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上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 ii 上海民间组织治理问题研究 以合作主义理论为视角 摘 要 20 世纪 90 年代以来， 市场化、 民主化浪潮以及政府治理运动推动了全 球结社运动。大量民间组织运用而生，它们在市场与政府之外扮演着非常 重要的社会角色。 上海的民间组织 的发展同样是全球结社运动的一个组成 部分，但是它们的发展具有一些独特的特点。一方面，民间组织的发展动 力来源于社会发展、政府转型和全球化，但是另一方面，其原始推动力是 政府的推动与组织，因此强行政色彩是上海民间组织区别于西方民间组织 的重要特点。在此基础上，上海民间组织演绎出自己独特的管理模式。 通过阐述上海民间组织管理模式合作主义，本文解释了国家与社 会之间良性互动的政治优势与行政优点。本文认为，制度化的协商合作关 系是政府同社会组织关系的最优选择。其基本目标取向是民间组织健康独 立发展、社会多元自治。政府通过对民间组织的引导、扶持和合作，政府 在管理过程中得到了改革，民间组织则在这一过程中实现创新发展。在这 种模式下， 国家与社会的和谐共生的关系有可能形成，“国家市场社会” 三种力量并存互动的新型社会格局有可能实现。 上海民间组织作为国家的合作者，在社会领域发挥了拾遗补缺的积极 功效。本文通过民办非企业上海金色港湾老年公寓成长实例，进一步 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 iii 解读民间组织在政府主导的制度环境中的成长过程、作用发挥、存在问题， 在此基础上，文章提出相应的对策建议。上海民间组织管理模式的探索从 宏观层面来讲是为了使社会的发展更加契合中国当前政治、经济制度，进 一步融洽政府同民间组织的合作关系，使民间组织成为政府组织的有益助 手，共同促进上海经济的繁荣，形成一个政府行政能力强大、社会组织富 有活力的新局面，向和谐社会不断迈进。 关键词：合作主义 上海民间组织 治理 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 iv the governance of civil organizations issue in shanghai from the view of corporatism theory abstract the impetus of association movements within the range of global origins from marketization, democratization and governance movement, which social organizations play an important role outside of governments and market. in shanghai, in spite of the emergence of social organizations directly from social development, governmental transition and globalization, original forces, developmental dependence and administrative characters of social organizations make clear that they take on special characteristics. this paper suggests that institutionalized relationship of coordination will be best. guides, supports and cooperation from government will promote administrative reform, while social organizations would also be improved in this process. based on analyses of governance theory and evaluated by governance systemscorporatism, this paper demonstrates that governance model under supervision and regulation has been set up by municipal government targeting at 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 v independent and pluralist goal which could construct interactive