土义市场机制的转变。经济体制的变革对教育制度也产生了一定 的影响和制约，表现在教育制度也出现了与经济体制改革相适应的变化。在新的制度环境下，传 统的教育青4 度将发生制度变迁。教师聘任制改革便是制度变迁的表现之一。经济转型作为教育制 度变革的制度背景，两者密切相关。 我国教师任用制度从建国以来由国家实施集中统一的管理，对教师的任用实行“任命制”的 方式，转变为“聘任制”的任用方式。这一转变体现了经济体制改革对教育制度的影响，反映了 市场机制在教育领域内的作用，也反映了政府职能的转变过程。 。 中小学教师聘任制改革便是教师任用制度的制度创额过程。1 9 8 6 年中央职称改革工作领导小 组转发的文件关于中小学教师职务试行条例的实施意见中首次提出聘任制这一概念以来，中 小学教师聘任制已实施2 0 余年，然而，目前的教师聘任制却没有真正得以推行，教师聘任合同更 多时候成为了“一纸空文”。主要表现在：( 1 ) 教师与学校之间的平等聘任关系还未真正建立。 虽然在教师聘任合同中对教师的工作范围和职责有一定的规定，但由于行政权力过大，在实际工 作中，许多教师不得小听从行政命令而无法按照聘任合同的规定来从事工作。学校为了保持教师 队伍的相对稳定，进。步加强了行政手段，对教师进行封闭式管理。用人事档案、单向服务合同 等来限制教师流动等。( 2 ) 教育行政机关仍然直接参与对学校教师的管理。学校没有独立的人事 权，教育行政机关仍然对教师的录用、聘任等人事工作进行具体管理。一些地方的教育行政机关 以i 亍政命令聘任、解聘、限聘教师的现象时有发生。( 3 ) 学校并不能自主对教师实行解聘。由于 相关法律法规不完善，导致教师被解聘后必须自谋出路，对被解聘教师的生活造成了影响，这在 一定程度上也对学校管理者形成了压力。 教师聘任制改革的难以切实推行很大程度上在于没有找出根本性的原田。制度变迁足外生变 量和内生变量共同作用的结果。在制度环境作为外生变量已经发生变化的背景下，如果没有内生 变量的作用，制度变迁仍然不会发生。因此，需要找出内生变量没有对制度变迁发生作用的原因， 进而提出相应的对策建议，使内生变量与外生变量共同作用，促进中小学教师聘任制改革的切实 推 j 。 西南人学硕f j 学位论文 导论 2 教育领域现有理论研究的相对缺乏 改革开放以来，经济体制的变革引致了教育领域内的体制变革，中小学教师与学校的关系也 发生了变化。理论上，教师不再由国家统一任命，中小学教师与学校的关系由行政关系转变为平 等聘任关系，教师对学校的人身依附关系减弱。然而，由于教师职业的特殊性，实际上教师仍 然不是以独立的身份平等地与学校进 j 交易。教师没有拥有自身的人力资本产权。中小学教师聘 任制改革也因此小能从根本上得以推 j 。要使中小学教师聘任制改革得以切实推行，必须要找准 其背后的深层次原因。然而，目前关于教师聘任制的研究大多停留在这项制度本身，没有将教师 聘任制作为一项制度安排置于制度环境中去研究。孤立地看待教师聘任制这项制度不利于探其 本质。中小学教师聘任制自实施以来出现的种种问题，需从制度变迁的视角加以审视和研究将 我国经济体制变革作为中小学教师聘任制改革的制度环境，在此背景下对中小学教师聘任制进行 深入研究。 ( 二) 文献综述 1 制度变迁和制度创新理论 ( 1 ) 经济学领域的相关研究 国外研究 由于现有制度的修正同时也是一个创新的过程，新制度的推行必定伴随着旧制度的改变。因 此，制度变迁( i i l s t i t i i o n a lc h a n g e ) 和制度创新( i n s t i t l l 吐o n a li n l l o v a h o n ) 这两个概念在一定意义 上可以交替使用。本研究既以制度变迁和制度创新理论为分析的理论依据，首先需对国内外关于 制度变迁理论的研究作一简要梳理。 制度问题的研究，最早始于古希腊的历史学和政治学，一直到后来马克思主义经典作家和西 方新制度学派都有比较详细的探讨。 马克思站在历史唯物主义的立场，认为社会的基本矛盾表现为生产力与生产关系、经济基础 与上层建筑的矛盾。当生产关系严重束缚生产力发展时，社会革命的时代就会到来，经济基础连 同全部庞大的上层建筑就或快或馒地发生变化。