（公共管理专业论文）福州市社区民主选举现状及对策研究.pdf

中文摘要 社区民主选举不仅是社区居民自治的重要内容，也是我国民主政治建设的基 本内容，是城市管理的重要形式。弄清社区民主选举的现状和问题并积极探索完 善社区民主选举的对策与形式具有重要的理论和现实意义。 本文从社区民主选举的理论和国外社区选举的经验入手，以福州市为例，对 福州市先后采取的居民代表选举方式、户代表选举方式进行了实施程序及效果的 比较研究，发现虽然户代表选举方式在民主的覆盖面及程序上都要比居民代表选 举方式进步，但是仍有不少障碍因素阻碍了当前社区民主选举的发展，并使得社 区民主选举陷入了一种目标悖论。对此。笔者提出了完善基层民主，改进社区民 主选举制度的两套对策方案，其一是放弃社区这一民主“试验田”，将目前对民 主有着强烈需求的业主自治体作为推行城市基层民主的主要阵地，其二是立足社 区，发挥政府的“引导”功能，完善社区民主选举制度以及各项配套措施，以真 正发挥社区作为民主“训练场”的社会功能。 关键词：居民代表选举户代表选举直选社会资本业主自治体 a b s t r a c t c o m m u n i t yd e m o c r a t i ce l e c t i o ni sn o to n l ya ni m p o r t a n ta s p e c to fc o m m u n i t y a u t o n o m yf o ri t sr e s i d e n t s ，b u ta l s oaf u n d a m e n t a lo fc h i n e s ep o l i t i c si nt e , r m so f d e m o c r a t i cc o n s t r u c t i o n , a n dam a j o rf o r mo f u r b a n m a n a g e m e n t i tr e m a i n st h e o r e t i c a n dr e a l i s t i cs i g n i f i c a n c et ou n d e r s t a n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o n sa n dp r o b l e m so f c o m m u n i t yd e m o c r a t i ce l e c t i o na n dt oe x p l o r et h em e a s u r e sa n dm e t h o d st oi m p r o v e i t s m n i n gw i t ht h ei n t r o d u c t i o no ft h e o r yo fc o m m u n i t yd e m o c r a t i ce l e c t i o na n d t h e g p e r i e n c eo f o t h e rc o u n t r i e s ，a n dt a k i n gf u z h o ua sa ne x a m p l e ，t h i st h e s i sm a k e s ar e h a s ho i lt h ee l e c t o r a lm e t h o d sa d o p t e db yt h el o c a lg o v e r n m e n tb yc o m p a r i n g t h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e d u r ea n di m p a c to ft w oe l e c t o r a lm e t h o d sc o n c e r n i n g r e s i d e n tr e p r e s e n t a t i v ev o t i n ga n df a m i l yr e p r e s e n t a t i v ev o t i n g i ti sf o u n dt h a ti n d e s p i t eo ft h ei m p r o v e m e n to ff a m i l yr e p r e s e n t a t i v ev o t i n gi nt h ec o n s i d e r a t i o no f d e m o c r a t i cc o v e r a g ea n dp r o c e d u r e ，s o m eo b s t a c l e sa r eu n d e r m i n i n gt h ed e v e l o p m e n t o fc o m m u n i t yd e m o c r a t i c e l e c t i o n r e g a r d i n gt h i s ，t h ew r i t e rp r o p o s e st w o c o r r e s p o n d i n gs t r a t e g i e st oi m p r o v eb a s e - l