relationship among state, market and society. as state coordinators, social organizations in shanghai play supplementary role in society. exampled by golden bay, a civil non-company, this paper further explains how to grow up and play governance functions in the context of institutions dominated by government. in the final section, it points out the troubles which block the development of social organizations. according to the problems, several proposals have been come up so that the development of social organizations becomes more compatible with chinese situations which could promote and better off harmonious relationship between governments and social organizations. key words: corporatism，shanghai civil organizations，governance 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：徐放 日期： 2008 年 6 月 15 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：徐放 指导教师签名：胡伟 日期：2008 年 6 月 15 日 日期：2008 年 6 月 15 日 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 1 第一章 绪 论 中国社会正在经历重大的变革和转型, 一个建立在市场经济基础上的多元化的国 际金融大都市上海正在逐步形成。借助合作主义理论的视角，可以认为政府对民间组织 的引导、 扶持和同民间组织间的制度化合作将积极推动这一进程, 而民间组织自身也在 这一过程中实现创新发展。 通过上海政府以及民间组织的共同努力推动上海经济领域内 市场体系的完善、政治与行政领域内政府的转型、社会领域中民间组织的高效自治，从 三个不同而又相互关联的向度构成和谐社会的进步。 第一节第一节 问题的提出问题的提出 20 世纪末，结社运动席卷全球。无论是发达国家还是发展中国家，民众热衷于成 立各种各样的民间组织，旨在为人类自身提供人道主义帮助、防止环境蜕化、保障公民 权利以及许多由政府无法承担的种种目标。这场运动是在赛拉蒙所说的“四场危机和两 次革命性变革”的背景下进行的。 中国在 20 世纪 90 年代也同样受到这场全球结社革命的影响，其根本动因在于；其 一，中国国内政治经济社会发展的需求，在发展过程中，出现了大量的转型问题，如环 境保护、妇女权益保护、人口发展问题等；其二，中国政府在自身转型过程中需要民间 组织来承担部分的行政职能，以此解放计划经济条件下的大政府所背负的管理压力；其 三，全球化的渗透使得中国社会面临来自国际社会发展多带来的问题，例如难民问题、 毒品交易问题、环境保护全球气候变暖问题等等。一句话，社会发展、政府转型和全球 化直接催生了当代中国的民间组织的成长。 上海的经济社会发展以及国际化的程度都使 它面对更多的民间组织发展的机会与挑战。 四场危机是：福利国家的危机、发展的危机、全球环境危机和社会主义的危机。两次转变是：通讯国家和全球经 济发展。 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 2 第二节第二节 民间组织的基本概念民间组织的基本概念 在国际学术界，人们把独立于政府和市场之外的组织称“第三部门”（third sector） 、“非营利组织”（non-profit organization） 、“非政府组织”（non-governmental organization)、“社会中介组织”，在我国，其对应的概念就是“民间组织”。从政 府与学术界的定义来看，民间组织有两层含义：在广义上，民间组织指所有非政府、非 企业的社会组织；在狭义上，则指合法的、非政府的、非营利的、非党派性质的、实行 自主管理、志愿性的、致力于解决各种社会问题和提供各种社会服务的社会中介组织 。 美国约翰 霍普金斯大学非营利组织比较研究中心对民间组织的定义、特点等作出 的规范广为接受。他们认为，只有符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五 个特性的组织 ，才可被视为民间组织。