（公共管理专业论文）中国公共支出绩效评价体系研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名 论文使用授权声明 日期：9 0 一 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：导师签名：日期： 中文摘要 近代公共支出绩效评价是以1 9 世纪欧洲伴随着工业革命的完成和民主制度 的初步建立而发展起来的国家审计制度作为其萌芽的，其主要特点是对公共支出 的合法性和合规性进行审查。到了2 0 世纪二三十年代，凯恩斯的政府干预经济 理论开始盛行，公共支出的绩效评价开始发展到对公共支出的效率性和有效性进 行审查，并开始对项目进行评价。2 0 世纪中后期，为摆脱政府公共管理的低效率 和财政困境，在全球范围内掀起了一场政府改革的浪潮，这种被称为新公共管理 运动的改革，其内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改革以及加 强政府公共活动的绩效管理等，至此强调对公共支出的绩效评价逐渐发展成为提 高政府效率的一种重要手段。 公共支出绩效评价体系是公共支出管理的一项重要制度，其核心是强调公共 支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管 理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。2 0 世纪6 0 年代开始，各国政府，尤其是西方发达国家都已经基本建立了比较完善 的绩效评价制度和体系。作为公共管理领域中的一个新现象、新手段，中国正在 就公共支出绩效评价进行谨慎而积极的探索。新世纪以来，我国的一些省市相继 进行了公共支出绩效评价的试点，但是由于中国公共支出绩效评价工作尚处于起 步阶段，当前的评价体系还存在许多的问题和缺陷，因此，迫切需要我们从法律 体系、制度改革、程序设计等方面进行深入的分析和研究，对这些实践进行较为 系统的总结，以便帮助推动中国的公共支出绩效评价体系不断地走向成熟和完 善。 本文以广东省和上海市的公共支出绩效评价体系为例，对目前试点阶段的公 共支出绩效评价体系的程序有效性、发展障碍等问题进行研究，通过对国际发达 国家先进做法的比较和借鉴，提出了建立适合中国国情的公共支出绩效评价体系 的基本框架。本文的主要观点是：公共支出绩效评价体系的建立是弥补当前公共 支出管理缺陷的一种有效途径，通过完善的评价方法和标准以及科学的指标体 系，可以加强对财政资金的使用管理，提高政府部门的运作效率，实现公共财政 的基本职能。 关键词 政府效率公共支出管理公共支出绩效评价基本框架 a b s t r a c t t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fm o d e r np u b l i ce x p e n d i t u r ew a sv i r t u a l l y o r i g i n a t e df r o mn a t i o n a la u d i ts y s t e ma f t e rt h ei n d u s t r yr e v o l u t i o na n d e s t a b l i s h 耵e n to fd e m o c r a t i cs y s t e mi ne u r o p e 1 9 t hc e n t u r y i tf e a t u r e s i ne x a m i n i n gt h ev a l i d i t ya n dc o m p l l a n c eo ff i n a n c i a le x p e n d i t u r e i n 1 9 2 0 s ，k e y n e se c o n o m i cp o l i c yo fm o d e r ng o v e r n m e n tb e g a nt op r e v a i l t h e e v a l u a t i o na tt h a tt i m en o to n l yc o n c l u d e dt h et r a d i t i o n a lv a l i d i t ya n d c o m p i l a n c ee x a m i n a t i o n ，b u ta l s op r o j e c te v a l u a t i o n d u r i n gt h el a t e2 0 t h c e n t u r y ，i no r d e rt ob r e a ka w a yt h el o w e f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n tp u b l i c m a n a g e m e n ta n df i n a n c i a ld i f f i c u l t y ，t h eg o v e r n m e n tr e v o l u t i o nr o s ea 1 1 o v e rt h ew o r l d t h i ss oc a l l e dn e wp u b l i cm a n a g e m e n