e v e ld e m o c r a c ya n ds y s t e mo fc o m m u n i t y d e m o c r a t i ce l e c t i o n f i r s t l y , c o m m u n i t yi sn ol o n gc o n s i d e r e da st h ei d e a la r e n ai n w h i mt op r a c t i c ed e m o c r a c y i n s t e a d ，o w n e ra u t o n o m y , w h i c hh a sas t r o n gd e m a n d f o rd e m o c r a c y , i sp r o m o t e da sam a j o rp l a t f o r mf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no fu r b a n b a s e - l e v e ld e m o c r a c y s e c o n d l y , b a s eo nt h ec o m m u n i t y , d i s p l a yt h eg o v e r n m e n t s f u n c t i o no fg u i d i n g , a n di m p r o v et h ec o m m u n i t yd e m o c r a t i ce l e c t i o ns y s t e ma sw e l l 鹊e a c hn e c e s s a r ym e a s u r e t ot r u e l yb r i n gi n t op l a yt h es o c i a lf u n c t i o no f c o m m u n i t y a st h e ”t h et r a i n i n gf i e l d ”o f d e m o c r a c y k e yw o r d s ：r e s i d e n tr e p r e s e n t a t i v ev o t i n g ，f a m i l yr e p r e s e n t a t i v ev o t i n g , d i r e c tv o t i n g , s o c i a lc a p i t a l o w n e ra u t o n o m y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人己发表或 撰写过后研究成果，也不包含为获得墨洼盘鲎或其他教育机构的学位或证书而 使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：害建君 签字日期：) 年7 月f 口日 学位论文中版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤壅盘茔有关保留、使用学位论文的规定。特授 权鑫垄盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采 用影印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：勉磊 签字日期：知石年7月。日 导师签名： 3 玖酏 第一章导论 1 1 研究背景 1 1 1 研究目的和意义 第一章导论 中国是一个社会主义国家，人民群众当家作主，是社会主义民主政治的根本 属性和核心内容。然而，作为一个发展中国家，一个赶超型现代化的国家，几千 年的封建专制导致了传统思想根深蒂固，民主传统缺位，民主基础相对薄弱。为 了能有效地建设和发展社会主义民主，政府需要对民众进行民主的训练和民主意 识的培养。对此，理论界一直存在着两种有代表性的设想：一种是主张自上而下 地推行民主，这种观点认为高层政治的民主化对中国民主的发展具有决定性的意 义；另一种是主张自下而上地建设民主，认为基层民主的实践对于推进整个民主 化过程才具有决定性的意义。2 0 0 5 年1 0 月国务院新闻办公室发布了中国的民 主政治建设白皮书。文章明确指出，扩大基层民主是完善发展中国特色社会主 义民主政治的必然趋势和重要基础。 随着市场经济的快速发展，民主改革也必须加快步伐。目前，无论是理论界 还是实践界，都一致认为应该将扩大城市基层民主的大量实践落实到社区民主政 治的发展中，城市社区的民主选举以及自治管理是城市基层民主的试验田，通过 组织和引导城市居民参与社区选举和自治活动能培养居民的民主意识。在这种情 况下，城市社区居委会的民主选举无疑被视为了培养城市居民民主意识的重要方 式之一但是，实践已经证明长期以来城市社区采取的居民代表选举方式并未起 到预期的效果，那么，目前大部分城市正在进行的户代表选举以及直选改革是否 能达到预期的实施效果，是否能解决居民民主参与积极性低的问题呢? 本文以福州市为例，比较了福州市2 0 0 5 年进行局部试点的户代表选举以及 以往长期采用的居民代表选举这两类选举方式的实践效果，并通过对二者的比 较，寻找城市社区民主选举发展中的障碍，从而探讨社区民主选举的改革方向以 及培养、激发城市居民民主意识的可行方案。 