马克思认为：“无论哪一种社会形态，在它们能容 纳的全部生产力发挥出来以前，是绝不会灭亡的，更新更高的生产关系，在它存在的物质条件在 旧社会的胎胞里成熟之前，是绝币会出现的。所以人类始终只能提出自己能够解决的任务”。在 马克思看来，制度变迁的产生小仅取决于旧制度所带来的高昂成本，还取决于统治阶级和主要利 益集团的认可。闪此，马克思的制度变迁理论是较为全面的论述。但也有学者认为马克思的制度 。马克思，思格斯马克思思格斯选集( 第2 卷) f m 】北京：人民出版社，1 卯5 ：8 3 2 两南大学钡i ：学位论文 导论 变迁理论制度变迁( 或小变) 的动因h 有个，那就是阶级斗争。 关于制度变迁理论，国外研究主要有以下几种观点： 第一，产权观。人们普遍认为，哈罗德镌姆塞茨( h d e m s e 垃) 关予产权的一种理论一文 为制度变迁的产权学派奠定了概念基础。制度变迁的产权观认为，市场有效率地运行的唯一条件 是追求财富最大化的个人主体是自由的，能对激励作出反应并能以他们个人的自我利益管理有价 值的财产。9 第_ 诱致性制度变迁。拉坦( r u t c o n ) 的诱致性制度变迁理论( 1 9 9 4 ) 假定了一个“对 制度仓新的需求”和一个“制度创新的供给”。提出制度变迁不仅是由于对制度绩效的需求所致， 也是关于社会与经济行为以及组织与变迁的知识供给进步的结果。这些进步使制度变迁的供给曲 线右移。并降低了制度创新的成本。诱致性模型制度创新模型依赖于现存结构产生的成本和收益 流，它们是变迁的引擎。 第三，诺思模型。诺思( d c ，n o r i l l ) 与罗伯特托马斯( r d b e nt h o m ) 合著的西方世界 的兴起，与兰斯戴维斯( l c ed a v b ) 合著的制度变迁与美国经济增长，以及诺思著的经 济史的结构与变迁都对制度变迁理论进行了深入的探讨。经济史的结构与变迁( 1 9 9 4 ) 以“史” 的视角观制度的变迁。将产权理论、国家理论和意识形态理论作为制度变迁理论的三大基石，认 为国家不是中立的，人作为“经济人”也会产生机会主义行为，因此，国家有可能造成无效率的 制度安排，人们的意识形态也可能克服“搭便车”行为。财产权利与制度变迁产权学派与新 制度学派译文集( 1 9 9 4 ) 一书对诺思的主要观点作了概括介绍。诺思对制度环境和制度安排进行 了界定，并对制度创新的原因，形式等的制约因素进行了分析，并讨论了对潜在利润的认识与新 安排的创新之间存在的时滞问题，对制度变迁的成本与收益问题与制度变迁的关系进行了探讨， 认为成本与收益的变动是制度不均衡，从而导致制度变迁的原因。在诺思看来，制度变迁是因为 “在社会中的个人或集团看来承担这些变迁的成本是有利可图的。其目的在于创新者能获取一些 在旧的安排下不可能得到的利润。” 以上三种制度变迁理论可视为流行的观点。而除此之外，也有另一些制度变迁理论作为这些 流行观点的补充使制度变迁理论的视角更广阔。其中之一是演进主义制度变迁观。哈耶克( h a y e k ，f a v o n ) 的演进主义制度变迁观与诺思的制度变迁理论相对应。他坚决反对。切认为制度是人 为设计的观点，认为制度的形成是自然演进的，只有自然演进的制度，才能形成好的制度。要形 成自然演进的制度，就必须保证f ：同的经济主体，特别是个人的自由。哈耶克将生物学上的自然 。转引白【美】丹尼尔w 布罗姆利；陈郁等译经济利益与经济制度公共政策的理论基础 m 】上海：上 海人民出版社，2 0 0 6 ：4 3 。【美i 丹尼尔w 布罗姆利；陈郁等译经济利益与经济制度公麸政策的理论基础【m 】上海：上海人民 出版社，2 0 0 6 ：1 7 3 两南人学颂士学位论文 导论 选掸和进货演进方法，应用于经济制度的变迁分析之t 1 1 0 这种制度变迁理论是自由主义的，是一 种客观的自然发展，强调制度变迁的自然性。 此外，布罗姆利( b r o m l e y d w ) 教授认为，这三种模型侧重于效率考虑在很大程度上是同 义反复，错误地界定了制度变迁的源泉。他认为，制度变迁更大程度上是囤家对个人的强制，或 者是那些能使国家为其所用的人对他人的强制。人们对于难度安排是有偏好的就像他们对在一 定的制度安排下作出的选择有偏好一样。并由此提出了“制度交易”的概念，与公共政策相联系， 将公共经济政策及其决定视为制度变迁的一种变量。 