tr e v o l u t i o ni n c l u d e m a i n l y t h em a k e t i z a t i o nr e v o l u t i o no f p u b l i cs e r v i c e ，g o v e r n m e n t m a n a g e m e n t r e v o l u t i o na n dp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t s t r e n g t h e n i n gt h e p u b l i ca c t i v i t i e so fg o v e r n m e n t ，o fw h i c hp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f p u b l i ce x p e n d i t u r eb e c a m ea ni m p o r t a n tw a yi ni n c r e a s i n gg o v e r n m e n t e f f i c i e n c y a sa ni m p o r t a n ts y s t e mo fp u b l i ce x p e n d i t u r em a n a g e m e n t ，t h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mo fp u b li ce x p e n d it u r ef o c u s e so nt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ea i ma n dr e s u l to ft h em a n a g e m e n ta n dt h ev a li d i t y o ft h er e s u l t t h u s ，i tc r e a t e dan e w ，r e s u l t - e m p h a s i z e dm a n a g e m e n tt h e o r y a n dm e t h o d s ，s oa st oe n h a n c et h es t a n d a r do fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t e f f i c i e n c y ，b e n e f i to ff i n a n c i a lu s ea n dp u b li cs e r v i c e s i n c e1 9 6 0 s ， g o v e r n m e n t so fa l lc o u n t r i e s ，e s p e c i a l l yt h o s ew e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r i e s ，h a v ee s t a b l i s h e dt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mw e l l a s an e wa p p r o a c hi nt h ef i e l do fp u b li cd e c i s i o n ，s o m ep r o v i n c e sa n dc i t i e s o fc h i n ah a v eb e c o m ee x p e r i m e n tu n i t si nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f p u b l i ce x p e n d i t u r e h o w e v e r ，a st h ee v a l u a t i o nh a sj u s ts t a r t e di nc h i n a ， t h e r ea r es t i l lm a n yp r o b l e m s s ow en e e dt h e o r i e st op r o v i d eas y s t e m a t i c c o n c l u s i o na sg u i d a n c ei np r a c t i c e ，w i t ht h ec o m p l e t i o no fi a ws y s t e ma n d b u d g e ts y s t e m ，t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i ce x p e n d i t u r eo fc h i n a w i l lb eg r e a t l yi m p r o v e d t h i st h e s i sc h o s et h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e mo fp u b l i c e x p e n d i t u r eo fg u a n g d o n gp