1 1 2 研究综述 目前，我国无论是关于城市居委会自治的研究，还是关于城市居委会选举方 第一章导论 式的研究，都已形成了一些比较有代表性的观点，这些观点对于基层社区民主自 治和民主选举具有重要的指导意义： 1 、关于对社区民主选举存在问题的分析 ( 1 ) 组织干预过多，这阻碍了社区民主选举的实践发展。 于显洋在对北京某社区居民代表选举进行调查时提出，目前“社区民主化的 制度发展程度高于社区实践。”由于“社区民主选举依然是在政府和社区的主导 下进行，社区选举主要表现为政府的制度安排，是政府的政策推动，来自民问的力 量还十分微弱”，所以“我国目前社区民主化和规范化程度还比较低”。( 于显 洋，2 0 0 5 ) 涂龙科在对上海某社区直选的调查中发现，目前社区选举“组织干预过多”， 主要体现在“以组织提名为主的方式确定初步候选人；组织按自己的喜好和需要 宣传介绍候选人；在候选人酝酿过程中由组织起决定作用，因此每个人的酝酿、 筛选往往是组织意志的体现。”，这样的直选不但不能推动社区民主，反而它会阻 碍社区民主的进行，最终成为社区政治体制改革的瓶颈。( 涂龙科，2 0 0 5 ) ( 2 ) 城市居民缺乏对社区这一层次民主的需求，所以，居民在城市社区选 举中形式上的参与率虽然高，但是实际上参与的主动性却很低。 桂勇、黄荣贵等在对上海某社区直选的调查中提出，目前“高登记率的背后 是居委会辛勤的工作”。实际上，“居民对于基层民主的需求，至少在居委会这一 组织层面是相对缺乏的”。他们在调查中发现，“在直选中，大部分居民对选举事 件并不关心。除了居委会干部、社区内的党员以及那些平时与居委会有紧密联系 的居民等( 如老年人、下岗人员、离退休人员和残疾人员、贫困人员) 发自内心 地关注选举的规则、进程以及结果外，那些与社区之外的社会有着更大接触范围 的社会群体( 如上班族、年轻人等) 对居委会直选的态度总的来说是冷漠的”。 ( 桂勇，黄荣贵，李洁瑾等，2 0 0 3 ) 涂龙科在对上海某社区直选的调查中也发现了同样的问题，“居民在形式上 参与率很高，但实际上参与热情很低。有的选民对选举的结果并不重视，甚至并 不清楚，有的选民认为选举只不过是例行公事、走过场而已，其结果早就由上面 内定了。”( 涂龙科，2 0 0 5 ) 2 、关于社区民主选举中的障碍分析 ( 1 ) 居民与社区之问利益关系的薄弱是阻碍居民积极参与社区民主选举的 根本原因。 桂勇和黄荣贵等认为，“对于一般的社区居民来说，缺乏追求社区基层民主 的强大动力”。因为，“大致而言，居民和居委会之间只有很微弱的利益联系，这 2 第一章导论 种弱联系使得居委会直选只是停留在“居民有了选举权”这种抽象的层次。没有 了切身的利益，民主的权利只不过是种装饰而已。( 桂勇，黄荣贵，李洁瑾 等，2 0 0 3 ) 于显洋认为“民主的关键在于利益关系”。然而，“从目前情况来看，大多数居 民与社区之间的利益关系并不显著，自然对社区事务漠不关心”。他还对城市社区 与村庄社区进行了比较，认为，二者有着根本的不同，村庄社区“是一个生产和 生活高度重合的空间，有土地等集体资产，每个农民都和自己的村庄有着天然的联 系；而城市社区则不一样，它不是生产空间，只是人们的生活空间，没有独立的资源 体系。与过去相比，人们在社区中的利益明显增加，如对社区环境、治安、社区服 务的要求越来越多，但这仍然不是最直接的、最紧迫的，因此居民的社区参与意识 在短时期内不可能大幅提高。反过来也可以说明这一点，为什么参与选举的以离 退休的老人和下岗失业人员最多? 因为这部分人与社区的利益关系更密切。而中 青年人更多是游离于社区之外”。因此，“居民与社区之问利益关系的薄弱是阻碍 社区参与和民主自治发展的根本原因。”( 于显洋，2 0 0 5 ) ( 2 ) 社区中介组织参与不足，居民缺乏参与社区活动的平台。 于显洋认为“社区内中介组织发育不足，居民缺乏参与社区活动的平台，没有 机会在特定场所发表自己的意见。一方面是居民还未意识到这种需要，不知道应 该如何建立有效的民主途径，另一方面社区资源有限，无论是社区还是政府相关部 门没有提供政策和法律方面的支持。”( 于显洋，2 0 0 5 ) ( 3 ) 社区内社会资本的缺乏，也是制约城市居民参与社区民主选举积极性 发挥的重要原因。 陈伟东、姚亮在对武汉某社区的直选进行调查时，提出了社会资本对社区居 民的重要性。他们认为，“在一定的共同体内，横向的网络越密，社会道德越规范， 人们之间也就越相互信任，社会资本也就越高，也就意味着共同体内的人际关系 就融洽。而无论是作为哪一种共同体内的居民，都希望自己的生活共同体内人们 之间是充满信任、合作、安全的，因而每一一个社区的居民对社会资本都有着强烈 的需求”。同时，他们认为，“选举是否具有的民主不在于投票率的高低、当选率 的高低；而在于选举的质量，也即居民是以公民身份还是因圈小利而参与选举， 以及选举出来的居委会成员能否代表广大社区居民的利益”。“当前各地社区选举 的参选率和当选率大都分别高达9 0 和8 0 以上：但事违人愿，在实际调查中， 居民的认同率不高，许多居民表示选举是形式，谈不上真正的民主。”