（公共管理专业论文）促进现代物流业发展的公共政策建议——以娄底市为例.pdf

硕t ：学位论文摘要 摘要 现代物流业是服务业的重要组成部分，包括交通运输、仓储和邮 政业等，是经济增长新亮点。 新中国成立六十年以来，我国现代物流业获得飞速发展，已经初 具规模，对经济增长的贡献越来越大。受到经济发展水平和城市化水 平的限制，我国物流业整体水平偏低，各级政府对发展现代物流业重 视不够，现代物流业发展不快，而且发展不平衡。根据科学发展观理 论、经济管理理论和公共管理理论，发展现代物流业是突破当前经济 社会发展瓶颈的有效途径，是一项长远的战略任务。 湖南面临了千载难逢的发展机遇。湖南省作为欠发达的中部省 份，立足于自身的比较优势，及时出台有针对性的政策措施发展现代 物流业，实现产业结构升级，承接沿海产业转移新突破。娄底市具备 发展现代物流业得天独厚的优势，大力发展现代物流业是实现经济后 发赶超的有效途径。 本文提出有效促进娄底市现代物流业发展的公共政策建议。发展 现代物流业需要政府政策引导，加大资金投入，创造良好的软环境吸 引人才和技术，依托现有制造业优势，积极培育大型物流企业。扩大 对外开放力度，吸引更多外资拉动现代物流业的发展。 关键词：现代物流业娄底市公共政策建议 硕一 ：学位论文 a b s t r a c t a bs t r a c t m o d e m l o g i s t i c si st h ei m p o r t a n tp a r to fs e r v i c ei n d u s t r y i n c l u d e t r a n s p o r t ，s t o r a g ea n dp o s t an e w b r i g h ts p o to fe c o n o m i c g r o w t h s i x t yy e a r ss i n c et h ef o u n d i n go fn e w c h i n a ，t h er a p i dd e v e l o p m e n t o fm o d e ml o g i s t i c si n d u s t r yh a sb e g u nt ot a k es h a p e c o n t r i b u t i o nt o e c o n o m i c g r o w t hi n c r e a s i n g b yt h el e v e lo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n du r b a n i z a t i o nl e v e lo fr e s t r i c t i o n s ，l o wo v e r a l ll e v e lo fc h i n a s l o g i s t i c si n d u s t r yc o m p a r e dw i t h t h ew o r l da d v a n c e dl e v e l a l l l e v e l so fg o v e r n m e n tp a i di n s u f f i c i e n ta t t e n t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to f m o d e ml o g i s t i c si n d u s t r y ，s l o wt h ed e v e l o p m e n to fm o d e ml o g i s t i c s ， u n e v e nd e v e l o p m e n t a c c o r d i n gt os c i e n t i f i co u t l o o ko fd e v e l o p m e n t ， e c o n o m i ct h e o r ya n dp u b l i cm a n a g e m e n t t h ed e v e l o p m e n to fm o d e m l o g i s t i c si n d u s t r yi s t ob r e a kt h ec u r r e n tb o t t l e n e c ki ne c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n to fe f f e c t i v e w a y s ，i sal o n g t e r ms t r a t e g i ct a s k u n d e rt h ec u r r e n te c o n o m i cs i t u a t i o n ，h u n a nf a c e sa g o l d e n o p p o r t u n i t yf o rd e v e l o p m e n t b a s e d o ni t sc o m p a r a t i v e a d v a n t a g e s h u n a np r o v i n c e ，a st h el e s s d e v e l o p e dc e n t r a l ，t i