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摘要 农村义务教育经费保障机制改革全面实施之后，我国农村义务教育经费缺乏 的问题大为改善。如何管好、用好这些对农村义务教育至关重要的经费，发挥其 最大效用就成为亟待关注的问题，也直接决定此次农村义务教育改革的成败。由 此，农村义务教育经费的管理问题成为本研究关注的中心。 本文首先从寻求解决问题的理论工具出发，通过对指导公共支出管理的传统 行政理论和新公共管理理论的梳理和比较，认为新公共管理理论追求公共服务卓 越绩效的核心价值观符合我国目前农村义务教育经费管理中对经费效用最大化 的诉求。进而，从新公共管理理论的前提假设、关注对象、核心目标几个方面分 析了其在我国义务教育经费的管理中的适用性。 其次，对我国农村义务教育经费管理的历史、现状进行回顾和分析，结合对 l 县农村义务教育经费管理现状调查，发现在我国农村义务教育经费管理中，国 家为了实现经费效用的最大化，不断的出台各种改革的尝试，但其中存在的几个 问题却一直没能得到很好的解决。 第三，本文从新公共管理的视角对农村义务教育经费管理问题产生原因进行 分析，得出结论。在我国农村义务教育经费管理中，其中心目标与新公共管理理 论的核心诉求契合；但在实现诉求路径的选择上，政府却遵循了传统行政思想的 主张。这种核心诉求与实现路径的悖离解释了我国农村义务教育经费管理长期以 来的困境。 最后，通过借鉴新公共管理所倡导的公共支出管理模式，结合我国实际，对 解决我国农村义务教育经费管理中的问题提出相应的政策性建议。 关键词：农村义务教育经费公共支出管理新公共管理 r e s e a r c ho nt h em a n a g e m e n ti s s u eo fr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n f u n d si nt h ep e r s p e c t i v eo fn e wp u b l i cm a n a g e m e n t a b s t r a c t s i n c et h er e f o r mo f t h ef u n dg u a r a n t e es y s t e mo f t h er u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n i nc h i n aw a si m p l e m e n t e d ，t h es h o r t a g ep r o b l e mo fc h i n a sr u r a lc o m p u l s o r y e d u c a t i o nf u n d sh a sb e e nd r a m a t i c a l l yi m p r o v e d h o wt om a n a g ea n du s et h ef u n d s ， w h i c hi sv i t a lt ot h er u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，i sb e c o m i n gap r o b l e mw h i c h u r g e n t l yn e e d sp u b l i cc o n c e r n w h e t h e rw ec o u l de n s u r et h a t t h i sl a r g ea m o u n to f f u n d si su s e di nw h i c h i tsn e e d e dm o s t d i r e c t l yd e t e r m i n et h es u c c e s so rf a i l u r eo f r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nr e f o r m t h i sp a p e rf o c u so nt h em a n a g e m e n ti s s u eo f r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d sm a n a g e m e n t f i r s t l y , t h i sp a p e rs t a r t sf r o mt h et h e o r e t i c a lt o o l sw h i c hs e e kt oa n a l y z et h ei s s u e t h r o b 曲t h ec o m p a r i s o nb e t w e e nt h et r a d i t i o na d m i n i s t r a t i o nt h e o r ya n dt h en e w p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r yw h i c hg u i d et h ep u b l i ce x p e n d i t u r em a n a g e m e n t ，t h ep a p e r s u g g e s t st h a tt h ec o r ev a l u eo fn e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r yt