曼瑟尔奥尔森( m a n c u r o l s o n ) 著的集体行动的逻辑( 1 9 9 5 ) 则以分析利益集团的影响及 其作用为主线，认为制度变迁的根源取决于利益集团的形成和发展。 国内研究 改革开放以来，国外的许多经济学理论成果被人量引进。其中，人们发现新制度经济学理论 具有强人的解释力，纷纷引用该理论解释中国经济体制改革的种种现象，一一度引发了制度研究的 热潮。 其中，张字燕经济发展与制度选择一对制度的经济分析( 1 9 9 2 ) 认为经济增长和发展的 源泉在于制度安排，而不完全是资本与劳动投入以及技术进步；汪丁丁著经济发展与制度创新 ( 1 9 9 5 ) 同样阐述了制度创新对经济发展的重要影响；林毅夫关于制度变迁的经济学理论：诱 致性变迁与强制性变迁( 1 9 9 4 ) 一文详细探讨了国家和意识形态在制度变迁中的作用，并将制度 变迁分为诱致性变迁和强制性变迁两类。可算是对诺思的制度需求模型和拉坦的制度供给模型进 行的整合，得出了两种类型的制度变迁模式；樊纲著渐进改革的政治经济学分析( 1 9 9 6 ) 将制 度与改革的一般理论与中国的改革实际相结合，将基本理论本土化；程虹著制度变迁的周期 一个一般理论及其对中国改革的研究( 2 0 0 0 ) 对制度变迁过程进行具体分析，探究制度变迁过程 的一般规律，在此基础上提出针对不同周期阶段所采取的经济政策。同时结合中国经济改革，尤 其是农村经济改革的经验进行实证分析，同样是将般理论与中国国情相结合的过程；李军林著 制度变迁的路径分析一种博弈理论框架及其应用( 2 0 0 2 ) 将博奔理论引入制度变迁的分析 并应用些具体的博弈模型分析解释中国经济体制改革中的典型现象，从博弈的视角对中国经济 制度变迁的路径进行了分析。 已有研究评价 对于制度变迁理论的研究，国外显得较为成熟，涉及到制度变迁原因、影响因素、制度变迁 类型等多个矗画，认为制度变迁过程存在看成本一收益的计算，社会科学知识的进步有助于降低 制度变迁成本，强调明晰产权、凼家政府等利益集团以及意识形态对制度变迁的影响。同时还提 出当诱致性制度变迁不能达到社会的制度均衡时，国家在强制性制度变迁中的作用。这些研究为 4 两南大学钡1 学位论文 导论 度耶境是个社会最基础的制度规则足决定其他制度安排的基础制度。 ( 2 ) 制度安排 一项制度安捧，是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。新制度经济学中 的制度安排可能是最接近于“制度”词的最通常使用的含义了。制度安排可能足正规的，也可 能是非正规的。它可能是暂时性的，也可能是长久的。制度安排一般在制度环境的框架里进行。 一般说，制度环境决定着制度安排的性质、范围、进程等，但制度安排也反作用于制度环境。 3 教师任命制 教师任命制是指“学校或上级主管部门在定编、定员、定职责的基础上，按照规定的管理权 限和职务数额对符合相应任职条件的教师进行任命并颁发任命书，学校根据教师任职期间的表现 提出连任或提升意见的一种制度。”。教师任命制通过计划录用、行政任命和调配的形式来使用和 管理教师。 这种教师任用制度的特点是：第一，用人计划高度集中。教育行政部门按照各地区教育机构 及学校的师资需求进行统筹安排，确定用人计划，用人单位和毕业生都没有自主权。第二，师资 定向培养。各级师范院校按行政区域培养所需各级师资，师范生一毕业，自然取得相应的教师资 格，然后派往学校。第三，职业稳定，流动性差。毕业生派往学校后，基本在一所学校任教，直 至退休。 任何一项制度的产生都有一定的制度环境作为其背景。教师任命制的产生是以计划经济体制 为背景的。计划经济体制要求高度集中的资源配置制度，要求用计划管理的方式配置社会经济资 源，禁止用市场交易的交易方式对经济资源进行交易，只有政府起主导作用的管理交易方式，限 额交易方式才是合法的。在这一背景下，举办学校、举办教育的各种资源也只能通过行政配置方 式获得。教师任命制便是这一体制背景下的产物。然而，计划经济体制背景下，教师的人力资本 产权被剥夺，教师无法作为一个独立的主体自主与学校发生交易行为，教师被分配到一所学校之 后，便与这所学校形成了一种隶属关系，甚至是一种人身依附关系。 随着市场经济体制的逐步建立，教师任命制的弊端也逐渐暴露无遗。