m e l ya n dt a r g e t e d p o l i c ym e a s u r e si n t r o d u c e d ，u p g r a d i n gt h ei n d u s t r i a ls t r u c t u r e t h e d e v e l o p m e n to fm o d e ml o g i s t i c si n d u s t r yh a su n i q u ea d v a n t a g e s ，l o u d i c i t y s h o u l dv i g o r o u s l yd e v e l o pm o d e ml o g i s t i c si n d u s t r y v i g o r o u s l y d e v e l o p m o d e ml o g i s t i c s i n d u s t r y i st h er e a l i z a t i o no fe c o n o m i c l a t e c o m e rc a t c h u pw a yt o i nt h i sp a p e r , t h ee f f e c t i v ep r o m o t i o no ft h ed e v e l o p m e n to fm o d e m l o g i s t i c sl o u d ip u b l i c p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s t h ed e v e l o p m e n to f m o d e ml o g i s t i c s i n d u s t r yr e q u i r e sg o v e r n m e n t t ot a k em e a s u r e st o a c t i v e l yg u i d e ， i n c r e a s ef i n a n c i a l s u p p o r t ，c r e a t eaf a v o r a b l e e n v i r o n m e n tt oa t t r a c tt a l e n ta n dt e c h n o l o g yo fs o f t ，r e l y i n go ne x i s t i n g m a n u f a c t u r i n gs t r e n g t h s ，a c t i v e l yc u l t i v a t el a r g el o g i s t i c sc o m p a n i e s u p o fe f f o r t st oa t t r a c tm o r ef o r e i g ni n v e s t m e n tb o o s tt h ed e v e l o p m e n to f m o d e ml o g i s t i c si n d u s t r y k e yw o r d s ：m o d e ml o g i s t i c s ，l o u d i c i t y , p u b l i cp o l i c y r e c o m m e n d a t i o n s 硕上学位论文导论 1 1 研究背景 导论 中国经济自1 9 7 8 年以来，孥持经济体制改革和对外开放，在体制效率不断 释放和生产要素在全球范围内得到优化配置的前提下，出现了持续高速增长的局 面，令世人瞩目。2 0 0 8 年全国社会物流总额8 9 9 万亿元，同比增长1 9 5 。全国 物流业增加值为1 9 9 万亿元，同比增长1 5 4 ，占服务业增加值的1 6 5 。物流 业的发展对服务业和国民经济的贡献进一步加大。 随着市场经济的发展，服务业不仅在规模上而且在地位上将最终取代第一、 二产业而成为国民经济的主体。对此，我们必须清醒地认识到现代物流业的兴旺 与发达，是现代经济的一个重要特征，发展现代物流业决不是权宜之计，而是大 势所趋；不仅是当务之急，而且是一项长远的战略任务，是实现现代化的一个重 要环节。 发展现代物流业的公共政策是一项复杂的系统工程，涉及到社会、经济、生 产、生活的方方面面。制定有效的物流业政策，加快物流业发展，提高物流业 在三次产业结构的比重，尽快使物流业成为国民经济的重要产业，是推进娄底市 经济结构调整、加快转变经济增长方式的必由之路，也是缓解资源能源短缺的瓶 颈制约、提高资源利用效率的迫切要求。 1 2 国外物流政策分析 现代物流作为一种先进的组织方式和管理技术，正受到世界各国政府、企业、 区域经济发展共同体的高度重视。它是企业在降低物耗、提高劳动生产率以外的 重要利润源。已成为一个国家和地区经济实力的重要体现，更是一个地区参与市 场竞争、实现跨越式发展的重要条件和核心的战略资源。 世界物流业发展经过了1 0 0 多年的历程。现代物流源于美国，发展在同本， 成熟在欧洲。它们发展的成功经验、特点、趋势引领着世界物流的发展潮流和方 向。 1 2 1 美国物流发展政策分析 物流起源于美国。美国是迄今世界上物流发展最快最发达的国家之一。