如果严格对照上述定义，中国和上海目前并不 存在典型意义的民间组织， 高度行政化使得它们的独立性及其职能表现出与众不同的特 点。 但是， 中国和上海的民间组织虽不完全具备上述的五个特性， 但它们在性质、 功能、 组织特性等方面与民间组织非常相近，或者其发展逐渐趋向于民间组织。因此从实际以 及促进上海民间组织发展的视角出发， 在学术讨论和研究上可不必将民间组织的范围限 定得过于严格。正如我国民间组织研究的先导、清华大学 ngo 研究中心的王名教授就认 为民间组织是指在政府部门和以营利为目的的企业（市场部门）之外的一切志愿团体、 社会组织或民间协会 。本文为了便于分析和探讨，将把研究对象集中在上海各主要的 民间组织，包括上海社会团体、基金会、民办非企业的考察和研究。 民间组织在国际社会的蓬勃兴起与当代西方社会公民社会的发展和公共治理改革 的演进是并行不悖的。 按照赛拉蒙的说法， 它的出现至少有三个原因： 第一是历史原因， 即国家形成之前人们的自愿集结的传统；第二，市场缺陷，民间组织使个人、群体将他 们的资源集中起来以便解决他们共同需求的但又无法使大多数人都支持的公共物品， 这 样就弥补了政府在解决市场缺陷时的不足。第三，政府缺陷，民间组织存在的另一个原 因是作为公共物品提供者的政府机制的内在缺陷。 民间组织弥补市场与政府缺陷的功 能直根于其内在的特性，包括正规性、私立性、非赢利性、自我治理性、志愿性与公共 赵黎青：.关于中国非政府组织建设的几个问题j.江苏社会科学.2000,(1) 73-74 王名 贾西津 管理世界( 月刊) 2002 年第 8 期 32-33 王名、刘国翰、何建宇： 中国社团改革：从政府选择到社会选择 ，社会科学文献出版社，2001 年版，第 12、17、 166 页 莱斯特赛拉蒙， “非营利领域及其存在的原因” ，见第三域的兴起 ，复旦大学出版社，1998 年版，第 35-37 页。 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 3 利益性。 正规性是指这些组织都是经过登记注册、具有合法身份的法人。私立性是指 民间组织独立于政府之外。 它既不是政府的组成部分也不受政府的管制， 它只服从法律。 非盈利性是指这些组织在接受捐赠过程中或许资金有节余， 但是这种节余不是为组织内 部人员积累利润。自我治理性是指这些组织实行自我管理的原则，具有自我管理的规章 制度，不受组织外管理程序的影响。支援性是指这些组织的所有成员的所有活动都在社 会自愿原则下展开的。公共利益性是指这些组织的目标是公益性的，组织成员的活动同 样也是为公共利益服务的。 第三节第三节 上海民间组织发展概况上海民间组织发展概况 近年来上海民间组织发展迅速，涉及上海的经济、社会、文化、教育、科技、法 律等多个领域的民间组织。据统计随着我国对外交往与经济市场化程度提高，如今上海 市的民间组织数量增加至近 7000 家，发展速度和数量增长了 3 倍。2005 年底全市注册 登记的民间组织已达 7577 家 ，每万人拥有民间组织数（按 1700 万人计算）达到 4.3 个，高于全国 2.2 个的平均水平；截至 2006 年 2 月底为止，全上海注册登记的民间组 织已达 7629 家（平均每月新登记 45 家左右） 。第一部促进行业协会发展的地方性法规 也从上海出台的，社团进社区也由上海率先提出并开展的，此外上海还放手尝试以民间 组织服务管理民间组织的新模式， 即创立全国首家民办非企业单位性质的民间组织服务 中心，通过政府购买服务的方式委托其承接民间组织登记管理的事务性、服务性工作。 但是也应当看到，虽然上海的民间组织发展在国内处于领先地位，但仍还很不充 分。与发达国家相比上海的民间组织数量还很少。上海目前平均每万人仅 5 个左右，虽 然高于全国平均水平（大约每万人 l.5 个）3 倍多，但与日本每万人近 100 个、美国每 万人大概有 60 个相比 ， 数量上的距离是明显的。 但更主要的差距是在发展的质量方面， 如人才匮乏、资金短缺、能力不足、行政依赖性强、组织建设、法制建设滞后等等问题 阻碍了民间组织的发展壮大。 同上，第 33-35 页。 上海民政局政府网站 2005 年上海民政发展报告书 发表时间：2006-05-23 胡亚莉： “困扰民间组织的两大难题” ， 组织人事报 ，2005 年 5 月 30 日。 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 4 第四节第四节 研究意义研究意义 公共部门治理变革和“结社革命”在上世纪七八十年代的西方社会日益盛行，与 此相适应的，全球第三部门发展迅速，在这种背景下西方国家日益重视社会组织问题。 在我国对这一领域的研究首先从政治学界和社会学界学者们开始的， 随之引起了政府和 社会等多方面的重视。 众所周知，政府不可能为社会提供全部所需的公共物品；同时，市场也存在失灵。 也就是说，政府和市场都有不能有效运行的区域，而这些领域则正是民间组织大显身手 的地方。