（公共管理专业论文）农村公路养护管理问题研究——以潍坊市为例.pdf

山东人攀颀上学位论义 摘要 农树公鼹是藿爱经济发曩的一项重要交逶基旗设施。近年来，我蚕农村公路建设 实现了历史性突破，但已建成的农村公路的养护篱理还存在很多问题。大量的农村公 路建成惹，知蔼襞固建设成果，确保农树公路韵使眉功施与骚务器质，充分发挥其投 资效益，沿袭多年的传统养护管理机制已经不适应新的要求，是当前面临的一个迫切 需要勰决豹闽题。因此，探寻薪鹩农村公路养护管理长效概割，已成隽蠢翁亟需悉考 和研究的重大课题。 本文运用公共管理帮公共经济学等理论，瘦用实证调研等方法，在借鉴爨有磅究 成果的基础上，通过对农村公路固有属性和政府管理职能的研究，分析现行农村公路养护 警理体露l 中存在静主要隧匿及产生报源，提窭农村公路养护管理蓊些措施和政策建议， 为我国农村公路事业的科学健康持续发展提供决策参考。 首先，本文对农村公路酶属性进行了经济学分析。麸耪晶属性入手，分析了农誊砉公路 所具有的公共性特征，将农村公路的物品属性定义为准公共物品，从丽确定了由政府主导 农村公路养护管理鼹论断。 其次，以潍坊市为例，在考察农村公路养护管理现状的基础上，着重分析了农村公路 养护管理存在的闯题：管养主体不明确、权责不统一，养护管理资金匮乏、无稳定的 资金渠道，管养体制不健全、管养不分，科技主导作用不足、养护管理水平不高，路 政管理工作薄弱等等，并研究存在这些阏题的原因。 最后，提出加强农树公路养护管理的措施和政策建议；明确管养主体，科学划分 职责；理顺体制，管养分离，逐步推进农村公路养护市场化；建立“建养并重的公 路建设与管理养护双重考核机制；保障投入，建立稳定的养护资金寒源；深化路政管 理，保护路产路权，等等。 主题词：农村公路养护管理长效机制 山东人学硕i ：学位论文 a b s t r a c t r u r a lh i g h w a yd e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m yi sa l li m p o r t a n tt r a n s p o r t i n 触s t r u c t i l r e i nr e c e n ty e a r s , c h i n a sr u r a lr o a dc o n s t r u c t i o nt oa c h i e v eah i s t o r i c b r e a k t h r o u g h , b u tt h e r u r a lh i g h w a yh a sb e e nc o m p l e t e da n dt h ec o n s e r v a t i o na n d m a n a g e m e n ts t i l le x i s tm a n yp r o b l e m s al a r g en u m b e ro fr u r a lh i g h w a yw h e nc o m p l e t e d , h o wt h ec o n s o l i d a t i o no ft h er e s u l t st oe n s u r et h a tt h eu o fr u r a lh i g h w a yf u n c t i o na n d q u a l i t yo fs e r v i c e ，g i v ef u l lp l a yt ot h e i ri n v e s t m e n tr e t u r n s ，f o l l o w e dy e a r so ft r a d i t i o n a l c o n s e r v a t i o nm a n a g e m e n tm e c h a n i s m sh a v en o ta d a p t i n gt h en e wr e q u i r e m e n t s ，i s c u r r e n t l yf a c i n ga nu r g e n tn e e dt or e s o l v ep r o b l e m s t h e r e f o r e ，t oe x p l o r en e wr u r a lm a d m a i n t e n a n c em a n a g e m e n tl o n g - t e r mm e c h a n i s mh a sb e c o m ea nu r g e n tn e e dt ot h i n ka b o u t a n dr e s e a r c ht h em a j o ri s s u e s i nt h i sp a p e r , t h e 嘁o fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i ce c o n o m i c st h e o r y , e m p i r i c a l r e s e a r c ha p p l i c a t i o n sa n ds