（公共管理专业论文）我国政府采购的监管问题研究.pdf

山东大学硕：卜学位论文 中文摘要 我国的政府采购工作起步较晚，虽然只有短短的十几年时间，但是政府采购 工作取得的成绩是有目共睹的。当然，政府采购工作现在各方面的政策、措施、 做法等还不够完善，特别是在政府采购监管方面，与世界先进国家有着很大的差 别。当前，我国政府采购市场正处于快速发展阶段，但我国政府采购工作还没有 建立一个有效的监管体系，在很多政府采购活动中仍存在监管漏洞。例如，政府 采购制度不健全：采购流程监管不力：政府采购监管人员素质不高：信息公开程 度低等等。而法律体系的健全不是短期就能快速解决的，因此，加强政府采购工 作的监管，就能在一定程度上弥补法律体系的不足。政府采购工作按照公开、公 正、公平的原则，把政府采购活动与监督管理有机的结合起来，更好的实现政府 采购活动的规模效益。在这种情况下，加强政府采购监管就显得刻不容缓。 通过对大量的国内外论文、学术期刊的阅读和研究，经过认真的分析整理发 现，现有的对政府采购的研究主要侧重于国际贸易、政府采购法律、采购方式、 采购腐败等理论方面，而对政府采购监管方面的研究并不多见。因此，我们应当 不断加强对现行政府采购监管工作进行深入的探讨研究，以发现政府采购活动存 在的主要监管问题及其产生和存在的根本原因，认真借鉴国外政府采购监管的理 论与方法，为解决我国政府采购监管中的问题提供理论和实践依据，以便采取有 效的措施来加强我国政府采购的监管，最终实现我国政府采购制度的完善。本学 位论文的研究就是想通过对我国政府采购监管工作的现状进行分析，发现我国政 府采购监管工作存在的问题，结合国外政府采购监管工作的先进经验和做法，找 到解决我国政府采购监管工作存在问题的对策，从而推动我国政府采购工作的快 速发展。 关键词：政府采购；监管；研究 山东人学硕士学位论文 e n g l i s ha b s t r a c t o u rc o u n t r y sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tw o r ks t a r ti s l a t e ，a l t h o u g ho n l yt h e n s h o r tt e ns e v e r a ly e a r s ，b u tt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tw o r ko b t a i n st h er e s u l ti s o b v i o u st oa 1 1 c e r t a i n l y , t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tw o r kv a r i o u sa s p e c t s p o l i c y , t h em e a s u r e ，t h ep r o c e d u r ea n ds oo na l s oa r en o tv e r yn o wp e r f e c t ，s p e c i a l l yi nt h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o na s p e c t ，h a st h ev e r yb i gd i f f e r e n c e 谢t l lt h e w o r l da d v a n c e dc o u n t r i e s p r e s e n t l y , o u rc o u n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e mm a r k e ti s b e i n ga tt h ef a s td e v e l o p m e n tp h a s e ，b u to u rc o u n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tw o r k n o ty e te s t a b l i s h e sa ne f f e c t i v es u p e r v i s i o ns y s t e m ，s t i l lh a dt h es u p e r v i s i o nc r a c ki n m a n yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t f o re x a m p l e ，t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mi s n o tp e r f e c t ；p u r c h a s ef l o ws u p e r v i s i o nn o ts t r e n g t h ；t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s u p e r v i s e st h ep e r s o n n e lq u a l i t yn o