（教育经济与管理专业论文）城市拆迁中补偿问题的研究.pdf

摘要 城市房屋拆迁，涉及到社会生活的方方面面，其矛盾的产生，有着多方面 的原因。其中最核心的问题就是拆迁补偿问题。本文主要研究城市拆迁中的补 偿机制从而解决拆迁过程中的诸多矛盾。 通过对我国城市拆迁补偿的现状进行分析，包括分析城市房屋拆迁管理 条例中规定的补偿对象、范围、方式和标准；以及地方城市拆迁补偿的相关 规定等，得出我国城市房屋拆迁中存在的问题。对房屋拆迁补偿制度进行了国 际比较，并通过比较得出适合我国国情的完善城市房屋拆迁补偿机制的政策建 议。本文将博弈理论运用在城市拆迁补偿问题中，分析拆迁中利益关系及权衡， 并对各利益关系进行博弈分析，通过建立开发商与被拆迁户两局中人博弈的模 型，求解该博弈的混合策略纳什均衡，并分析提高补偿标准对纳什均衡的影响。 政府单纯出台提高补偿标准的政策，而没有相应的配套设施跟进，短期内可使 被拆迁户受益，但长期的政策效果却降低了拆迁的发生率，减缓了旧城改造的 步伐。得出政府和相关部门一定要建立适“度”的补偿标准来协调和解决拆迁 难题。 最后从公共管理角度提出创新我国城市拆迁补偿制度的建议模式；建设公 共服务型政府，确立人性化的补偿标准，坚持补偿安置的公开操作，实现多样 化的拆迁安置方式，健全住房社会保障体系。并以上海2 0 1 0 年世博会区域的拆 迁作为实证研究，论证了以上所述的建议。 本文将博弈论运用到拆迁补偿机制中，这在拆迁领域研究中是不多见的， 而运用公共管理学理论解决拆迁中的一些现实问题，效果是可见的。这样即丰 富了学术理论的应用领域，也深入了解决现实问题的方法，具有现实意义和理 论价值。 关键词：城市拆迁，补偿制度，政府职能，世博拆迁 a b s t r a c t a b s t r a c t t h e r ea r eac o n s i d e r a b l el a r g en u m b e r so fp r o b l e m sw h i c ha r eg e n e r a t e db y u r b a nh o u s ep u l l i n gd o w na n dm i g r a t i o nc o n c e r n i n gs o c i a ll i v e s n o w a d a y s t h e s i g n i f i c a n to n eo ft h e s ei s s u e si su r b a nh o u s ep u l l i n gd o w nc o m p e n s a t i o np r o b l e m t h eu r b a nh o u s ep u l l i n gd o w nc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mw a s d e e p l yr e s e a r c h e dt o s o l v et h ec o n f l i c t sd u r i n gt h ep r o c e s si nt h i sp a p e r t h ea c t u a l i t yo fu r b a nh o u s ep u l l i n gd o w nc o m p e n s a t i o no fc h i n ai sa n a l y z e d ， i n c l u d i n gt h ea n a l y s i so ft h ec o m p e n s a t i o no b j e c t ，s c a l e ，s t y l ea n dc r i t e r i o ni nt h e u r b a nh o u s ep u l l i n gd o w na n dm i g r a t i o na d m i n i s t r a t i o nr u l e s ，m e a n w h i l e , t h er u l e s a n dl a w so ft h eu r b a nh o u s ep u l l i n gd o w nc o m p e n s a t i o na r ea l s os t u d i e dt oc o n c l u d e a l lt h ep r o b l e m sd u r i n gt h ep r o c e s so fu r b a nh o u s e p u l l i n gd o w n c o m p a r e dt h i sw i t h o v e l s p a lc o u n t r i e s ，i ti sw i d e l yc o n c l u d e dt h a tw h a ti st h em o s ts u i t a b l es u g g e s t i o nf o r c h i n aa tt h i se r a t h eg a m et h e o r yi s a p p l i e di nt h eu r b a nh o u s ep u l l i n gd o w n c o m p e n s a t i