oo n , l e a r nf r o mt h er e s e a r c hr e s u l t sh a v eb e e nb a s e do nt h e r u r a lr o a dt h r o u g ht h ei n h e r e n tp r o p e r t i e sa n df u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n f sr e s e a r c h , a n a l y s i so ft h ee x i s t i n gr u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n ts y s t e me x i s t i n gi nt h et h e m a i nr o o to ft h ep r o b l e ma n dh a v ep u tf o r w a r dt h er u r a lr o a dm a i n t e n a n c em a n a g e m e n t m e a s u r e sa n dp o l i c yp r o p o s a l sf o rc h i n a sr u r a lh i g h w a y sc a u s eh e a l t hs c i e n c et op r o v i d e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n td e c i s i o n - m a k i n g f i r s to fa l l ，t h i sp a p e ro nr u r a lr o a da t t r i b u t e so ft h ee c o n o m i ca n a l y s i s a t t r i b u t e i t e m sf r o mt h es t a r to far u r a lh i g h w a yb yt h ep u b l i cn a t u r eo ft h er u r a lr o a da t t r i b u t e so f i t e m sd e f i n e d 弱p u b l i cg o o d s t h u si d e n t i f i e db yt h eg o v e r n m e n t l e dc o n s e r v a t i o na n d m a n a g e m e n to fr u r a lh i g h w a yt h e s i s s e c o n d l y , t h ec i t yo fw e i f a n g ，f o re x a m p l e ，i nt h es t u d yo fr u r a lr o a dm a i n t e n a n c e m a n a g e m e n to nt h eb a s i so ft h e s t a t u sq u o ，f o c u s i n go nt h ea n a l y s i so fr u r a lr o a d m a i n t e n a n c em a n a g e m e n tp r o b l e m s ：t h em a i nc u s t o d yi sn o tc l e a r , t h ep o w e r sa n d r e s p o n s i b i l i t i e s o fn o n - u n i f o r m , l a c ko fm a i n t e n a n c ef u n d s ，w i t h o u tas t a b l ef u n d i n g c h a n n e l so fc u s t o d ys y s t e m ，r e g a r d l e s so fc u s t o d y , l e s st h a nal e a d i n gr o l ei ns c i e n c ea n d 2 山东大学硕二b 学位论文 t e c h n o l o g y , c o n s e r v a t i o na n dm a n a g e m e n tl e v e li sl o w , a n d w e a km a n a g e m e n to ft h er o a d ， a n ds oo n , a n dt os t u d yt h ee x i s t e n c eo ft h e s ep r o b l e m s f i n a l l y , t h es t r e n g t h e n i n go fr u r a lh i g h w a ym a i n t e n a n c em a n a g e m e n tm e a s u r e sa n d