一方面，师资队伍来源 单一，学校没有人事自主权。这造成教师缺乏或结构性失调，教师资源没得到合理配置。另一方 面，教师“身份人”的传统使教师依附于学校，缺少合理流动。在经济学界有“劣币驱逐良币” 的说法，说的是如果市场上有两种货币良币和劣币只要二者所起的流通作用等同，因为劣 币成本低，人们在使用【| f 往往会选掸劣币，储存良币，久而久之良币就会退出市场。在任命制这 种教师任用制度下同样存在劣币驱逐良币的现象。教师没有自由选择学校的权利，教师校际流 。周彬教师如何维护口己的合法权利中小学管薹i 蕊 。l ! l 。蓦冀蓦，蕈蟊霉萋毫萼i 蹇l j 毫幕t 坦莩妻塞冀要事j 粤擎j ；呈9 女；霉；目 国 西南人学钡l j 学位论文导论 动困难，能者进4 ；来，劣者出不去，没自竞争机制。教师资源使用效率低下。再者，学校内部没 有有效的激励机制。在任命制下，教师t - 多干少一个样，教师业绩与报酬脱节，不利于激励教师 发挥人力资本作用的积极性。 4 教师聘任制 教师聘任制是相对于教师任命制而言的，是指有关单位根据教育教学的需要设置工作岗位， 依据一定的程序接受并审核中请人的申请，聘用有教师资格的申请人担任相应教师职务的制度。 相应地，中小学教师聘任制是指在教师聘任制在中小学校的运用。任命制下，在学校与教育行政 机关的关系中学校是隶属于教育行政机关的，是教育行政的直接对象，这就决定了教育行政机 关与学校是行政管理的关系。学校代理教育行政机关管理教师，教师必须服从教育行政机关的管 理。中小学教师聘任制改变了任命制下教师与学校，乃至与教育行政机关的隶属关系。教师与学 校通过签订聘任合同而形成契约关系，聘任制赋予了中小学教师独立的自主权。教师以独立的身 份与学校签订聘任合同，教师与学校也由行政管理关系演变为契约关系。 中小学教师聘任制具有不同于任命制的如下特点： ( ”教师与学校之间形成契约关系。教师和学校的交易关系在计划经济时代表现得并不突出， 因为在“身份人”的时代里，几乎每个国民都要被分配到某个单位的某个岗位上，国家通过单位 将个人牢牢地锁住，而个人的福利地位都和单位的荣辱兴衰密切相关。教师也不例外，从被分配 到某个学校以后就被纳入国家干部的编制进行管理，所有福利待遇都由学校供给，前提是必须 听从学校的指示命令，于是教师和学校之间实际上是一种行政管理关系。教师聘任制改革使教师 和学校之间是建立在知识基础上的关于教师人力资本进行交易的契约关系。教师以教育教学劳动 与学校交易，教育出售和学校购买的都是教育教学劳动。 ( 2 ) 教师拥有人力资本产权。任命制下，教师与学校是行政隶属关系，教师无法拥有完整的 人力资本产权。教师只是作为一个“单位人”为所属单位劳动，并获得劳动报酬。但是，教师业 绩与工资脱节，“t 多干少个样”，教师容易产生机会主义行为，用更少的劳动获取同等的报酬。 中小学教师聘任制 止教师拥有人力资本产权，学校与教师实行双向选择，优胜劣汰。教师依其自 身条件选择学校，并凭实力竞争上岗：学校择优聘任教师，并积极创造条件吸纳优秀人才，真正 体现教师与学校之间的双向选择。 ( 3 ) 对教师史具有激励作用。如上所述，教师聘任制下教师拥有了人力资本产权，能激励教 师将人力资本配置到最人化利用它的地方，更好实现人力资本的价值。这种激励作用无论对教师 的工作和学习都将产生重要的影响。这将比教师任命制的资源配置方式史能实现资源的优化配置。 在任命制情况f ，任命者与教师的关系是一种命令与服从的关系。能否成为教师。在何校何 。陈永明教师教育研究【m 1 匕海：华东师范大学出版社2 0 0 2 ：2 2 0 9 两南人学坝i 学位论文 导论 岗任职，以何职级待遇任用，以及能和如改变上述情况，均取决于任命者。在聘任制情况下 聘任者与教师之间是种契约关系。在聘任过程中，双方处于平等地位。契约在双方认可的情况 下签署，契约明确并保障双方的权利和义务。任命制和聘任制足教师任用制度的两种基本类型。 在实际任用中存在着多种小同的具体形式，其中包括互相借鉴、结合而形成的复杂形式。 ( 四) 本研究的思路与方法 1 本研究的思路 本研究以经济学的制度变迁和制度创新理论为依据，将我国中小学教师聘任制改革作为一项 制度变迁，对其外生变量和内生变量进行分析，探讨制度环境作为外生变量的变化对中小学教师 聘任制改革的影响。