( 陈伟东， 姚亮，2 0 0 5 ) 桂勇等认为，“城市的生产、消费、政治、文化、社会交往等功能跨越了无 第一章导论 数不同空间的边界，居住地所提供的仅仅是生活功能的一小部分，许多居民可以 借助于其他更为广泛的社会资源如工作单位、社团等有效地解决困难，这样就削 弱了居委会在居民心目中的重要性”。“城市以居住空间而不是职业、经济关系等 因素为基础的民主实际上并无实质性功能，而这意味着现有制度框架内的居委会 的实质功能并不足以提供居民积极参与社区政治的全部动力，社会资本也就无从 产生。”所以，一方面，“居民对居委会的工作根本就不了解，不存在着情感上的 联系，参加选举也不会给予选民感情上的收益”。另一方面“城市社区居民虽然 住在同一个小区，但是彼此之间的来往确实很少”。这些都导致了城市居民主动 参与社区选举等民主活动的动力不足。( 桂勇，黄荣贵，李洁瑾等，2 0 0 3 ) 3 、关于解决社区民主选举存在问题的对策分析 ( 1 ) 密切社区和居民的关系，培育城市居民参与社区选举的原动力。 于显洋认为，解决目前社区民主选举居民参与积极性薄弱的对策之一就是 “培育社区民主发展的原动力，密切社区与居民的利益关系”。( 于显洋，2 0 0 5 ) 林尚立在这一问题上，也提出了类似的观点，他认为当前必须加强社会合作 体系建设，形成社区对选民足够的利益驱动机制。( 林尚立，2 0 0 2 ) ( 2 ) 政府在社区选举中的职能应从干预转变为指导，逐渐将社区选举从政 府主导型过渡到以居民为主体的阶段。 于显洋认为，“继续加大政府的推动力度，这是现阶段基层民主发展不可或缺 的动力”，因为“完善的选举程序和制度决定了城市基层民主发展的成效”。但是， “在群众的民主和参与意识薄弱、社会内在动力缺乏的情况下”，政府在社区民 主选举中要做的事不是全面的干预，而是要帮助“建立起一套居民自治和选举的 制度，让居民在一个公开，公正的制度环境中去实践民主、学习民主，逐步建立起 民主意识，并引起民主更深层次的发展，从而使基层民主由目前的政府主导型过渡 到以居民为主体的阶段。这是符合中国特定国情的民主发展道路”。( 于显 洋，2 0 0 5 ) 涂龙科在对上海某社区直选的调查中提出了一些具体的措旌：“约束党组织 和政府组织对选举的干预行为，培养候选人和选民的参与热情”。同时，要营造 公平的选举环境，“突破选民之间认识面小的局限，建立针对候选人的平等宣传 介绍机制，允许并鼓励候选人的自我竞选宣传，建立各种形式的选民和候选人之 间的信息沟通渠道”。给予选民更多的权利，“选举委员会对候选人名单的配酿过 程应更加透明化，民主化，并让选民主导从初步候选人名单到正式候选人名单的 决定过程”。( 涂龙科2 0 0 5 ) ( 3 ) 完善社区自治管理的机制。 4 第一章导论 陈伟东提出，社区的工作事务要公开化，切实保证居民获取信息渠道的畅通， 在社区内建立起居民之间、居民与社区组织以及居民与政府之间的面对面的协商 机制，从而为居民参与社区公共事务提供可行的途径和制度保障，从而真正做到 让社区居民直接组织、管理和参与社区内自己的事务。( 陈伟东，姚亮。2 0 0 5 ) ( 4 ) 大力发展社区中介组织，培育社会资本，培养城市居民的公民精神。 陈伟东认为，“必须培育公民参与网络，培养社会资本”，同时要“防止居民 的角色错位，把单纯的市场经济人转移到社会公共事务中来。让居民的角色分化 在家庭里是家庭成员；在市场经济中是经济人；而在社会公共事务中则是公 民。市场经济可以培育精于计算的“经济人”，但不会天然塑造具有公共精神的 “公民”，更不会天然地生成现代公民社会。当前最重要的是培育公民社会，发 育现代的公民意识”。 此外，陈伟东还提出“要大力发育社区中介组织，把大量的社区事务从社区 居委会剥离出来，交由这些组织处理和提供服务，并不断从制度上保证社区中介 组织发育的土壤”。“政府要建立和健全对居民和社区中介组织的激励机制，从物 质上和精神上鼓励居民和中介组织的参与，充分调动他们的积极性和主动性”。 ( 陈伟东。姚亮，2 0 0 5 ) 1 2 研究的内容和框架 1 2 1 研究的内容 本文以社区民主选举为主线，研究了国内外社区民主选举的经验，并在此基 础上以福州市为例，对福州市先后采取的两种不同的社区民主选举模式的实施效 果进行了比较，从中寻找社区民主选举存在的障碍，并提出了今后改革和完善社 区民主选举等基层民主活动的思路。具体包括以下方面： l 、通过对社区民主选举的理论、国内外社区民主选举实践的整理回顾，阐 明了国家推广社区民主选举的意义所在，并从理论上对三种选举方式进行了比 较。 2 、通过从实践上对福州市先后采取的两种不同的社区民主选举方式的实施 效果的分析比较，从中寻找社区民主选举发展中的障碍。 3 、回归政府推广社区民主选举和民主自治的初衷，即提高城市居民的民主 参与意识和民主素质，促进政治民主的发展，提出了如何进一步完善城市基层民 主，改进社区民主选举的措旌。 第一章导论 1 。2 2 研究的思路和框架 国家大力推广城市社区民主选举，在完善民主选举方面投入了大量的人力、 物力和财力，并在实践中不断地改进民主选举的形式和程序，目的就在于将社区 作为基层民主的“试验田”，培养城市居民民主参与的意识。那么，目前社区民 主选举是否达到了这一预期效果呢，本文以福州市为例，通过对居民代表选举、 户代表选举这两类选举方式实施效果的详细分析，从中探寻社区民主选举发展的 障碍，并在此基础上提出了改进的措施。