op u r s u ee x c e l l e n t p e r f o r m a n c eo ft h ep u b l i cs e r v i c ea c c o r d sw i t ht h er e q u i r e m e n t so ft h em a x i m i z a t i o n o ff u n d se f f e c to fe x i s t i n gc h i n a sr u r a l c o m p u l s o r y e d u c a t i o nm a n a g e m e n t t h e r e f o r e ，t h ep a p e rm a d ef u r t h e ra n a l y s i so nt h ea p p l i c a b i l i t yo ft h en e wp u b l i c m a n a g e m e n tt h e o r yi nc h i n a sc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d sm a n a g e m e n tf r o mt h e a s p e c t so f i t sp r e m i s ea n dh y p o t h e s i s ，c o n c e r n e dt a r g e t s ，a n dc o r eo b j e c t i v e s s e c o n d ，t h ep a p e rr e v i e w e da n da n a l y z e dt h eh i s t o r ya n ds t a t u sq u oo ft h e m a n a g e m e n to fc h i n a s r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d s b yc o m b i n i n gt h e i n v e s t i g a t i o no ft h er u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d sm a n a g e m e n ti nlc o u n t y , t h e p a p e rd i s c u s s e dt h ec o m m o up r o b l e m se x i s t i n gi nt h em a n a g e m e n to fc h i n a sr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d s t h i r d ，t h ep a p e ra n a l y z e dt h ec a u s e so ft h em a n a g e m e n tp r o b l e m so ft h er u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n c h i n af r o mt h ea n g l eo fn e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，a n d w o r k e do u ti t sc o n c l u s i o n s i nt h ep r a c t i c eo ft h ec h i n a sm r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n f u n d sm a n a g e m e n t ，i t sc e n t r a lo b j e c t i v ea c c o r d sw i t ht h ec o r er e q u i r e m e n t so ft h e n 哪p u b l l cm a n 8 9 e r n e n t t h e o r y h o w e v e r , i ns e l e c t i o no f t h ea p p r o a c ho f r e a l i m n gt h e f e q u l 啪e l l t s ，t h eg o v e r n m e n tf o l l o w st h et r a d i t i o na d m i n i s t r a t i v e c o n c e d t 1 1 1 e c o n 吮哆b 。“v e e nt h ec o r er e q u i r e m e n ta n d r e a l i z i n ga p p r o a c he x p l a i n e dt h ed i l 啪a w h j c hh a sl o n gb e e ne x i s t e di nt h ep r a c t i c eo fc h i n a sr u r a l c o m p u i s o r ye d u c a t i o n f u n d sm a n a g e m e n t f i n a l l y , b yu s i n gt h ep u b l i ce x p e n d i t u r em a n a g e m e n tm o d da d v o c a t e db vm