tt ob eh i g h ；i n f o r m a t i o np u b l i cd e g r e e sl o w a n ds o o n b u tl e g a lf r a m e w o r k sp e r f e c t i o ni sn o tt h es h o r t t e r mc a l ls o l v ef a s t ，t h e r e f o r e ， s t r e n g t h e n st h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tw o r kt h es u p e r v i s i o n , c a l lm a k eu pl e g a l f r a m e w o r k si n s u f f i c i e n c yt oac e r t a i ne x t e n t t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tn e e d st o f o l l o w p u b l i c l y , f a i r , t h e f a i r p r i n c i p l e ，t h r o u g h t h em a r k e te x c h a n g e ，u n i f i e s g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n dt h em a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o n , b ym a x i m u ml i m i t r e a l i z e st h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts c a l eb e n e f i t i nt h i sc a s e ，s t r e n g t h e n st h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o na p p e a r su r g e n t t h r o u g ht o t h em a s s i v ed o m e s t i ca n df o r e i g np a p e r s ，l e a r n e dp e r i o d i c a l s r e a d i n ga n dt h er e s e a r c t l ，u n d e r g o e st h ee a r n e s ta n a l y s i sr e o r g a n i z a t i o nd i s c o v e r y , e x i s t i n gm a i n l ys t r e s s e st og o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t sr e s e a r c ho nt h e o r e t i c a ls i d e s a n ds oo ni n t e r n a t i o n a lt r a d e ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a w , p u r c h a s ew a y , p u r c h a s e c o r r u p t i o n , b u tn o ts e e st ot h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o na s p e c t sr e s e a r c h t h e r e f o r e ，w em u s ts t r e n g t h e nu n c e a s i n g l yt ot h ep r e s e n tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t 2 山东大学硕士学位论文 s u p e r v i s i o nw o r kc o n d u c tt h et h o r o u g hd i s c u s s i o nr e s e a r c h , d i s c o v e r e dt h a tt h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e me x i s t e n c et h em a i ns u p e r v i s i o nq u e s t i o na n dp r o d u c e sw i t h t h ee x i s t e n c eb a s i cr e a s o n , p r o f i t sf r o mt h eo v e r s e a s g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s