p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s ：c l e a r t h e c u s t o d y o ft h e p r i n c i p a l ，s c i e n c e d i v i s i o no f r e s p o n s i b i l i t i e s ；r a t i o n a l i z et h es y s t e m ，”t h ec u s t o d yo fs e p a r a t i o n ”，a n dg r a d u a l l yp r o m o t e m a r k e t - o r i e n t e dr u r a lr o a dm a i n t e n a n c e ；e s t a b l i s h m e n to fa ”b u i l ds u p p o r tb o t h ”h i g h w a y c o n s t r u c t i o nc o n s e r v a t i o na n dm a n a g e m e n to fd o u b l ea s s e s s m e n tm e c h a n i s m s ；p r o t e c t i o n o fi n v e s t m e n t , t h ee s t a b l i s h m e n to fas t a b l es o u r c eo ff u n d i n gf o rt h ec o n s e r v a t i o n ；d e e p e n t h ep o l i t i c a lr o a dm a n a g e m e n t ，r o a dc a p a c i t yt op r o t e c tt h er i g h td i r e c t i o n , a n ds oo n k e yw o r d s ：r u r a lr o a d m a i n t e n a n c em a n a g e m e n t l o n g - t e r mm e c h a n i s m 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：遵盟二 日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名n 勘日。未二导师签名：老望三日期：篮：! 三：7 山东大学颂士学位论文 第l 章绪论 董选题理由和研究意义 农村公路是蓬民经济发震的一顼重要交遴基础设旅，是公路精酶重要组成部 分。改革开放以来，国家投入大量车购税、国债、以工代赈等资金改变农村公路 的落后蘧貌，近年来先后实施了贫困县出口路、遥县油路、县际和农村公路改造 工程等，使农村公路总罩程有了大幅度增长。截至2 0 0 6 年底，我圈农村公路总里 程已达到3 0 2 。6 万公里，其孛县道5 0 。8 万公墨、乡道9 8 。8 万公里、村道1 5 3 。2 万公里；9 8 2 7 的乡( 镇) 、8 6 4 0 的建制村实现了通公路；8 0 6 3 的乡( 镇) 、 6 0 。3 9 的建制树实现遇沥青、水泥路：8 3 。双的建裁树实现了通客运班车。蹲 大量的农村公路建成后，如何巩潮建设成果，确保农村公路的使用功能与服 务晶质，充分发挥冀投资效益，是当前面临的一个亟需解决的勰题。搿三分建， 七分养 ，“公路建设是发展，养护也是发展捧。搞好农村公路养护管理是推进农 村经济发展秘社会进步，适应广大农民脱贫致富的基本条嚣之一。 由于建设资金有限，农村公路建设的标准等级相对较低，再加上养护管理责 任主体不明确、养护经费不足、养护管理体制誉健全等问题，多年来农村公路严 重失养。随着农村经济社会的发展，特别是农村物流、客运等运输业的发展，如 不加强养护管理，剡必会出现搿一年修、两年丢、三年嚣变成大水沟捧盼情瑟。 农村公路与广大人民群众的生产、生活息息相关。农村公路的养护管理工作 剡不容缓，如何加强农村公路酶养护管理是摆在我镌蘑时鳇一顼重要课题。隧翦， 从交通部到各省交通厅，以及各地市交通主管部门和有关研究机构、学者，从不 圊燕度，对农树公路的养护管理进行了各个层次的研究探讨，嚣此，我们有必要 深入研究农村公路养护管理问题，分析现行养护管理体制中存在的问题，以及深 层次的暴露，著就如何搞好农村公路养护管理提出对策思考，使农誊重公路管理真 证实现“建养并重，更好的服务于农村经济和社会发展，更好的为社会主义新 农村建设服务。 我本人在交通部门工作，对潍坊市的农村公路建设养护管理情况比较熟悉， 嵇2 0 0 7 年7 弱2 8 l农村袋潞，i 薮农树建设鑫芸论坛。 山东大学硕士学位论文 掌握了大量的实证和基础资料，为研究农村公路养护管理问题提供了很好的条 件。再加上潍坊市农村公路的历史与现状在我国东部沿海地区中具有一定的代表 性，能为中、西部地区的农村公路养护管理工作提供一些切实可行的政策建议和 借鉴。 1 2 关于农村公路养护管理问题的研究综述 目前来说，国内对农村公路养护管理问题的探讨还不深入，大量的文献集中 在对国家干线公路的研究上，对农村公路的研究较少。