其宏 观物流管理特点如下： 1 宏观管理模式 硕上学位论文导论 实行分摊管理模式，不设置统一的管理机构，物流管理职能分布在各个运输 管理机构中1 。首先，美国成立了独立的物流管理部门美国联邦运输部，下 设九个分支机构，并在各州设代表处，完全解决物流政策政出多门的问题，是物 流管理部门最明确的国家；另外，美国通过几项著名法案创造了一种改革环境， 从根本上放宽对物流人的相关服务、价格和义务方面的限制，并于九十年代后相 继减少联邦法案的约束；而在扶持政策方面，在宏观政策指导下，制定明确的导 向性发展规划和战略，并通过运输、贸易等方面的政策为物流企业创造尽可能多 的发展机会2 。特别是在技术创新方面美国政府积极倡导和支持e d i 、g p s 、g i s i t s 等现代信息网络技术在物流活动中广泛应用。 2 物流法规管理 美国鼓励竞争，但用法规进行约束，以限制或禁止不正当的竞争。在物流法 规方面，以运输业为中心进行立法，便于政府实现宏观管理。 ( 1 ) 1 9 8 0 年7 月1 日，卡特尔总统签署汽车承运人规章制度改革和现代 化法案，该法案放宽了汽车承运人的市场准入条件，限定了集体制定费率的范 围鼓励汽车承运人为提高运营效率而扩大服务范围； ( 2 ) 1 9 8 1 年1 0 月1 4 日卡特尔总统签署斯塔格斯铁路法，该法解除政 府对铁路行业的管制，使得铁路运输公司有权降低运输费率来应对市场的竞争， 有权提高费率以弥补经营成本的增加。有权淘汰无利可图的线路和修建新铁路 等。同时还鼓励铁路运输公司通过并购进入汽车运输领域发展多式联运； ( 3 ) 1 9 7 7 年一1 9 9 8 年航空规制缓和条款、9 0 年代的机场费率法、机 场航空改善法； ( 4 ) 1 9 8 4 年颁布航运法，1 9 9 8 年新修订的航运改革法5 9o 年代初 期颁布卡车运输行业规章制度改革法案。 3 行业协会组织管理 ( 1 ) 美国物流管理协会( t h ec o u n c i l sl o g i s t i c sm a n a g e m e n t c l m ) ，其前 身是成立于1 9 6 2 年的全美实物分配管理协会( t h en a t i o n a lc o u n c i lo fp h y s i c d i s t r i b u t i o nm a n a g e m e n tn c p d m ) an c p d m 在1 9 8 5 年更名为美国物流管理协会 ( 2 ) 美国物流执行委员会( r e v e r s el o g i s t i c se x e c u t i v ec o u n c i ll e c ) 1 2 2 日本物流发展政策分析 日本从美国引进物流概念，5 0 年代，迫于经济压力日木开始重视物流业的 发展。其宏观物流管理特点如下： l 刘鹰发展物流园地给我们的启示物流论文集 m 2 0 0 0 ，( 1 ) 2h e r b e r tw d a v i s l o g i s t i c sc o s ta n ds c r v i c c a n n u a lc o n f e r e n c ep r o c e e d i n g s m 2 0 0 2 - 2 0 0 4 1 8 2 6 2 硕 ：学位论文导论 1 宏观管理模式 政府设置专门物流管理部门：由经济通产省和运输省共同行使物流管理职能 首先，同本在提出并重视物流时就已经明确了物流的四大管理部门，实现部门、 产业的根本协调；日本政府相关行政管理部门根据现代物流的特点，以国土交通 和经济产业行政主管部门为核心，形成协调一致的物流行政体制，制定综合化、 一体化的物流政策，实现各项管理工作、各环节的有机结合和有效衔接1 。另外 r 本在九十年代初已经放宽流通领域的管制，基本的管制只包括新企业的参与管 制和运费限制，而且新企业的参与限制也只是安全限制，运费限制只需备案即可 在扶持政策方面，政府制定物流实施政策纲要，对物流业的发展提供切实的导向 最重要的是政府实施基础设施和信息平台的统一规划并大力提供资本扶持2 。 2 物流法规管理 ( 1 ) 6 0 年代以前，同本偏重于发展工业生产上，流通政策只局限于中小商业 曾出台了新百货店法、零售商业调整法。 ( 2 ) 6 0 年代以后，日本开始注重流通政策的研究。1 9 6 4 年，通产省设置了 流通委员会。先后制定流通政策的基本方向、流通现代化的展望和课题、 流通系统化的基本方针。此外，通产省联合经济企划厅、运输省、建设省、 农林水产省等六部门制定了流通市街地整备法，该法决定整顿城市流通秩序， 统一规划流通设施，以解决城市交通混乱、空气污染和噪音等公害。政府提供低 息贷款资金和保证上地方面给予优惠政策，鼓励在制定地流通业内务区内，建设 流通基础设施。旨在通过在大城市中心地流通设施向城市外围地区集中搬迁，以 提高大城市地流通机能。 ( 3 ) 7 0 年代起r 本政府先后对同本国有铁路法、道路运输法等进行 了修订调整，使之与同本经济的变化、产业结构调整和铁路运输比例逐年下降的 情况相适应。 ( 4 ) 8 0 年代术，货物卡车运输事业法和货物运输经营事业法，改变 过去物流相关法律众多、各管一摊的局面，解除限制物流发展的瓶颈，给物流发 展营造更好的制度环境。 ( 5 ) 1 9 9 7 年颁布综合物流施政大纲，该大纲明确物流发展基本目标：采 取1 1 措施包括社会资本配置( 集中社会资本建设物流基础设施) 、柔性化的政策 制度、物流系统现代化( 信息化和标准化和其它措施) ：针对都市物流、地域问 物流和国际物流制定一些详细的措施。 1b e r n h a r d 币l a n u s ，i n f o r m a t i o n s y s t e m si nl o g i s t i c sa n dt r a n s p o r t a t i o n ，p u b l i s h i n g m 1 9 9 7 2b o w e r s o x ，d o n a l dj f r a m i n gg l o b a ll o g i s t i c sr e q u i r e m e n t s p r o c e e d i n g so f c o u n c i lo fl o g i s t i c sm a n a g e m e n t m 1 9 9 9 ，( 3 ) ：6 0 - 6 1 3 硕上学位论文导论 ( 6 ) 2 0 0 0 年7 月，日本政府出台新物流施策大纲，规定各主体承担各自 的作用，构筑公平竞争的物流服务市场，物流重点设施的建设和现存设施的合理 利用。积极构筑具有国际竞争力给高效的物流系统、解决社会课题的物流系统、 支撑国民生活的物流系统。 3 行业协会组织管理 物流协会创立于1 9 5 6 年，其主要职能是推动先进物料搬运和物流技术与理 论运用于生产过程的技术革新和进步。日本物流系统协会成立于1 9 9 2 年，举办 物流技术管理人员认证。日本汽车货运协会成立于1 9 5 4 年1 。 1 2 3 国外物流发展政策体系经验对比分析 国外物流管理在宏观上有两种模式：以美国为代表的市场规划模式和以日本 为代表的政府主导模式。 表1 ：美国和日本的物流发展政策对比分析 国家统一管理机构代表性物流管理协 物流法规的特点物流设施管理 会 美国美国美国物流管理美国物流执行委员鼓励有限的竞争。仓库和配送中 协会会 物流管理以法治为心由企业投资 主政府宏观把握为建设运营为主 辅 日本 经济通产省和运输日本物流协会物流通过立法推行物流政府统一规划， 省共同行使物流管系统协会汽车货运政策明确物流发展实行社会化运 理职能协会航空货物运送方向作 协会 1 美国物流市场化模式 美国是市场经济体制最为完善的国家，在经济发展过程中不强调政府的管制 作用，而要求企业按照市场化运作模式进行发展。现代物流产业的发展也不例外 第三方物流企业的兴起就是市场化运作的核心体现2 。执行第三方物流的企业利 用本公司或其他公司的物流资源，不只承担仓储或运输的单项业务，而且负责包 括配货、送货、库存管理、收货验货以及调货分装等综合性客户物流业务，去满 足客户的物流需求3 。 目前，美国使用第三方物流企业的比例约为5 8 6 ，而且其需求仍在不断增 m a n n ，c a t h e r i n el a n dd a n i e lh r o s e n t h en e w e c o n o m y ：ad e f i n i t i o n i n s t i t u t ef o ri n t e r n a t i o n a le c o n o m i c s p r e p a r e df o rt h ea p e ce c o n o m i c c o m m i t t e ep r o j e c t ，”a p e ca n dt h en e we c o n o m y ” m 2 0 0 1 ，( 3 ) ：2 5 2 8 o e d c i n t e r m o d a l f r c i g h tt r a n s p o r t ：i n s t i t u t i o n a la s p e c t s p a r i s ：o e c d m 2 0 0 1 a 8 5 2 d o w n b a u k n i g h t ，j o h n r m i l l e r f o u r t hp a r t yl o g i s t i c s ：t h ee v o l u t i o no f s u p p l y c h a i n ：s u p p l yc h a i n & l o g i s t i c s j o u r n a l m 19 9 9 ，( 4 ) ：2 4 - 2 8 4 硕j j 学位论文 导论 长。整个美国第三方物流业的收入以年均1 5 至2 0 9 6 的比例递增，由1 9 9 4 年的 1 5 0 亿美元增长到2 0 0 0 年的5 0 0 亿美元。美国第三方物流快速发展，首先得益 于政府对物流产业的发展持不干预的态度，主要依赖企业自主的市场运作。其次 得益于美国完善的合同法体系，工商企业用户通过与物流服务提供商签订合作合 同不用顾虑物流市场的运作和商业秘密的泄露问题，将货物集运、库存管理、条 码标签、分拣挑拣、订单执行等业务，包括售后退货、修理更换、货物回收销毁、 因特网订单执行以及电脑装配等销售渠道完全交付给物流合作方，为物流产业发 展提供了巨大的空间1 。第三得益于一大批不同类型的拥有先进科技手段和广泛 配送网络的运输管理公司，如r y d e rm e n l ol o g i s t i c s 等公司，他们拥有自动化 分拣、存取系统等运作大型配送运输技术和先进的技术管理设施，为客户提供周 全的服务2 。 