u p e r v i s i o ne a r n e s t l yt h et h e o r ya n dt h em e t h o d ，t os o l v ei no u rc o u n t r yg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o np r o b l e mt op r o v i d et h et h e o r ya n dt h ep r a c t i c eb a s i s ，w i t h t h ea i mo ft a k i n gt h ee f f e c t i v em e a s u r et os t r e n g t h e no u rc o u n t r y g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tt h es u p e r v i s i o n , r e a l i z e so u rc o n n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m s c o n s u m m a t i o nf i n a l l y t h i sd i s s e r t a t i o n sr e s e a r c hi sw a n t st h r o u g ht o c a r r yo nt h e a n a l y s i st oo u rc o u n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o nw o r kp r e s e n ts i t u a t i o n , d i s c o v e r e dt h a to u rc o u n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o nw o r ke x i s t e n c et h e q u e s t i o n , t h eu n i o no v e r s e a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o nw o r k sa d v a n c e d e x p e r i e n c ea n dt h ep r o c e d u r e ，f o u n ds o l v eo u rc o u n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s u p e r v i s i o nw o r ke x i s t e n c eq u e s t i o nc o u n t e r m e a s u r e ，t h u sp r o m o t e do u rc o u n t r y g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tw o r kt h ef a s td e v e l o p m e n t k e yw o r d ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ；s u p e r v i s i o n ；r e s e a r c h 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：垄圣三垒 日期：坦堑：! 二 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 诂文作者签名：二圣垒盏导师签名：迮e l 期：07 山东人学硕l ：学位论文 1 导论 1 1 选题理由 一般来说，人类社会的政府采购活动是从封建社会开始的。进入封建社会以 后，社会剩余产品相比以前已经有了极大丰富，封建王国必须通过市场交换的形 式才能获得自己所需的各种生产、生活必需品。在这种情况下。封建社会的政府 购买行为已经开始成为经常性的活动，对社会经济以及人们的生产、生活产生了 较大的影响。此后，随着商品经济的迅速发展，政府的购买行为也发生了巨大的 变化，此时就产生了政府采购制度。 现代意义的政府采购起源于欧洲。从1 8 世纪末开始，欧洲大陆的很多资本 主义国家就已经开始实行政府采购活动，为了便于政府采购活动的有序开展，很 多资本主义国家根据各自的实际情况，建立了专门的管理机构并制定了很多相关 的法律法规。如，美国在1 7 6 1 年发布了联邦采购法：英国在1 7 8 2 年设立了 文具公用局，负责政府办公用品的采购。在自由资本主义时期，政府采购活动较 少，但到了垄断资本主义时期，政府逐渐意识到政府采购对国家的重要性，开始 用行政手段干预政府采购活动，随着世界经济全球化和市场一体化进程的加快， 世界各地的政府采购活动也得到快速发展，政府采购活动开始走向了国际化。 我国的政府采购工作起步较晚，虽然只有短短的十几年时间，但是政府采购 工作取得的成绩是有目共睹的。