关于农村公路养护管理问 题，重点是研究探讨管理养护责任主体和养护资金来源这两个关键性问题。 关于农村公路的养护管理模式问题，郝淑华在浅谈农村公路养护的三种模 式一文中提出了农村公路管养的三种模式：“建庙增人购机式 ，即增设机构、 增加人员、购置养护设备的管理养护模式；“自建、自营、自养 模式，这种模 式要求做到“三个明确 ，即明确建设主体、明确管养主体、明确县乡镇职责； “分级管理、分级养护 模式，这种模式要求农村公路管理和养护的主体是行政 村，交通主管部门免费培训农民养路工，农民养路工农忙时干农活，农闲时养护 农村公路。 关于农村公路的养护管理体制问题，郭法霞、王玉勤在我国农村公路养护 管理初探一文中提出了农村公路养护管理应以新理念、新机制、新办法，坚持 “民主决策、民主管理、民主监督 和“一事一议 相结合，实行管养分离，推 进公路养护市场化的创新思路。例如建立和健全多种养护形式相结合的制度，使 养护工作规范化、经常化；通过招标建立养护试点；成立养护协会等民间机构； 成立农村公路养护队；实现管养分离，推进农村公路养护市场化等等。国 交通运输部为规范农村公路养护管理工作，指导各省市农村公路养护管理， 出台了关于印发农村公路养护管理暂行办法的通知，规定：农村公路养护管 理遵循“统一领导、分级负责、因地制宜、注重实效、全面养护、保障畅通”的 原则，逐步建立责权明确、管养分离的养护管理体制，实行专业化养护和个人承 包养护等多种方式，推进农村公路养护的市场化。山东省交通厅出台的山东省 农村公路管理养护办法实施细则中规定：农村公路管理养护应遵循“统一领导、 分级管理、保障投入、确保畅通 的原则，贯彻“预防为主、防治结合 的工作 m 郝淑华：浅谈农村公路养护的三种模式，山两建筑，2 0 0 5 年第3 l 卷第3 期。 郭法霞、j l ：玉勤：我周农村公路养护管理初探，河北交通科技，2 0 0 6 年1 2 月第3 卷第4 期。 2 山东丈学硕士学位论文 方针，逐步实行。管养分离、市场运作一的管理机制。1 ：潍坊市农村公路管理养 护办法( 讨论稿) 规定：农村公路管理养护工作遵循“统一领导、分级管理、 保障投入、确保畅通一的原则，贯彻“预防为主、防治结合一的工作方针，实行 “县道县管、乡道乡管、村道村管一的管理养护体制。 1 3 本文研究思路 本文将在继承和借鉴已有研究成果的基础上，运用公共管理和公共经济学等 理论，应用实证调研等方法，通过对农村公路固有属性和政府管理职能的研究， 分析现行农村公路养护管理体制中存在的主要问题及产生根源，提出农村公路养 护管理的一些措施和政策建议，为我国农村公路事业的科学健康持续发展提供决 策参考。 首先，本文对农村公路的属性进行了经济学分析。从物品属性入手，分析了 农村公路的所具有的公共性特征，将农村公路的物品属性定义为准公共物品，从 而确定了由政府主导农村公路养护管理的论断。 其次，以潍坊市为例，在考察农村公路养护管理现状的基础上，着重分析了 农村公路养护管理存在的问题：管养主体不明确、权责不统一，养护管理资金匮 乏、无稳定的资金渠道，管养体制不健全、管养不分，科技主导作用不足、养护 管理水平不高，路政管理工作薄弱、养护管理缺乏有效的激励机制等等，并研究 存在这些问题的原因。 最后，提出加强农村公路养护管理的措施和政策建议：明确管养主体，科学 划分职责：理顺体制，管养分离，逐步推进农村公路养护市场化；建立“建养并 重 的公路建设与养护管理双重考核机制；保障投入，建立稳定的养护资金来源； 深化路政管理，保护路产路权，等等。 1 4 相关理论和概念 1 4 1 公路和农村公路 公路，顾名思义就是承担社会公共交通职能的道路，在中华人民共和国公 路管理条例中表述为：经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶 汽车的公共道路。根据 ，2 0 0 4 年7 月2 81 1 8 山东大学硕二i ：学位论文 政府的失职。同样，农村公路养护管理的效果也是政府工作成效的重要体现。农 村公路建设，投资规模一般不大，投资较为分散，与其他农村基础设施项目相比， 具有投资少、工期短、见效快、经济和社会效益好的特点，并能带动相关产业的 发展，直接刺激当地经济。农村公路网比起干线公路，在技术等级和经济效益方 面有着较大的差距，但其占公路总里程的比重却很大。地方政府要是忽视了农村 公路网的作用，使公路交通的干支线达不到应有的通达深度，就难以发挥带动农 村经济发展的作用。因此，农村公路网以及连接城市与城市之间的公路交通干线 建设，是地方政府实现本辖区经济社会发展目标的重要战略措施，是实现社会经 济持续发展的重要基础设施。搞好农村公路养护管理是推进农村经济发展和社 会进步，适应广大农民脱贫致富的基本条件之一。农村公路建设的成绩越大，养 护管理工作的任务就愈重，就越需要得以加强和重视。 总之，农村公路管理养护，应该由政府介入并发挥主导作用，才能跳出单纯 市场作用的狭隘眼界，才能达到既定的目标，取得事半功倍的效果。 锄於永和：地方政府在农村公路网建设融资中的主导作用 广两交通科技，2 0 0 2 年第3 期，第1 0 8 页。 