e n e w p u b l l cm a n a g e m e n tf o rr e f e r e n c e , a n dc o m b i n i n gt h er e a lp r a c t i c ei nc h i n 乱t h e p a p e ra d v a n c e ds o m ep o l i c yp r o p o s a l st oc o p ew i t ht h ep r o b l e m se x i a i n gi nc h i n a ，s r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d s m a n a g e m e n t k e yw o r d s ：r u r a le o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d s n e wp u b l i cm a n a g 锄e n t p u b l i ce x p e n d i t u r em a n a g e m e n t 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 第一章绪论 第一节问题的提出 农村义务教育在新农村建设工程中占有极重要的地位，我国8 0 以上的小 学、6 4 以上的初中设置在农村，农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会 主义和谐社会的过程中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。 2 0 0 6 年，全国农村义务教育经费保障机制改革工作全面展开。农村义务教 育捷报频传，中央政府承诺，2 0 0 6 年，西部地区农村义务教育阶段中小学生全 部免除学杂费，中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费 补助资金，提高公用经费保障水平，启动全国农村义务教育阶段中小学校校舍维 修改造资金保障新机制。2 0 0 7 年，中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小 学生全部免除学杂费，中央财政同时对中部地区和东部部分地区农村义务教育阶 段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平。到2 0 1 0 年，农村义 务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位。财政部还承诺未来5 年各 级财政将新增农村义务教育经费2 1 8 2 亿元投入。日前，国务院常务会议又原则 通过了义务教育法( 修订草案) ，并且明确提出，义务教育投入将由中央、省、 地( 市) ，县四级政府共同承担，一改“以县为主”的旧制。这一财政倾斜，将 有助于缓解农村义务教育经费的饥渴，也将有力地反转失衡的城乡二元教育结 构。但是，当保证经费的投入问题在很大程度上得到解决以后，怎样才能保证这 平均一年超4 0 0 亿元的财政投入公平和高效地着陆，又成为当前摆在面前的亟待 解决的问题。中央财大党委书记邱东在今年两会上提到：“现在对教育投入的 总量这么大，对资金效果问题的考虑就不能不摆到议事日程上来。”回能否保证 这样一笔巨额投入用在“刀刃上”，直接决定此次农村义务教育改革的成败。鉴 于过去一些专项帮扶资金被地方挪作他用的情况，国务院对建立新机制的资金 管理非常重视。中央政府出台了一系列的监管措施，希望保证农村义务教育经费 。国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知 z 国发 2 0 0 5 4 3 号 。新浪网财经频道中央财大党委书记邱东谈教育支出实录 e b ，o l 】h t t p ：f i n a n c e s i n a c o r n c r d g 2 0 0 7 0 3 0 6 2 0 0 2 3 3 8 1 5 5 7 s h t r a l 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 得到效益最大化的使用。 应该说，国家在下决心提高投入的同时，最担心的也就是这笔资金的使用问 题。从去年年末到现在，国家连续发布了5 次通知、讲话、记要等，主要内容都 是有关如何管理好、使用好国家投入资金的问题的。国务院关于深化农村义务教 育经费保障机制改革的通知( 国发( 2 0 0 5 ) 4 3 号) 指出：推进农村义务教育阶 段学校预算编制制度改革，将各项收支全部纳入预算管理。健全预算资金支付管 理制度，加强农村中小学财务管理，严格按照预算办理各项支出，推行农村中小 学财务公开制度，确保资金分配使用的及时、规范、安全和有效，严禁挤占、截 留、挪用教育经费。国务委员陈至立同志指出：“这次农村义务教育经费保障机 制改革是党中央、国务院总揽全局、高瞻远瞩做出的关于教育工作的一项具有里 程碑意义的重大决策，是一件功在当代，利在千秋，影响深远的大事。新机制能 否成功实施，管理是关键。要以此次改革为契机，建立健全农村中小学规范的预 算制度，保证学校的每笔开支有根据、有来源、有保障、有效益、有监督。”。 可以预期，这些管理办法的出台，能在很大程度上更好的保证义务教育财政 投入经费管理的合理使用。