（公共管理专业论文）哈尔滨市城市规划管理中的公众参与问题研究.pdf

中文摘要 中文摘要 作为公共政策之一，城市规划及其实践活动检验着城市管理水平，这个过程 中，公共参与的作用在逐步得到加强，同时也被不断的认可。通过规划公开、规 划公示、第三方机构力量的加入、社区规划师的培养等，公共参与在城市管理过 程中所占比重是递增发展的。民主社会和市民社会的概念在得到更广泛共识的情 况下，城市规划从单一的技术层面，向城市管理及公共管理层面发展。 无论从国内外经验看，还是哈尔滨市城市发展实际案例中，公众参与对于城 市规划的作用正越来越明显，而且需要进一步得到加强。城市规划体现出的不再 是简单的部门利益和集团利益，公共利益成为城市规划的首要标准，不得违背。 公众参与的科学性、合理性还需要在具体城市规划过程中不断的被完善，以发挥 其在城市发展和公共管理中的有效作用。 关键词：城市规划公众参与公共管理 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t p u b l i cp o l i c y , 觞o n eo fc i t yp l a n n i n ga n di t sp r a c t i c eo ft h em a n a g e m e n tl e v e lt h e c i t y , t h e p r o c e s s ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h eg r a d u a l l yb es t r e n g t h e n e d ，a n da l s ow a s a c c e p t e db yt h ep u b l i c b yp l a n n i n ga n dp l a n n i n gc e r t i f i c a t ea n da “mp a r t y o r g a n i z a t i o n si nj o i n i n g ，t h ep l a n n e r sa l ew a i t i n gf o r p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h eu r b a n m a n a g e m e n tp r o c e s s e so fs p e c i f i cg r a v i t yi st h ei n c r e a s eo fd e v e l o p m e n t d e m o c r a t i cs o c i e t ya n dt h es o c i e t yi nab r o a dc o n s e n s u so ft h ec a s e ，t h et o w n p l a n n i n gf r o mat e c h n i c a ll e v e l ，t ou r b a nm a n a g e m e n ta n dp u b l i cm a n a g e m e n tl e v e lo f d e v e l o p m e n t i nt h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e ，o rh a r b i nm u n i c i p a l i t yu r b a n d e v e l o p m e n tt ot h ea c t u a lc a s e s ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h et o w np l a n n i n gr o l ew a sm o r e a n dm o r em a n i f e s ta n db ef u r t h e rs t r e n g t h e n e d t o w np l a n n i n go ft h ed e p a r t m e n ti sn ol o n g e ras i m p l ea n di n t e r e s t so fp u b l i c i n t e r e s t sa su r b a np l a n n i n gs t a n d a r d sa n ds h a l ln o t c o n t r a v e n et h ef i r s t p u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ns c i e n c ea n dr a t i o n a l i t yn e e di nt o w np l a n n i n gp r o c e s sh a sb e e n i m p r o v i n g ，t ot h eu r b a nd e v e l o p m e n ta n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n e f f e c t i v e k e yw o r d s ：t o w np l a n n i n g ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n ；p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： l 字磊髻 签字日期：矽，p 年多月，罗日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨建堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：2 鼋厶酱 导师签名： 签字日期：乒口，口年歹月乞：p 日 签字日期：加，年月，日 擎 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 绪论 绪论 城市规划是为城市的生产和生活服务的，一个城市的规划，会涉及到政治、 经济、文化等各个层面。任何一个城市规划一旦编制完成，并经相关政府审批通 过，都将具备法律效力，且一旦付诸实施，会对原有的城市格局、土地利用结构 等产生根本性的变革。所有规划的实施都是一种对原有城市功能等的改变，这种 改变带来的是原有利益格局的改变。因此，城市规划涉及的利益分配问题是其所 在城市各利益层面关注的焦点。