理论和实践都证明，如果没有一个健全的社会领域的支持，市场经济和民主政 治都无法有效运行。因此，对民间组织进行研究是具有时代意义的。 20 世纪的中国随着市场经济走向成熟，社会转型和多元化的趋势愈渐明朗，中国 加入世贸组织以及逐步走向深入的政府改革都为民间组织的发展提供更为广阔的空间。 在一定意义上说民间组织发展的程度是衡量市场经济成熟程度以及现代化进程的标志 之一，而上海作为中国的经济中心，民间组织的发展相对较快，因此对上海民间组织的 研究具有一定的代表性。上海民间组织是在我国改革的大背景下兴起的，但是其发育毕 竟还不充分、不成熟，有着诸多不确定性。研究其与政府的关系模式以及治理功能等问 题是目前上海培育和发展民间组织实践的需要。 这一研究既能对国内民间组织的发展壮 大提供理论说明，使之更好地处理同政府的关系，促进其健康发展；同时，上海民间组 织的发展又将成为上海经济体制改革、社会改革和行政体制改革的助推器，研究其治理 模式和治理功能可以为政府对民间组织的政策设计， 对现代中国社会的和谐发展具有实 践价值。 第五节第五节 论文基本结构论文基本结构 本文绪论部分阐述了民间组织的概念， 民间组织孕生发展的国际背景和上海由于历 史和政治经济制度环境的特殊性构成了民间组织发展的独特道路。 同时指出在此背景形 势下研究民间组织的意义所在。在第二章部分论述了合作主义的核心理念，并以此为理 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 5 论依据论证了上海民间组织与合作主义存在着很强的相关性。本文第三、四、五章分别 从政府以及民间组织的角度详细解析了上海民间组织现行管理制度和政治覆盖的党建 模式、 上海民间组织所发挥的治理功能并通过金色港湾老年公寓的案例进一步分析上海 民间组织独特的生长发展路径和它在社会公共服务中发挥的作用。 在接下来的第六章里 提出了上海民间组织现存的问题，并提供了解决问题的建议。 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 6 第二章 合作主义理论 改革开放以来上海的民间组织有着蓬勃的发展过程，但是上海民间组织的原始推 动力和发展路径同西方民间组织的模式不尽相同。 上海大部分民间组织的恢复与发展首 先来源于政府机构职能的分离，不少是直接从政府机构中分离出来的。更为重要的是， 上海民间组织的强烈的行政色彩赋予其独特的管理特征。本文认为，这种管理模式或特 征符合西方学术界的合作主义理论。 本章主要简单的勾勒合作主义的基本观点以及对上 海民间组织的适应性。 第一节第一节 合作主义的定义合作主义的定义 斯密特 （p.c. schmitter） 在上个世纪70年代系统地概括了合作主义 （corporatism） 思想，这被认为是不同于多元主义（pluralism）的另一种体制说明。其重点在于论证 一种限制无序冲突的制度安排，寻找适合当今社会的权力分配和运作的结构体系。他认 为： 利益代表系统由一些组织化的功能单位构成， 它们被组合进一个有明确责任 （义务） 的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它们得到国 家的认可（如果不是有国家建立的话） ，并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为 交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面，受到国家的相对控制。 合作主义理论包括以下要点： 第一，合作主义的中心任务，是有序地将分散的社会利益，组织、集中、传达到国 家的决策体制中去。这一点的提出主要是针对“多元主义”而言的。多元主义者认为： 社会团体具有其自身的利益，他们要遵守法律规定，但不必承担公共责任，他们通过各 种手段的竞争获取公共起源，或者使得公共政策趋向与有利于本组织的方向。而合作主 义者认为这样的无序的冲突是一种不利于社会的“变态”现象。他们倾向于减少和控制 冲突，把社会的整体利益放在第一位，为了达到这个目标，国家就应该削弱个人或者团 董克用主编： 公共治理与制度创新 ，中国人民大学出版社，2004 年版，第 13 页。 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 7 体的突出地位。 第二，国家在这个结构中具有重要地位。它占有巨大的资源，能够参与宏观经济的 决策，主导经济的发展方向，进而影响微观主体的行为。更为重要的是，国家是一个具 有科层制结构的权力机器，无论是在权力的占有量还是在权力行使的效率方面，都比社 会团体具有很大的优势。与国家相比，社会团体无疑处于相对弱势的地位，成员之间关 系的不确定、团体之间的相互竞争和在经济利益面前不稳定的权利与义务关系，都在影 响着社会团体作用的发挥。在这里不能不提的是，政府在大多数的程度上被认为是公正 的，特别是相对于社会团体组织而言。中国古代流传至今的“结党营私”观念给公民认 识社会团体的合法性带来了不小的困难。如果国家对于一个社会团体予以承认，那便是 对此团体的极大帮助。 