并将人力资本产权视为中小学教师聘任制改革的内生变量，以现阶段q i ，j 、学 教师聘任制改革下教师人力资本产权残缺为前提假设，用问卷调查和访谈了解中小学教师聘任制 改革下教师人力资本产权现状，对中小学教师聘任制改革无法切实推行进行归因分析，并提出对 策建议。本研究中，中小学教师聘任制改革的外生变量和内生变量分析是研究重点，探讨如何明 晰教师人力资本产权，使制度变迁的内生变量发挥作用是本研究的难点。 2 ，本研究的方法 ( 1 ) 文献法：查阅从古代到现代关于教师任用制度发展的演变历程研究资料，了解和掌握了 古代至近现代教师任用制度发展的历程，为研究中小学教师聘任制改革的问题提供了历史资料。 ( 2 ) 调查法：拟选取重庆市城市和乡镇公立中小学校教师为调查对象，以问卷为主，辅之以 访谈方法收集数据资料，并进行比较分析，了解教师人力资本产权残缺现状，为明晰教师人力资 本产权，使中小学教师聘任制改革具备内生变量，推动聘任制改革的切实推行提供实证依据。 ( 3 ) 制度分析方法：制度演进方面，对我国教师人事制度改革的演迸过程进行动态分析，找 出教师聘任制改革的历史演进规律i 宏观制度环境方面，将我国社会经济制度环境作为外生性变 量纳入教师聘任制改革分析框架中。 ( 五) 关于调查对象的说明 在进行调奁问卷的编制之前，先对2 所中小学校的管理人员及教师共5 人进行访谈，访谈内容 主要围绕以下几个问题进行：1 您认为教师聘任合同是否发挥了实效? 2 您认为目前学校与教 师之蝴属于什么关系? 3 h 前教师聘期满后，能杏自由调动学校? 如果不能，最大的阻力是什么? 4 教师在学校重大事情的决策上是否拥有发言权?“般情况下学校是否会采纳教师的意见? 5 教 师聘任制没有真正实行的原囡是什么? 对于第一个u 】题。5 位被访谈者都认为教师聘任合同没何真 正发挥作用，教师聘任制改革目前只停留在形式上。第：个问题的同答上，3 位教师认为学校与教 o 两南人学颂t 学位论文 f ，j 、学教师任用制度变迁的历史沿革 ( 3 ) 2 1 世纪初，教师聘任制改革不断深化 2 l 世纪初，人事部颁布的两个纲领性文件可以说为聘任制的深化提供了基本的指导意见， 2 0 0 2 年，国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知( 国办 发f 2 0 0 2 】3 5 号) 中明确提出在全国事业单位试行人员聘用制度，作为事业单位用人制度的重要改 革措施。意见对聘用制度的基本原则和实施范围，聘用程序、聘用合同的内容、考核制度、 解聘辞聘制度等做出了明确规定，提出了具体要求。所涉及的内容全面而详尽，掀起了教师聘任 制改革的第二轮热潮。 第。，进行聘任制度改革是由于我国社会主义市场经济体制的建立和加入世界贸易组织，迫 切要求转换事业单位用人机制，建立充满生机和活力的用人制度。从而实现事业单位人事管理由 身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，建立一套符合社会主义 市场经济体制要求的事业单位人事管理制度。从总体上明确了教师聘任制的实施方向和目标，由 此充分证明了制度安排的变化要适应制度环境的需求。 第二，规定全面推行公开招聘制度。不仅扩人了教师来源，而且将校门面向社会打开，有利 于教师个人的自由流动。从产权角度来讲，则有利于教师将人力资本产权配置到对之评价最高的 地方，有利于资源的优化配置。 第三，对人员聘用的程序和聘用合同的内容作了详尽的可操作的规定。从而使教师任用制度 从提出这一概念到进一步全面深化，教师和学校的关系不再是以前上下级行政隶属关系，而是承 担相应权利和义务的契约关系。意味着教师拥有了自身人力资本产权，这将对教师的行为产生一 定的激励作用。 第四，规范了解聘辞聘制度。聘用单位、受聘人员双方经协商一致，可以解除聘用合同。这 是把教师和学校摆到了同样的主体地位上，明确了教师在聘任中也享有一定的权利。正是对教师 平等地位的确立，才使得与学校的契约关系得以保证。 