当然，政府采购工作现在各方面的政策、措施、 做法等还不够完善，特别是在政府采购监管方面，与世界先进国家有着很大的差 别。当前，我国政府采购工作正处于快速发展阶段，但我国政府采购工作还没有 建立一个有效的监管体系，在很多政府采购活动中仍存在监管漏洞。例如，政府 采购制度不健全；采购流程监管不力：政府采购监管人员素质不高：信息公开程 度低等等。而法律体系的健全不是短期就能快速解决的，因此，加强政府采购工 作的监管，就能在一定程度上弥补法律体系的不足。政府采购工作按照公开、公 正、公平的原则，把政府采购活动与监督管理有机的结合起来，更好的实现政府 采购活动的规模效益。在这种情况下，加强政府采购监管就显得刻不容缓。 山东人学硕i ：学位论文 因此，我们应当不断加强对现行政府采购监管工作进行深入的探讨研究，以 发现政府采购活动存在的主要监管问题及其产生和存在的根本原因，认真借鉴国 外政府采购监管的理论与方法，为解决我国政府采购监管中的问题提供理论和实 践依据，以便采取有效的措施来加强我国政府采购的监管，最终实现我国政府采 购制度的完善。本学位论文的研究就是想通过对我国政府采购监管工作的现状进 行分析，发现我国政府采购监管工作存在的问题，结合国外政府采购监管工作的 先进经验和做法，找到解决我国政府采购监管工作存在问题的对策，从而推动我 国政府采购工作的快速发展。 1 2 文献综述 1 2 1 国外政府采购监管的研究现状 二百多年前，西方国家就已经开始了政府采购活动，与此同时，对政府采购 监管的研究也就逐步开始了，伴随着世界经济全球化和市场一体化进程的加快， 西方各国对政府采购监管的研究也更加成熟了。 布坎南认为，“在政府采购工作中必须制定周密而严格的采购程序，尽可能 实行公开招标，以便从制度上最大限度地防止政府采购中贪污浪费等腐败现象的 发生，要使政府采购有效率，还要求公众对它实施有效监督一：费伦指出“政 府采购与政府监管的根本目标是一致的 圆；普雷姆詹德从组织管理学的角度对 政府采购做了综合探讨针对政府采购的腐败问题，提出“唯。的办法就是加强 内部控制和监管 翘；让拉丰认为，“政府采购可以用个统一的框架进行分析， 对于政府采购应该同时进行监管措施和激励措施”：佩奇宣称，“公共采购官员 必须受到公众和新闻媒体的监督，渎职、失职都要曝光”囝；麦肯尼提出“腐败 的根源在于政府采购官员和采购代理公司职员的利益纠缠”，他主张“从健全内 部控制入手，加以防范和治理”回。 布坎南：民主财政论 ，北京商务印书馆，1 9 9 3 ，第1 3 2 - 1 3 3 员。 哈罗德e 费伦：采购j 供应管理 ，机械t 业j f ：版社2 0 0 1 第1 5 6 贝。 魏普雷姆詹德；公共支i i i 管理，北京，中困金融f l j 版社1 9 9 5 第7 3 页。 - 止拉# ( 法) ：政府采购与规制中的激励理论) 卜海人民出版社i ：海三联书店2 0 0 4 第2 4 5 炙 ( 黟l a l m rl e e 。h a r r yr o b e r tp a g e ： p u b li cp u r c h a s i n ga n dm a t e r i a lt l a n a g e m e n t n e wy o r k ，m a s sd c h e a lt ha n dc o m p a n y 1 9 8 0 ，p 1 0 3 。 j e r o m ebm i c k i n n c y ： e f f c c t i v ef i n a n c i a lm a n a g e m m a ti np u b i ca n dn o n p r o f i ta g e r c i c s l o n d o n q u o r u m b o o k s 1 钙1 5 p 1 7 3 1 7 5 2 山东大学硕士学位论文 1 2 2 国内政府采购监管的研究现状 虽然我国的政府采购活动只有十几年的时间，政府采购制度在我国尚未形成 一个完整的体系，但是，我国在实际的政府采购活动和监管中也积累了一定的经 验和理论研究。 张雷宝指出，“在政府采购活动中，监督管理机制在各相关主体间的有效设 定和合理分布，是保证政府采购制度健康运行的重点”：鲁彦平认为，“我国现 有政府采购制度存在许多不完善的地方，主要有法律体系尚不健全、监督约束机 制和救济途径不完善 ；田为付提出，“要从完善政府采购的程序机制来加强监 管” ；夏烨建议，“完善政府采购及其监管机制应建立供应商准入制度，并要加 强外部监管，完善政府采购的内部管理 ；杨灿明、李景友认为，“对政府采购 的监管，应该是对政府采购所有当事人的监管，包括了主管机构、政府采购模式、 采购信息管理等” ；金香兰强调，“要通过加强内外部的监督完善政府采购制度” ；杨玉梅认为，“完善政府采购监管机制，应建立完善的政府采购监督法律体系， 规范政府采购从业人员的行为 。 通过对大量的国内外论文、学术期刊的阅读和研究，经过认真的分析整理发 现，现有的对政府采购的研究主要侧重于国际贸易、政府采购法律、采购方式、 采购腐败等理论方面，而对政府采购监管方面的研究并不多见。本学位论文想通 过对大量文献资料的查阅和在实际工作中发现的政府采购监管方面的问题，切实 找出制约我国政府采购监管工作的突出问题，希望进一步健全我国政府采购监管 工作，使我国政府采购工作得到更快更好的发展。 