o np r o b l e mi nt h i sp a p e r t oa n a l y z et h er e l a t i o n s h i po fb e n e f i t a tt h es a m e t i m e ，a n a l y z ea l lt h eb e n e f i tr e l a t i o n s h i p s u s i n gt h em o d e lo ft h ee x p l o i t i v e b u s i n e s s m e na n dc i t i z e n sb e i n gd i s m a n t l e d ，t h em i x t u r es t r a t e g yo fn a s he q u i l i b r i u m c a l lb ef i g u r e do u ta n da n a l y z i n gt h ei n f l u e n c eo ft h ei m p r o v e m e n to fc o m p e n s a t i o n t on a s he q u i l i b r i u m i ft h eg o v e r n m e n to n l yi m p r o v e dt h ep o l i c yo ft h ec o m p e n s a t i o n c r i t e r i o na n dd i dn o ti m p r o v e dt h er e l a t i v ef a c i l i t i e s ，t h eb e n e f i to fc i t i z e n sb e i n g d i s m a n t l e dc 卸b eg a i n e di ns h o r tt e r m s b u tf o rl o n gt e r m t h eh a p p e n i n gr a t ew i l l d e c r e a s e dc a u s e db yt h ep o l i c ya n ds l o wd o w nt h es t e p so ft h er e c o n s t r u c t i o no fo l d c i t y i naw o r d ，t h eg o v e r n m e n ta n dr e l a t i v ed e p a r t m e n ts h o u l dd os o m es u i t a b l e c o m p e n s a t i o nc r i t e r i o nt oh a r m o n i z ea n ds o l v et h ei s s u e s i nt h ee n d ，an e wo r i g i n a lm e t h o di sp r o p o s e dt og i v ea d v i c ea b o u tu r b a nh o u s e p u l l i n gd o w nc o m p e n s a t i o nf r o mt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nw a y t h i si n c l u d e s c o n s t r u c t i n gp u b l i c s e r v i c e g o v e r n m e n t ，c o n f i r m i n gh u m a n i s mc o m p e n s a t i o n c r i t e r i o n ，i n s i s t i n gc o m p e n s a t i o na l l o c a t e dp u b l i co p e r a t i o n ，b u i l d i n gu pt h es o c i e t y s e c u r i t ys y s t e m t a k et h es h a n g h a i2 0 1 0t h ew o r l de x p of o re x a m p l e ，t h e s u g g e s t i o n sa b o v ei sd e m o n s t r a t e d a b s t r a c t t h eg a m et h e o r yi sa p p l i e dt ot h eu r b a nh o u s ep u l l i n gd o w na n dm i g r a t i o n c o m p e n s a t i o ns y s t e m t h i si su n u s u a li n t h i sr e s e a r c ha r e aa n ds o m er e a l i z a b l e p r o b l e m sa r es o l v e di nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r ya n dr e c