具体研究框架如下图： 匿 6 第一章导论 露 1 3 研究方法 圈i - ! 文章研究框架结构图 本文采取的研究方法主要是文献研究、问卷调查、实地调查以及个案分析。 首先，笔者通过文献研究，了解了社区民主选举的相关理论、国内外发展实 践以及目前学者们对我国各地进行的社区民主选举情况的分析；其次，为了了解 社区居民代表选举方式的实践效果，笔者通过问卷调查方式，收集了福州市部分 居民参与居民代表选举情况的相关数据；之后，为了了解社区户代表选举方式的 实践效果，笔者就i i 前福建省社区选举制度改革的试点福州市三坊社区的户 代表选举过程以实地调查的方式进行了个案研究，对部分参加选举的居民还进行 了深访；最后，将户代表选举与居民代表选举的实施效果进行对比，在此基础上 对城市社区民主选举中存在的障碍及解决对策进行了深入的分析和探讨。 7 ，、，i 第一章导论 1 4 文章的创新与不足 文章的创新之处主要在于两点： 1 、在文章结构上，本文以社区民主选举为主线，对各种社区民主选举模式 不仅进行了理论上的分析，还以福州市为例，对不同的社区选举模式进行了实践 效果上的分析，将理论和实践有效地结合在一起。 2 、在文章观点上，本文分析了当前城市社区民主选举的实施效果与预期目 标之间的差距，提出当前社区民主选举陷入目标悖论，并由此对社区是否具有承 担城市基层民主试验田这一任务的资格重新进行了客观地审视，在此基础上提出 相应的解决方案。 文章的不足主要在于，由于福州市2 0 0 5 年1 1 月刚刚且仅在一个社区进行了 户代表选举的试点，虽然本次户代表选举的过程已具有较高的研究价值，但是， 要想更充分了解户代表选举方式的成效还有待经历更长时间的检验。 第二章杜区民主选举理论与国内外经验 第二章社区民主选举理论与国内外经验 2 1 社区民主选举理论 2 1 1 社区民主选举的内涵 中华人民共和国城市居民委员会组织法第八条明确赋予了社区居民在社 区自治中拥有选举和被选举的权利。也就是说，社区居民有权通过其赞同或认可 的形式选举和被选为居民代表、居民小组长以及社区成员代表大会成员、社区协 商议事委员会成员和社区居委会成员。 所谓社区民主选举就是指社区居民委员会必须由社区居民( 社区成员) 大会 或代表大会民主选举产生。选举必须遵循普遍选举、平等选举、直接选举、差额 选举、竞争选举、无记名秘密投票选举的原则，整个过程要求公开、公平、公正。 2 1 2 社区民主选举的目的 社区居民民主选举是社区民主的一个基本表现。我国大力推进城市社区自 治，不断发展和完善社区民主选举制度的目的就在于： l 、社区民主选举实践有利于促进城市居民的民主参与，提高公民的民主意 识和责任意识。 美国学者科恩曾提出，“如果公民和领导人对民主的观念、价值、和实践给 予强有力的支持，一种稳定的民主的前景就更加光明”。实行社区民主自治，推 动社区民主选举最重要的一个目的是提高民众的民主意识和民主能力。城市居民 民主意识和民主能力的不断增强将为其今后参与国家民主政治打下良好的基础， 进而推动中国民主的完善和发展。社区民主选举的过程显然正是城市居民进行民 主学习和实践的过程。 2 、社区作为一个城市基层民主的“试验田”，其民主选举制度能够产生“辐 射”作用，为中国民主发展提供日益成熟的社会参与机制，促进我国各领域的民 主发展。 总之，实行城市社区民主选举制度不仅是社区自治的一个重要组成部分，同 时，不断地完善城市社区民主选举制度也是为了能充分调动城市居民的民主参与 9 第= 章社区民主选举理论与国内外经验 意识，提高居民的公民责任j 并通过社区选举实践给予居民履行民主参与权利的 训练。 2 1 3 社区民主选举的三种方式 目前，按照中华人民共和国城市居民委员会组织法规定，城市社区的选 举方式主要有三种： ” 1 、居民代表选举 这种方式是一种传统的做法，属于间接选举。这类选举大多是由街道办事处 提出候选人，然后由事前划分的居民小组选出的居民代表进行选举，这些参加选 举的居民代表往往人数较少。可见，这种选举方式所能体现的民主是很有限的， 也因为如此，这种方式的选举成本是比较低的。 2 、户代表选举 这是由每家出一个人参与选举的选举方式。目前理论界和实践界对这种方式 到底属于间接选举还是直接选举仍存在一定的分歧。有学者认为这种方式已经是 由居民直接选举居民委员会的组成人员了，所以应该属于直接选举；有学者则认 为这种方式仍然是由每户出一个代表参与选举，所以仍然属于阅接选举阶段。笔 者同意后一种观点，即户代表选举仍属于间接选举阶段。这种选举方式与居民代 表选举相比，选举的成本高了许多，需要投入较大的人力、物力和财力，但是民 主成分也随之增加了很多。 3 、直接选举 这是满1 8 岁以上的居民每人一票的全体有选举权的居民参与选举的选举方 式。这种方法的民主成分无疑是最多的，但操作的成本也因此是最高的。 目前，在我国，户代表和直接选举均被视为民主选举改革的做法，在这两类 选举中，居民们自己挑选候选人，并在候选人展开竞选演讲和辩论之后，从差额 的候选人中选出居委会的成员。 表2 _ l 三种社区选举方式对比 选举选举 含义优点缺点 类犁 方式 划分居民小组，以居民小组为单选举成本低民主覆盖面窄，无 问接居民代 位，每个小组选出一到两个居民法充分体现居民 选举表选举 代袭参加居民代表大会进行选意愿。 