9 山东犬学硕士学位论文 第2 章当前农村公路养护管理概述以潍坊市为例 2 0 0 3 年交通部党组提出了搿修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上沥 青路和水泥路蚪的灏时期交通发展战略目标，掀起了农村公路建设的热潮，农村 公路发展十分迅速。大量建成的农村公路，成为农村经济社会发展和农民增收的 “助推器 ，被老百姓称之为“民心工程”但路不能只建不养，如何面对分散、 偏远、等级较低的农村公路养护管理闯题已经摆在面前。加强农村公路养护管理， 努力建立长效的农村公路养护管理体制，使其连续、稳定地为农民服务，已刻不 容缓。 2 。 农村公路的发展和养护管理的基本情况 2 1 1 总体情况 为帮助广大农村早日实现全面小康的目标，国家从2 0 0 3 年开始，用三年的 时间，对农村公路进行了改造，西部逑区基本实现“县昙通，中部地区“乡乡 通”，东部地区“村村通匕2 0 0 3 年至2 0 0 6 年问，我国新改建农村公路8 7 万公里， 其中沥青( 水泥) 路5 8 万公晕，农村沥青( 水泥) 路总里程发展到9 l 万公里。仅2 0 0 6 年就新改建农村公路3 2 。5 万公里，解决? 4 5 8 个乡( 镇) 、1 7 7 6 4 个建制村通公 路，1 7 0 8 个乡( 镇) 、4 3 9 6 2 个建制村通油路或水泥路。截至2 0 0 6 年底，我国农村 公路总疆程已达到3 0 2 6 万公里，其中县道5 0 6 万公犟、乡道9 8 8 万公里、村 遂1 5 3 2 万公里；9 8 2 7 的乡( 镇) 、8 6 4 0 的建割村实现了通公路；8 0 6 3 的乡 ( 镇) 、6 0 3 9 的建制树实现通沥青、水泥路：8 3 2 的建制村实现了通客运班车。 国 潍坊市毒2 0 0 3 年实施农树公路改造工程以来，建设速度快，农村交逶条件 明显改善。截止到2 0 0 6 年底，全市累计完成投资2 8 9 亿元，建成农村公路6 1 0 2 公里，县道2 2 7 2 4 公里，乡道3 4 6 9 9 公里，村道1 1 9 6 3 4 公里。圆；目前农村 公路逶车总晕程已达1 7 8 4 0 公里，行政村逶油路率达到? 2 1 冁。 农村公路建设投资力度之大、增长里程之快、经济效益之好是婀所未有的， 啦交通部部长李盛霖；在令国公路养护管理丫作会议 ：的讲话，公路，2 0 0 6 年6 月，第6 期。 锵潍坊市交通局：潍坊市地方交通统计资料) ( 2 0 0 6 ) ，2 0 0 7 年7 月 1 0 山东大学硕1 ：学位论文 成为交通发展的突出亮点，对改善农村基本生产生活条件乃至带动整个区域经济 和社会发展起到了举足轻重的作用，为解决“三农 问题做出了重要贡献。 农村公路建设“十一五 “五年千亿元规划 的目标：“十一五一期间国家将 投入1 0 0 0 亿元，力争到2 0 1 0 年东部地区所有具备条件的行政村通沥青( 水泥) 路，中部地区8 0 以上的行政村通沥青( 水泥) 路，西部地区9 0 以上的乡镇通 沥青( 水泥) 路。同时，继续实施“通达 工程，力争到2 0 1 0 年全国所有具备 条件的行政村通公路，全国农村公路单程达到3 1 0 万公里。到2 0 2 0 年，具备条 件的乡( 镇) 和建制村通沥青( 水泥) 路，全国农村公路里程达3 7 0 万公里，全 面提高农村公路的密度和服务水平，形成以县道为局域骨干、乡村公路为基础的 干支相连、布局合理、具有较高服务水平的农村公路网，适应全面建设小康社会 的要求。 “干线公路强国，农村公路富民 。农村公路建设是推进社会主义新农村建 设的重要内容，是增加农民收入的有效途径，是扩大国内需求、拉动经济增长的 重要措施，也是构建便捷、通畅、高效、安全的交通运输体系的重要组成部分。 农村公路发展了，可以改善农村运输条件和投资环境，促进农村“生产发展”； 可以增加农民收入，扩大农民就业，促进农民“生活宽裕”；可以加快农村信息 传播和对外交流，改变传统的生产生活方式和思想观念，激发农民自力更生、奋 发图强的进取精神，促进“乡风文明”；可以加快农村城镇化进程，改善村容村 貌，促进“村容整洁”。我国将进一步加快农村公路管养体制改革，以明确责任 主体，落实稳定的养护资金，建立机构精干、职能明确、权责一致、运转协调、 监管有力的农村公路管养体制，使农村公路养护工作走向j 下常化和规范化，扭转 重建轻养甚至只建不养的局面，把建、管、养并重的方针落到实处，最终实现“有 路必养 的目标。 2 1 2 养护管理体制 目前，我国公路管理体制实行地方管理体制，即公路的建设、养护和管理的 事权以地方为主。公路养护管理工作实行“统一领导，分级管理”的原则。国务 院交通主管部门主管全国公路工作，主要从法律法规、宏观政策、国道规划、技 术标准和业务上指导各地的公路工作。省级交通主管部门负责本行政区域内交通 基础设施的建设、养护、管理和监督工作。公路养护工程的具体管理工作，根据 省级人民政府交通主管部门的授权，以及目前各级公路管理机构的职责分工，由 出东火学磺：学位论文 县级以上人民政府交通主管部门设嚣的公路管理机构负责。乡道养护王程豹管理 工作。