2 0 0 3 年，人事部办公厅印发关于深化r p 小学人事制度改革的实施意见( 国人部发( 2 0 0 3 ) 2 4 号) ，将国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知落实到教 育领域，其内容主要强调拓宽教师来源渠道，按需 垃岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用，还进 一步从法律程序上明确了教师在聘任q ，享有的权利。虽然没有具体规定仲裁机构的设置，但是也 反映了在法律上对教师权利的维护。 至此，中小学教师聘任制度已作为新时期的教师任用制度被确定下来。教师任用制度由教师 任命制向教师聘任制的转变，袁明了在不同制度环境下制度安排的变化。教师任用制度的转变与 经济体制改革是密不可分的，计划经济体制下，一埘资源都由国家统一调配，教师作为学校的资 源自然也是由国家统一配置，这在当时的环境下是适应社会发展的需要的。但是，一h 经济体制 1 8 两南人学硕 学侮论文j l 小学教师任用制度，叟迂的历史沿葶 开始转轨，教师任用制度也需要发生相应的变革，才能适应新的制度环境。冈此，教师聘任制改 革是适应制度环境变化的一项新的制度安排。但是，教师聘任制改革在实际推行中去遇到了一些 难题，需要找出背后原因，并促进聘任制改革的切实推行。 ( 二) 中小学教师任用制度变迁的路径分析 中小学教师聘任制改革的制度背景是中国在2 0 世纪7 0 年代末选择了改革，在1 9 9 2 年中共十四 大定了建立社会主义市场经济体制的改革目标。这一波及所有领域的改革成为中小学教师聘任制 改革的外生变量。 1 中小学教师任用制度变迁的初始条件 从我国中小学教师任用制度演变历程，可以看出从古代朝廷到现代政府，都在教师任用中扮 演着生导者的角色。笔者在本文 t 着重论述从教师任命制向教师聘任制转变的这段历程。 所有经济转型国家的初始条件在经济体制上都是计划经济体制。在计划经济体制下我国中 小学教师任用制度变迁的初始条件主要有： ( i ) 政府是教师聘任制改革的唯一作用者。市场经济体制要求政府让渡部分配置社会资源的 权力，改变政府的垄断地位，提高资源配置的效率。同时，在配置社会资源权力的让渡过程中。 政府又起着主导作用，以各种方式主导改革的进程。政府这只“看得见的手”始终在操纵着教师任 用制度的变迁。教师聘任制改革是政府出让部分配置教师资源的过程，但改革仍是通过政府制定 法律法规和各种政策文件的方式进行。一方面，经济体制的变革要求政府适度退出教师资源配置 领域另r 一方面教师聘任制改革又必须要政府主导下才能进行。这一初始条件是本文分析制度 变迁的重要条件。之所以强调这一条件是基于前文制度变迁的路径依赖论述。从中小学教师任用 制度变迁的路径分析，笔者认为路径依赖理论能较好地解释初始韵制度条件对改革选择的约束 以及这一初始条件是如何影响中小学教师任用制度变迁的方向、速度和程度的。 ( 2 ) 计划经济体制与运行机制作为经济基础始终影响制度变迁的初始选择。政府长期以来在 各个领域的垄断地位源于计划经济体制的作用，在对教师资源的配置方面同样如此。我国现在处 于计划经济向市场经济体制的转型时期，计划经济作为原有的经济体制对制度变迁的约束影响如 同上文提到的路径依赖现象，它会强烈地对各个时期改革路释的选择作出反应。中小学教师聘任 制改革以政府的各种政策文件形式推行就是其中一例。 这种扔始条件对于制度变迁过程具有一定的影响，除了毒4 约制度变迁初始的选择、增加制度 变迁的成本外，也可能造成制度安排的无效率。 1 9 西南人学颁l j 学位论文 中小学教师任用制度变迁的历史沿革 2 教师任用制度为何选择教师聘任制 中小学教师聘任制改革是教育领域内的制度变迁。教师任用制度从教师任命制到教师聘任制 度的演变，其实质是由于外部制度环境的变革所引致的教育领域内制度安排的相应变化。回顾我 国教师任用制度变革的历史，是在政治制度和经济制度发生变革之后才缓慢发生相应变迁的。如 不是经济体制的转型我国的教师任用制度仍将以教师任命制的形式存在下去。澳火利蚯经济学 家杨小凯、黄有光在批评波兰的经济学家兰格( o s i l n g e ) 的市场社会主义理论时，指出：“这 种市场社会主义并不能保证中央计划机关有诱因追求供求平衡，中央计划机关的头头也是自利的 普通人，他们会有诱因故意保持供求不平衡因此，人们不是有钱就能从市场买到东两，这样计划 机关分配物资的权力才会大于市场，大家都有求于计划机关。