1 3 基本思路 本论文主要研究的内容是我国政府采购的监管问题。首先，论文对政府采购 活动及其监管的理论进行了阐述，主要介绍了政府采购的含义与特点、原则与形 式、效益与流程，以及政府采购的监管主体与客体、功能与意义、方式与方法等 张雷宝：论政府采购舱督约束机制的构建，财经论从，2 0 0 1 ，2 ，第2 6 页。 鲁彦甲，我国政府采购研究。郑州人学硕士论文，2 0 0 4 ，第6 页。 川为付：论我国政府采购监督机制的完善，苏州大学学报，2 0 0 4 ，9 ，第4 8 页。 夏烨：完善政府采购的髓督机制，经济研究参考。2 0 0 2 7 4 ，第5 7 页。 杨灿明、李景友：政府采购问题研究，经济科学f l j 版社2 0 0 4 ，第1 1 9 页。 金香兰： 。经济科学；f ：版社，1 9 9 8 2 3 ，第2 5 页 5 山东大学硕：l 学位论文 一般来说，政府采购是国家政府对公共支出进行管理的一种方式，主要是指 特定机构以一定方式、方法和程序获取货物、工程和服务。所谓特定机构，是指 财政性资金的使用者，即政府采购中的采购者，它有别于一般的个人、家庭、企 业或团体，通常包括国家的政府部门及其各级管理机构，如有规定，政府组建、 资助和经营并接受政府控制的企事业单位也在此列。货物，是指各种形态和种 类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；工程，是指建设工程，包括建筑 物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等：服务，是指除货物和工 程以外的其他政府采购对象 。 2 1 1 2 政府采购的特点 综合现有的对政府采购的认识，其特点可概括为一下几点： 资金的公共性。政府采购资金的主要来源为财政资金( 国家税收和预算外收 入) ，其他采购形式的资金主要来源于私有资金，这就是政府采购最基本的特点， 也就是与私人采购之间最根本的区别。 主体的唯一性。政府采购的唯一主体就是政府部门，即国家机关及其下属的 管理机构，包括直接或间接受政府领导的企事业单位。 目的非赢利性。政府采购属于重要的公共支出之一，政府采购的目的不是像 私人采购那样以实现私人利益最大化，而是为了更好的发挥政府的职能作用，最 大限度的实现公共利益。 内容的广泛性。政府采购的内容大到摩天大楼、大型飞机、重型机械，小到 沙子、扣子、勺子，从工业产品到农业产品，从军事兵器到农民农具，涉及货物、 工程、服务等各个领域。 管理的政策性。实行政府采购的国家，都会制定相关的政府采购法律、法规， 在政府采购过程中都要在法律、法规的监督下进行，以保证管理的政策性。 采购过程的公开性。政府采购法要求政府采购程序必须公开，因此政府采购 信息必须在公共媒体上发布，采购的过程也要在相关部门的监督下进行，采购结 果也要做出记录。 参见中闽政府采购网：h t t p ：喇c c g p g o v c n 参见中华人民共和国政府采购法：第九届全固人民代表大会常务委员会第二i 。八次会议通过，2 0 0 2 6 山东人学硕士学位论文 2 1 2 政府采购的原则与形式 2 1 2 1 政府采购的原则 对于政府采购的原则，宋文平在财政改革与发展教程一书中作了如下分 析： 一是公开原则。公开原则，是指政府采购机构进行政府采购时，应当按照政 府采购法的统一要求，向社会公布与政府采购有重大关系的信息，并且这些信息 必须是真实、及时、全面的，使得政府采购具有很高的透明度。这就要求政府采 购的采购标的、开标时间、开标地点、中标结果、注意事项等等均要公开。 二是公平原则。公平原则，是指政府采购方与供货方等各方当事人在政府采 购过程中的权利和义务是相当的。这就要求应当给所有想参加竞标的供货方以相 同的权利、平等的机会、相当的义务；政府采购方与供货方等各方应当按照有关 规定，履行好各自在政府采购活动中的权利和义务等等，以保证政府采购的公平 j 性。 三是公正原则。公正原则，是指政府采购方应当站在公正的立场上，不管供 货方的背景、规模、实力等的大小，一视同仁、不偏不倚的对待所有供货方，使 他们处于向一起跑线上。 2 1 2 2 政府采购的组织形式 组织形式集中采购分散采购 由政府成立的统一进行政府采购的专 按照政府采购法的有关 定义要求，自己组织本部门 门机构 的采购 纳入集中采购目录的项目；财政拨款 未纳入集中采购目录的 范围的大型采购项目；财政部门交办的采 项目 购事宜 采购程序标准，成本低；责任明确，采购速度快，手续简单， 优点 便于管理适合紧急采购 成本高，效益低程序不 缺点部门没有自主权，手续复杂 严谨 参见宋文平：财政改革与发展教程，经济科学出版社，2 0 0 2 ，第1 5 1 6 页 7 山东大学硕士学位论文 2 1 3 政府采购的效益与流程 2 1 3 1 政府采购的效益 政府采购是政府机关对公共支出进行管理的一种方式，也是政府财政工作的 重要组成部分。政府采购的货物、工程和服务，往往数量上规模比较大，种类上 比较繁多，质量上比较严格，对政府采购部门以及供应商的要求较高，因此对国 民经济的发展会起到一定的影响作用。