e i v e dar e m a r k a b l e r e s u l t t h i sm e t h o d ，w h i c hi sa na c a d e m i ca n dr e a l i z a b l em e a n i n g f u li d e a ，n o to n l y a f f l u e n tt h er e s e a r c ht h e o r y , b u ta l s of i g u r eo u tt h ep r a c t i c a lp r o b l e m s k e yw o r d s ：u r b a nh o u s ep u l l i n gd o w na n dm i g r a t i o n , c o m p e n s a t i o ns y s t e m ， g o v e r n m e n tf u n c t i o n ，h o u s ep u l l i n gd o w na n dm i g r a t i o nf o re x p o 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 一繇钎 a 帅年，a 月a1 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日 即舂年i o i 月31 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 却6 年 日 符一 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景 城市是人们的生活聚集地，是人们活动的中心，城市的发展与一个国家的 经济发展密不可分。在城市的工业化进程中，人口越来越集中到城市中来，伴 随城市化的发展和工业生产的发展和规模的扩大，城市的环境逐步恶化，城市 的功能布局开始混乱，危害了城市进一步的健康发展。为了解决工业发展和人 们生活环境的矛盾，各国都出现了旧城改造和新城镇建设运动，其主要目的是 对城市进行功能再造，根据不同区域的功能进行不同的建设活动，使城市的环 境更加适宜于人们的居住和生活，同时提高城市土地资源的利用率。就是在这 个过程中，城市拆迁活动开始出现，主要包括旧城区危房棚户区改造、城市基 础设施的建设、对城市环境的治理以及城市功能、用地布局、空间结构调整过 程中的拆迁。 我国自建国以来，城市建设可分为两个发展阶段。第一个阶段是我国改革 开放之前，由于我国实行社会主义公有制的计划经济，绝大多数单位和住宅用 地都是以无偿划拨的方式取得，城市的房屋建设主要是工厂企业在单位周边为 职工修建的家属房和城市居民自建自修的私有民宅，交通和公用设施建设发展 缓慢，几乎不存在旧城区的改造，因此涉及的城市拆迁很少。第二阶段为改革 开放以来，随着计划经济向市场经济的转变，土地使用制度改革也逐步深化， 变过去传统的土地无偿无限期使用为有偿有限期使用，国有土地使用权可以出 让、转让，可以进入市场流通，在这种情况下，人们认识到了土地使用权和房 屋所有权的经济价值，房屋拆迁的补偿和安置受到重视。同时我国的经济迅猛 发展，为适应经济发展和人民日益增长的物质文化生活的需要，各城市展开了 大规模的城市改造运动，主要是大力发展交通、公用设施建设，改善投资环境， 通过改造旧城危房棚户区，改善居民的居住条件和城市的面貌，因城市建设需 要出现了大规模的城市拆迁。通过城市拆迁改善居民的居住条件和环境，提高 城市土地的利用率，合理配置土地资源，增强城市的整体功能。但近年来因城 市拆迁引发的社会矛盾日益突出，老百姓甚至对拆迁出现了剧烈的对抗，究其 原因主要是尚未真正解决好城市拆迁中的补偿问题。 第1 章绪论 本文中所涉及的城市房屋拆迁是指拆迁人根据建设规划要求和政府所批准 的用地文件，在取得房屋拆迁许可证的情况下，依法拆迁建设用地范围内的房 屋和附属物，对该范围内的单位和居民( 被拆迁人) 补偿或安置的民事行为。 为了规范补偿和安置工作，使拆迁顺利进行，1 9 9 1 年国务院颁布了城市房屋 拆迁管理条例，又于2 0 0 1 年进行了修订，各地区也都制定出相应实施办法， 并不断进行改进和完善，但其合理性仍存在许多质疑之处，城市拆迁补偿制度 有待进一步研究。 本论文为国家社会科学基金资助课题城市动拆迁中的政府职能研究子 课题。 1 2 研究现状 1 2 1 国内研究现状 ( 1 ) 补偿范围 王成国、王维洛等认为，补偿的范围有房屋产权、土地使用权，还包括收 益权，即依法收取房屋所产生的自然或法定孳息的权利，它可以属于所有人， 也可以由承租人、承包人、典权人形式，并具有以下法律特征：收益权人系合 法地占有使用被拆迁房屋，其收益权必须有合同或法律的依据：收益应当合法、 有依据的产生，包括既得收入和合法预期收入。主要有三种：租金、生产经营 预期收益和拆迁产生的费用。【1 】 ( 2 ) 补偿方式 施国庆等人认为实物安置即产权调换，增加了项目建设的环节和困难，制 约了拆迁双方当事人，使双方缺乏自主性和选择性，不利于城市规划建设，影 响了城市功能调整和人口的合理疏散等。 