r o v i n c ea sa ne x a m p l et os t u d yt h ev a l i d i t ya n d 2 p r o b l e m so ft h o s es y s t e m si ne x p e r i m e n tu n i t s t h r o u g ht h ec o m p a r i s o n b e t w e e no u rs y s t e ma n dt h a to ft h ed e v e l o p e dc o u n t r y ，t h ea u t h o rs u g g e s t e d ab a s i cf r a m e w o r kw h i c ha d a p t e dt oc h i n a sc i r c u m s t a n c e s t h i st h e s i s h o l d st h e f o l l o w i n go p i n i o n ：t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e mo fp u b l i ce x p e n d i t u r ei sa ne f f i c i e n tw a yi nm a k i n gu p t h ed r a w b a c k so ft h ep r e s e n tm a n a g e m e n t w i t hw e l l d e v e l o p e de v a l u a t i o n m e t h o d ，s t a n d a r da n ds c i e n t i f i ci n d e xs y s t e m ，f i n a n c i a lf u n dm a n a g e m e n t a n dg o v e r n m e n te f f i c i e n c yw i1 1b ee n h a n c e d ，t h u sr e a li z i n gt h ef u n c t i o n o fp u b l i cf i n a n c e k e yw o r d s g o v e r n m e n te f f i c i e n c y t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i c 3 m a n a g e m e n to f p u b li ce x p e n d i t u r e e x p e n d i t u r e b a s i cf r a m e w o r k 导论 一、问题的提出 不论何种社会制度，何种所有制形式，其政府在资源配置的过程中都力求以 最少的耗费取得最满意的效果，即都讲求公共财政效率最大化。所谓公共财政效 率，是指政府为满足社会共同需要而进行的资源配置活动与所取得的社会效益之 间的比较关系，其基本内涵是政府资源分配的合比例性和政府资源运用的有效 性。1 公共财政效率，包括公共收入效率和公共支出效率两个方面。 适度的公共收入规模是保证财政资源配置高效、收入分配合理、经济社会稳 定健康协调发展的重要条件，而随着社会主义市场经济体制的逐步建立及分税制 财税体制的不断完善，我国已经建立起了比较稳定的财政收入增长机制。随着财 政收入规模的逐步扩大和公共财政框架的初步确立，中国财政管理改革的重点已 经逐步转向公共支出管理改革。因为在财政收入大幅度增长的同时，收支矛盾却 越来越突出。矛盾的产生至少来自两个方面：一是财政资源总量的有限；二是公 共支出的效率不高。财政可支配资源的总量取决于整体的经济规模，而经济规模 的增长是一个逐步积累的过程。因此在财政资源紧缺及注重增量创造的同时，存 量资源的配置效率更显得至关重要。2 事实上，我国公共支出效率不高的问题长久以来一直存在。公共支出的管理 过程中，重财政资金分配过程，轻财政资金的使用效益；重向国家伸手要钱，轻 花钱效果的现象普遍存在。预算部门、预算单位只注重财政资金的取得，忽视了 财政资金的使用效果，对公共支出的效益缺乏一套行之有效的方法体系和指标体 系来进行科学的评价，由此造成的财政资源浪费使本已不足的宝贵财力愈显紧 迫。因此，进行公共支出改革，根本目的就是要建立起“规范、安全、高效”的 公共支出管理机制。 近年来，为加快公共财政体系建设，我国在公共支出管理方面已经推出了如 部门预算、“收支两条线”、国库集中支付、政府采购等等一系列改革。但是作为 一种资源配置环节的一种分配活动，公共支出管理中最为重要的就是要解决支出 的效率问题。从西方的支出管理改革来看，公共支出绩效评价已经逐渐发展成为 一种新的、更为有效的管理手段。本文想要探讨和研究的正是如何通过建立符合 中国特点的公共支出的绩效评价体系，对我们的财政管理尤其是公共支出活动的 过程加以约束，从根本上限制政府的行为，提高政府效率。 马海涛、安秀梅：公共财政概论。北京：中国财政经济出版社t2 0 0 3 年版，第1 1 1 页。 2 朱志刚：财政支出绩效评价研究北京：中国财政经济出版社，2 0 0 3 年版，第l 页。 4 近代公共支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度， 其主要特点是对公共支出的合法性和合规性进行审查。