第三，合作主义理论认为，组织和社会集团在这个结构中起了相当重要的作用。这 些广泛存在的“中介组织”和“非营利组织”是由私人或者一小部分人设立的，其目的 是为了维护某一特定范围的群体的利益。 但是这并不妨碍这些组织承担一些社会的公共 职责，相反，通过这些组织承担公共职能，能够使这些职能得到更好的实施。同时，这 些社会组织能够在国家与社会之间起到利益组织和协调的作用。 但由于其承担的是公共 职责，在另一个方面就表明统一领域内不可能有多家社团获得国家认可。 第四，要获得国家的支持并在其领域内得到国家的认可和权力让度，社会团体就必 须丧失对团体自身若干事项的控制权，即国家在其中会起到相当大的作用。例如，在需 求表达方面要有所节制，不能无条件地采取各种手段；在社团领袖的产生方面，必须考 虑国家的参考意见；社会团体要对自身成员的行为有所控制。而同时，这些组织也有了 更多的与政府沟通和影响政府决策的机会，政府也会更多地考虑这些组织的意见与建 议。 第五，根据国家与社会力量对比的差异，人们一般认为有两种不同的合作主义结构 安排： “国家合作主义”和“社会合作主义” 。前者是一种自上而下的组织关系，其中国 家的力量是主要的；而后者则说明一种自下而上的组织关系，社会的力量强大，主导着 关系的秩序。 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 8 第二节第二节 合作主义的上海地方性合作主义的上海地方性 由于国家强于社会的历史背景、上海民间组织的生长路径和管理体制，上海民间 组织的治理模式明显具有合作主义模式的某些特征， 上海民间组织与合作主义存在着很 强的相关性。 首先，新中国建立之初，由于国情的需要建立了高度集权的政治经济体制，国家 权力无所不及，政府是无所不包的全能型政府，社会高度政治化。经济改革、国家转型 后虽然促使社会更为开放化、 市场化、 多元化， 但是中国特色的社会主义制度未有动摇， 坚持中国共产党领导的政治原则未有动摇， 国家的根本政治制度决定了社会各阶层的根 本利益的一致性，决定了国家主导的政治局面的长期性。所以上海所处的国家制度为合 作主义提供适宜的制度环境， 在国家强于社会的历史背景下民间组织治理选择国家合作 主义的理论模式则更为切合实际。 其次，上海民间组织的生长发展也由于制度框架和社会发展进程的特殊性，使得 民间组织的发展与国外有着很大的区别。从民间组织生长发展的历程来看，首先经历了 一个自上而下的过程，来自政府的推动成为民间组织发展的初始动力。目前在国家权力 向社会让渡的过程中，虽然民间组织自主性正在慢慢增强，但是仍或多或少存在对国家 的依赖性。上海行业协会是典型的自上而下的民间组织，经历着逐渐从政府包办向民间 自主转化的过程。 政府推动形成的行业协会在开始是完全由政府掌握。1997 年改革试点中市经委直 接组成研究组，对行业协会发展进行调查研究，建立三个“行业协会办公室” ，配备专 门的干部负责协会改革中的重点工作，规定该办公室的职能是负责“行业协会的建设、 改组、挂靠、委托和指导” 。为了应对加入世界贸易组织的挑战，推进行业协会的发展 和改革，2002 年上海市人民政府发布了上海市行业协会暂行办法和关于本市促 进行业协会发展的指导意见 ， 同年 10 月上海市第十一届人民代表大会常务委员会第四 十四次会议通过了上海市促进行业协会发展规定 ，它是一部促进本市行业协会健康 发展、保障行业协会依法开展活动的重要的地方性法规。并成立了行业协会发展署，专 门负责本市行业协会的发展规划、布局调整、政策制定和协调管理。发展署成立后的首 要任务是大力推进新建一批行业协会， 重点在优势产业、 新兴行业、 入世有关三个领域。 2002 年 4 月 25 日，人才中介、会展、多媒体、汽车配件、流通、皮革、通信、电子商 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 9 务、建筑工程检测、蔬菜加工与出口和电子制造行业协会等 10 家行业协会宣告成立， 均在上述三个领域之内。 这种自上而下的过程使得新组建的行业协会的资源几乎都来 自政府。因此，从中我们可以得知，上海行业协会的发展模式是，政府通过让渡空间及 允许行业协会有控制地自我发展，规范协会行为，把行业协会纳入政府的体制内，协会 的合法性、垄断性受到了政府的保护，相应的协会在领导人、经费等方面受到政府领域 的相对控制。行业协会起到了联系政府与市场的桥梁、纽带作用，并只能在政府提供的 空间和范围内活动，自由度仍很小。政府起到了主导作用，因此，现行行业协会体制是 一种典型的国家合作主义体制。 但是随着改革的深化，政府权力正逐步退出，行业协会的自治和独立性格得到培 育。比如行业协会发展署成立之后即着手政府同协会关系脱钩的改革，实施政府与协会 分开，政府工作人员不再兼职等 5 项原则。 同时， 目前上海民间组织接受的管理体制也体现了强烈的合作主义特征。 