2 日本政府主导模式 日本物流产业发展过程中，政府体现出较强的导向作用，主要表现在以下几 个方面： ( 1 ) 规划优先 考虑到国土面积小、国内资源和市场有限、商品进出口量大的实际情况，按 照“流通据点集中化”战略在大中城市的郊区、港口、主要公路枢纽区域建设物 流园地。同时倡导发展“城市内最佳配送系统”，围绕某个标准轴心，城市内无 规则发生的各种方向、数量、时间的货运要求加以汇总，实现混载配送和高效配 送1 。 ( 2 ) 政府加大资金投入，加快物流园地建设 在科学规划的基础上，日本政府于1 9 9 7 年制定了综合物流施政大纲，对 主要的物流基础设施，包括铁路、公路、机场、港口、中心基地建设，提供强大 的资金支持。如日木最大最新的综合物流中心和平岛货物中心建设总投资 5 7 2 亿同元，其中7 0 由中央财政出资，2 0 由东京地方财政出资，1 0 由企业投 资2 。 ( 3 ) 出台相关政策，鼓励现代物流产业发展 在完善道路设施、改善城市内河运输条件、缓解城市道路阻塞、发展货物联 运等方面，日本政府出台了许多如放松政府管制、建立政府部门协调促进机构、 提供政府援助等可行的鼓励政策。 1 n a t i o n a lt r a f f i ca n dt r a n s p o r tp l a n ：av i s i o no i lt r a f f i ca n dt r a n s p o r ti n2 0 2 0 t h e n e t h e r l a n d s m 2 0 0 1 ，( 3 ) ：4 4 - 4 6 2 关口幸一同本的物流政策物流科技 m 2 0 0 0 ，( 1 ) 5 硕上学位论文导论 1 3 国内物流政策分析 随着近几年我国物流业的迅猛发展，社会物流总额呈现连续增长的态势，物 流业已经成为国民经济发展的重要产业和新的经济增长点。与此同时，各级政府 也充分认识到物流业的作用并给予了高度的重视，制定了物流业发展规划，并出 台了必要的政策以及相关的法律法规来推进物流业的发展。现代物流经营和发展 的宏观政策环境明显改善，支持现代物流发展的政策体系正在逐步形成。但从整 体上看，尤其是针对目前物流运行各自为政的局面，现行政策尚未能形成完整的 体系，需要在政策的制定、实施等方面加强和完善。 在物流发展的促进协调政策方面，虽然我国政府已开始着力加强各部门的协 调以及分工的明确性，但是由于物流产业的复合性，与物流有关的政策分属不同 部门，缺乏统一、透明的产业政策体系，因此现有体制造成的条块分割、地区封 锁的现象依然存在。最终导致现行政策多为部门法规，缺乏统筹物流产业整体规 范发展的综合性产业政策。从已颁布的法规来看，多是从部门角度出发对本行业 的行为进行干预和规范。如现行法规中较多是专门针对运输业的法规，包括公路、 铁路、海运、港口、货代等。 在对现代物流发展的管制政策方面，我国同国外的管制政策的角度完全不 同，国外的管制主要是具体政策上的管制。我国物流发展尚处于起步阶段，因此 物流发展的管制政策尚未形成。但是，我国物流体系的多部门政策导致物流发展 受到的多是体制性限制，如处于物流核心地位的公路交通、铁路交通、水路交通 和航空等企业，各自为战，部门垄断、行业垄断、地区垄断等阻碍了我国现代物 流的发展。再有，我国各地方政府的发展存在比较严重的地方保护主义，使得物 流企业和物流体系的发展受到比较严重的地域限制。这些体制性和地域性限制从 根本上制约了我国物流业的健康发展。 对发展现代物流的资金及技术支持政策方面。中央政府已制定了许多与物流 相关的文件，并出台了一些促进现代物流发展的扶持政策。如将现代物流首次纳 入国家国民经济和社会发展的五年计划纲要之中；制定相关政策促进连锁经营企 业配送中心的规划、建设和运营；取消和简化了一些与物流有关的政府行政审批 事项；鼓励外商投资航空运输公司( 中方控股) 、国际集装箱多式联运业务及公路 货物运输业务相关的仓储设施建设等物流项目。但是对于工商登记管理、财政税 收、土地管理、物流市场规范、快速通关等几方面企业要求比较强烈的政策，政 府尚未将其落到实处。 在促进现代物流行业发展以带动经济高速发展方面。国家政策对物流业发展 的制度环境、在一段时期内的发展目标、发展重点并没有明确体现，造成物流发 6 硕 ：学位论文导论 展的盲目性，各地各级政府不分具体情况一哄而上，物流园区、物流基地等相继 上马，有些已陷入进退两难的境地。如果有明确的政策导向，明确不同地区不同 的发展目标和重点，应能避免这种现象的发生。现代物流行业的发展缺乏指导整 个物流产业发展的战略性、纲领性的产业政策以及相关的支持配套政策，如融资 政策、产权转让政策，市场准入和退出政策、社会保障政策等这一点从现有的 物流法律法规中也能略见一斑，以部门、行业立法为主，技术性法规居多，法律 法规的效力十分有限1 。 1 4 研究方法与思路 本文采用案例分析法 立足于实际，运用公共管理理论。 第一，分析娄底市政府政策促进现代物流业发展的原因。娄底市现代物流业 发展为什么要政府政策支持。娄底市现代物流业处于发展的初级阶段，需要政府 干预程度高。市场机制不完善、不能有效发挥作用进而失灵的地方，j 下是政府发 挥作用的地方。