在政府采购活动中，供货商在公开、公平、 公正的原则下，通过公开招标，供货商为了成功中标，充分发挥自身的优势，尽 可能的降低价格，不断提高售后服务质量，从而进一步减少了人、财、物等的相 关费用支出，降低了采购成本，节约了财政资金。随着我国加入了w t o ，世界各 国的大企业纷纷涌入中国，会给我国的民族企业带来一定的压力，我国政府采购 为了保护和支持民族产业的发展，可以在条件允许的情况下优先购买本国的产 品。我国民族企业为了在竞争中占有优势，就会不断进行技术改革，加强管理， 从整体上提高了民族企业的国际竞争力，也提高了本国的经济效益。由于政府采 购的大多是价值较高的固定资产，通过政府采购和国有资产的管理相结合，可以 有效的防止国有资产流失，从而提高财政资金的使用效益。同时，政府采购工作 具有很高的透明度，采购的整个过程都在社会各方面的严格监督下进行，最大限 度的消除了腐败现象的发生，阻断了腐败的源头，维护了政府的良好形象，从而 产生了巨大的社会和经济效益。 2 1 3 2 政府采购的流程 首先，由采购人根据自己的实际需要，填写政府采购项目申请表。财政部门 受理该项目申请表后，核对该项目是否达到政府采购的准入标准。不是所有的政 府购买行为，都要经过政府采购的程序，而是采购规模达到规定的数量、金额等 规定，才可以进行政府采购。由于各国各地区的生产力水平、综合国力等情况差 别很大，各国、和本国不同地区的准入标准也就各不相同。因此，我国应根据实 际情况，有区别的确定中央与各省( 市) 政府、发达省( 市) 政府与欠发达省( 市) 政府、本省( 市) 各市( 区) 的不同的准入标准，并且应随着经济的发展状况， 进行相应的调整。对达到准入标准的采购项目，下达给政府采购机构。政府采购 8 山东大学硕士学位论文 i 兀构根据实际情况在指定的报刊或专门的政府采购信息报刊、电视媒体上通告本 次政府采购的详细采购信息与招标文件。供货商提供自己的详细资料，政府采购 机构选择信誉较好、实力较强、售后服务较方便的数家供货商。有关专家指出， “为了支持本国经济的发展和保护民族工业，应当在条件相当的情况下，优先选 择本国的企业的产品、服务等 。接着，由政府采购机构从专家库中随机的抽 取评委，并组织好财政部门、采购人和供货商参加开标、评标活动，在公开、公 平、公正的原则指导下，进行统一的竞争性招标采购，中标的供货商与采购机构 签订政府采购合同，确定双方的权利和义务关系，以及违约责任等。最后，根据 合同规定的内容，供货商开始履约，采购机构和采购人进行验收，并由采购人出 具验收报告，财政部门支付资金，采购资料归档，最终完成采购活动。 濂程图 采购人 臣囹 政府采购机构财政局供应商 王小能：政府采购法律制度初探 ，法学研究2 0 0 0 ，l ，第5 8 页 9 山东大学硕士学位论文 2 2 政府采购的监管 2 2 1 监管的主体与客体 2 2 1 1 监管的主体 政府采购的监管有狭义和广义之分。狭义的政府采购监管，由政府机关来实 施，是行政管理性的监督。广义的政府采购监管，比狭义的政府采购监管要宽泛 得多，可以是政府机关，也可以由政府采购的参与者或社会公众来实施。中华 人民共和国政府采购法第十三条规定，“各级人民政府财政部门是负责政府采 购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其 他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责 。因此，各级政府 财政部门是制订与执行政府采购政策、法规，具体指导政府采购工作，监督管理 政府采购活动的监督管理部门，具有对政府采购活动和采购机构进行全面监督管 理的重要职能。除此之外，还有一些重要的监管主体，如审计部门主要是对政府 采购过程进行审计监督；监察部门主要是对参与政府采购活动的国家行政机关和 事业单位，国家公务员、事业管理人员在政府采购活动中的表现进行监察等等。 2 2 1 2 监管的客体 政府采购活动是对从政府采购预算编制到政府采购完成的整个过程的总称。 从政府采购的角度来看，政府采购监督管理的客体是对政府采购全过程的监督管 理，包括：政府采购计划的制定、政府采购预算的编制、政府采购预算的执行、 政府采购的过程、政府采购合同的履行等等。从政府采购当事人的角度看，政府 采购监督管理的客体是对政府采购活动中所有当事人的监督管理，包括财政部 门、采购单位、采购机构、中介机构、供应商以及其他与政府采购有关的各个部 门。 2 2 2 监管的功能与意义 2 2 2 1 监管的功能 加强对政府采购工作的监管，可以保证政府采购活动的公开、公平、公正性， 做到公平竞争，维护了采购市场的正常秩序。通过政府采购的有效监管，还可以 中华人民共和国政府采购法：第九届伞国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2 0 0 2 。 1 0 山东人学硕士学位论文 及早发现政府采购活动存在的问题，及时纠正，从而减少不必要的损失和资源浪 费，保证政府采购的高效益。对那些在实际政府采购活动中通过一些非法途径， 想钻政府采购工作漏洞的人，通过必要的监管手段，也可以严厉的打击他们的违 法行为。 2 2 2 2 监管的意义 政府采购的监管具有重要的现实意义，对政府采购工作本身也极其有利。