供求不等时，计划机关办事时反而 方便，计划机关的权力反而大，因而这些官员在社会巾的相对地位高，可以得到种种无形好处。 他们更没有诱因命令下属国有企业经理将利润最大化，因为每个官员个人都不拥有企业的剩余权， 他们关心的是上级的赏识，升官的可能性，而不是企业利润”。这一段话有助于我们从一个侧面 理解为什么计划经济体制下短缺经济、短缺教育会一直存在下去。 根据诺思模型，制度变迁的发生总是由于新的制度安排的预期收益大于制度变迁的预期成本。 换句话说，新的制度安排比旧有制度更有效率。由于制度变迁的成本与收益难以计量，一项制度 安排的效率自然也无法精确计算。即便如此，我们仍然从衡量制度安排发挥作用的程度入手，间 接估量出制度的效率。任何一个领域之所以采用某项制度安排，是因为该制度具有竞争与激励的 功能、约束的功能、聚合的功能和配置功能，如果在该制度成本保持不变的情况下，这些功能得 以加强或放大，就可以说该制度有效率或实现了帕累托改进。中小学教师聘任制就在一定程度 上可以实现以上几种功能，因此被作为新时期的教师任用制度确定下来。 ( 1 ) 竞争和激励功能。在经济学的世界中，资源都是稀缺的，教育资源也同样如此。在教师 聘任制下，教师为稀缺的资源、利益或机遇而展开公平竞争，使个体的努力同个体的回报与组织 目标建立起显著的正相关关系。这要求学校必须因岗聘人，实行岗位竞争。 对中小学教师聘任制竞争性和激励功能的度量，可以采用两个指标：。一是相关系数，即教师 努力t 作的回报率与组织目标达成度的相关性。相关系数越大，说明制度的激励竞争性越强。二 是赫菲德尔指数h i ( h e m n d a l l li n d ) 。邀里用该指数来衡犀教师聘任制下学校剩余收益( 奖金、 补贴或福利待遇等) 分配的集中程度。如果剩余收益长期以来过分集中到几个人手中，或者趋于 平均分配，制度的激励竞争性就会消失。h i 的数学公式为： 。i 澳】杨小凯，黄有光专业化与经济组织一种新兴的古典微观经济学框架【m 】北京：经济科学出版社，1 9 9 9 ： 3 6 3 o 指标借鉴r 崔岳平庄高等教育制度创新的经济学分析( 2 0 0 2 ) - i - 的论述 。【日】植草益产业毋l 织论【m 】北京：中h 人民大学出版社1 9 8 8 ：4 0 2 0 两南人学硕 ：学位论文中小学教师任用制度变迁的历史沿慧 川= 砉t f 2 i 1 r = ” 其中，为学校内单个成员的剩余收益 厶i “ 个体占有量，t 为学校总体剩余收益量，n 为教师个体数日。h i 的值处于。到l 之间，当每一位教师都不占有任何剩余收益时h i 的值为零； 当全部剩余收益都归一个人占有，即r 。= t 。r 2 r 咀的值皆为零时，h i 的值为1 ；当剩余收益在 教师间，f 均分配时，公式变为：h i 叫l 1 ) 2 = 1 ，n 。由此可见，当h j 的值处于l n 与l 区间的中间值时， 制度的激励竞争功能可能放大。 ( 2 ) 约束功能。根据新制度经济学的假设，人都存在着机会主义倾向。由于教师与学校之间 存在信息不对称，在任命制下，教师永远依附于学校，职业的稳定性使教师缺乏工作压力。教师 容易产生机会主义行为，咀怠工、偷馓等“出工不出力”的方式在既得利益一定的情况下最小化 自己的投入。由于教师的行为具体小可准确监测性，教师“搭便车”的机会便大大增加。教师聘 任制使教师有了不努力便会被解聘或落聘的预期这时具有理性预期的个体便能正确地作出不正 当行为的成本一收益分析，从而对教师 j ：为产生约束作用。 ( 3 ) 配置功能。中小学校的人力资本稀缺。学校的目标和任务又是多样的，如何使具有不同 人力资本质量、具有不同风险偏好、具有不同个性特征的人员寻找到最适宜的工作岗位，达到人 尽其才，才尽其用的目的，是学校必须解决的问题。中小学教师聘任制允许教师能迸能出，能上 能下，为教师寻找合适的位置提供激励和途径。 ( 三) 中小学教师任用制度变迂的外生变量经济体制改革 马克思认为，社会生产力发展水平及其经济基础最终决定着制度的形成。历史上的制度都与 当时人们的共同利益及其公共选择肯关。通常，一项制度安排包括以法律法规形式存在的正式制 度和以习俗、意识形态等形式存在的的非正式制度。当在一项旧的制度安排中出现了潜在利润， 为获得这一利润，利益相关群体便会选择一种新的制度安排，制度选择成为制度变迁的第一步。 