但是，不难看出，这些管理办法大都还是通过预决算 体制、会计核算等技术性手段对资金的使用过程进行控制，还体现着传统公共管 理中的“重过程管理，轻效果管理”的观念。如何改变这种观念，以一个全新的 视野应对农村义务教育财政投入资金管理问题无疑是一个很值得思考的问题。而 以绩效原则为核心的新公共管理理论可以说是解决这一问题的最优的理论工具。 总的来说，本研究课题是在近期国家加大投入，倾力解决农村义务教育经费 短缺的大的政策背景下，沿着以下问题的提出而逐步聚焦的：农村义务教育经费 大幅度提高，这些经费能否得到很好的管理和使用? 我国农村义务教育经费管理 的现状如何，存在哪些问题? 国家已采取了哪些措施、效果如何? 为什么这些措 施的效果不理想? 应对这些问题，如何找到一条全新的解决思路? 本研究正是在 这样的问题聚焦过程中，提出了将新公共管理理论应用到农村义务教育经费管理 问题的研究中的思路。 。陈至立在全国农村义务教育经费保障机制改革工作电视电话会议上的讲话( 摘要) n 】中国教育 报。2 0 0 6 - 0 8 2 8 ( 1 ) 2 新公共管理祝域下的农村义务教育经费管理阃题研究 第二节相关文献评述 由于从目前公开发表的材料看，将新公共管理理论与农村义务教育经费管理 问题相结合的研究还不是很多，所以本研究在文献查阅和资料收集工作的同时涉 及两个领域：农村义务教育财政投入管理体制的研究成果和新公共管理理论的研 究成果。 一、农村义务教育财政管理体制方面的研究 ( 一) 从纵向时问纬度对农村义务教育财政体制的历史研究 从纵向时间纬度对义务教育投入体制的变迁轨迹进行梳理，进而将其划分成 不同的历史阶段，并对不同历史阶段间沿革的动因进行探究。例如陈国良的中 国基础教育财政政策的历史考察( 1 9 9 7 ) 、范先佐的我国基础教育财政体制改 革的回顾与反思( 2 0 0 3 ) 、韩洪文的我国义务教育投资体制变迁轨迹分析 ( 2 0 0 6 ) 等。 多数学者认为，2 0 世纪8 0 年代以来，随着国家经济体制、财政体制以及教 育体制改革的深入，农村义务教育财政体制经历了一个从集权向分权的演变过 程。 1 9 8 0 年以前，中国农村基础教育投资实行一种集中的管理模式，基础教育 经费基本上由中央财政单列，戴帽下达。应该说，这种高度集中的教育财政管理 体制，是适应当时的社会经济发展的，也给中国基础教育事业的发展提供了有利 条件。同时，也应看到，这种过分集中的教育财政管理体制，一定程度上影响 了地方政府发展教育的积极性，进而影响了地方教育的发展。 从2 0 世纪8 0 年代初期开始，国家经济运行体制发生了重大变化，中央与地 方财政的收入支出格局也发生了重大变化，开始实行财政分权。农村义务教育财 政体制的改革体现了财政分权这一特点，实行地方负责，分级管理。总体来看， 这一时期，中国的基础教育呈现出稳步发展的特点，但地方经费管理权的增大也 邱末国良中国基础教育财政政策的历史考察 j 教育与经济，1 9 9 7 ( 4 ) 3 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 在一定程度上增加了违规操作的现象。 到了8 0 年代中期，中国农村基础教育仍然比较薄弱，相当一部分农村地区 仍未普及小学教育，许多适龄儿童特别是女童不能接受完规定年限的小学教育， 导致文盲、半文盲继续出现；相当一部分小学的校舍破旧失修，教学设备和问题 设施严重缺乏。为了改变这种现状，1 9 8 6 年我国以立法形式正式在全国范围内 实施九年制义务教育。当年颁布的中华人民共和国义务教育法对义务教育财 政体制的管理模式以法律形式予以原则上的规范。1 9 9 2 年，国务院批准发布了 ( 义务教育法) 实施细则，对城乡义务教育的财政体制作了更为具体的规定， 进一步明确了有关义务教育管理体制、义务教育实施步骤、保障措施、义务教育 管理与监督等具体实施方法，为全面推进中国义务教育事业的发展奠定了重要基 础。 1 9 9 3 年以后，党的十四大明确提出，“必须把教育摆在优先发展的战略地位， 努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计。” 为了完成党的十四大所确定的战略任务，指导9 0 年代乃至下世纪初教育的改革 和发展，使教育更好地为社会主义现代化建设服务，中共中央、国务院于1 9 9 3 年2 月印发了中国教育改革和发展纲要。纲要提出了增加教育投资是落实 教育战略地位的根本措施，各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的 投入，确保教育事业优先发展。要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用 于教育的税费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育资金等多种渠道筹措教育 经费的体制。 ( 二) 通过横向的国际比较以求借鉴 l 、通过比较研究的方法，在系统介绍国外义务教育财政投入的基础上对其 体制和模型进行分析和归类，旨在为研究和建立适合我国义务教育经费投入制度 提供借鉴。如：刘泽云的西方发达国家的义务教育财政转移支付制度( 2 0 0 3 ) 、 宋健敏的试析日本义务教育经费专项转移支付制度( 2 0 0 2 ) 、李祥云的义务 教育财政转移支付制度：日本与美国模式( 2 0 0 4 ) 、杨亚敏的中美农村义务教 育财政投资体制的比较与借鉴( 2 0 0 5 ) 等。 在这类研究中，学者们依据不同的政府投资主体，把当代各国农村义务教育 公共投资体制划分为三种基本模式，即集中模式、相对集中模式和分散模式。 