而对于货币补偿，能够简化城市建设中的拆迁安置工作程序，使拆迁补偿 更加合理、科学、公平，是城市规划建设的契机，有利于城市功能结构的调整 和完善，调理城市的居住者结构，以及解决城市的一些实际问题，如利于消化 商品房、激活二手房市场等。拆迁实行货币化，不但解决了在拆迁安置过程中 根据人口上靠户型福利性分房，也解决了“人情房、关系房”等不合理用房， 有利于廉政建设：且货币补偿的被拆迁人有了自身直接的选住房的条件，更促 2 第1 章绪论 进开发商努力降低建设成本，建设价廉物美、适合不同档次消费需要的商品住 宅，提高住房商品化程度，吸引消费者选购；同时调动了社会各方面参与的积 极性，实现了政府、企业、个人三满意，彻底突破了旧有安置住房分配体系。【2 】 ( 3 ) 补偿标准 城市拆迁条例规定，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑结构等因素，以 房地产市场评估的办法确定的，并且还规定为了保证评估的公正性，价格评估 工作应当由取得国家或省房地产估价资质的机构进行，评估机构可由拆迁人和 被拆迁人共同选定。【3 】柯复认为如只按被拆迁旧房的市场价格，由于旧房的价格 比新建房的价格要低得多，那么列入拆迁范围内的被拆迁人就必须进行住房消 费，才能获得原地等面积的回迁房，否则，要么就远离市区，要么只能获得比 旧房建筑面积少的回迁房的面积，因此应把拆迁补偿价格标准定位在不须被拆 迁人进行住房消费的前提下，在原地段提供与原拆迁房相等面积或不少于原面 积的回迁房，也就是把拆迁补偿价格标准从原来的“等价交换”变为“等面积 交换”。【4 l ( 4 ) 矛盾原因分析 法规欠缺说正如以芦笙为代表的学者们研究的那样，从法律体系看， 拆迁条例并不是一个有诸多法律所搭建的内部严谨、一致、上下左右互为呼应。 的部门法规。事实上，它的文本是一套支离破碎、矛盾重重的规则，最终这些 政策必定无法顺利推行，实际的制度安排只能是各方面博弈的均衡结果。1 5 j 壬才 亮认为，真正实现城市房屋拆迁中政府、开发商、居民三者之间的利益平衡， 必须从立法上解决以下问题：首先，房屋拆迁立法应将出于商业目的的拆迁与 出于社会公益目的的拆迁区别开来：其次，对出于商业目的的拆迁应确定特别 的程序和原则。第一，商业拆迁规划立项时，应公告征求广大被拆迁入的意见， 确保被拆迁人的知情权和异议权，并建立被拆迁人大会或代表大会制度；第二， 拆迁评估机构应由开发商与被拆迁人共同选定；第三，应建立拆迁安置补偿费 用专项监管制度；第四，取消对商业拆迁中的行政裁决制度，未经法院判决， 不得强制拆迁；最后，政府应强化对开发商的管理，除检查规划、立项等工作 外，对拆迁人与被拆迁人之间的纠纷应发挥协调作用，但不应对被拆迁人做出 强制性的行政决定。 产权模糊说如果说要科学合理补偿，法规健全是前提，产权清晰就是 3 第1 章绪论 基础，但恰恰在此方面却是我国矛盾比较多的领域。刘杰等人认为，城市房屋 拆迁中的矛盾冲突，从表面看是个人利益与国家利益以及社会公共利益的冲突； 个人利益与开发商的商业利益冲突，但实质上，是国家的城市土地所有权与城 市私有房屋所有人的房屋所有权及其国有土地使用权的冲突；国家的城市土地 所有权与开发商的国有土地使用权的冲突；开发商的国有土地使用权与房屋所 有人的国有土地使用权的冲突。【6 l 公权滥用说国内专家学者表示，在房屋强制拆迁与保护房屋所有权和 土地权利的利益中，应充分强调“公共利益”。王才亮认为，公益性拆迁和商 业性拆迁具有本质的不同：目的不同。公益拆迁以公共利益为目的，为整个社 会服务。商业拆迁以商业利益为目的，即以营利为目的，是为某个或某些法人、 社会组织和个人服务。行为的性质不同。公益拆迁是国家行为，具体表现为政 府的行政行为。商业拆迁是市场经济主体的经营行为。 营利情况不同。公益拆 迁往往需要大量的投入，以国家财政为基本后盾，其产出是社会效益。在经济 上表现为不营利或基本保本。商业拆迁是以市场经济主体的自有资产作为投入， 其产出是经济效益，有时也附带产出社会效益。在经济上，表现为追求利润。 1 2 2 国外研究现状 当今大部分国家和地区将土地和房屋视作一个不动产，房屋作为土地的附 着物，一般是由土地征收的法律来解决拆迁的问题。国外学者普遍认为，土地 征收补偿的理论是由于国家或政府性政权的行使，对于特定人发生经济上的特 别损失，而由国家或政府对受损失的人承担金钱给付的义务。在土地征收中， 被征收人经济上的损失并非基于违法行为，而是基于合法的行政上的原因引起 的，土地补偿属于行政损失补偿的范畴。其本意在于“对于因公益之必要，经 济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而法律生活之 安定”。 雷利巴洛维、奥特玛雅等提出，土地补偿的理论主要有既得权益说、恩 惠说、社会职务说、公用征收说、公平负担平等说、特别牺牲说等。既得权 益说。此说认为人民的既得权益既然是合法取得的，就应当得到绝对的保障， 即使是由公共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的原 则给与补偿。此说是以自然法思想为基础，理论较为陈旧，而且对于既得权益 外的权利所受到的侵害，也未能说明补偿的理论依据。恩惠说。此说强调国 4 第1 章绪论 家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国家权利，以及法律万能和公益至 上。