随着公共财政理论的不断 发展，公共支出绩效评价改革的内容由过去的鉴证式的事后评价，逐步过渡到对 整个公共支出活动全过程的评价，评价的目标也由过去的为公共部门的财务工作 提供审计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性和效力性，并通过评价发 现问题，为公共部门改进工作提供决策建议和依据。从国外公共支出绩效评价的 实践看，目前有许多国家都在研究和采用这种公共支出的管理方法，较为成熟的 有美国、英国、澳大利亚等国。 我国从2 0 世纪末开始，在公共支出绩效评价方面开始进彳亍研究和探索，但 尚未形成一套有效的理论和方法体系，与西方国家相比，还处于起步阶段。近年 来，各地对公共支出绩效评价体系的建立进行了积极的探索和研究，广东、湖南 等地已经建立起了公共支出绩效评价的初步模型。本文想试用公共财政的有关理 论，对这一公共支出管理领域中的新探索进行分析，并通过对国外公共支出绩效 评价体系和方法的比较借鉴，为公共支出绩效评价在中国的发展完善提供一些帮 助。 二已有研究文献综述 关于公共支出管理和公共支出绩效评价的国内外理论研究文献非常之多，以 至于我们没有能力进行一个系统的综述。鉴于与本文研究的关联性，这里初步从 三个方面进行概括。 第一，关于公共财政效率问题的研究。从现有的文献著作来看，公共财政效 率基本可以分为两个方面，即公共收入效率和公共支出效率。国外经济学者对财 政效率问题的研究可以追溯到英国经济学家庇古( a c p i g o u 。1 8 7 1 9 5 9 ) ，他在 1 9 2 0 年出版的福利经济学一书中，以基数效用论为基础，提出了评价财政 效率的两个标准，即国民经济的数量和国民收入的分配，但庇古仅仅是将财政效 率作为福利经济学的一个侧面来研究。 西方国家经济学界真正开始系统的研究和建立财政效率论是在本世纪8 0 年 代末期，近代学者更加偏重于对公共支出效率问题的研究。美国经济学家 l e v i t t ( m s l e v i t t ) 和j o y c e ( m a s j o y c e ) 1 9 8 9 年出版的公共支出的增长与效率 一书是比较有代表性的一本著作，该书主要分析了美国等国家政府支出的增长变 化，并系统地论述了公共支出的效率问题。中国学者马国贤在其所著的政府绩 效管理一书中认为财政效率属于外部性效率，即公共效率，判断财政效率取决 于产出、投入和成本三个要素。3 李俊生在财政效率论一书中提出：“财政效 3 马国贤：政府绩效管理，上海：复旦大学出版社，2 0 0 5 年版，第7 3 页。 5 率是一个特殊的经济效率范畴，按现代经济学的表述方式，是指社会在财政活动 中对资源的节约，它主要通过财政资源的分配活动和财政资源的最终使用耗费过 程实现，财政效率是财政资源分配的合比例性和财政资源运用的有效性的有机统 一。”4 无论从西方的政府改革还是从我国的政府改革来看，公共财政效率都是现 代政府建设中的核心问题，也是财政改革的核心问题。 第二，关于公共支出管理的研究。西方市场经济国家从2 0 世纪5 0 年代以来 就注重对公共支出及其管理的研究，美国经济学家艾伦希克在当代公共支出 管理方法一书中，解释了如何利用分配控制公共支出的方法，讨论了现代公共 支出管理的基本目标，即加强财政总额控制，按照战略意义上的先后次序来分配 财政资金，提高财政资金的使用效率。他提出“公共支出管理寻求管理运作过程 中的效率，即通过生产力的提高，不断减少政府机构的运营成本和服务的单位成 本。”5 这一类的研究为我们指出了公共支出管理和传统的预算管理的不同之处， 描绘了公共支出管理的总体内容、公共支出管理的分类、原则及意义等。我国的 相关论著则多是根据社会主义市场经济的特点与进程，从理论与实践上对如何建 立我国的公共财政框架，加强公共支出管理进行研究和探讨。， 第三、关于公共支出绩效评价的研究。对公共支出效率的关注，引出了人们 对公共支出绩效评价的研究，国外的学者逐渐将企业绩效管理的理念运用到政府 管理过程中，并且在相当长的一个阶段中致力于对公共支出绩效评价指标、方法 和标准的研究，尤其是对绩效评价指标的研究。公共支出所具有的“社会共同需 要”这一公共财政的本质特征，决定了必须把满足社会共同需要的程度作为公共 支出绩效评价的一个主要指标，但是迄今为止，我们却始终无法为衡量公共支出 效率确定出一个统一的衡量标准，其原因，是由于各种不同的社会共同事务的 特殊性，决定了人们不能用货币量表示其数量的多少；二是大多数社会共同事务 不是通过市场提供给共同的消费者的，无法像对其他商品或服务那样，运用价格 这种市场供求关系的晴雨表来计量它对消费者的满足程度6 。因此，对于公共支 出效率的衡量标准，只能采取量化法与非量化的社会评价法结合的方法来确定。 基于这一原因，目前国内外关于公共支出绩效评价的研究大多关注于对绩效理论 的研究和指标体系的设置上。 客观上说，由于公共支出绩效评价在中国的实践才刚刚开始，因而目前国内 学术界对该问题的研究尚处于起步阶段。财政部2 0 0 3 年组织力量研究编写了公 共支出绩效评价研究一书，其中比较系统、详细的对中国公共支出绩效评价中 的一些问题进行了经济学和公共管理学方面的分析，提出了由于各国国家政治、 。李俊生：财政效率论，大连：东北财经大学出版社，1 9 9 4 年版，第6 页。 