举，候选人往往是由街道指定的。 l o 第二章社区民主选举理论与国内外经验 续( 表2 1 ) 选举选举 含义 优点缺点 类型方式 以尸为单位，母豕每尸推出一名民主覆盖面较选举成本较高 间接户代表 代表参加选举大会进行选举，候 广，更能体现居 选举选举 选人也是通过选举产生的。民意愿 满1 8 岁以上居民每人一票的全体民主性最强，充选举成本最高，花 直接居民直 有选举权的居民参与选举的选举分考虑所有居费巨大的人力、物 选举接选举 方式。候选人也是通过选举产生 民意愿力和财力 的。 2 2 我国社区民主选举的发展历程 城市居民自治制度是新中国成立初期，在总结中外自治理论和解放区自治实 践经验的基础上建立起来的，1 9 5 4 年的城市居民委员会组织条例就规定居 委会是基层群众自治组织。1 9 8 9 年国家出台了城市居民委员会组织法，这意 味着居委会居民自治的法律地位得到了重新的确立。之后，城市社区居委会的选 举开始逐步试行居民代表选举方式。但是，由于政府职能未转变，居民委员会在 很长一段时间里仍然具有浓重的官方性质，许多基层政府也习惯性的把法律规定 的“指导”关系变成“领导”关系。 随着经济的不断发展，我国正不断加快城市基层民主政治的改革的步伐。理 论界和实践界也开始逐渐意识到，完善社区民主选举制度对城市基层民主的推动 作用。从1 9 9 8 年开始，全国各地的社区陆续开展了社区民主选举方式从居民代 表选举到户选、直选的改革。 l 、1 9 9 8 年8 月，在青岛市四方区进行了两个居委会直接选举改革的试点， 这拉开了中国城市直接选举改革的帷幕。 2 、1 9 9 9 年6 月，沈阳市沈河区开始了我国第一个社区户代表选举方式改革 的试点。同年，中国城市的选举改革取得了较大进展。上海进行了较大范围也更 规范的选举试点，在浦东新区和卢湾区开启了选举改革的大门。 3 、从2 0 0 2 年开始，越来越多的地方开始应用直接选举的方式来推动城市社 区的基层民主。广西柳州市的柳南区在2 0 0 2 年5 月进行的2 个社区选举中，采 用了国际上比较通用的秘密划票问的做法，同时也有国外的选举观察团在这2 个 社区进行了现场观摩。据统计，在2 0 0 2 年，广西有近5 0 左右的社区进行了直 第二章社区民主选举理论与国内外经验 接选举。同年，北京市东城区九道湾社区首次采用了直接选举方式，这在当时也 引起了极大的关注。 4 、2 0 0 3 年l1 月浙江宁波市海曙区所辖所有社区均完成了直选，总计5 9 个 候选人以直选的方式当上了社区主任，在该区直选过程中，共有1 6 万选民参与， 海曙区也因此成为了国内第一个社区居委会全部实行直选的行政区。 近几年来，在我国的许多地方，随着社区直接选举方式的推广，与之相关的 基层民主活动也不断地发展起来。比如，武汉江汉区举行了社区居民评议政府行 为的活动，沈阳的社区居民通过选举的方式产生社区居民代表直接参与基层人民 代表大会的活动。这些都对社区自治和基层民主起到了极大的示范和推动作用。 在各地纷纷开始进行杜区选举民主改革的背景下，福建省也于2 0 0 5 年月 在福州市鼓楼区三坊社区进行了户代表选举的试点。这是福建省全省率先进行的 户代表选举表决新一届居委会成员的试点工作。从居民代表制到户代表制选举方 式的转变是福建省推动民主进程的一个改革，福建省也有意将三坊社区的户代表 选举试点作为全省的一个样本逐渐推广。 从上述我国社区民主选举的发展历程可以看出： l 、目前我国各地社区民主选举的方式主要是三种，即社区居民代表选举、 户代表选举和直接选举。 2 、在我国社区民主选举现行的三种方式中，居于主体地位的仍然是居民代 表选举方式。 一方面，由于各地开展的户代表选举以及舂选仍然处于摸索和试点的阶段， 经验还不够丰富，还无法全面推广，另一方面，户代表选举和直选需要投入较大 的人力、物力和财力，对居民的参与意识也相对要求较高，但是当前我国各地社 区发展不平衡，暂时还有许多社区不具备这些条件，所以，目前我国社区选举主 要采取的仍然是居民代表选举方式。 3 、我国社区民主选举的改革和发展趋势是逐渐从居民代表选举方式过渡到 户代表选举、直接选举这两种方式，有条件的地方还可以直接采取直选方式。 随着市场经济的快速发展，深化民主政治改革已经成为了一种必然。按照国 家民政部的要求，到2 0 1 0 年，全国社区居委会的换届选举中，户代表选举和全 体居民参与的直选，比例应达到5 0 。近年来，各地纷纷进行户代表选举和直接 选举的试点改革，并且取得了一定的成果和实践经验，这些都意味着以户代表选 举方式和直选的方式来代替目前占主体地位的社区居民代表选举方式已经成为 一种必然的发展趋势。 第二章社区民主选举理论与国内外经验 2 3 国外社区委员会成员的产生方式 目前国外社区委员会成员的产生方式大致有两种，一是委任制，以新加坡为 代表；二是选举制，一般采取直接选举的方式，以美国为代表。但是，不管采取 什么方式，都是由本国国情所决定的。 2 3 1新加坡：社区委员会成员由政府委任产生 新加坡是政府主导型社区管理模式的典型代表，这一点决定了它的社区委员 会具有明显的官方性质，因此，其成员的产生主要是采取政府委任的方式。 