而制度选择能否成功，与有没有促使变迁的条件有关。促使一项新的制度安排的产生，制度环境 是关键。 中小学教师任用制度作为一项制度安排，在计划经济体制下是由政府集中管理的一套制度规 则，政府集学校的举办者、办学者和管理者于一身。对学校内部事务包括学校教师任用的方方 面面基本上部事无巨细，加以详细规定。当制约中小学教师任用制度的外生变量没有改变时，几 乎没有人怀疑过r j ，j 、学教师任命制的合理性，没有人怀疑政府作为国家及其人民利益的代表，在 公共决策事务i f 】的正确性。但是，随者经济体制的转掣，这种集中统一配置教师资源的方式逐渐 丧失了发展的动力，需要进行中小学教师任用制度的创新，以适应制度环境的变化。比较市场经 济体制与中小学教师聘任制两个领域的改革过程，笔者认为他们有十分紧密的联系。土要表现为： 2 1 西南人学颁 。学位论文 中小学教师任用靠度变迁的历史沿革 1 经济体制改革决定中小学教师聘任制改革 经济体制改革要解决市场配置资源及其与之相关的制度创新。中小学教师聘任制改革则是在 教育领域对经济体制改革的同虚，教师聘任制的实行是市场力量配置资源在教育领域的体现。经 济体制改革对中小学教师聘任制改革的决定作用主要体现在中小学教师聘任制改革的重大决策受 相关阶段经济体制改革决策的制约。比较改革开放以来几个重要阶段经济体制改革和中小学教师 任用制度的重火决策，我们可以看出两者的相关性。 表11 9 8 4 年以来经济体制改革和中小学教师任用制度改革的重大决策简表。 决策阶段重大决策 决策影响 1 9 8 4 年l o 月，i 。_ 二届三中伞会通过了关标志若经济体制改革进入全面 于经济体制改革的决定，在市场取向上取得 展开阶段，改革从农村走向城市，从 经济体制改革 重大突破。 单项发展到配套。从经济到科技、教 育。 1 9 8 4 一1 9 8 6 1 9 8 6 年5 月1 9 日，在中央圯i 称改革l 作领 “职务聘任制嘲：一概念在教育 导小组关于转发围家教育委员会巾，小学 领域被首次明确提出。涉及巾小学教 中小学教师教师职务试 r 条例等文件的通知中明确提 师职责、任职条件、考核和评审等方 任用制度改革 h j ：中学教师啦【务殳 j 二聘任或任命制。 聘任或任命教师担任职务应有一定的任期， 面。 每任期一般为三甭 年。可以续聘或连任。 1 9 9 2 年1 0 月，中j el 四人报告总结了十 十四大基本结束了长达十几年 一描三中全会以柬经济体制改革的成果和关 关于计划与1 h 场蝴题韵论争。 于计划与l f 】场问题的论述，并明确宣布了中 决定为世纪末我国初步建立 1 9 9 2 1 9 9 5 经济体制改革 国经济体制改革的日标。 1 9 9 3 年1 l h 十四揣三中全会作出关于建 的社会主义市场经济绘制了龉图。 立社会主义市场经济体制若干闸题的决定 整个宏观调挖体系的框架初步 建立，l “场调节作崩显著增强 1 9 9 3 年教师法和1 9 9 5 年教育法从法律角度蜘定了教师实行职 中小学教师 都明确提出国家实行教师聘任制 务制度和专业技术职务聘任制度为 任用制度改革聘任制的进一步深化寓施提供了合 法性依据。 2 0 0 2 年1 1 月召开了巾共十六大提出坚持 要素市场改革不断深化。 衽会主义f b 场绛济的改革方舟，使i i i 场在国 体制政革进入攻牮决胜阶段。 家宏观调拧下对资源配置起基础性作用。 建立归属清晰、流转顺畅的现代 经济体制改革 2 0 0 3 年1 0 月召开了巾共十 届三中全会 提j l i 天于充兽社会主义市场体制若干问题的 产权制度。 决定 2 0 0 2 年，国务院办公厅转发人事部咒于 两个意见对聘用制度的基本 在毕业单位试行人员聘用制度意见的通知 原则和实施范嗣、】f 穹用程序、聘用合 ( 吲办发f 2 0 0 2 1 3 5 号) 中明确提出存伞国事业 同的内容、考核制度、解聘辞聘制度 1 9 9 7 2 0 0 3单位试 i 人员聘用制度。柞为事业单位用人 制度的重要改革措施。 等做i | 了明确规定，提j l ；r 其体要 中小学教师 2 0 0 3 年，人事 i 【j 办公厅印发关丁j 深化 求。所涉及的内容全面而详蟮，掀起 中小学人事制度改革的实施意见( 国人部发