5 艾伦希克( 美) ：当代公共支出管理方法，北京：经济管理出版社，2 0 0 0 年版，第1 2 页。 。李俊生：财政效率论，大连：东北财经大学出版社，1 9 9 4 年版第1 3 1 页。 6 经济体制的背景不同，财政发展水平不同以及财政管理面临的问题不同，因此不 同国家开展公共支出绩效管理的力度、范围、方法和手段也存在较大差异。7 总 而言之，要建立适合中国国情的公共支出绩效评价体系。在相关配套制度的改革、 指标体系的设置等方面还需要做进一步的研究和探索。 三，本文的分析框架和研究方法 本文研究的是中国公共行政和管理领域的支出效率问题，是以公共支出绩效 评价的具体案例为例，研究加强公共支出管理及提高公共财政效率之间的关系。 基于国内外已有的相关研究本文想运用财政效率和公共支出管理方面的相关理 论，找出公共支出绩效评价的理论基础；通过对现阶段在广东、上海等地已经开 展的公共支出绩效评价试点工作进行分析，归纳出现阶段中国公共支出绩效评价 体系的基本模型，总结出公共支出绩效评价在加强预算管理，提高资金使用效率 等方面已经取得的初步成效：基于中国的政治体制及经济运行机制，本文从绩效 角度分析了在现行的法律体系及预算管理制度中存在的制约公共支出绩效评价 体系建立和发展的问题及原因所在，通过对西方发达国家较为成熟的评价体系的 比较和借鉴，提出构建中国公共支出绩效评价体系的一些设想和思路。 本文采取的研究方法主要有： ( 1 ) 案例或实证研究方法。坚持理论与实际相结合，运用案例分析的方法 对公共支出管理进行研究。 ( 2 ) 比较研究方法。对中国目前的支出绩效评价体系而言，一些相关的概 念都是外来的，中国对这些概念和理论的引进，实际上是一个“移植”的过程。 然而，西方的预算管理制度与中国的制度土壤中国的政治、经济和社会制度 之问存在着很多重大的差异，因此。研究中国的公共支出绩效河透，就不得 不现实地考虑其与西方政治经济体制之间的差异，比较分析方法便因此成为较为 有效的研究方法。本文对一些问题进行的中外比较，目的是为了更好地理解中国 公共管理的特质，借鉴西方的先进做法。解决本国的体系建立过程中出现的问题。 四、本文的主要观点和篇章结构 本文的主要观点是中国现彳亍的公共支出管理中存在着严重的缺陷，从而导致 了过低的政府运作效率，其结果不仅降低了政府借由预算施政的效能，同时也影 响了民众原本可以从政府服务中享受到的服务质量，相应导致了政府满意度的降 低。公共支出绩效评价体系的建立正是弥补当前公共支出管理缺陷的一种有效途 径，通过建立完善的评价方法、评价标准以及科学的指标体系，可以加强财政资 7 朱志刚：财政支出绩效评价研究，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 3 年版，第5 页。 7 金的使用管理，提高政府部门的运作效率，实现公共财政的基本职能。 本文的框架结构分为六个部分，分别为： 导论，该部分主要交待中国开展公共支出绩效评价的必要性，简要介绍了公 共支出绩效的发展过程，并且对相关的一些理论文献进行了介绍和评述，从而确 定本论文研究的论域和主题，点出有参考价值的创新之处及在实践方面具有的现 实意义。 第一章，公共支出绩效评价的基本理论。本章基于对公共财政、公共支出效 率的分析理解，讨论了我国公共支出管理体制变革的动因、公共支出绩效评价研 究的理论基础，为以后各章对我国公共支出绩效评价体系的实践探索、有效性分 析及基本框架的提出提供了一个理论基础。 第二章，中国公共支出绩效评价的发展与现状。本章介绍了公共支出绩效评 价产生的历史背景，归纳分析了公共支出绩效评价在我国从提出到实践所经历的 发展过程，并且对不同阶段的基本特点进行了总结。 第三章，中国公共支出绩效评价的实践。本章以广东和上海实践的公共支出 绩效评价体系为例，分析了中国现阶段公共支出绩效评价体系的初步模式，并且 从评价主体，评价内容、评价范围及评价指标等方面对公共支出绩效评价体系进 行了有效性分析，指出了公共支出绩效评价体系对提高财政资金使用效率，改善 政府运行机制等方面所具有的现实意义，同时也找出了实践中存在的不足以及推 进公共支出绩效评价体系还需要进一步研究解决的问题。 第四章，公共支出绩效评价的比较和借鉴。本章通过对美国、澳大利亚等国 家公共支出绩效评价体系的比较研究，指出了在公共支出绩效评价方法的选择和 指标体系的制定这两大难题上西方发达国家的先进做法，为中国的体系建立提供 一些借鉴和启示。 第五章，中国公共支出绩效评价体系的构想。本章对我国现行的预算管理体 制及法律法规体系进行分析，充分考虑本地区公共支出管理的现状，分析实践中 阻碍和制约公共支出绩效评价体系发展的因素，寻找解决问题的有效途径，提出 了建立中国公共支出绩效评价体系的基本模式和运行框架，以供决策者参考。 结束语，该部分主要对本文的研究课题作了归纳性的总结：公共支出绩效评 价作为新公共支出管理的重要内容，把现代市场经济的一些理念融入预算管理 中，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一 种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以保障政府目标的实现，提高政府运 行效率。同时指出本文研究的未尽之处，亟待日后进一步完善。 