现行 社 会团体登记管理条例第 19 条规定:“社会团体不得设立地域性分支机构” ；第 13 条 规定:“有下列情形之一的,登记管理机关不予批准筹备，在同一行政区域内已有业 务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的。 ” 这些规定对民间组织的数量进行了 控制,也使同一社会领域或行业内社团具有唯一性，由此形成组织的垄断性和非竞争性 的格局。上海民间组织的管理实行双重体制，这种管理制度将所有登记准入的民间组织 纳入了国家的控制。 条例第 9 条规定:“申请成立社会团体,应当经其业务主管单位 审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备。 ”第 11 条规定申请筹备成立社会团体, 发起人应当向登记管理机关提交业务主管单位的批准文件；第 19、24 条规定社团设立 和撤销其分支机构需要得到业务主管单位的批准；第 22、23 条规定社团在办理注销登 记和清算过程中应接受业务主管单位的指导；第 27 条规定了登记管理机关的程序性监 督管理职责,而第 28 条规定了业务主管单位对社团的监督管理职责。 条例以原则性 规定体现出民间组织的管理倾向于以国家控制为特点的合作主义模式。 以上所述说明上海政府主导的角色没有本质的改变，部分的民间组织具有附属性、 行政性、官方性的色彩。也说明上海民间组织的生成路径和管理模式所体现出强烈的国 家合作主义的特征。 最后，在目前上海推进和谐社会建设的过程中，促进国家与社会良性互动的过程 中，必然要求形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的新局面。一方面市场经 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 10 济重构了国家与市场、国家与社会的关系，在国家转型期间行政体制改革、政府职能的 转变成为必然，政府的职能更多转移给社会。政府需要大力培育民间组织，减少其行政 依赖性，增强其社会服务功能，以实现政府公共管理职能的有益互补、实现“小政府、 大社会”的治理格局。另一方面市场经济改变了国家掌控所有社会资源的结构状况，社 会利益需求和利益主体的日益多元化。按照市场失灵和政府失灵理论，多样化、复杂化 的利益需求导致以营利目的为首选的市场无法满足所有公众的需求， 政府的适度干预虽 然可以弥补市场的不足，但由于政府提供公共物品的有限性，也不可能完全满足公众的 所有需求，提供充分的公共物品和社会服务。从未来发展角度看，民间组织在弥补市场 和政府的不足方面还应该发挥更大的作用。再者，改革开放增强了公民参与、自主、自 治意识，与政府互动沟通日渐活跃。各利益主体特别是新兴利益主体对利益表达、政治 参与的要求日益强烈，而维护社会弱势群体利益，提高他们的组织化程度也不可忽视。 政府可以通过民间组织促进社会的自我组织、自我表达。和谐社会提出的社会建设的首 要内容就是建设一个充满活力、 富有弹性、 多元自治的公民社会， 发挥社会的自我运行、 自我调节的治理机制。和谐社会的要求是上海政府治理的目标与追求，合作主义关注的 国家同社会的和谐关系与上海政府治理目标的共通性和一致性决定了借鉴合作主义理 论的可能性。 因此，借鉴合作主义理论的有益成分，强调国家同组织间的制度化合作，强调国家 的适度权威同社会力量的发育相结合，有利于国家与社会的关系、政府与社会组织的关 系的处理；有利于在“效率优先，兼顾公平”的原则下整合多元利益主体，减少利益冲 突；有利于培育群众民主精神、充分发挥社会自治机制。这在上海构建和谐社会阶段更 突显其理论价值和实践意义。 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 11 第三章 三元管理体制与政治覆盖 改革开放以来上海社会力量的逐步强大，原来以政府为唯一主体的社会，正向由国 家、市场和社会互动并存的三元结构逐步演进。但目前的三元格局却显得极不平衡，市 场与政府相对强大，而社会的组织化程度不高、社会公民意识薄弱，总体而言，社会发 育还不充分、不成熟。民间组织是社会领域的主体，民间组织的发展对上海是政府来说 既蕴涵着重大的机遇，也意味着重大的挑战。机遇在于：民间组织的有序发展能为政府 职能改革助力，在分担公共服务，维持公共秩序，促进经济繁荣等方面成为政府的有益 助手和伙伴。同时，挑战在于：多元利益主体造成新的社会矛盾影响社会稳定；各种社 会力量包括国外社会组织可能试图利用信息化、互联网进行思想、文化渗透，甚至利用 民间组织进行渗透、破坏等等。在此形势下，政府必然需要善于利用政治优势，积极引 导、整合民间组织力量，使之成为政府的合作者。 民间组织的发展意味着“国家市场公民社会”三种力量共生并存、相互融合 之新型社会格局的形成。从合作主义视角来看，无疑，制度化的协商合作关系是政府同 社会组织关系的最优关系。一方面，对政府而言，政府让渡出部分公共权力,允许某些 被承认的社会组织进入公共政策的决策过程,并对相关的政策提出意见。 作为政治交换, 社会组织有义务使达成一致的公共政策在其占有垄断地位的领域内得到有效的贯彻。 