娄底市政府政策为什么要优先促进现代物流业发展。通过对娄底 市发展现代物流业的现状分析，根据围际物流业发展的一般规律，推测发展的趋 势，娄底市的现代物流业是有广阔前景的。娄底市立足于自身的比较优势，把握 承接产业转移的大好时机，大力发展现代物流业，是实现“加速赶超”有效途径。 相对于发达地区，娄底市现代物流业发展滞后。发展现代物流业是提高工农业生 产效率、效益必然的选择。 第二，促进现代物流业发展的政策分析。娄底市政府，将发展现代物流业提 到了战略高度，出台一系列的政策鼓励发展现代物流业。取得了相当的成效。 第三，提出娄底市政府政策促进发展现代物流业的有效建议。 1 5 研究的价值及可能创新点 本文拟将国内外政府促进现代物流业发展实践积累的经验、资料与数据相互 结合，理论联系实际，从政策上积极寻求有效促进娄底市现代物流业发展的途径， 并针对娄底市现代物流业发展问题特点提出具有较强可行性的意见和建议。 可能创新点。一、针对国内对于现代物流业提供信息比较零碎，比较片面的 情况，作者所在单位于2 0 0 9 年组织了全国第二次经济普查，历时一年，对娄底市 第二，第三产业情况进行了全面调查，数据全面、准确。二、作者为多年从事统 熊泽南长沙市现代物流发展政策探析 硕上学位论文 湖南：湖南大学2 0 0 8 7 硕卜学位论文导论 计工作，负责统计娄底市现代物流业情况，对娄底市物流业发展情况，困境及成 因了解十分清楚，针对娄底市所提对策建议更加有针对性。 硕一l 学位论文 第章理论依据 第一章理论依据 立足于科学发展观理论、经济管理理论和公共管理理论的基本原理，发展现 代物流业是在当前的经济环境下的可持续发展的有效途径，具备可行性、可操作 性。 科学发展观是发展中国特色社会主义的重大战略思想，是我国经济社会发展 的重要指导方针。科学发展观是指导我国现代化建设的国家战略与崭新的思维理 念。它的基本内涵是：一是以人为本，二是全面发展；三是协调和可持续发展。 所谓以人为本，是以广大的人民群众为本，一切为了人，一切依靠人，就是一切 为了人民群众，一切依靠人民群众；所谓全面发展，就是要着眼于经济、社会、 政治、文化、生态等各个方面的发展；所谓协调，就是各方面发展要相互衔接、 相互促进、良性互动；所谓可持续，就是既要考虑当前发展的需要，满足当代人 的基本需求，又要考虑未来发展的需要，为子孙后代着想。 2 1 公共管理理论 政府部门肩负着制定有效的政策，促进现代物流业健康有序发展的职责。公 共管理理论和公共政策科学理论对于政府部门建立合理、高效率的体制机制，为 发展现代物流业提供良好的制度环境提出了要求。 市场经济条件下政府应担当何种角色，是由历史文化背景，经济发展阶段及 市场机制完善程度所决定和影响的。在经济发展的不同阶段，政府扮演的角色也 显著不同。经济处于起飞或起步阶段，政府干预程度高，作为管理者或调控者的 强制角色十分突出。现代物流业需要政府很强的干预，不仅是通过规则、规划、 政策来干预，还通过直接的资会投入等干预手段扶持其发展。 2 1 1 政府提供公共服务 发展现代物流业有其行业自身的特点，发展正处于起飞的阶段。需要政府制 定有前瞻性的发展规划，需要政府强有力保障前期巨大的投入，需要政府提供公 共物品和服务供给，需要政府保护并维持市场竞争1 。公共管理是以政府为核心 的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方 法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质、从而实现公共的福祉 与公共利益。 人类社会正处在一个巨变的时代。从整个世界范围来看，科学技术，特别是 陈振明公共政策分析教程 m j 北京：中国城市出版社 9 硕上学位论文第一章理论依据 现代通信和信息技术的发展正将人类社会带入一个新的发展境界。未来的管理者 必须学会驾驭变革的浪潮。未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势 的能力，感悟组织所面临的重大问题，并发现机会；必须具备前瞻性管理的态度 和技能，特别是“前瞻思考”、“由内而外”的管理能力；必须加强学习、创新和 创造性，具有培养鼓励开放性、自我设计、前瞻性精神的价值和文化。 公共部门是建立在权威关系之上的，它是唯一可以合法使用暴力的机关。公 共部门存在的主要原因，从经济角度来看乃是市场无法单独地发挥全部经济作 用。市场失灵的存在，为政府干预经济和社会提供了强有力的说明。典型的市场 失灵包括：公共产品的提供、垄断、外部性、市场经济的不稳定和收入不平等， 等等。市场经济条件下政府的主要职能在于提供经济发展的基础结构、公共产品 与服务的提供、资源的保护、社会冲突的调整与解决、有效竞争的维护、公平的 收入分配和宏观经济的稳定。 市场经济条件下，政府使命中占核，b 地位的五项基础性任务是：( 1 ) 建立法 律基础；( 2 ) 保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；( 3 ) 投资于基本的 社会服务和基础设施；( 4 ) 保护承受力差的阶层；( 5 ) 保护环境。依据市场的规 则，消费者可以通过等价交换的方式，从市场上购买自己所需的商品和服务，从 而使个人的需要得到满足。因此，生产者就采取行动，更多更好地生产消费者偏 好较大的服务。