第一章公共支出绩效的基本理论 第一节公共财政的效率研究 1 公共财政的基本含义 公共财政作为一个经济范畴，反映的是以国家、政府为主体的资金收支和分 配关系。其概念最早产生于资本主义经济自由放任期，随着西方市场经济体制不 断的发展，其职能也随之不断的扩展。 对公共财政的认识分为以下三个阶段：1 9 世纪以前认为财政是政府收入和 支出的管理，2 0 世纪前期认为财政是货币事务及其管理，1 9 2 3 1 9 3 3 年大危机后， 认为财政是公共部门经济。因此，公共财政是与市场经济相辅相成的，其理论的 逻辑是；市场是基础，市场能够完成的，则市场比政府更有效率，只有市场不能 办到的或者市场效率极低的，才是政府经济职能的范围。 2 公共财政是一种效率财政 公共财政中政府与市场的关系可以从两个方面来看。一方面，市场经济条件 下政府存在的重要理由是市场失灵，由于市场经济本身无法克服这一缺陷，为此 需要政府介入。政府介入市场经济的目的是纠正市场缺陷，提高效率。另一方面， 政府是公共事务的管理机关。从起源看，公共事务于私人事务的分离是社会分工 的结果，而支配这一分工的发展的基本动因是社会对效率的追求。正是有些事务 由政府来实施比私人具有更高的效率，或更低的成本，所以才由政府去管理，并 逐渐成为政府的职能。但在现实条件下，政府失灵也时有发生，如同市场失灵有 不同的类型及成因一样，政府失灵也有不同的表现、类型及根源9 。 政府失灵可以表现为： 一、公共产品供给的低效率。其主要的因素有：公共机构或是政府部门垄断 了公共产品的供给，以致缺少竞争；公共产品的估价或评价上的困难；政府机构 及官员缺乏追求利润的动机；缺乏监督机制等。 二、公共政策的失效。其原因可能是社会实际并不存在作为政府公共政策追 求目标的所谓公共利益，也可能是各种公共决策机制的缺陷或公共选择议程的偏 差亦或是政策执行上存在障碍。 三、内部性与政府扩张。公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织 目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被称为内部性。和外部性被 8 严文奎、方荷生：地方公共财政支出管理，北京：中国朴会科学出版杜，2 0 0 4 年版，第5 页。 9 马海涛、安秀梅：公共财政概论，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 3 年版，第6 6 页。 9 看成市场失灵的一个重要原因一样，内部性被认为是政府失灵的一个基本原因”。 四、寻租及腐败。寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财 富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的社会财富转入私人腰包， 它导致不同政府部门及官员争权夺利，防碍公共政策的制定与执行过程，降低行 政运转速度，使社会处于低效、停滞、甚至紊乱的状态。 由上可见，导致政府失灵的主要原因在于公共物品供求关系的特点、公共决 策的内在困难以及缺少一种有效的非市场机制，能够把私人的或组织的成本与效 益同整个社会的成本与效益进行调节和计算。 由上可见，市场经济条件下政府公共事务管理的起点和归宿都是效率，因此， 效率是处理政府与市场关系的核心”。市场经济是一种效率经济，经济基础的市 场化也必然要求建设高效率的政府和财政，因此提高政府公共支出的效率既是公 共财政建设的起点，也是评价公共财政建设成果的核心。 3 、公共支出的效率 每个国家的预算制度都是通过将资金分配给某些用途来配置资源。政府计划 的有效性就取决于这些分配，但政府在进行真正有效分配的过程中要面对许多的 障碍。现代公共支出管理的关键性任务之一，就是为提高政府的效率创造条件。 对于公共支出效率有很多不同的表述方法。美国的艾伦希克把公共支出效 率分为分配效率和运作效率两种。分配效率指的是政府为实现其政策目标而对资 源进行分配的能力。从理想的角度来说，政府在任何财政状况下都应该追求分配 效率，不论收入规模是在增加还是减少，不管是否有增加的资源来应付额外的支 出。在任何情况下，政府都应该将其有限的财力、有限的资源用于那些可以产生 最佳社会回报的项目上。然而事实上，财政状况的不同可以使政府在是否通过公 共支出管理来寻求分配效率以及如何寻求分配效率的问题上产生重大的差异。在 过去的2 0 年中，管理理论和实践的重大进步已经使人们对改进运作效率产生了 兴趣。 运作效率处理的是预算投入和产出之间的关系，是政府机构所花费的资源与 产出或用这些资源购得的产出之间的比率。从传统角度来说，产出是用数量的形 式来衡量的，但是也可以以质量为标准进行衡量，其中包括支付的准确性，服务 的及时性，以及接受服务者的满意度”。在衡量运作效率的过程中，可以将这些 质量方面的指标与资源或其他投入的数量联系起来。从公共财政的概念可见，公 共财政是建立在市场经济体制基础上的，在经济运行过程中，其基本职能在于弥 仲马海涛、安秀梅：公共财政概论，北京；中国财政经济出版社，2 0 0 3 年版第7 卜7 3 页。 ”张志超：美国政府绩效预算的理论与实践，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 6 年版，第4 4 页。 惶马国贤：中国公共支出与预算政镱，上海：上海财经大学出版社。2 0 0 1 年版第l o ! 