4 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 ( 1 ) 集中模式 所谓集中模式，是指一国农村义务教育公共经费的投资主体是中央或联邦一 级的最高行政当局。根据经济合作与发展组织提供的统计资料，法国、意大利、 新西兰等国属于这一模式。以法国为例，其义务教育经费由中央、省、市镇三级 政府共同分担，且以中央政府作为投资主体。在法国农村现行义务教育公共投资 体制中，中央和地方各级政府各自的责任是：中央财政负担全体义务教育教师的 工资，省级财政负担初中校舍建设和学校运转经费，镇财政负担小学校舍建设和 学校运转经费。由于教师工资支出是义务教育经费的最大项目，因此中央财政负 担的义务教育经费占义务教育公共经费的比例历年均在7 5 左右。o ( 2 ) 相对集中模式 所谓相对集中模式，是指一国政府农村义务教育公共经费的投资主体是省、 邦、州、都道府县等高层次地方当局。美国、德国、加拿大、澳大利亚均属这一 模式。在这些国家，高层次地方政府的投资占各级政府初等和中等教育公共投资 的比重高于中央和基层地方政府投资的比重，一般均在4 0 以上。举例来说，在 美国，根据联邦宪法，教育是各州的保留权力。中小学教育行政权属于各州而不 是联邦。而在美国实际教育制度中，州又将中小学运行的管理权交给地方学区。 因此，在美国，农村义务教育的主要管理责任在地方学区。 ( 3 ) 分散模式 所谓分散模式，是指一国政府农村义务教育公共经费的投资主体是镇、县乡、 学区、村及其以下基层地方政府。在这些国家，在政府问财政转移支付前，基层 地方政府义务教育投资占各级政府公共投资比重超过5 0 ，成为义务教育投资的 主体，如1 9 9 4 年英国为9 2 5 ，丹麦为5 7 1 ，挪威为5 3 。o 这方面的研究一般认为，集权的优势在于其一般能够保证义务教育整体的或 宏观的效益，但另一方面，过于集中的权利会影响地方办学的积极性，使资金使 用缺乏效率。而对于分权模式来说，其有利方面在于其把资金使用的最终权力交 给了和服务对象最接近的基层政府，理论上，这可以提高地方政府的积极性和资 金使用的效率；但在实践中，往往会出现由于下级政府与上级政府的利益目标不 同或由于代理主体的逆向选择和道德风险等行为而影响了义务教育经费的配置 。经济合作与发展组织：r e g a r d ss u rl e d u c a t i o n ，l e si n d i c a t e u r sd e1 o e c d1 9 9 6 i s ，p 8 6 。高如峰中国农村义务教育财政体制研究m 人民教育出版社2 0 0 3 1 7 8 1 7 9 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 效率和使用效率。o 2 、对一些西方国家义务教育经费管理具体措施的介绍 ( i ) 英国的经验 第一，建立中央直接拨款学校 为鼓励学校办学的多样化，提高教育质量，1 9 8 8 年以后，部分学校开始脱 离地方教育当局的控制，成为由中央直接拨款、实行自治的学校。直接拨款学校 可以从地方教育当局领到其全额的教育经费，包括一般的年度日常经费、附加的 专项经费以及人员经费，但一切支出均由学校自主管理，拨款局负责对学校的支 出情况进行监督。比起地方教育当局所属的公立中小学，直接拨款学校获得了更 大的自主权，同时也是中央增加了对地方的直接转移支付。 第二，保证专款专用 2 0 0 3 至2 0 0 4 年度，英国政府实施教育经费划拨办法改革，规定拨给地方教 育经费的8 8 用于学校教育支出，1 2 用于地方教育局的办公及非学校教育支出。 但有些地方政府的非教育支出增长速度还是高于学校教育费用的增长速度，因 此，近来国家向地方政府教育拨款的办法再度改革，划拨给学校的教育经费以专 用资金的形式由英国教育和技能部直接发放到地方，不再通过地方财政管理系 统，且必须全部用于学校预算支出。 第三，实行绩效拨款制度 英国在规范基础教育拨款体制的同时，建立了与其相适应的以绩效拨款为基 础的经费拨款测算与监控体系。在处理公平与效率的关系上，他们将公平作为政 府转移支付的依据，将教育质量作为核心。从预算编制阶段到财务监测的整个过 程，达到公平与质量均衡的基本方式是采用生均标准拨款的公式。英国十分注重 拨款的可操作性，并将它作为达到教育透明与公平之目的的基本保证。英政府规 定教育经费的预算和结算要公平、公开和透明，划拨经费的公式要尽可能简单易 懂，并以立法形式保证经费的划拨和合理使用。 ( 2 ) 美国的经验 第一，“凭单制”的实行 如果说，行政机关作为权力机关，处于社会权力垄断地位，那么学校就不存 。周金玲义务教育及其财政体制研究 m 经济科学出版社2 0 0 5 1 2 0 - 1 2 2 6 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 在权力垄断。学校之间在教育质量上存在着竞争。而在规范的环境下，这种竞争 将有利于提高教育质量。在美国，一些州政府试行“教育券”制度，发给每个适 龄儿童一张相当于某一币值的教育券，学生可凭此券选择学校。而学校在接收学 生时收回教育券，并取得政府拨款。这就打破了学校的垄断地位。 第二，实行经费的绩效管理 二十世纪9 0 年代，美国基础教育绩效运动开始逐步兴起，强调重视教育结 果的考核。将基础教育的经费管理与考核结果挂钩。各州政府都尝试去发展更深 入的测量新技术，以评价教育的效果，如果学校评价结果不佳，就会被评为学校 信用破产，甚至要求学校被接管或是重组。