因此，此说认为个人没有与国家对抗的理由，甚至完全否认国家对私人有 提供损失补偿的必要。国家侵害个人权利给与补偿，完全是出于国家的恩惠。 此说颇具有专制色彩，难以说明现代土地征收补偿制度。公用征收说。此说 认为国家法律固然有保障个人财产的一面，但也有授予国家征收私人财产的权 利的另一面，对于因公共利益的需要而作的合法征收，国家可以不承担法律责 任，但仍然应给予个人相当的补偿，以求公平合理。社会职务说。此说摒弃 权利天赋观念，认为国家为了使个人尽其社会一分子的责任，首先应承认个人 的权利，这是实现社会职务的手段。从所有权的产生开始，就具有自由和义务 双重性。但人民的财产被征收后，国家酌量给与补偿，才能使其社会职务得以 继续履行。公共负担说。该学说认为，政府的活动是为了公共利益而实施， 其成本应由社会全体成员平均分担。合法的行政行为给公民、组织的合法权益 造成的损失，实际上是受害人在一般纳税负担以外的额外负担，这部分应由受 害个人承担，而应当平等地分配与社会全体成员，其分配方式是国家以全体纳 税人缴纳的金钱来补偿受害人所蒙受的损失，进而在全体公民和受害者之问重 新恢复平衡机制。特别牺牲说。该学说源于公共负担平等说，由德国学者奥 特玛雅提出。此说基于法的公平正义的观念，认为国家的合法征地行为，对人 民权利所造成的损失超出了行使所有权的内在社会限制，与国家课以人民一般 的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲具 有个案性质，因此应当由全体人民共同负担给以其补偿，才符合公平正义的精 神，按公平正义和权益保障的原则，应由社会全体对这种牺牲做出补偿。在这 些学说中，特别牺牲说日渐被广泛接纳。关于特别牺牲说衍生了三种学说：形 式说、实质说和折衷说。在三种特别牺牲的学说中折衷说较为全面、合理。1 7 】 对于拆迁安置问题，有学者认为一个好的拆迁安置计划应该是：不仅考虑拆 迁人与被拆迁人双方利益，还应考虑到拆迁安置全过程中受到影响的其他各方 的利益，如对新安置社区原来居民影响；为有关各方提供表达自己意见的机会， 并从计划阶段起就让各方参与进来；资金规划要合理，不仅要对被拆迁人给予 补偿，还应设立基金使其恢复生产等，合理监督资金的使用，从而尽可能减少 受影响的人数。 关于拆迁贫困化研究，世界银行高级顾问m i c h e a l m c e m e a 认为在由发展导 致的拆迁和重新安置的过程中，贫困化是核心问题。他在相关的文章中指出：历 5 第1 章绪论 史经验表明，在大多数情况下，贫困化及社会混乱都有可能转为严酷的现实。 例如，在印度，研究拆迁问题的学者发现，近4 0 年中，发展计划迫使二千万人 非自愿拆迁，其中7 5 未得到妥善安置。也就是说，印度被拆迁人中的大多数生 活状况恶化，面临贫困化危险。在许多其他国家，也发生了拆迁致贫和安置不 公的现象。由此导致的另一个严重后果就是被强制拆迁的地区政治呈紧张状态。 强制拆迁给被拆迁人带来了社会文化和心理上的压力，这种压力持续很长时间， 并影响到被拆迁人及群体以后的行为模式。因此必须采取有针对性的经济、技 术、财政、法律及文化措施，以防止或减轻必须进行拆迁的发展规划带来的贫 困化风险。非自愿拆迁也属于社会公平及社会利益公平分配的范畴之内。采取 措施补救拆迁造成的不公平，使受其影响的人们享受到发展的益处是极为重要 的。以公平方针为指导的拆迁安置，能够避免贫困化，并能为地区经济和迁入 地人口带来好处。尽量或避免非自愿拆迁，当拆迁不可避免时采取措施避免被 拆迁人贫困化，无论从经济还是伦理道德角度出发，都是必要的。由于国家缺 乏公平的拆迁政策，最易导致贫困化和侵犯人权。【8 】 1 3 研究目的和意义 据建设部统计，截至2 0 0 4 年6 月2 2 日，由于拆迁而上访的一共4 0 2 6 批、 1 8 6 2 0 人，其中集体上访9 0 5 批，1 3 2 2 3 人，个体上访3 1 2 1 批、5 3 9 7 人，已超 过2 0 0 3 全年的3 9 2 9 批、1 8 0 7 1 人。自2 0 0 1 年来，拆迁上访的势头呈现年年翻 番的势头。 从上访的数字看，这些严重影响了我国构建和谐社会的宗旨。随着我国城 市建设的发展，城市拆迁是受到社会普遍关注的焦点，是城市化进程中无法绕 开的热点，也是政府部门、司法部门颇感头疼的难点。有“天下第一难”之称 的拆迁涉及社会及公众方方面面的重大利益，无法回避，其矛盾的产生，有着 多方面的原因。有拆迁公司的工作方法问题，有拆迁政策的一致性问题，有拆 迁工作的管理体制及规范性问题，有补偿价格及机制上的问题等，在城市拆迁 中的核心问题就是拆迁补偿问题，其直接关系到被拆迁人的利益，因而也成为 城市拆迁的矛盾的焦点。而相关的法律规定虽然国务院出台新的城市房屋拆 迁管理条例，但由于我国地大物博，各地区差异较大，具体的规定仍然由各 地区以地方规章的形式加以规制，这些矛盾呈现出更为复杂的态势。 6 第1 章绪论 因此本课题主要解决几个问题： 1 、通过对我国城市拆迁补偿制度现状的研究，包括拆迁补偿的概念的界定， 拆迁补偿的具体规定，各城市拆迁补偿的相关规定和做法，得出我国拆迁补偿 制度中存在的问题。 