页。 ”艾伦希克( 美) ：当代公熟支出管理方法，北京：经济管理出版社，2 0 0 0 年版，第l i i 页。 1 0 补市场经济的失灵和缺陷，以更好的发挥市场机制在资源配置方面的有效性。 我国的学者李俊生在财政效率论一书中把财政效率从财政活动的不同侧 面分为财政规模效率、财政配置效率和财政耗用效率。从财政资源配置过程来看， 高水平的财政效率要求财政资源配置既要符合外在合比例性，又要符合内在合比 例性；从财政资源耗用过程来看，高水平的财政效率还要求对财政资源的耗用必 须最大限度地满足社会共同需要，因此，政府及其他政府部门应当以最少的资源 耗费实现最大规模的财政产出。在这里，所谓财政资源配置必须符合外在合比例 要求，实际上是指政府或社会所集中的财政资金的规模必须与一定条件下社会资 源总量中所能配置于财政方面的客观资源比例相一致，简单的说，就是对财政资 源规模的一种客观限量，是属于财政规模效率的概念，属于财政收入的范畴，在 此我们暂不讨论。财政内部的、以内在合比例性为标准的资源配置方面的财政效 率称作财政配置效率，财政资源耗用阶段的财政效率称为财政耗用效率。 艾伦希克和李俊生对于公共支出效率的表述方式虽然不同，其本质却是相 同的，即把公共支出效率按照财政资金的不同阶段分为两个部分，一是在资金分 配阶段的分配效率，二是在资金使用阶段或者说是在财政资源耗用阶段的运作效 率。不论那种社会制度，其政府在配置资源时都力求以最少的耗费，取得最满意 的效果，即要求公共支出的效率最大化。而其所要解决的主要问题，就是通过耗 用财政资源最大限度地提供社会共同事务，以便最大限度地满足社会共同需要。 其中包括两个侧面：一是从产出的角度来看，即在所耗用的资源量已定或不变的 前提下，所支持的社会共同事务量有多大，以及其能够在多大程度上满足社会共 同需要。在这种情况下，公共支出取得效率的高低与变化，主要集中在社会共同 事务供给量及其社会共同需要满足程度的变化上，即在所耗用资源量已定的前提 下，所提供的社会共同事务量越大，对社会共同事务的满足程度越高，则公共支 出的效率越高；反之则越低。二是从投入的角度看，即在所支持的社会共同事务 量及其对社会共同需要的满足程度已定的前提下，所耗用的财政资源量的多少问 题，实际耗用资源量越少，则公共支出的效率水平越高；反之则越低。 经过以上的分析，可以看出，要衡量公共支出效率，必须对公共支出做出评 价。公共支出评价的基本作用一是通过总结经验教训，为未来的支出决策提供依 据；二是体现社会对政府支出行为的评价和监督”。 1 4 陈工：公共支出管理研究，北京：中国金融出版杜2 0 0 1 年版，第2 7 0 页。 1 l 第二节公共支出绩效评价的基本理论 1 公共支出绩效的概念 从目前可以查到的文献看，对于什么是“绩效”，目前还没有一个比较一致 的表述。在普蚕母詹德( 2 0 0 2 ) 编的公共支出管理一书中，他对绩效的定义 是：绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，包含了 节约、效益和效率“。而亚洲开发银行的s a l v a t o r es c h i a v o 一一c a m p o ( 2 0 0 1 ) 在 强化政府支出管理“绩效谤一文中对绩效的论述是：绩效是一个相对的概念， 它可以用努力和结果这样的字眼进行定义。实际上这个论述在说明。完全忽视绩 效的主观方面是错误的，他认为主观方面是外部效果的重要决定因素，因此绩效 实质上不仅包含外部效果，也包含内在的努力程度，它往往可以通过投入、过程、 产出和结果来描述”。另外，o c e d 在其1 9 9 4 年的一份报告 p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ta n de v a l u s t i o n 中也对绩效进行了界定报告提出绩效是实施一 项活动所获得的相对于目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的效率、经济性 和效力，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意 程度”。 从以上各个定义看，人们对绩效理解的差异主要是绩效包括的范围不同，但 在绩效的核心思想上，大家的认识还是比较一致的。即绩效是实施一项活动的有 效性，而且是基于预期目标的有效性，它包括行为过程和行为结果两个方面，即 投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理，产出与投入相比是否有效率， 行为的结果是否达到预期的目标以及产生中长期影响等。 将“绩效”的概念运用到公共支出领域，所指的不仅仅是政府的绩效问题， 还包含经济的、政治的、社会的等等多个层面的绩效，因此对于公共支出绩效的 评价也包含了公共支出成本、公共支出效率、社会满意度、中长期发展等多个方 面的内涵。 2 公共支出绩效评价的基本理论 世界上包括发达国家在内的几乎所有国家，其政府在财政资源的使用上都存 在着不同程度的效率偏低问题。这些问题也一直受到学术界的密切关注，尤其是 在最近3 0 多年里，各国政治学家、经济学家相继提出了涉及政府行为的“委托 一代理理论”、“公共选择理论”等，这些理论不仅系统地解释了政府财政活动经 “普雷母詹德：公共支出管理，北京：经济科掌出版社。