新加坡的社区组织充满着官方色彩，政府对社区的干预较为直接和具体，并 在社区设有各种形式的派出机构，由政府组织自上而下对社区发展进行管理。新 加坡全国不再设市、区政府，社会管理的区域性基本单位是选区，在新加坡现行 的政党政治体制下，选区的社区组织和社会团体实际上是执政党和民众直接接触 的最基层的政治实体，所以，新加坡社区组织的领导成员都不是民选产生的，而 是由所在选区的国会议员委任或者推荐。 这种社区委员会成员的产生方式是由瓤加坡的国情所决定的。与西方相比， 新加坡的市场体制和法律建设的时间都还不够长，社区居民民主观念较为淡薄， 公众参加社区事务的主动性还有待培养。在这种情况下，要促进社区发展，不可 避免就会出现这种政府主导和社区组织行政化的现象。 2 3 2 美国：社区委员会成员由居民直选产生 一直以来，很多学者都认为，西方民主的所谓先进，实际上是指直接选举方 面社区即是选区，而且市、区直接选举。 在美国的社区中，市政府、社区管理委员会、非营利性组织、社区居民各类 主体是社区建设与发展中的重要角色。美国的社区管理委员会是一种最能反映民 意的基层组织。委员会的基本权利属于社区居民，居民将所有涉及社区管理与发 展的权利通过授权交给他们选举出来的管理委员会，居民的意愿通过社区管理条 例的方式体现，该条例由全体业主表决通过，社区管理委员会完全按照管理条例 要求行使职权，同时委员会在制定决策时也有责任倾听社区居民的呼声。 在这种情况下，美国社区管理委员会大部分成员都是由社区居民直选产生， 通常是来自社区的志愿者，并在本社区具有一定号召力，享有一定威望或具有某 第二章社区民主选举理论与国内外经验 方面特长的人。社区主席则是由社区委员会聘用，负责在社区中扮演居民与政府 相关部门沟通交流的联络员的角色。 这种社区委员会成员的产生方式是由美国的国情所决定的。美国是一个民主 法治体制较为健全的国家，美国的民众有较强的社区参与主动性，此外，美国的 非营利组织发展比较健全，这对采取社区委员会直选提供了基础。 2 3 3 国外社区委员会成员产生方式的启示 由于各国国情的不同，每个国家对于社区的定位也不一样，这决定了社区委 员会成员在产生方式上有很多不同。这些不同的经验对我们社区选举方式的改革 和完善是具有一定指导意义的： i 、对于居民的民主意识还较薄弱的发展中国家而言，社区的选举应得到政 府高度的重视和有效的指导、引导。 扩大基层民主是我国完善发展中国特色社会主义民主政治的一个既定方针， 这决定了今后社区选举等民主活动将被视为重要的民主“训练场”。对于缺乏民 主习惯和基础的居民而言，社区的选举既需要政府放手尝试更为民主的方式，也 需要政府在这一过程中予以积极的引导。 2 、需要从多渠道对社区选举进行资金投入。 民主是需要成本的，社区选举没有足够的人力、物力、财力是无法取得预期 效果的。目前，国外社区应用于社区选举和社区建设的资金主要来源于政府的资 助、基金会和私人的捐款、以及收取的服务费用。其中，政府的资金支持，一部 分采取常规性拨款，由非营利组织按政府的法规和与政府签订的合同，向社区居 民提供服务，此外政府还提供各种专项资助，安排一些特定的项目，交给有关组 织实施竞标。可见，社区选举的经费来源完全靠政府拨款是无法维系的。 3 、大力培养社区中介组织及志愿者队伍，发动社区居民的广泛参与。 美国的社区组织体系是由政府各职能部门、政府资助的社区组织和民间团体 举办的非营利机构所组成，其中，社会中介组织发挥着重要作用。此外，美国的 志愿者队伍非常的活跃。他们的存在有利于调动居民的利益需求，有利于将居民 组织在一起，形成彼此之间的信任、合作和参与精神，这对培养居民的民主参与 意识和公民精神很有帮助，而居民的参与主动性正是社区民主选举能否顺利推行 的重要条件之一。 1 4 第三章福州市社区民主选举的实践效果分析 第三章福州市社区民主选举的实践效果分析 2 0 0 5 年l o 月国务院新闻办公室发布了中国的民主政治建设白皮书。文 章明确指出，扩大基层民主是完善发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和 重要基础。目前，无论是理论界还是实践界都始终将城市社区的民主建设作为实 践基层民主的重要举措之一，而城市社区居民委员会的选举则被视为培养城市居 民民主意识的一个重要方式。 从理论上说，在目前社区选举的三种方式中，户代表选举、直选的民主范围 更广，民主的实质性更强，比居民代表选举方式更能调动居民参与社区民主活动 的积极性。那么，从实践的角度看是否如此呢? 适逢2 0 0 5 年福州市进行户代表 选举试点之际，笔者以福州市为例，对福州市先后采取的两种不同的社区民主选 举方式的实施效果进行了比较分析。 3 1 社区居民代表选举的实施效果分析 福建省目前拥有1 8 0 0 多个居委会，从1 9 8 9 年首次举行居委会选举迄今，福 建省包括省会福州市在内的各地居委会选举始终停留在居民代表制的方式上，属 于间接选举阶段。 3 1 1社区居民代表选举的实施程序 目前福州市各社区的选举属于间接选举方式，即先选举产生居民代表，再由 居民代表进行社区居民委员会组成人员的选举。