2 、通过对国内外拆迁补偿情况的比较研究，包括对世界各国拆迁补偿的做 法的比较，汲取国外政府对城市拆迁补偿管理的一些宝贵经验，运用博弈论、 公共管理等理论，旨在找出适合中国的城市拆迁补偿的做法，并在此基础上进 行创新，从而提出对我国城市拆迁补偿行之有效的方法。 3 、当下有一种说法，认为只要政府提高补偿标准就会解决拆迁难的问题， 实际上并不是这样。在拆迁工作中，拆迁人与被拆迁人是对立的主体，被拆迁 入在补偿上提的一些要求，拆迁人往往认为是“漫天要价”而拆迁人提出的补 偿方案，则常常被拆迁人认为是在“侵害其切身利益”。那么，究竟是“漫天要 价”还是“侵害切身利益”由于没有一个衡量的标准或者说“度”因而难以断 定谁是谁非! 通过建立开发商与被拆迁户两局中入博弈的模型，求解该博弈的 混合策略纳什均衡，并分析提高补偿标准对纳什均衡的影响。政府单纯出台提 高补偿标准的政策，而没有相应的配套设施跟进，短期内可使被拆迁户受益， 但长期的政策效果却降低了拆迁的发生率，减缓了旧城改造的步伐。因此政府 和相关部门一定要建立适“度”的补偿标准来协调和解决拆迁难题。 4 、最后通过对上海世博会的拆迁补偿机制的实证研究，主要对上海市房地 局和世博拆迁管理机构的实地调研，系统地得出上海世博拆迁的经验。由于上 海世博拆迁是我国现阶段一个很好的经验，因此希望对政府管理其它的拆迁项 目的时候，能够借鉴世博会的拆迁补偿管理机制。 本课题的理论意义是将博弈论引入补偿价格的分析中，以探求对博弈各方 都公平合理的补偿价格决策思路。通过建立开发商与被拆迁户两局中人博弈的 模型，求解该博弈的混合策略纳什均衡，并分析提高补偿标准对纳什均衡的影 响。政府单纯出台提高补偿标准的政策，而没有相应的配套设施跟进，短期内 可使被拆迁户受益，但长期的政策效果却降低了拆迁的发生率，减缓了旧城改 造的步伐。因此政府和相关部门一定要建立适“度”的补偿标准来协调和解决 拆迁难题。从公共管理角度来分析应该如何对城市拆迁补偿制度进行创新，以 及在城市拆迁补偿中政府的职能问题。并且政府应该如何强化其职能，包括加 强补偿资金的审查和监管、转变政府及相关部门的职能、对拆迁中的困难户实 7 第1 章绪论 行住房社会保障和加强部门间的合作的思想。 本课题的实际应用价值是希望通过对城市拆迁中补偿问题的研究，分析我 国城市拆迁中主要的矛盾即拆迁补偿纠纷产生的根源，并通过加强拆迁立法、 完善拆迁补偿政策、加强政府职能、扩大拆迁补偿范围、规范拆迁补偿中房地 产评估制度和畅通拆迁补偿运行机制，使被拆迁人获得公平合理的补偿，以使 城市拆迁达到公平、合理、透明、时效。通过制度建设，规范政府行为，防止 地方政府从本地区、本部门利益出发，滥用行政拆迁权，出现政府在城市拆迁 中既是“裁判员”又是“运动员”的现象。同时政府加强政策上的制定，解决 拆迁中困难户、残疾人的安置问题，防止“因拆致贫”，减少社会矛盾，在城市 动拆迁中体现“以人为本”，使我国的城市建设健康、持续、稳定发展。 1 4 研究思路和方法 在分析城市拆迁补偿问题研究的重要性和迫切性的基础上，进一步明确了 论文研究的主要内容，并依据对现有相关研究成果及进展的分析与总结，提出 了城市拆迁补偿制度研究与分析的理论基础，结合我国一些城市尤其是上海世 博会的拆迁补偿机制，以及借鉴国外和一些地区的补偿机制的规定和做法，对 城市动拆迁补偿制度进行较深入的剖析，据此，提出了具有可操作性的政策建 议。具体思路如图1 1 。 8 第1 章绪论 图1 1 研究流程图 9 第2 章我国城市拆迁补偿的现状 第2 章我国城市拆迁补偿的现状 2 1 我国城市拆迁补偿的概念界定 城市房屋拆迁是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆 除，对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置，并对被拆除房屋的所有 人予以经济补偿的活动。【9 j 城市房屋拆迁补偿是指在城市建设和开发过程中，因 拆除房屋而给予房屋所有人的补偿，其主要内容有补偿对象、补偿范围、补偿 方式和补偿标准。2 0 0 1 年11 月1 日起施行的新的城市房屋拆迁管理条例( 以 下简称新条例) 比1 9 9 1 年6 月1 日发布的城市房屋拆迁管理条例( 以下 简称旧条例) ，在拆迁补偿标准、拆迁补偿方式、对房屋所有人和使用人的 安置、被拆迁人对补偿方式的选择权等方面作了较大修改。 2 2 我国城市拆迁补偿的具体规定 2 2 1 拆迁补偿的对象 原条例对房屋所有人进行补偿，对房屋使用人进行安置的原则，同时 考虑户口的因素，是在房屋以公产、单位产为主的情况下规定的，实践中存在 拆迁人绕过房屋所有人，直接与房屋使用人达成补偿安置协议，将大部分补偿 资金支付给房屋使用人，损害了房屋所有人的合法权益。随着住房制度改革， 我国已转变为个人拥有住房为主体。房屋作为所有人的财产，具有一定的经济 价值，体现了所有人的经济利益，而房屋的使用人即承租人，只是以支付租金 为代价获得所有权人让渡的一定期限的占有、使用权，房屋的收益、处分权仍 属于所有权人。在房屋的拆迁过程中，房屋租赁关系是从属的法律关系，其应 当依附于拆迁补偿这一主法律关系的前提下，在所有权人和使用权人之间进行 调整，而不应当损害所有权人利益，由拆迁人未经其同意自行调整。 