胡 伟在加强政府采购监管势在必然中指出： 一是加强对政府采购工作的监管，有利于节约政府财政开支。我国政府采购 的规模逐年快速增长，但采购金额的浪费也非常严重，为加强采购资金的管理， 加强政府采购监管事在必行。加强政府采购活动的有效监督，可以加强财政采购 资金的流量和流向的控制，细化预算，增强预算约束，大幅度节约财政性政府支 出。 二是加强对政府采购工作的监管，有利于健全政府采购机制。财政部门作为 政府采购主管机构，它起着维护政府采购市场公开、公平、公正的职能，财政部 门对政府采购行为进行监管，充分发挥了财政部门的职能作用。通过财政、审计 等部门的监管，尤其是通过加大政府采购政策法规的建立健全，加强对政府采购 合同履行等情况的监督检查以及对违法行为查处的力度，使政府采购行为逐步走 向规范，实现了政府采购秩序的根本好转。 三是加强对政府采购工作的监管，有利于消除腐败现象的发生。在实际的政 府采购活动中，权钱交易，暗箱操作等腐败现象时有发生，加强财政、审计、监 察、社会公众的全方位监督，能够及时发现和制止国有资产的流失、闲置和浪费 行为，从而从源头上有效地消除了政府采购活动中的各种腐败现象。 2 2 3 监管的方式与方法 政府采购的监管按范围性质分类，可分为外部监督和内部监督。内部监督属 于采购机构内部的自我约束机制，主要通过建立和完善内部管理规章制度，从而 形成有效的内部制约和监督机制。外部监督建立在内部监督基础上，是内部监督 渗见胡伟：加强政府采购监管势在必然 ，观察0 思考，2 0 0 3 ，第4 2 - 4 3 页 山东大学硕1 ：学位论文 进一步延伸。“没有外部监督，内部监督就不会被社会认可，内部监督的真实性、 有效性就经不起时间的考验 。外部监督包括财政部门监督、审计部门监督、 纪检部门监督、人大监督、司法部门监督、公证部门监督、新闻舆论监督以及公 民和供应商的监督。政府采购的监管按监督时间分类，可分为事前监督、事中监 督、事后监督。政府采购的监管按监督的主体分类，可分为财政部门监督、审计 部门监督、纪检部门监督、人大监督、司法部门监督、公证部门监督、新闻舆论 监督以及公民和供应商的监督。 于国安：财政监督理论j 事务 ，经济科学： ：版社，2 0 0 4 年。第2 8 1 页。 1 2 山东大学硕士学位论文 3 我国政府采购工作及其监管的现状分析 3 1 我国政府采购工作概况 3 1 1 我国政府采购工作的兴起与发展 经过3 0 年的改革开放，我国的社会主义市场经济体系已逐步完善，政府采 购工作也得到了快速发展。1 9 9 6 年，“财政部编写了第一份政府采购简报，政府 采购在上海进行了试点一，政府采购工作初见成效，取得了很好的社会效益和 经济效益。1 9 9 7 年，财政部对政府采购条例进行了认真的探讨研究。1 9 9 8 年，财政部成为政府采购的主管部门。1 9 9 9 年，随着政府采购试点工作的逐步 扩大，财政部颁布了我国第一部关于政府采购的全国性文件政府采购管理暂行 办法。2 0 0 0 年，财政部高度重视政府采购工作，进一步加强了政府采购机构和 人员。2 0 0 1 年，我国加入w t o ，并承诺启动加入w t o 政府采购协议的谈判。 2 0 0 2 年，全国人大在2 0 0 2 年6 月正式通过了中华人民共和国政府采购法， 我国政府采购法律体系初步形成，2 0 0 2 年1 0 月国务院办公厅印发了中央国家 机关全面推行政府采购制度的实施方案，提出了在中央国家机关全面推行政府 采购制度。2 0 0 3 年，中华人民共和国政府采购法正式实施。2 0 0 4 、2 0 0 5 年， 我国政府采购工作进展顺利，取得了良好的经济和社会效益。2 0 0 6 年，我国就 加入i f i o 政府采购协议与美国等国家进行对话与谈判。2 0 0 7 年1 2 月2 8 日， 财政部部长谢旭人代表我国政府，签署了中国加入w t o 政府采购协议g p a 申 请书 。g p 申请书的签署标志着我国正式启动加入世界贸易组织政府采购协 议谈判，这对我国的政府采购工作走向国际具有重要意义。从此，我国的政府 采购工作进入了一个新的历史时期。 3 1 2 我国政府采购工作的规模 我国从1 9 9 6 开始进行政府采购试点工作至今已经1 2 年了，经过不断的实践 参见财政部国库司政府采购处：答疑解惑 之。为什末说我图政府采购t 作是从1 9 9 6 年开始的? ”， 中国政府采购，2 0 0 1 ，3 g l a 足l r r o 的一项诸边协议，目标足促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易g p a 由 r i o 成员自 愿签署，目前有荚国、欧盟等1 3 个成员方，共4 0 个国家和地区签署丫协议 1 3 山东大学硕十学位论文 与研究，我国政府采购工作已经取得了很大的成绩。政府采购规模从1 9 9 9 年的 1 3 0 亿元扩大到2 0 0 6 年的3 6 8 1 6 亿元，增长了2 7 倍多，比2 0 0 5 年增长了2 5 8 ， 其中地方采购规模3 2 1 1 亿元，中央单位采购规模4 7 0 6 亿元。全国工程类采购 1 7 6 3 9 亿元，占采购总规模的4 7 9 ，服务类采购2 7 0 3 亿元，比2 0 0 5 年节约 资金4 4 0 6 亿元，节约率为1 0 7 。