因而资源是通过市场机制被主动地分配于消费者偏好较大的生产 或服务。然而，对于消费者偏好在市场上反映不出来的商品或服务就是公共产品。 这些需要属于社会性需求，是社会的共同利益和共同需要。以社会性需要为满足 对象的公共产品具有社会成员共同消费、等量消费的特点。它不能在市场上表现 出个人偏好，也不能成为交换对象。不管社会成员为公共资财的给予所承担的费 用多少，他们都可能同样接受其给予，满足自己的需求。 政府组织各种各样公共物品和服务的供给。公共物品和服务的最大特点在 于其具有共享性以及排它性，亦即公共物品是任何人不付出代价均可使用，而其 使用并不损害他人的效用。典型的公共物品包括：国防，基础研究、道路与桥梁、 导航设施交通管制系统以及其他基础结构。 政府保护并维持市场竞争。从某种程度来讲，市场机制的有效性来源于市场 存在着有效的竞争，这意味着市场上有许多买者和卖者，在市场上有许多企业提 供着基本相同的产品，企业可以自由地进入或退出市场，如果一个企业成为某产 品的独家卖者，而且其产品没有相近替代品时，便会出现垄断现象，象微软公司 的视窗软件。垄断的原因是进入障碍，垄断者能在市场上保持唯一卖者的地位， 而其他企业则很难进入市场与之竞争。垄断市场上的价格大于边际成本，导致垄 断者生产的产量小于社会有效率的产量，从而导致资源配置的无效率。为此，政 l o 硕j 学位论文第一章理论依据 府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如用 制定反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等等。 2 1 2 公共政策理论 2 1 2 1 公共政策基本概念 公共政策是公共法权主体制定的对适用法人、自然人具有约束力的行为准则 和行为规范。其表现形式包括法律、法规、条例、规章、政令、管理办法、实施 细则、战略、规划和计划以及政府首脑的书面或口头声明和指示等。 公共政策是以政府为主的公共法权主体意志的体现。也可理解为，制定和执 行公共政策构成了政府公共管理的主要过程和活动。 公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公共需要，所选 择的行动方案或不行动。 其本质属性为：( 1 ) 价值相关性。无论哪个政府制定的公共政策，无论是针 对什么领域的公共政策，均要涉及采取什么行动、禁止哪类行动、行动的目标是 什么、怎样采取行动等，这些问题的回答与政策制定者乃至整个社会信奉的价值 观紧密相关。一般认为，在整个政策过程中，政策制定阶段与价值紧密相关，而 政策执行阶段则应该追求理性化与科学化，做到价值中立。多数公共政策都关系 到对以利益为核心的社会价值的分配。( 2 ) 合法性。政府行为，是一种特殊的“法 人行为”。政策的内容上，不能与宪法、法律相抵触。政策的程序要严格守法。 ( 3 ) 权威性和强制性。公共政策乃是公共权威当局所进行的活动。公共政策的 强制性来源于国家的强制力。( 4 ) 公共政策是问题导向的，主要目的在于解决社 会问题。( 5 ) 公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为行为。公共政策既包 括了政府机关“积极”采取行动纲领，对社会生活进行干预，解决社会问题，也 包括政府的不行动与不作为。不作为也是政府的政策，也会对社会活动起到干预 作用。( 6 ) 过程性。每一个公共政策都有一个生命周期1 ，它包括问题的发生与 确认、问题被列入政策议程、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评价、政 策调整、政策终止等环节。 2 1 2 2 公共政策的制定 公共政策制定的主体是指享有制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承 担责任的公共权利机关和享有职位权力的个人，包括行政、立法、司法机关以及 在这些机关中担任特定职务的个人。 在现代社会，公共问题层出不穷，愈加复杂，性质越来越严重，解决和处理 更趋艰难。政府如何及时发现公共问题，提出行动方案，从而化解问题，以保证 1 陈振明公共政策分析教程 m 北京：中国城市出版社 l l 硕上学位论文第一章理论依据 国泰民安，是当今政府公共管理面临的一大难题，也是公共管理的重要职责所在。 一个有为有效的政府应当具有回应性、代表性、责任性及可靠性。回应性指 政府必须回应民众的需求；代表性指政府的所作所为须代表大多数民众的需求； 责任性是指政府必须承担义务，履行职责；可靠性是指政府的施政措施必须具有 执行的可靠性及可能性，使民众对政府有信心，政府具有公信力。而此四性的实 现，与政府的公共政策关系甚密。 政策科学以社会政治生活中的政策领域，即现实的政策实践、政策系统及政 策过程为研究对象，它的基本目标是端正人类社会发展方向，改善公共决策系统， 提高公共政策制定质量。 政策的制定、执行及其执行结果都是政府为了解决一定的社会问题，调整社 会利益关系。 1 政策是阶级社会中阶级或利益集团之意志、利益的集中体现和表达，是 执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具和手段。