幽乡( 镇) 人民政府负责，县级交通主管部门负责行业管理和技术指导。 囝 从省级及省级以下各级公路管理机构闻的行政隶属关系来看，全国有以下三 种形式： 一是条条管理。省级公路管理机构直接负责国道、省道及部分重要县道的建 设、管理和养护。地市公路总段( 局、分局、处) 、县公路段( 局、科) 的人、 财、物由省公路局实行垂直管理。县乡道路以地( 市) 交通局为主实施规划设计 和建设养护，省公路局给予技术指导和少量的资金补助。 二是块块管理。省交通厅是全省交逶的行业主管郝门，主要负责方针政策、 统筹规划、综合平衡、组织协调和监督服务。其下属的公路局只是在业务上对各 地市公路管理机构实施归口管理和指导。地市公路总段、公路段及道班分别隶属 于各地市县的交逶蜀。养路费生省级交逶主管部门根据收入情况，在各地市之闻 切块包干，建养计划按区域制定并落实。 三是条块结合。是前两种管理形式的混合，即国省道干线公路及部分重要县 道的财与物，采用自上丽下的计划管理，人事管理则隶属子当地交通局。县乡公 路仍由地市县交通局负责。圆 目前，我圈公路是一种“金字塔式”的组织模式，在塔尖的是高速公路，塔 基的是树道，中闯层的是匿省道和县乡路。跌其管理养护看，高速公路又分公司 制管理和事业制管理模式两类，这两种模式虽然形式不同，但对公路本身来说， 是保障高速公路可持续发挥效能的重要手段；其管理和养护资会基本是从收取的 运行费中按沈例提取。 国省道的管理模式一般分为省公路局、地市公路局( 段) 和县级公路局( 站) 三级，这种管理模式形成的历史比较长，具有很强的行政管理色彩。它的管理和 养护费用一般是麸每年交通部门征收的汽车养路费中，按毙例或其他方式期拨。 县乡路的管理模式又分为地市级交通局和县级交通局两种，在某种程度上， 是一种纯行政的管理模式。其管理和养护费用一般从拖拉机、摩托车等小型机动 车的养路费中按眈例提取。 “公路养护t 程管理办i 杰，交公路发c 2 0 0 1 3 2 7 吁，第二条。 啦黄镇东土编：领导十部交通知识读奉，人民交通j i j 版社，2 0 0 2 年1 1 月版，第1 0 9 页。 1 2 山东人学硕士学位论文 村道是为服务农业经济、服务农村小城镇化建设、方便农民出行而修建的公 路，其管理模式是由行政村村民委员会决定的。以前，村道主要是砂土路，其管 理养护方式主要是村委会发动村民以出义务工或以支付工分的方式解决。 可见，我国农村公路的养护管理是一种原始的、低级的、分散的模式，与高 速公路、国省道相比，特别是与目前跨越式发展的农村公路建设速度相比，极不 协调。农村公路呼唤建养体制与时俱进的改革。 2 1 3 养护管理模式 农村公路的养护管理是一个新课题，其管养的好坏事关农民的切身利益，事 关“三农 问题的稳定性和发展的连续性。有的地方进行了大胆的探索和积极的 尝试。从目前发展的趋势看，概括有如下几种模式： 第一种是增建机构，全面负责农村公路的养护工作。即增设机构、增加人员、 购置养护设备的管理养护模式。农村公路是“毛细血管 ，是微循环，养好农村 公路，有利于主动脉的畅通。以前农村公路不受重视，许多农村公路得不到管理 和养护，前修后坏的现象比较严重，建立新机构，有利于农村公路的建设、管理 和养护。但也有人认为这种模式，可能加重农民的负担，不利于“三农 问题的 解决，在某种程度上挤占了农村公路建养费用等等。 第二种是“自建、自营、自养 模式。这种模式要求做到“三个明确 ，即 明确建设主体、明确建养主体、明确县乡镇职责。根据“建管养一体化”的原则， 各地县政府和各乡镇政府是农村公路建设的责任主体。县至乡镇道路、乡镇至乡 镇道路的建设项目法人为县政府，乡镇至行政村道路的建设项目法人为各乡镇政 府，各乡镇党政主要领导对农村公路建设负总责。目前，全国各地先后出台了一 系列农村公路管理办法，成为农村公路管养的“先行者 。 第三种是“分级管理、分级养护 的模式。这种模式要求农村公路管理和养 护的主体在行政村，交通主管部门根据农村公路的通行情况，分别划定一定里程 或区域，分配给靠近的行政村，交通主管部门为其免费培训农民养路工，农民养 路工农忙时干农活，农闲时养护农村公路。农民养路工按照养路的好坏或达标率， 从行政村委员会或交通主管部门领取一定的报酬。回 通过统筹建养、民养公助、自建自养等方式切实加强农村公路养护，把这项 支持“三农 的工作办到底，决不半途而废。要以明确各级政府的职责为主线， 张召学：斟地制宜形式多样建养并重 ，2 0 0 4 年3 月9 口，中国交通报 第四舨。 1 3 山东大学硕士学位论文 以创新和完善管养体制为手段，以确立稳定的资衾来源为保障，建立完善的农村 公路养护与管理体制，做到“有路必养 ，实现农村公路管养工作的难常化和规 范化。 2 。2 农村公路养护管理存在的闷题 目前，从全国情况看，农村公路管理养护普遍存在管养主体不明确、权责不 统一，养护管理资金匮乏、光稳定的资金渠道，管养体制不健全、管养不分，科 技主导作用不足、养护管理水平不高，路政管理工作薄弱等润题。 2 2 1 管养责任主体不明确，权责不统一 现行的公路法中对村道的养护管理责任未做界定，虽然明确乡道的养护 责任主体是乡镇政府，但实际上，无论是资金，还是技术、设备等，乡镇政府都 无力承担大规模的农村公路养护管理任务，因此，客观上造成了大量乡村公路养 护缺位的现象。 