1 9 9 8 年至2 0 0 6 年全国政府采购规模年均增 长6 8 1 。全年政府采购规模占当年财政支出的1 4 9 ，比上年同期增长6 2 个 百分点，占全国g d p 的比重为1 8 ，比上年增长0 2 个百分点。特别是近几年 来，我国政府采购发展很快，采购方式也由过去的单一型，向现在的多种方式并 用过渡，形成了公开招标方式为主、其他采购方式为辅的采购模式。政府采购范 围继续扩大，由原来的以货物为主，逐步扩大到工程和服务领域。采购项目涉及 了办公设备、车辆购置、车辆定点维修、车辆统一保险、定点加油、教学用设备、 基建工程等，取得了良好的经济效益和社会效益。根据国际上政府采购的规律， 一个国家的政府采购规模一般应该占到国家国民生产总值( g d p ) 的1 0 以上， 我国2 0 0 6 年g d p 总值为2 4 6 万亿，按照国际规律，我国政府采购规模应达到 2 4 6 万亿。但我国2 0 0 6 年实际政府采购规模刚超过3 6 0 0 亿元，仅占g d p 的1 8 竹 圆，因此我国应进一步扩大我国政府采购的规模和范围。同时，还应当根据工作 实际情况和使用部门的需要，不断新增一些采购项目，逐步将政府机关工作中的 各种需求纳入政府采购范围，力争实现绝大部分政府支出列入到政府采购范围。 3 2 我国政府采购监管工作存在的问题 3 2 1 政府采购监管的法律法规不健全 我国政府采购监管的法律法规体系还不够健全，虽然有些省市、地区也根据 自己的实际情况制定了一些法规规章，这样可以满足本省市、地区政府采购监管 的不同需要，但由于没有形成统一的法律体系，也不能很好的发挥政府采购监管 的应有作用。同时，已有的法律法规规定不够具体，可操作性不强，如政府采 购法在法律责任中，“只规定了采购机构、采购人和供货商等的法律责任，而 中国财政年鉴( 2 0 0 7 卷) ：中国财政杂志 i ：编辑 l 版，2 0 0 7 ，第3 2 8 页。 参见中国财政年鉴) ( 2 0 0 7 卷) ：中国财政杂玉社编辑出版。2 0 0 7 ，第3 3 0 页。 l j i 山东大学硕士学位论文 对评标委员的违法行为应负何种责任没有做出明确规定。增加了基层监管执 法的难度，不能很好的解决政府采购工作中出现的情况和问题。 例如，淄博市张店区，2 0 0 7 年共完成政府采购次数2 4 8 次，实际采购合同 金额1 4 5 1 6 万元，比上年同期增长7 6 ，节支率1 5 0 5 ，节约资金2 5 7 2 万元， 采购项目涉及了办公设备、网络设备、车辆购置、车辆维修、车辆保险、定点加 油、环卫设施、园林苗木、建筑工程、水利工程等圆。虽然张店区的政府采购工 作取得了良好的经济效益和社会效益，但是张店区政府采购的法律法规体系还不 健全，缺乏与政府采购法配套的具体的实施细则，缺乏具体的政府采购程序 规定和可行的监管标准，使政府采购监管实际操作困难较大。法律法规的不足， 导致了政府采购监督缺乏有效的制约手段，处理结果很难执行到位。如，2 0 0 7 年张店区共查处违纪采购项目十余起，由于缺乏有力的法律支持，实际查处仅有 几宗。再就是，由于规章制度约束力不够，采购部门没有比较系统的采购计划， 往往是部门何时需要，何时才打申请报告，使政府采购工作具有很大的随意性， 使政府采购监管工作比较被动，造成分散采购多，招标采购少，不能更好的发挥 政府采购的优越性，也使政府采购监管工作比较被动。 3 2 2 政府采购监管缺乏专业化人才 政府采购不同于一般的采购业务，他往往涉及经济、贸易、外贸等多学科， 这就要求政府采购监管人员不仅要掌握财经知识，还要掌握一些其他方面的采购 知识。而我国政府采购监管人员主要来自财政部门等一些政府机关，他们的专业 主要是财政、财税、会计及公共管理等专业，他们对采购所必须掌握的招投标、 合同、商业谈判等方面的相关知识和技能了解不多，经过一段时间的采购监管工 作，他们可能会对政府采购的招投标过程、合同文本等较为熟悉，但是他们对工 程、机械、电器等方面不会掌握的太多，对国内外的投标生产厂家的信誉和产品 质量把握不了，不具有专门的专业素质，使政府采购的监管缺乏力度。有些政府 采购监管人员的政治思想素质不高，不能忠实的贯彻执行政府的方针、政策，不 能领会有关的法律、法规，不能很好的履行政府采购的监管职责，在采购工作中 中华人民共和国政府采购法：第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2 0 0 2 参见张店区2 0 0 7 年顶决算报告。 1 5 山东大学硕士学位论文 不能起到应有的监管作用，出现不应有的腐败现象等等。 例如，淄博市张店区，政府采购办公室仅有4 人，与行财科合署办公，负责 全区的政府采购监督和管理工作。其中，会计师3 人，助理会计师1 人；本科以 上学历3 人：所学专业均为经济、会计等财经专业；从事政府采购工作时间最长 有1 0 年，最短仅有2 年时间。在实际采购工作中，很多招标项目如计算机、车 辆、工程基建等，他们对计算机配置、车辆配件、工程土石方等专业知识了解不 多，只能依靠外聘的专家，因此对招投标过程中发生的情况有时无从下手，也就 根本谈不上监督管理了。 3 2