2 0 0 2 年版。 “亚洲开发银行：政府支出管理。北京；人民出版杜，2 0 0 1 年版，第3 ；b 7 页。 ”j a c kd i a m o n d ，p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n de v a l u a t i o n ，o e c dw o r k l n gp a p e r s 1 9 9 4 。 1 2 常处于效率偏低状态的原因，而且也为2 0 世纪8 0 年代以来发达国家积极推行的 绩效预算活动提供了理论支持。 “委托一代理”理论 “委托一代理”关系的概念最早出现在国家法律规范中，2 0 世纪7 0 年代经 济学家罗斯( s r o s s ) 将这一概念引入了经济学，在市场经济活动中，也广泛的 发生这种关系。正是因为代理人可以不直接承担其特定经济行为所造成的经济后 果，才导致委托人可能要承担不同程度的经济利益损失，这是人们普遍关注“委 托一代理”问题的重要原因，并由此形成了经济学中的“委托一代理理论”。 随后大量出现的经济学研究成果发现，在“委托一代理”关系中，委托人所 要面对的最棘手的代理问题是如何确定一个合格的代理人。典型的情况是，代理 人一旦被雇用，委托人实际上无法保证代理人的行为总是符合委托人利益最大化 这一基本目标。因为代理人作为理性“经纪人”，有其个人利益考虑，他很可能 在代理过程中去追求自己的个人利益而把委托人利益放在次要位置，甚至不惜牺 牲委托人利益为代价来获取个人利益。 在政府预算领域中体现的“委托一代理”关系主要表现为：在市场经济体制 下，为了克服“市场失灵”问题。国民要求政府通过财政活动或其他政府活动， 介入社会经济生活，对国民经济进行必要的干预。在这一过程里，政府已经成为 了广大国民的代理人，他们要代理广大国民负起处理公共事务的责任，而作为委 托人的广大国民则必须通过缴纳税收的方式为政府提供必要的财力，包括向政府 官员支付报酬。体现在政府预算中的“委托一代理”关系，具有以下的特点：第 一，政府组织体系的多种类、多层次设置，导致了委托一代理链条较长，具有多 层级性，更大程度上削弱了委托人的控制能力。第二，国民与政府之间的委托 代理关系具有纯粹的授权属性，既无具体的财产所有者，也无明确的委托人，从 而无法建立有效的激励机制。第三，与私营公司企业不同，依靠政府预算运行的 公共部门本质上属于非营利性组织，这在客观上增加了对公共部门代理人实际业 绩考核的难度，而且在公共产品非市场供给或垄断供给条件下，大多数场合无法 找到对政府部门和官员进行绩效考核的一般标准或可比标准。第四，政府预算内 容范围广，涉时长并且信息不对称等因素造成了委托人不能及时掌握政府预算的 信息，这种情况必然使得“委托代理”关系存在诸多漏洞，不仅加大了委托人 的监控成本，而且客观上给代理人提供了为追求个人利益而损害公众利益的机 会。 综上所述，不难看出，对于政府预算中的“委托一代理”关系而言，建立并 维持其关系的最重要的问题可能不是如何监督政府官员( 代理人) 的决策活动， 而是如何衡量他们的工作效率，或如何评估他们的活动成果。当然，要对代理人 活动进行绩效评价，就必须首先建立科学的评价标准，其次还必须确定标准的绩 效显示依据”。 公共选择理论和政府治理 2 0 世纪3 0 年代后，一些西方国家政府在凯恩斯主义经济理论产生的政治影 响下，针对解决“市场失灵”问题，逐渐接受了政府干预的政策主张。此后这些 国家的政府机构和官僚权力不断扩大，公共支出规模不断扩张。尽管政府预算规 模不断扩大有助于解决许多重要的社会经济问题，但同时也暴露出大量的政府开 支项目在实际过程中存在的严重缺陷。持续扩张的财政规模一方面给国民带来日 益沉重的税收负担，另一方面则把大量财政资源无谓地浪费掉了。2 0 世纪7 0 年 代人们开始怀疑政府活动，尤其是通过财政手段广泛干预市场活动的有效性。美 国经济学家塔洛克、布坎南等人，创建并发展了“公共选择理论”，该理论认为， 市场缺陷的存在为政府决策代替市场决策提供了理论依据，实践中有大量问题需 要政府进行决策。然而，政府该怎样做是回事，政府会怎样做又是另一回事。 即便公众了解了一切必要的信息，实行了决策民主化，政府的决策依然可能会产 生系统性的偏差。”公共决策和政府活动的低效率不是偶然的，这种低效率源于 一些可预测的政府行为的固有特点，即通常所说的“政府失灵”闽题。 公共选择理论还认为，政府活动实质上是政府机构、政府官员在不违背既定 的“政治游戏规则”前提下，理性地按照自己的或集团的利益采取行动的结果。 依据这一观点要克服政府失灵的问题，就要规范政府活动，合理约束政府机构、 政府官员的行为。及时的制度改革可以对政府机构、政府官员的活动施加更大的 限制，“制度研究的全部意义在于确保各种约束、制度和机构能降低自私的政治 行为的重要性”。就政府财政活动而言，一套合适的、科学的预算管理制度可 以从多方面约束政府行为，减少财政活动的随意性，从根本上降低政府财政活动 的各种风险，相应提高财政资源的使用效率。 基于合理的、科学的预算管理制度如何能够得以严格执行，公众如何对政府 财政活动的绩效做出客观评价等问题的亟待解决，参照最近几十年逐渐发展成熟 的“公司治理”理论，人们开始建立“政府治理”模式。“对各国国民而言，最 重要的公共产品就是负责任的政府及其有效率的政府管理。同样让人信服的是， 在公共财政框架下，建立并维护一个负