这种居民代表选举的程序大概包 括以下几个步骤： 1 ，第一步：推选选举委员会 这项工作一般是由现任居民委员会进行组织换届选举之前，社区居民委员 会组织召开居民代表大会，会议一般包括三项内容，一是现任居委会主任进行述 职报告，二是宣布社区换届选举的相关事宜，公布居民小组的划分情况，三是组织 推选选举委员会。 2 、第二步：选民登记与推选居民代表 这一项工作一般由选举委员会负责落实。具体的工作包括选举动员、选民登 记及推选居民代表。选举委员会成员入户进行居民选举的动员，介绍选举操作情 第三章福州市社区民主选举的实践效果分析 况，告知居民其所在的居民小组所包括的范围，之后登记符合条件的选民，同时 发放推选居民代表的提名票，并请居民推选出本小组2 3 个能够代表居民利益的 人作为居民代表，最终产生参加换届选举的居民代表。 3 、第三步：提名通过候选人， 居民代表产生后，召开居民代表大会推选候选人。会议由选举委员会负责组 织。会议包括自荐、提名，投票和唱票。 福州市大部分社区在居委会人员选举上主要采取的是“街聘民选”。即街道 通过由区组织的笔试和面试( 由民政部门命题) 选拔聘任工作人员至居委会，经 岗前培训后上岗工作，工作一段时间后，再作为候选人由辖区内的居民投票通过、 认可。 4 、第四步：召开选举大会和公布选举结果 各候选人要在选举大会上发表参选演说。选举开始后，按照规定选出监票、 唱票和计票人员。投票时，工作人员和选委会成员先投票，其他代表再投票。之后， 总监票人开箱验票，选举委员会宣布选举结果。 3 1 2 社区居民代表选举的实施效果 2 0 0 5 年，福州市改革社区选举方式之前，针对以往长期采取的社区居民代 表选举方式的实施效果，对福州市社区居民进行了一次随机抽样的问卷调查。在 被调查者中，男性占6 5 3 ，女性占3 4 7 ；鼓楼区居民占3 1 ，台江区居民占 2 7 ，仓山区居民占2 3 9 ，晋安区居民占1 8 1 。 调查显示：社区居民代表选举这一选举方式不仅未能起到培养城市居民民主 意识，酱及民主知识等预期的实施效果，反而由于其民主实质性较低，而在一定 程度上挫伤了城市居民对社区民主选举的参与积极性，降低了城市社区民主选举 的公信力。 1 、大部分社区居民对居民代表选举方式产生的居委会的工作满意度不高。 满意般小满意 图3 1 对社区居委会工作的满意度 1 6 第三章福州市社区民主选举的实践效果分析 从未 较少 一般 经常 圈3 - 2 与社区干都接触的频率 大部分社区居民与居委会的干部接触不多，很少感受到居民委员会给予的服 务，在这种情况下，极少部分的被调查居民对社区居委会的工作表示满意。 在调查过程中，许多被调查者表示与他们接触较多的是小区物业管理部门， 而不是社区居委会。这一现象主要是因为，作为居民自治组织的社区居委会和作 为营利机构的物业管理部门虽同属于服务性机构，但是社区居委会的辖区往往大 于物业管理部门，而后者的服务内容相对而言则更加具体和有针对性。 但是，在本次调查中，被调查居民表示较少接触社区干部和从未接触社区干 部的总体比例较大这一情况仍要引起注意，因为它其实在一定程度上反映了两个 问题： 一是，目前社区居委会并未充分履行好自己的职能，职能定位模糊。虽然宪 法赋予居委会自治权利，但目前它仍不是完全的自治组织。我国现阶段的居委 会除了有自治职能外，还承担着许多各级政府部门所延伸的行政职能。在这种情 况下，居委会干部不得不陷入文山会海中，而真正用于为居民服务的时间必然是 少之又少了。所以，只有真正转变居委会的职能，变管理机构为服务机构，真正 为社区居委会减负，居委会才能腾出时问为老百姓服务，才能受到老百姓的欢迎。 二是，目前社区居民委员会和社区居民之问的利益关系薄弱。相对住宅区的 物业服务而言，居民与社区及社区居民委员会之问的利益关系很薄弱，居民似乎 对市场经济下生活服务商业化的认同度更高。 2 、虽然社区居民代表选举方式已经实施了十余年的时间，但是大部分被调 查者仍然缺乏基层民主选举的基本常识。 第三章福州市社区民主选举的实践效果分析 不知道 圈3 - 3 是否了解社区民主选举常识 6 2 的被调查者表示不知道什么是居民代表选举、户代表选举和全体居民直 接选举，更不知道选举的具体程序和相关知识。这给我们传递了个信号：虽然 城市社区选举制度已经实施多年，但是，福州城市社区居民的民主知识仍然比较 薄弱。可见，长期以来实行的社区居民代表选举方式对提高城市居民民主知识和 民主意识方面所发挥的作用非常有限。 3 、社区居民代表选举方式并未保护好居民民主参与的热情，未能达到引导 居民积极参与民主活动的预期效果。 经常参加器! 翌! 翌：! ，1 端 报少参加奉墨墨翌墨墨墨墨墨墨2 墨墨墨墨要墨墨墨 知道却没参加过拳蔓量薹曩l 皓 不知道有此类活动擎墨窭窭鍪! 墨2 帆 图3 4 参加社区选举等民主活动的频率 痞兴趣没兴趣无所谓 图3 - 5 对社区选举等民主活动的兴趣 1 3 第三章福州市社区民主选举的实践效果分析 7 5 的被调查者对民主活动抱有极大的热情，可见城市基层民主活动有很大 的发展空间，城市居民的民主参与意识并不低。但是，调查也显示，大部分被调 查居民参与类似选举、议事监督等社区民主活动的频率不高。 这一方面是因为社区居民代表选举方式的民主覆盖面窄，另一方面是因为居 民日常和社区居民委员会的联系不多，对社区自治和服务了解不深，所以不少被 调查的居民认为选举的形式主义成分比较大，这导致居民虽然对民主活动感兴 趣，