政策体现了阶级的 意志、利益，不同历史阶段的不同统治阶级，其政策的本质有明显区别，但都是 为了巩固其统治、进行政治管理的工具； 2 政策服务于社会经济发展，政策的这种本质是由国家职能的两重性所决 定的。国家作为阶级统治的工具，除了维护其统治的政治职能以外，还有维护其 统治的社会经济职能。作为其意志与利益的直接体现的政策及法律当然也带有这 样的特性。国家负有管理社会事务方面的职能，根据阶级统治需要，组织社会经 济活动，发展科技文化事业，管理某些社会公共事务，从而使国家履行管理社会 事务方面的职能。这种职能必然通过国家政策体现出来，使政策在执行过程中， 通过对各种社会资源的利用，对各种社会潜能的挖掘，在总体上实现政策目标的 同时，推动社会经济文化的发展； 3 政策是各种利益关系的调节器。政策的核心就是要解决社会利益分配的 问题，所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理1 。在对社会利益分配的理 解上，应该是既全面又突出重点的。首先，政策的本质表现在它是一定社会阶级 意志和利益的集中表现，政策所要调控的各种社会利益关系实际上是阶级关系的 表现形式。其次，政策对社会利益关系的分配又是一种反映全体社会成员利益( 从 根本上说是服务于统治阶级的整体和长远利益，服务于政府整体目标的需要) 的 全社会利益的综合分配。最后，公共政策对利益的分配，是一个动态的过程。这 个过程大致经历四个环节：利益选择、利益综合、利益分配与利益落实。 2 2 经济学理论 1 陈振明公共政策分析教程 m 北京：中国城市出版社 1 2 硕上学位论文第一章理论依据 经济学与政策科学是关系非常密切的学科，经济学构成了政策分析的一个主 要基础。经济管理理论包括市场失灵理论、规模经济理论和产业结构高级化理论。 发展现代物流业一方面可以有效的提高当地的经济水平，另一方面是实现产业结 构升级的重要措施。 2 2 1 市场失灵理论 所谓市场失灵就是指市场机制不能实现资源要素的最优或有效配置。归纳各 国学者对这一问题的研究成果，认为市场失灵和政府干预的主要理由是市场的不 完全竞争、规模经济的形成、公共物品的提供、外部效应的存在、信息不对称等。 这些因素的存在使帕累托最优状态无法实现，即无法有效配置资源。市场失灵为 现代产业政策的产生提供了一个相对合理的经济依据。但是对于大多数发展中国 来说，市场很不完善，因此不是市场失灵或不足所能完全涉及的问题1 。所以， 针对发展中国家，经济学者们又从不同的角度补充了产业政策产生的理论依据。 2 2 2 规模经济理论 基本思想是由于生产费用中固定费用和可变费用的构成受市场开拓过程的 影响，产业发展客观上存在着生产费用最低的最优经济规模：一些重要的支柱产 业无法在未达到经济规模的起步或成长阶段通过市场配置获取足够的资源要素 和利益。所以，当一个国家处于赶超阶段( 经济规模的起步或成长阶段) 时，国家 应该利用产业政策首先确保这些重要支柱产业内的企业规模达到最优，即使暂时 出现寡头垄断和损害市场竞争活力也是值得的2 。以此力求确保产业能够迅速成 长和获得国际竞争力，促进社会经济发展。另外，当某一产业的国际或国内市场 被外国企业垄断，已形成“占先机格局，而本国企业却必须要经过一段发展过 程达到一定规模时，才能获得“入场券”；这样，在同外国企业进行竞争时，为 了本国经济的长远利益，政府应积极实施相关的产业政策扶持振兴这些企业。 2 2 3 产业结构高级化理论 产业结构升级主要是指产业由低技术水平、低附加值状态向高新技术、高附 加值状态演变的趋势。它包括两种形态的资源配置趋势：一是在等量资本取得等 量利润的导向下，资源在国民经济各产业之间的移动；二是在竞争导向下，资源在 同一产业内部从低效率企业向高效率企业移动。 产业结构高级化的基本思想是：一个国家的产业结构必须不断实现从低级向 高级的适时( 甚至超时) 转换，才能真正实现赶超和保持领先地位。产业结构未能 1 沈立，刘华，程海峰促进我国物流产业发展的对策 m 中国物资流通，2 0 0 2 ，( 1 ) ： 2 覃巍：我国产业参与国际竞争的政策探讨 m 一理论与改革，2 0 01 ，( 3 ) 1 3 硕上学位论文 第一章理论依据 实现及时转换是历史上一些老牌发达国家相对趋于衰落的基本原因之一。英国的 克拉克、德国的霍夫曼和美国的库兹涅茨等人都曾对经济增长过程中的产业结构 变化规律进行过深入研究，并提出了“配第克拉克定理”、“霍夫曼比率”、 “库兹涅茨增长理论等学说。更为重要的是，结构转换是一个重要的利益再分 配过程，需要而且只有政府的产业政策干预，才能适时、顺利地完成1 。 发展现代物流业以资源的合理配置及生产率全面提高为目标，按市场经济规 律要求，通过技术进步的作用而促使产业结构质态的根本改进和整体水平的进提 升。 2 2 4 产业政策理论 产业政策是2 0 世纪7 0 年代以来才开始引起各国高度重视和并逐渐被采用 的。作为只有3 0 多年历史的较新的经济调控手段，经济学对产业政策理论基础 和政策实践基础的研究尚处于探索阶段。所以各国经济学界对产业政策的理解和 解释也有多种不同，目前比较典型的有以下几种： ( 1 ) 从宏观经济政策角度考虑，认为产业政策是政府有关产业的一切政策的 总和； ( 2 ) 从供给管理政策角度考虑，认为产业政策是使供给结构能够有效地适应 需求结构要求的政策措施； ( 3