因此，新条例将被拆迁人定义为房屋的所有人，取消了使用人作为被 拆迁人的资格，同时规定拆迁人对被拆迁人进行补偿，被拆迁人对使用人( 承 租人) 予以安置，更加明确了拆迁人、被拆迁房屋的所有人和使用人三者之间 的关系。 第2 章我国城市拆迁补偿的现状 2 2 2 拆迁补偿的范围 对拆除哪些建筑物、构筑物要进行补偿，新条例采取排除法予以规定。 根据第二十二条之规定，拆除违章建筑和超过临时期限的建筑物，不予补偿。 除此之外的建筑物的拆迁，被拆迁人均可得到补偿，包括被拆除房屋的附属物， 如围墙、室外厕所、厨房、电话、水井、化粪池、门斗等。这些附属物也具有 经济价值，依附于房屋，共同体现所有人的经济利益，如被拆除也同样应予以 补偿。另外，对未超过批准期限的临时建筑，属于合法建筑，也应对其使用期 内的残存价值参考剩余期限给予适当补偿。至于哪些被拆除的属于违章建筑和 附属物，条例并没有统一规定，具体由各地自行判断。 另外，房屋所有人依法收取房屋所产生的自然或法定孳息的权利，也因房 屋被拆除而灭失，对被拆迁人的这部分收益权，也应列入城市拆迁补偿的范围， 主要有租金，房屋所有人将一定期限的占有、使用权让渡给承租人以获取租金， 是行使所有权的种方式所产生的法定孳息，因为房屋的拆除而解除租赁合同， 被拆迁入就会丧失租金收入，理应得到补偿，新条例第二十七条实际上就 反映了对租赁房屋拆迁造成的租金及相关损失的补偿；生产、经营的预期收益， 被拆迁人利用房屋进行生产、经营所创造的利润由于拆迁而丧失，拆迁人应按 公平、合理的原则给予适当的补偿。新条例第三十三条的规定及房屋拆迁 补偿标准因住宅用房和生产经营用房而有所不同也正好体现了这一要求。 2 2 3 拆迁补偿的方式 用什么方式对被拆迁人进行补偿，由原“作价补偿”、“产权调换”、“作价 补偿和产权调换相结合”变为“货币补偿”和“房屋产权调换”两种形式，其 中“货币补偿”与“作价补偿”有显著的区别，大大加强了对被拆迁入利益的 保护，另外，增加了被拆迁人对补偿方式的选择权，除了拆除非公益事业房屋 的附属物，被拆迁人只能选择货币补偿，以及被拆迁人与房屋承租人对解除租 赁关系达不成协议时只能实行房屋产权调换外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方 式。新条例将货币补偿作为拆迁补偿的基本形式明确下来，并且是作为主 要方式的立法思想，即有条件实行货币补偿的，尽可能实行货币补偿。一方面 反映了交换形式的进步，由过去的实物交换转向以货币为媒介的商品交换：另 一方面更有利于保护被拆迁人。一是因为货币补偿操作简便，且一次性完成， 不会产生后续问题；二是货币补偿更方便被拆迁人选择住房，不受地点等方面 第2 章我国城市拆迁补偿的现状 的限制，改善了居民的居住条件；三是避免了被拆迁人因为安置用房不好而生 活不便，而且从根本上杜绝了逾期还迁问题。【1 0 】 2 2 4 拆迁补偿的标准 对拆迁补偿的标准，原条例的修改体现了从计划经济体制向市场经济 体制的发展，实现了“土地无价”到“土地有价”的根本性转变，保障了房屋 所有权人的利益。在计划经济体制下，土地多以划拨方式取得。在估量被拆迁 房屋的价值时不予考虑土地使用权的价值，而在实行市场经济体制后，房地产 市场运作也要遵循市场经济的规律，土地使用权一般应以出让方式取得。而且 由于建筑条件的变化，拆迁后的土地价格与拆迁前相比而言，会有一个土地的 新增价值。如果对士地使用权的价值不予考虑的话，那么就会使这部本应由房 屋所有人享有的利益因为拆迁行为而转移给了拆迁人，明显损害了房屋所有人 的利益。而且与中华人民共和国土地管理法中“为公共利益需要使用土地 的和为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地而收回国有土地使用权 的，对土地使用权应当给予适当补偿”的规定不一致。新条例对其作了重 大修改，主要体现在以下两个方面：其一是拆迁房屋的货币补偿金额，由被拆 迁房屋的重置价格结合成新结算，修改为根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑 面积等因素，以房地产市场评估价格确定。原条例给被拆迁人的货币补偿 仅为房屋的残存价值，即重置价格结合成新结算，不考虑区位、用途等市场价 格的因素。试想，同样是砖混结构的六成新的房屋，在繁华地段经营开店与在 偏僻地段的住宅被拆除获得的补偿差不多，如何让被拆迁人接受? 以房地产市 场评估价确定充分反映了房屋及其土地使用权的实际价值，既体现了公平、公 正、透明，也便于被拆迁人理解，充分体现了等价有偿原则，符合市场经济的 客观要求，从法律制度上体现了被拆迁入财产权的原则，也是利用市场手段确 保被拆迁人实际损失能够得到准确、合理补偿的好方法。新条例实施后， 拆迁补偿的幅度肯定会提高。其二是新条例第二十二条取消了产权调换不 利于被拆迁人的多种结算计价标准，明确以等价交换的原则进行结算，按被拆 除房屋的市场评估价与调换房屋市场价的差价，多退少补。另外，为了保障评 估价偏低的住房困难户不至于因拆迁后得到的补偿太低而丧失居住场所，许多 地方如上海、大连、武汉等地都规定了政策补贴，即对房屋面积不足最低标准 时拆迁人应增加面积补贴，以解决低收人的被拆迁人居住问题。