社 会组织不仅可以帮助政府执行公共政策可以在许多方面弥补政府所不及或不适进入的 领域，可以动员更多的社会民间资源、甚至境外资源来促进社会进步、经济发展，这样 政府不花费或少花费成本而治理好这些领域。 政府提供的适宜制度环境也可以让民间组 织更独立、更高效，给予社会更多所需服务，解决更多社会问题。另一方面，对民间组 织而言，最重要的外部关系就是与政府的关系，这种关系直接关系到民间组织的长远发 展，也关系到社会经济的稳定前进。尽管众多草根民间组织和研究学者一再强调其不同 于政府的使命和目标，强调民间组织的自治性、自主权，但无论政府组织还是民间组织 都致力于国家的经济政治发展，这是双方共存、共处与合作的基础。对各种不同类型的 民间组织而言，政府的支持和鼓励是他们运作的有利环境，实现组织使命必须得到政府 的许可和承认，争取使政府制定的公共政策有利于组织目标，还要争取获得政府的多方 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 12 面资源支持，如经费、信息等。而且，民间组织也存在失灵现象，民间组织失灵的地方 正是政府的长处，政府具有动员社会资源的能力和强制力控制的特权，能够弥补民间组 织的不足，最大限度地考虑各方利益，维护国家整体利益。在增进社会领域内的公共利 益这一点上，民间组织的存在价值与政府的目标是相通的、一致的，所以政府应该加强 与民间组织的伙伴关系，鼓励和关注民间组织的健康发展，为其提供良好的制度环境； 民间组织也应该加强与政府的互动，不断发展与完善自身，利用更多的机会向政府表达 意愿，争取更多的资源和发展空间，增强组织的能力。民间组织与政府是互动的、互补 的、相互依存、也是相互牵制的，相互合作将是一个共赢的局面。 所以，对于民间组织的管理在规范、监督之外也需要不断创新突破，多引导、培 育、鼓励、支持，才能充分将民间组织的能量释放出来，建立国家与社会良好关系，形 成一个市场经济繁荣、政府行政强大、社会富有活力的新局面。 第一节第一节 民间组织的基本管理制度民间组织的基本管理制度 上海的民间组织管理制度主要来自国务院社会团体登记管理条例和民办非企 业单位登记管理暂行条例两部政府法规。其主要管理原则是“双重负责、分级管理” 。 1、双重负责制 双重负责即各级登记管理机关和业务主管单位按照法律规定和政策要求，实施分工 合作管理。由登记管理机关负责上海民间组织的登记审批工作，研究制定有关政策并组 织实施，对民间组织的活动进行指导和检查监督，依法查处违法行为等。于 1999 年成 立的上海社会团体管理局作为民政局的二级局是上海民间组织的登记管理机关， 负责社 会团体和民办非企业单位的成立、变更、注销登记以及年度检查和监督管理工作。 业务主管单位主要对民间组织的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务和人事 管理、研讨活动、对外交往、接受境外捐赠资助、按章程开展活动等事项实施管理。 上海民间组织实行审查登记制度有利于政府在源头上规范民间组织， 在可能出现问题的 早期就加以处理，以防止负面影响的发生，同时也便于进行责任管理。而为了更有效在 源头上过滤不符合登记条件的民间组织， 双重负责制要求业务主管部门在民间组织向登 记管理机关提交申请之前就先行进行预审。 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 13 2、分级管理制 分级管理是指市级民间组织由市级登记机关负责登记管理，区级民间组织由区（县）登 记机关负责登记管理。 上海对民间组织的管理已形成了四级网络体系。2003 年底，上海市 19 个区（县） 的民间组织网络建设工作已全面完成 ，一个纵向为市、区（县） 、街道（镇） 、居（村） 委，横向以社团局为主、业务主管单位和相关部门协同配合、民间组织积极参与，多功 能的民间组织四级网络覆盖全市。四级网络的全面建成，为民间组织管理和服务提供了 有效的工作载体。例如上海交通大学教育发展基金会，是典型的上海市级基金会，其登 记管理机关为上海市社团局，而业务主管单位为上海市教育委员会。而上海金色港湾老 年公寓属于区级民办非企业，其登记管理机关为卢湾区社团局，而主管单位为卢湾区民 政局。 分级管理实际属于一种属地管辖制度， 根据民间组织的活动者与活动范围的一致性使政 府管理不会出现重复管理。 分级管理的原则和传统的计划经济管理体制有关, 在很大程 度上它们是计划经济的管理体制在民间组织管理上的复制。 随着我国社会主义市场经济 的进一步发展和完善, 计划经济已成为过去, 由之衍生的这种管理体制便面临一系列 问题。 3、分类管理制度 上海传统的分类方法，将民间组织划分为社会团体、基金会、民办非企业单位等三 大类。但随着经济社会的进一步发展，民间组织呈现种类复杂功能多样的特点，这种分 类方式已难以适应管理工作的需要。 所以目前的指导思想是管理上对不同组织实施分类 管理，把相关优惠政策聚焦到有利于巩固党的执政基础，有利于社会管理和公共服务， 有利于构建和谐社会的民间组织上，以便采取鼓励发展、允许发展、限制发展和禁止发 展等不同管理措施，以便把有限的精力放在需要重点防范的民间组织上。 