潍坊大多数县市区农村公路养护管理工作存在：一是市、县、乡、村四级权 责划分不明晰，以谁为主，出了问题由谁负责任，规定不明确；二是政府有关职 能部门的权责划分不明确。农村公路养护管理牵涉多个政府部门，哪些部门参与， 由谁牵头负责，上下级关系如何理顺，权责如何分配，也没有明确的规定。 2 2 2 养护管理资金匮乏，没有稳定的资金保障 养护资金短缺一直是制约县乡村三缀公路养护的关键问题。虽然国家对昙乡 公路养护每年给予一定的养路费切块补助，但县区交通部门基本将其用于县道的 养护，而且地方配套资金太少。另外，地方政府重建轻养现象也比较突出，以致 予乡道、村道公路养护资金投入长期严重不足，大部分村道因此处予失养、失管 状态。 没有稳定的资金来源保障，是当前潍坊农村公路管养工作进一步开展的最大 制约因素。全市农村公路，2 0 0 3 年以前的通车犟程有1 1 7 3 8 公里，目前诿逐步 进入大修期；2 0 0 3 至2 0 0 6 年期闻建设的农村公路也将陆续进入维修养护期；按 计划到2 0 1 0 年全市农村公路总晕程将增加到2 3 8 4 0 公里。来来几年，农村公路 管养资金需求将会持续大幅度增加。2 0 0 6 - - 2 0 1 0 年全市农村公路维修养护费用 测算如下表( 其中，正常养护按县道8 0 0 0 元公里、乡道6 0 0 0 元公里、村道 5 0 0 0 元公里标准计算，单位：万元) ：回 “壤坊市毁府调研寂 关巾建证农村公路管理养护长效机制的调查 。2 0 0 7 年9 月 1 i 山寒犬学联? l ：学位论文 年度 聂常养护中修大修改造合计 2 0 0 6 年 9 7 1 0 1 4 1 7 11 9 4 5 0 4 3 3 3 1 2 0 0 7 年 9 8 8 21 4 4 4 71 9 8 3 04 4 1 5 9 2 0 0 8 年 1 11 3 21 6 4 9 02 2 6 3 05 0 2 5 2 2 0 0 9 年 1 2 1 3 21 8 11 92 4 8 7 05 5 1 2 1 2 0 1 0 年 1 2 8 8 21 9 3 4 32 6 5 5 05 8 7 7 5 獬蓠，全市农村公路管养资金来源渠道和数额不稳定，缺口资金较大，难以 保障农村公路的高标准养护。以2 0 0 6 年为例，省补资金主要依靠省公路局的大 中修补助，2 0 0 6 年为1 2 8 0 元公里；市补资金主要补助县道和重要乡道，县道 3 0 0 0 元公墨，乡道2 5 0 0 元公里，全年於劫资金约1 0 0 0 万元。2 0 0 6 年全市农 村公路养护赘金来源合计1 9 9 7 5 万元。其中，市交通局交通规费补助资金8 1 1 万 元，占4 ；县级财政投资额1 0 8 9 9 万元，占5 5 ；乡镇财政投资额4 4 3 3 万元， 占2 2 ；县级交通部门拖拉机养路费投入2 2 2 0 万元，占1l ；村( 居) 委会投瓷 额6 1 2 万元，占3 ；其他方式筹集1 0 0 0 万元，占5 。资金需求与投入水平差距 比较大，全市农村公路养护缺1 = 1 资金2 3 4 亿，缺口比例高达5 4 。够 2 2 3 管养体制不健全，管养不分 农村公路养护政策不完善、乡村道路养护管理机制不健全、不规范，失养、 失管现象很普遍，路政管理也还未触及乡村道路。由于失养、管理不到位，新建 公路在一两年内又变成坑洼路，长魏下去，大量投资将付诸东流，造成极大的财 力浪费，农民的行路难也将会再现。 潍坊市农村公路养护工作归口交通部门，但目前还只是停留在行业管理层面 上。2 0 0 7 笨成立了市级专门监管机构县乡公路管理处，县级以下有的地方在交 通部门内部成立了专门机构，有的则由机关科室兼管，管理体制不健全。在养护 队伍建设方面，已成立的农村公路养护站大都与乡镇交管所合署办公，养护队伍 则壶交管所职工和群众养路员组成，管养不分，权责不骧，人员结构不合理，素 质参差不齐。在养护机械配备上，仅有部分县市区的交通部门购置了清扫车、翻 斗车、拖拉机等养护机械，多数地方还是单纯依靠手工作业，专业化水平低，养 护手段落后。2 0 0 8 年，潍坊市计划新建改造农村公路3 2 0 0 公罩，逶树率达到9 6 ， 基本实现村村通，农村公路建设任务基本完成，因此，农村公路的长效养护管理 潍坊帘交通局 潍坊市地方交通统计资料( 2 0 0 6 ) ，2 0 0 7 年7 月 1 5 山东大学硕士学位论文 体制研究追在溺睫。 2 2 4 科技主导作用不足，养护无标准，养护水平不高 受到资金投入等条件的限制，建成的农村公路普遍存在技术等级偏低、抗灾 能力薄弱的缺陷。因没有更多的资衾来完善边坡、挡土墙等公路构造物，附属设 施差，在自然灾害来临时，极易发生塌方、挡土墙倒塌等险情，缩短了农村公路 的使用寿命，给公路安全和行车安全埋下了隐患，也给公路养护造成了难度，增 加了养护压力。养护王程技术力量薄弱，质量不高，从事农村公路养护的工人对 公路知识了解不多，不懂技术规范和养护技术需求，一般的农村公路养护还仅仅 停留在路面保洁的程度，对一般的公路病害，由于入才、设备的制约，往往是“小 害等成大病，由于养护质量不到位，既浪费了现有的资源，又妨碍了公路功能 的正常发挥。