对符合或超越表现标准的学校给予奖 赏，可以发给奖金，对于学生成绩表现太差的学校，削减州政府补助款。 ( 三) 义务教育资金投入的具体制度设置的研究 这个方面设计的问题和内容较多，如转移支付的主体的确定、需求的测算、 各地的差异等。这里主要介绍几位有代表性学者的观点。 王善迈、袁连生( 2 0 0 3 ) 在他们的研究中所构造的义务教育财政转移支付以实 现公平为目的，首先考虑了义务教育生均支出标准问题，然后按“缺口补助”要 求建立了转移支付模型并构造了激励系数，以体现模型的激励作用，还考虑了不 同地区教育成本差异，构造了地区成本差异系数。 上海智力开发研究所为世界银行所做的中国义务教育转移支付制度研 究，该研究从中国目前义务教育经费主要由县以下财政提供的角度，研究的 是县级、尤其是贫困地区县级财政如何获得资助的问题。其核心部分是计算了义 务教育生均支出最低水平线，具体的计算方法是将小学和初中生均经常性成本按 功能分为五类：( 1 ) 教师工资福利支出；( 2 ) 学生直接资助( 助学金、奖学金) ；( 3 ) 学校教育公务与业务支出；( 4 ) 小额设备添置和修缮支出；( 5 ) 社会保障支出。按 上述分类，确定生均支出最低水平线的计算参数，这些参数主要有：生师比、教 师年平均工资、生均固定资产( 原值) 、退休人员工资占教师工资总额比例、教师 人均公务业务费、当年设备添置与修缮费占学校固定资产( 原值) 比例、生均学生 资助等。 王善迈认为我国应当建立独立的义务教育财政，在此基础上建立义务教育财 政转移支付制度，把各级政府的义务教育财政责任落实到政府预算中，确定县级 7 新公共管理枧域下的农村义务教育经费管理问题研究 义务教育转移支付需求，然后由中央政府按照总额比例补助模式或分项比例补助 模式确定中央政府对地方政府义务教育转移支付资金数额同时确定各级财政支 出和上级一般性财政转移支付资金中义务教育经费的比例。对于国家级贫困县和 省级贫困县，由中央政府和省级政府确定义务教育专项转移支付。在其2 0 0 5 年 新作重构我国公共财政体制下的义务教育财政体制一文中，提出了在同一行 政区内，对实施义务教育的学校以学生数为标准，实行均等化拨款制度和建立并 完善义务教育经费的监督管理制度的观点。 ( 四) 对已有研究的反思 从已有的研究可以看出，相关研究多是从公共财政的角度来研究农村义务教 育的经费投入与投资体制，大多数研究的着眼点和结论都集中在我国农村义务教 育经费严重短缺、不均衡和应提高义务教育经费提供主体层级等方面的问题，而 对如何管理才能保证农村义务教育的经费投入被高质量的使用，提高经费使用的 效用的闯题关注却不多。 事实上，我国的义务教育经费管理一直存在两大问题，一方面是经费的严重 短缺，另一方面是经费的管理不善，使用效率不高。只不过长期以来资金的短 缺让大多数人关注的重点都集中在对政府加大义务教育投入的呼吁中，从而导致 了对第二个问题的忽视。在文献的整理中，仅仅在一些横向国际比较的研究中发 现了一些介绍西方国家在新公共管理理论指导下的提高义务教育经费绩效的改 革和管理措施的内容。另外，有些学者即使关注到了如何保证质量的问题，也大 多是从预算、审计等会计手段出发提出了加强监督管理制度的技术性对策，没有 提出如何通过制度的设置、对效果的评估等路径来解决问题的想法。这也为本文 提供了迸一步研究的空间。 二、新公共管理相关研究 目前，国内对于新公共管理理论的相关研究工作，其着眼点主要集中在以下 几个方面： ( 一) 新公共管理理论的基础性研究 。马国贤中国农村义务教育转移支付制度研究 m 】上海财经大学出版杜2 0 0 5 3 8 8 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 这些研究主要介绍了新公共管理理论的形成背景，主要内容和特点，做了引 入性的工作如：毛寿龙的西方政府的治道变革( 1 9 9 8 ) 、金太军的新公共 管理：当代西方公共行政的新趋势( 1 9 9 7 ) 、宁骚的行政改革与行政范式 ( 1 9 9 8 ) 、赵景来的“新公共管理”若干闯题研究综述( 2 0 0 t ) 等。 这些论著介绍了新公共管理理论产生的背景：2 0 世纪7 0 年代开始的石油危 机以及福利国家负担过重等因素造成西方各国普遍经济衰退和财政赤字严重；加 之二战以来，不断扩张的政府职能和迅速扩大的政府规模导致其机构臃肿，效率 低下，于是西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。而几乎 在同一时期，西方社会乃至整个世界均受到了科技革命，特别是信息技术革命的 深刻影响，使得各国政府迫切需要建立一种新型的政府管理模式以适应新时代转 型环境下本国经济、社会发展的需要。与工业社会相适应的传统行政官僚制因无 法解释出现的新问题，无法为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论 指导，而难以适应新时代的需求。在此背景下，欧美等国在实践中很快兴起了被 称之为“新公共管理”的政府管理模式并迅速蔓延至整个西方世界，成为近年公 共管理改革的主导方向。 新公共管理的主要内容，包括提倡公共政策领域中的专业化管理：绩效的明 确标准和测量；格外重视产出：公共部门内山聚合趋向分化；公共部门向更具有 竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有更大的强 制性和节约性。这部分书籍及文章成为国内学者了解研究西方新公共管理的主要 资料，为推动我国公共管理研究做出了重要贡献。 ( 二) 新公共管理理论的深层次研究 随着对新公共管理了解的深入，国内一批学者开始对新公共管理的理论基 础、价值取向等更深层面上的问题进行研究。例如：陈振明的评西方的“新公 共管理范式( 2 0 0 0 ) 、张康之的论政府的非管理化关于“新公共管理”的 趋势预测( 2 0 0 0 ) 、凌岚的公共管理学思想源流探析( 2 0 0 2 ) 、林淞，占绍文 的薪公共管理范式转换的哲学视角( 2 0 0 5 ) 等。 张康之教授在论政府的非管理化关于“新公共管理”的趋势预测一 文中认为：2 0 世纪7 0 年代以来的行政改革，表明一种新的行政模式的出现，即 “新公共管理”，它的变革意义在于政府的公共政策化和公共管理的社会化。具 9 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 体表现为在把主体中心主义转化为客体中心主义、把权力中心主义转化为服务中 心主义、把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义。o 厦门大学的陈振明教授在走向一种“新公共管理”的实践模式当代西 方政府改革趋势透视一文中认为：当代西方政府改革的基本趋势是走向一种“新 公共管理”的实践模式，即采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机 制，以提高公共管理水平及公共服务质量。作为传统公共行政模式的替代物，“新 公共管理”实践模式的出现是公共部门管理特别是政府管理的一次重大突破。这 种实践模式尽管远非完善，但在西方公共管理中产生了深刻的影响和积极的作 用。 这方面的研究总结了新公共管理是从“理性人”的假定中获得绩效管理的依 据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效 率、质量和有效性的依据；从成本效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、 测量和评估的依据等等。将经济学的基本假定、理论和方法论应用于公共管理的 研究之中，为设计一种以市场为基础的公共决策和公共管理提供了方法论。而在 价值取向上，新公共管理把权力中心主义转化为服务中心主义；极力提倡绩效中 心主义和成本中心主义；新公共管理把个体利益中心主义转化为公共利益中心主 义。 ( 三) 结合新公共管理讨论其对我国行政改革的意义 随着对新公共管理研究的持续深入，国内结合新公共管理的相关主题讨论我 国行政改革的文章逐渐增多。如：梅志罡的新公共管理理论及其借鉴意义 ( 2 0 0 6 ) 、凌岚的公共管理学思想源流探析( 2 0 0 2 ) 、薛澜的新公共管理运 动与中国的政府再造( 2 0 0 5 ) 等。主要是认为新公共管理理论的某些方面的内 容有利于推进我国行政职能、行政理念、行政机制和行政方法等方面的创新。这 方面的研究成果主要集中在以下几个方面。 第一，新公共管理有助于扩大我国行政改革的视野。认为一个时期以来，我 国对行政改革的理论研究没有取得大的突破。还囿于传统公共行政学范畴，缺少 。张康之论政府的非管理化关于“新公共管理”的趋势预测 j 教学与研究。2 0 0 0 ( 7 ) 。陈振明走向一种“新公共管理”的实践模式当代西方政府改革趋势透视 j 】厦门大学学报( 哲 学社会科学版) 2 0 0 0 ( 2 ) 1 0 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 从多学科综合的角度去设计和进行政府改革。改革“专注”于政府的机构设置、 人事制度等，改革的目标主要是如何提高政府工作效率，克服官僚主义和政府机 关的消极腐败现象等，而很少涉及到政府管理领域和范围的调整。而新公共管理 可以为政府改革提供一个更宽的分析视角。新公共管理在综合运用多学科理论与 方法的同时，更重视从经济学视角来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时 更强调定量分析工具的运用，这些超出了传统公共行政学的范畴，拓展了政府改 革的视野，为政府改革提供了更广阔的思路。 第二，新公共管理有助于解决我国面临的多样化社会对公共行政的挑战。改 革开放以来，我国逐步由传统社会向现代社会、由农业社会向工业社会、由计划 经济体制向社会主义市场经济体制转型。在这一历史进程中，我国社会发生了深 刻的变化，突出呈现为多样化的发展状态：经济成分多样化、分配方式多样化和 利益主体多样化。社会的多样化日益向广度和深度的发展，唤醒了各类主体的主 体意识，增强了各类主体的竞争观念。经济和社会结构、社会意识和公民需求等 方面的深刻变化向我国政府提出了新的课题：政府要适应多样化经济社会的客观 要求，建立一个较为完善的利益协调和表达机制，接受不同群体的不同利益表达， 并要对各种合理的利益要求做出及时回应。而新公共管理对如何应对多样化社会 的挑战提出了系统的思路。 第三，新公共管理有助于我国提高公共服务水平。我国传统的公共产品和服 务供给理念将政府看成是公共服务供给的天然和唯一的主体。政府作为全能型政 府负责一切公共产品和公共服务的生产和提供。在这种体制下，由于不存在经营 风险，政府公共服务缺乏对投入与产出的精确核算、监督与管理；由于其产品和 服务在市场上具有独占性，顾客的意愿和利益往往得不到有效维护；由垄断带来 的冗员过多、缺乏创新、成本过高导致公共服务供给效率较低。我国公共行政领 域长期以来缺乏成本意识，普遍存在各种浪费现象。新公共管理在公共行政领域 借鉴科学的私营部门管理方法，如绩效评估、成本核算等，这对提高我国政府绩 效水平具有一定的借鉴作用。 