目前上海将民间组织分为五类 11：第一类是经济管理和服务类民间组织，主要是指 行业协会（同业公会） 、商会等；第二类是文化、学术和科学类民间组织，主要是指各 类学术团体、民办研究机构等；第三类是社会管理和服务类民间组织，主要是指各类公 益性服务组织、 慈善组织和基金会等； 第四类是涉外民间组织， 主要指在沪的外国商会、 俱乐部、侨民会和境外非政府组织代表机构等，此类组织还应根据管理工作实际需求进 2003 年上海民政工作发展报告书，2004-04-28 11 2005 年上海民政发展报告书，2006-05-23 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 14 一步细分；涉外民间组织一直以来都属于不符合法定登记条件的民间组织，考虑上海是 国际大都市，涉外民间组织客观存在且数量众多，上海社团局起草了本市涉外民间组 织分类管理的意见 ， 并于 2004 年批准成立了全国第一家经济类涉外民办非企业单位 上海日本商工俱乐部、 第一家公益类涉外民办非企业单位上海根与芽青少年活动 中心，登记试点使涉外组织的活动由地下转为地上，便于通过日常联系、年度检查、章 程规范、大事报告制度等予以监督管理。第五类是不符合法定登记条件的民间组织，主 要是指各大、中学校内的学生社团和活跃在社区、公园的群众文化团队、虚拟网络社团 等等，目前上海也正在探索将此类民间组织纳入社区管理的摸式。但是更具体的分类管 理方法上海政府仍在进一步研究之中。 就目前上海实行的民间组织的双重管理、 分级管理的基本制度以及分类管理的制度 来说，无不体现出政府对民间组织的主导地位和监管思路。目前民间组织所遇到的登记 准入瓶颈、 活动范围只能处于社会需要和政府需要的交叉地带等等问题一方面限制了民 间组织的自主发展，也造成体制外民间组织的涌现，这些问题不利于民间组织的监管和 培育，因此上海市政府必须选择监督与培育并重的管理体制，必须在原有管理体制上有 所改革，加大培育的力度。 第二节第二节 三元管理体制三元管理体制 上海在民间组织管理过程中，根据本地实际情况，创造性地进行管理体制创新，三 元管理体制就是创新的主要成果。 1、建立行业协会发展署 行业协会为上海的经济发展中做出了相当的贡献，他们在民间组织的管理中也得到 了政府相当的重视。因为行业协会的有效运作和功能的充分发挥，将有利于市场秩序的 建设，有利于提升行业素质，有利于促进企业承担社会责任。反之，如果行业协会得不 到政府的正确引导，将干扰上海产业发展，影响行业间的利益分配等等。 为了加强对行业协会的管理，上海于 2002 年初成立上海市行业协会发展署。它是 经市人民政府授权的本市行业协会业务的主管部门， 以加强对本市行业协会的培育和管 理。由过去的登记管理机关、行政业务主管部门的二元管理，转变为登记管理机关、行 上海交通大学mpa学位论文 上海民间组织治理问题研究 15 业业务主管部门和协会业务主管部门（即市行业协会发展署）的三元管理。 行业协会发展署主要职能有三方面：一是对全市行业协会、市场中介机构的统筹协 调； 二是承接目前由各行业业务主管部门承担的行业协会的协会事务， 这些协会事务中， 有相当内容是共同事务，需要专门部门来研究、协调和推动；三是组织所属的专职部门 承担必要的管理。 从2002年到2005年间它为上海行业协会的培育发展做出了相当贡献： 一是加强行业协会筹备申请、登记注册、变更或撤销等的初审把关职能，年检及违法行 为查处的情况。二是加快改革步伐。加快政府与行业协会的脱钩改革的步伐，至 2003 年底，上海市基本完成脱钩改制工作，做到行业协会与政府的办公地点脱钩、国家工作 人员不得兼任行业协会会长、秘书长等。三是加大培育发展力度。应对加入 wto，加大 对上海优势产业、新兴产业、与入世相关产业的行业协会培育发展的力度。同时加强现 有行业协会的改革调整，以“一市一会”原则有效整合资源，优化行业协会的布局，扩 大行业协会的社会覆盖面，增强协会行业代表性。可见，上海以细分业务主管单位的方 式，把协会业务从原业务主管单位几乎无所不包的权力中划分出来，交给了一个统一的 业务主管单位即发展署。协会业务职权的归拢，标志着一种新的管理体制开始出现，即 通过组建行业协会发展署，把协会业务与行业协会分开，其实质是各主管部门的协会业 务权限移交给市政府由发展署统一行使。协会业务的归拢在一定程度上打破了部门利 益，使“行业”界定不再依部门而设，迫使行业协会面向市场。 2、建立社会服务局 2005 年，上海市委在行业协会发展署和社会工作党委的基础上，又在市政府建立 了社会服务局，着重发展与管理新经济组织的党务与政务工作。在民间组织管理方面社 会服务局也是民间组织的业务主管部门，主要负责民间组织的综合性发展规划、政策协 调、综合管理、公共服务,正逐步健全“双重管理、三方负责”的三元管理机制。例如 上海市国际货运代理行业协会，由上海市社团局、上海市对外经济贸易委员会、上海市 社会服务局三方负责管理。三元管理机制的确立不仅是创新，也是一种进步。其职责一 是强调准入登记