特别是养护技术含量高的公路，必须通过培训提高工人素质，可以 避免前修后坏，减少不必要的经济损失，降低养护成本。 潍坊市农村公路建设，大多因路制宜，依据地势蔼建，上山下岭、爬坡过河， 由于路况复杂，很多路段的养护管理完全依靠人工作业，线路长、难度大。再加 上露前尚没有一套统一的、有权威的农村公路养护管理技术标准，对养护犟程、 资金、路蘧保洁路蘧病害等关键闯题，都没有统一规定，检查评比、考核、奖 惩，也都没有成形的做法，因此造成了养护管理水平不高、资源浪费的情况。 2 2 s 路政管理王作薄弱，路产路权得不到应有保障 公路路政是指公路管理机构根据公路主管部门的授权和困家法律、法规、规 章的规定，为保护公路、公路用地、公路设施( 简称“路产 ) ，维护公路合法权 益和为发展公路事业所进行的行政执法和管理。路政管理在保证公路畅通、路产 巡查、超限治理、行政执法、行政许可、车管协作等诸多方西承担着重要的工作 角色。 从表面上看，公路是国家公益性设施，除少数由民间资本巍接建设经营的( 其 最终权属的界定目前仍有争议) 之外，所有权无疑为国家所有。但是，国家毕竟 是个抽象的概念，涵盖的面十分广泛，具体考究起来，就只能在各级政府之间定 位。问题是各级政府由于所处的位置不一样，最终的利益并不可能总是完全致， 客鼹上，使公路执法注定要代表不同的利益主体，服务于不同的“东家修，两不 可能是个抽象而模糊的“国家一。这在对非交通标牌的管理和公路街道化问题 的路政管理工作上，表现得十分明显。从地方政府角度来看，那不是违不违背公 1 6 滋衷大学联士攀钕论变 路法规的闯艨，两是德 j 箨为巅岽家挣兼档券遒圭转所自然其有鹩权力。棼 更严重的权属问题述是地界的翔题。1 在公路建设时，逝予征用土地涉及基颧 鑫孽费翔海匿，许多承担征地任务鹣遗方毁麝，往往交运楚理，并举办理藏式麴 地征用乎续，这就造成我们众多公路部门路产路权的群虚置好。 鼹墩管理一鸯是交遵部囊熟薄弱环节，蔼楗对于农村公路剽更甚，毒的甚至 如现粪空。农村公路路酸管理工佟薄弱，圭簧表现在两个方蕊：是幽于执法入 员配备不碜，路政巡查的范围小、时效性差，无法及时发现鼹政案律，更谈不主 处罚和纠正；二是执法难度大，备戳侵占、按坏路蕊的行必难以制止。褥媚上治 越以蘑，大量静越限超载车辆绕行农树公路，翻捌了农树公路撰坏媳程度。 j 群越限 一词来源于全国人大常委会公路法第5 0 条觏定群超过公路、 公路耩粱、公路隧道或者汽车渡船麴敝载、隈嵩、限宽、限长魏车辆，不褥在骞 限定标准的公路i 公路耩梁、公路隧道内行驶”。超限逶输是指在汽车货运 串，太孛型货车酌货褥装载量越过设计核定的最大装载重爨( 吨位) ，使褥攀辆 的轴昶轮胎的承重过大，以致予越斑丁公路的正常的承受能力。超限运输的最大 燕害就是对路露逑成了过度的辗孤损害。丽这种损害荠没霄在价格枫制蓑雾| 政规 费得糊反映，这就形成了经济学所说的外部负效应，是市场失灵的一种典型表现。 穰超限运输麴受努都性有如下特点；在轮胎数一定鲢条释下，攀辆对公路熬破 坏程度不是车辆载重的线性丽楚递增的幂函数，根据经验，警车辆由予超载增加 1 2 、1 碡、王6 、1 8 、2 0 嵇时，萁对公鼹的破坏程度将分燕| 递增至2 。2 、4 3 、 ? 。? 、兰2 。9 、2 0 。4 倍；与传统的公路污染等乡 部性不同，越限运输的外部性苓 是在免费使用公路戆情况发生鹣，两楚已经遴过养潞费、军购税及遵行赞支封了 部分费用；圆这种外部裢不是革个企业作用，而是包括个体户在内的众多运输妲 户嚣翔予同静公共镌器公路娃垦耩手线公路羁农辩公嚣) 。 从2 0 0 3 年开始，各级交逶主管部门加大了对越限运输车辆的检查力度，煎 点是在干线公路设置固定酚检查站，与有关部门进行联合检查。超隈运输车辆魏 了逃避检查，绕道于管理相对较为薄弱的农村公路上行驶，本来农村公路鳇设计 标准低、承簸力麓，难璐承受越限车辆熬碾趱，甚至部分潞段，在一夜之潮就能 遭到致命的损坏，农民称超限运输车辆为群公路杀手捧。村民不愿看到辛辛苦菁 濑枫i 公路执法雅警擎| 黼憋三个蜜凄投蠲遴，串鬻公鼹阚，2 0 0 5 举2 月2 戳。 璃耪茂淼；谂起聚运输熬健矮汲毽，综会运输，2 0 0 4 举第7 辫，第褥凝。 山东大学硕七学位论文 修建的公路遭到毁坏，纷纷在通过村庄的道路上人为设置了路障，以阻挡超限车 辆的通行，形成了“路虽修通，禁止通行 的奇特景观，在一定程度上影响了整 个公路网功能的发挥。 潍坊市农村公路路政管理存在的主要问题是：路政执法队伍不强，表现在数 量与质量方面，由于管辖的农村公路线路多，地域分散，难以实施有效管理。时 下农村公路改建工程正在热火朝天地进行，不少农村公路却不同程度地存在着管 理跟不上的现象：一是缺乏相应的服务设施，如路标、安全标志，给外地来客带 来很大的不便：急弯、危险路段缺少相应的警告标志，以致交通事故频发。二是 乡村群众交通安全意识、爱路护路意识淡薄，常在路上堆放杂物，一些靠路而居 的百姓，建筑房屋时经常以路为场堆放沙、石、水泥、预制板等建筑材料，把公 路当成施工工地，既阻碍了交通，又极易酿成事故；三是过往车辆中超限车辗压 增多，以及货车洒落泥沙杂物，对路面造成损害；