总体看来，到目前，把新公共管理理论引入到教育管理研究中的成果并不是 很多，笔者在搜索中只发现将近1 0 篇左右的相关文献。而将新公共管理理论与 农村义务教育经费管理管理问题相结合的研究更是少之又少了，这就为本研究的 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 创新提供了可能性。 第三节核心概念界定及研究的意义 一、核心概念界定 ( 一) 新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) ：新公共管理是2 0 世纪8 0 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近 年来西方各国进行规模空前的行政改革主体指导思想之一。它以现代经济学为理 论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制， 提高公共管理水平以及公共服务质量，重视公共服务的产出。新公共管理理论在 一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势。关于新公共管理是不是一种理 论，学界存在争论。在本研究中，认为其是一种理论。因为根据现代汉语词典 的解释，“理论是人们由实践概括出来的关于自然界、社会的知识的有系统的结 论”。近年来，学界对理论的认识也发生了改变，认为理论可以只是一种解释， 而且不认为其是具有唯一真理性。它的价值在于“我提供了一种别人未提供的解 释”，乔纳森卡勒认为可以不要求理论提供某种终极真理，只要能激发研究 者思路，提供新的视野，帮助读者从不同的思路思考问题，就可以被称为理论。 新公共管理从“经济人”假设出发，建立了自己的核心价值观和观点体系，并在 实践中已经成功地指导了西方一些主要国家的改革活动，当然可以被认为是一种 理论。 ( 二) 公共支出：公共支出是政府为了履行其职能而支出的一切费用的总和， 它直接反映着政府的政策选择，同时也代表着政府提供公共产品与服务所造成的 耗费。和税收一样，公共支出是市场经济国家财政政策的主要工具。与前者是政 府以恰当的方式在国民经济运行过程中汲取足够的资源相对应，后者要求政府以 有针对性且高效的方式对汲取来的资源进行分配和应用。公共支出是公共财政的 一个重要方面，它的数额和范围反映了政府介入经济生活的规模和深度，也反映 着公共财政在经济和社会生活中的地位和作用。公共支出的范围界定与政府职能 定位是密不可分的。如果公共支出范围界定模糊，就容易出现政府的“越位”与 1 2 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 “缺位”，给市场经济的自我调节机制制造障碍，进而危害国民经济的发展。 在市场经济国家，公共支出应该针对存在市场缺陷的领域，集中用于私人市场不 会提供或者提供过少的产品和服务，而不应该仅仅去替代或者企图改进私人市场 的活动。 ( 三) 义务教育：是指国家用法律形式对一定年龄儿童免费实施的某种程度 的学校教育，也称为强迫教育、免费教育或普及义务教育 中共中央关于教育 体制改革的决定对义务教育的界定是：“依法律规定适龄儿童和少年都必须接 受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育”根据2 0 0 6 年公布的中华 人民共和国义务教育法有关条款规定，我国实行九年制义务教育，包括小学和 初中两个学段。 ( 四) 农村义务教育经费：义务教育财政经费是国家用于发展义务教育事业 的费用，是国家预算支出的重要组成部分，是发展义务教育事业的重要物质保证。 义务教育财政投入经费主要包括：国家财政预算内的教育事业经费、国家财政 预算内的教育基本建设投资、国家各种专项资金用于教育的支出和国家财政其他 预算内资金用于教育的支出。 农村义务教育经费是根据农村义务教育发展需要， 国家和地方在财政总支出中，用于农村义务教育事业的各项资金总和。它包括为 维持学校正常运转的教育公用经费、保障农村义务教育阶段教师应有的工资水平 的教育人头费、保障农村义务教育阶段学校达到一定标准的学校基本建设资金、 帮助家庭贫困儿童就学的扶贫经费等各项资金投入的总和。农村义务教育实行以 县为主的管理体制以后，县镇学校与乡村学校的边界逐渐模糊，在本研究所考察 的l 县，县乡义务教育阶段学生的补助标准是一样的。所以，在本研究中，将农 村义务教育经费界定为县级及县镇以下义务教育中国家投入的资金的总和。 二、研究的意义 ( 一) 把新公共管理理论应用到农村义务教育经费管理问题的研究中，尝试 从新的视角对此问题进行审视。 。中国大百科全书教育卷 m 中国大百科全书出版杜，1 9 8 5 ，4 8 2 。周济在全国教育系统治理中小学乱收费工作电视电话会议上的讲话 c 2 0 0 3 3 2 4 。靳希斌教育经济学 m 人民教育出版社。2 0 0 3 ，1 7 8 1 7 9 新公共管理视域下的农村义务教育经费管理问题研究 新公共管理是2 0 世纪8 0 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共 行政理论和管理模式，也是近年来西方各国进行规模空前的行政改革主体指导思 想之一。它以现代经济学为理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门 成功的管理方法和竞争机制，提高公共管理水平以及公共服务质量，重视公共服 务的产出。新公