1 1 1 j 第2 章我国城市拆迁补偿的现状 2 3 地方城市拆迁补偿的相关规定及做法 各直辖市、省会城市、计划单列城市按照新条例，相继出台了地方性法 规或者行政规章。为此，我们参加了中国住宅研究协会在宁波举办的全国城市 拆迁研讨会，并对全国2 3 个城市进行了问卷调查，主要城市有北京、上海、南 京、厦门、成都、西安、哈尔滨、广州、苏州、沈阳，长春、河北邯郸市、安 徽马鞍山市、南宁市、广西柳州市、辽宁丹东市、湖南衡阳市、贵阳市、兰州 市、河北秦皇岛市、河南安阳市、四川泸州市、浙江绍兴市。主要调研对象包 括：市拆迁管理办公室、建委、房产管理局、房地产行业协会、房屋拆迁公司 等。以上城市按区域进行分类见表2 1 表2 1 全国调查城市分类 全国区位 数量城市 华北3 北京、河北邯郸、河北秦皇岛 华东6上海、南京、苏州、厦门、安徽马鞍山、浙江绍兴 东北4 哈尔滨、沈阳、长春、辽宁丹东 中南 5 广州、河南安阳、湖南衡阳、南宁、广西柳州 西北2 西安、兰州 西南3成都、四川泸州、贵阳 我们对2 0 0 5 年各城市到市政府上访的拆迁户占总拆迁户的比例进行了调 查，问卷结果显示如图2 1 。从图中我们得出，在全国范围内，上访拆迁户占总 拆迁户比例在1 以下的有一个城市，在1 - 5 的有6 个城市，在5 以上的有1 3 个城市。上访的原因多数是因为补偿费用的问题，这些数字表明全国各个城市 已经渐渐的开始重视拆迁补偿问题，在一个拆迁项目中，能够保证绝大数拆迁 户的满意程度，当然各地采取了不同的方法，这些方法都是从保护弱势群体的 角度出发的，这样才能使社会稳定，从而促进经济发展。 问卷分别从拆迁补偿安置方式、补偿原则和标准、被拆迁房屋的评估和对 弱势群体的关注4 个方面进行了问题的设置。以下将具体论述。 1 3 第2 章我国城市拆迁补偿的现状 图2 12 0 0 5 年各城市到本地政府上访占总拆迁户的比例 2 3 1 拆迁补偿安置方式 拆迁补偿方式有货币补偿和产权调换，新条例规定了将货币补偿作为 主要补偿方式，这是因为货币补偿不会产生延长过渡期限、不能及时回迁等问 题，更方便被拆迁人选择住房，避免因安置用房质量不好而使拆迁双方产生矛 盾。但是现在为了更好的保障被拆迁人的利益，全国大部分城市现行的拆迁补 偿方式借鉴宁波的做法，采取多种、灵活的补偿方式，由被拆迁人选择。这种 方式更能体现被拆迁人的权益，采取这种补偿方式的有；邯郸、西安、南宁、 丹东、上海、成都、柳州、衡阳、贵阳、沈阳、兰州、苏州、厦门、秦皇岛、 安阳、泸州、绍兴。 对租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，大都 实行房屋产权调换，产权调换的房屋仍由原房屋承租人承租。西安将此做法限 定为存在租赁关系的公房，笔者认为不妥。随着住房制度改革的深化，公房租 赁越来越少，私房出租逐渐成为房屋租赁的主要形式。房屋租赁活动中的出租 人与承租人双方的关系属于民事关系，其拆迁补偿问题的解决更多地要靠租赁 双方自行协商解决。从不影响拆迁工作进程考虑，拆迁时租赁双方协商不成的， 实行产权调换，既对拆迁户进行了补偿，又对承租人进行了安置，符合拆迁补 偿安置的原则。 部分城市，如上海、南京、西安、广州、苏州规定，拆迁用于非公益事业 1 4 第2 章我国城市拆迁补偿的现状 房屋附属物时，不作房屋调换，由拆迁人给予货币补偿，笔者认为可行。合法 的附属物在补偿范围之内，但一般较简陋，不能作为正式的房屋，而拆迁人提 供的产权调换房屋符合国家质量标准，若用于调换，势必损害拆迁人的利益。 此条款既保障被拆迁人的权益，也保护了拆迁人的利益。 拆迁没有抵押权的房屋时，抵押人和抵押权人达不成协议的，有不同的做 法。南京采用的做法是：只要被拆迁人将相当于担保部分的货币补偿金额或房 屋向公证机关提存，其有权自行选择补偿方式。有的采用货币补偿，例如上海， 还有的只能作产权调换，例如成都，厦门、哈尔滨规定按国家有关担保的法律 执行。笔者认为，南京的做法比较好，抵押人作为被拆迁人，依法享有选择补 偿方式的权利，不论被拆迁人选择货币补偿还是产权调换，只要将相当于担保 部分的货币补偿金额向公证机关提存，或将调换的房屋设为抵押财产，均没有 损害抵押人的利益。 2 3 2 拆迂补偿原则和标准 各城市的拆迁货币补偿标准，均是以房地产市场评估价作为货币补偿的标 准，并综合考虑被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评 估的办法确定。这是关于房屋拆迁补偿安置标准的重大突破，体现了保护被拆 迁人的财产权，更充分体现了等价、有偿的原则。以房屋价值作为补偿安置的 标准，其价值量以市场评估确定，既符合市场经济的客观要求，又能得到被拆 迁人理解，确保被拆迁人实际损失能够得到公平合理的补偿，有利于减少拆迁 人与被拆迁人的矛盾，有利于简化拆迁补偿安置程序。但是选择产权调换的， 要结算被拆迁房屋的货币补偿金额和安置房屋的房地产市场价差价。这一规定 表面上是遵循市场规律，但是在实施过程中，仍然有很大一部分被拆迁户根本 拿不出市场价的差价，而导致被拆迁户居无定所。为解决此问题，厦门市拆迁 办提出：选择产权调换的，可以按被拆迁房屋的货币补偿金额和安置房屋的成 本价的差价结算。这样能相对缓解市场价带来的高额差价。 被拆迁人拥有的大于房屋建筑面积的土