从目前我国经济发展现状分析，地方政府作为城 市规划的决策者，出于对城市经济效益增长的过分关注，往往会在经济利益较高 并不尽合理的地方建设一些错误工程或审批部分实用价值不高的形象工程。经济 利益至上的观念会导致“权”、“钱 共同引导城市规划的潜流模式。地方政府 往往会满足于形象工程所带来的局部的、眼前利益的时候，其深藏的恶性毒瘤也 会慢慢显现出来，例如环境问题、社会问题等等，这类公共利益损失是所获得的 经济利益远远不能弥补的。这种违背规划理念的决策，其模式存在的主要弊端是 利益极端化。而在这一过程中，应寻找一种能够体现利益公平的城市规划新理念， 即城市规划的“民主化理念公众参与。 一、选题的目的和意义 ( 一) 选题的目的 目前哈尔滨市城市规划面临着新的问题，即城市的社会关系开始建立在个人 财产权利及由此形成的利益关系基础上，城市规划需要对城市中各种社会利益关 系甚至个人利益关系进行调解。从哈尔滨现有城市出现的交通拥挤、住房紧张、 公共空间不足、公共设施配套缺失等现有矛盾看，在最初制定规划和实施规划过 程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与。公众参与的缺失，无疑成为目前很 多规划问题出现的根源之一。哈市公共空间、建筑，在规划具体实旋后，暴露出 的系列问题，让公众参与问题再次引起关注。在哈尔滨城市建设迅速发展的时间 内，市民被动地接受公共空间、公共建筑的规划管理，对城市规划管理是很不利 1 黑龙江大学硕士学位论文 的，市民应该是城市规划的享受者，经得起公众评判的规划，无疑是一种成功的 规划，但目前很多规划管理成果难以满足居民的实际需求。因此，如何让市民在 规划管理过程中充分参与，是城市规划管理的重中之重。现今社会，市民已经开 始通过网络、新闻媒体等途径对城市规划制定和决策中的公共性提出自己的诉求。 ( 二) 选题的意义 随着社会的发展，公众对于知情权的诉求从来没有停止过，从哈尔滨市城市 规划的发展现状看，要想使之担当以上的社会角色，就必须实现城市规划从蓝图 向过程的转化，即由技术的规划向为规划实施的政策的转化，使城市规划成为城 市政府干预城市发展的公共政策的一部分，才能充分发挥城市规划所担当的社会 角色的作用。 这种工作步骤全过程强调“公众参与 ，有助于打破原一贯遵循的规划编制与 实施过程中主客体不一致的情况，采取所有参与者共同编制与实施规划的方法， 在规划过程中倡导多方共同参与协作的工作模式，使规划管理更有针对性，期望 有利于建立完善的城市规划管理体制。同时，通过规划管理工作中的公众参与， 也是对整个城市各项管理工作的有益指导和借鉴。从这个意义上，本文选题具有 重要的现实意义。 二、国内外同类课题研究现状及发展趋势 ( 一) 国外研究理论 l 、理性综合规划学派 流行于2 0 世纪3 0 5 0 年代，其主要思想是：如果规划要合乎理性就必须兼 顾大多数人的利益，借助统计计量学，利用系统分析的方法可以，另外也有学者 认为，公众参与的主体应该包括以下四类，1 ) 普通个体：指单个市民，一般个体素 质差异大，关注点分散，重视短期的切身利益，从众心理强。较关注的城市规划 问题有：拆迁改造、住宅日照间距和公共设施布局等。2 ) 议会议员代表：此类人具有 较高的法律地位，构成面广，综合素质高，具有影响力。参与立法等宏观事务多， 参与具体的规划项目尚缺乏体制支撑和行政保障。3 ) 商业利益代表：该群体一般以 绪论 追求经济利益最大化和自身发展为目标，其较关心的城市规划问题有：土地使用性 质、容积率和公共设施布局等。4 ) 公益社团：公益社团指以公益目标为导向的组织。 其往往密切关注某一专项领域，如：生态环境、人道主义等，较关心区域规划、战 略规划和城市总体规划中的生态问题、历史文化保护问题等。 2 、辩护性规划理论 戴维保罗( p a u l d a v ) 在2 0 世纪6 0 年代提出了辩护性规划理论，其核心是： 城市规划应该由不同利益群体的规划人员共同商讨，决定对策，以求得多元化市 场经济体制下社会利益的协调分配；规划师应当借鉴律师的角色，成为社会弱势 群体的辩护人或代言人。这个理论为弱势群体如何参与城市规划并有效地表达他 们的利益提供了一个解决的办法；但是这个理论倡导的规划模式本质仍是社会的精 英来主导的规划。 3 、交往式规划理论 哈贝马斯在2 0 世纪7 0 年代初提出了交往理论，主张在生活世界中通过对话、 交流和沟通，使人们相互理解，相互宽容，在思想上达成一致，在行动上友好合 作，以实现启蒙的思想，即以自由、平等、宽容这三种价值为基础的公民理想。 在这样的方法理论基础上形成的交往规划理论，其核心是在多元主义思想的前提 下，寻求一种“政府一公众一开发商一规划师”的多边合作，并主张参与规划的 各个主体在决策的过程中应相互理解，相互沟通，建立一种友好合作的关系，以 真正在认识上形成共识。交往式城市规划理论以人的思维是理性的为基础，提出 了最为广泛的社会群体参与的规划，同时肯定了公众的参与有利于形成合理科学 的规划，为规划的顺利实施打下良好的社会基础。这个理论所提倡的城市规划过 程是我们期望所能达到的理想境界 4 、市民参与梯子理论 1 9 6 9 年美国；谢莉安斯汀( a m s t e i n ) 发表的“市民参与阶梯一文，这个 理论为公开参与城市规划指明了方向，提供了一个解决问题的结构框架。谢莉安 斯汀( a m s t e i n ) 对19 6 0 年代邻里组织和纷乱的城市政治有着直接的感受，她运用 形象的比喻，把公众参与的程度比作一把梯子上不同的横档。 - 急一 黑龙江大学硕士学位论文 ( 二) 国内研究状况 1 、国外公众参与城市规划启示 介绍国外公众参与城市规划的历史发展过程和现状情况，比如城市规划和 发展决策中的公众参与西方有关文献及启示( 周江平，孙明洁国外城市规 划2 0 0 5 年第4 期) ，公众( 市民) 参与：北美的经验与教训( 梁鹤年城市规划 1 9 9 9 年第5 期) 等。这类文章主要是介绍国外在公众参与城市规划过程中所倡导 的理念和运用的方法。 2 、强调公众参与城市规划的重要性。 比如公众参与城市规划方式构想( 赵映会，齐艳红北京规划建设2 0 0 5 年第0 6 期) ，公众参与和行政过程个理念和制度分析的框架( 王锡锌，北 京- 中国民主法制出版社，2 0 0 7 年) 。这类文章从社会发展、城市建设等角度阐述城 市规划中公众参与的重要性，并简要的提出我国该如何开展城市规划中的公众参 与。 3 、分析我国公众参与城市规划的瓶颈所在。 这部分文章在分析的同时提出建议，比如城市规划民主与公众参与( 聂康 才，周雪红城市问题2 0 0 5 年0 4 期) ，论城市规划中公众参与的政治经济基础 及制度安排。这类文章首先是描述我国城市规划中公众参与发展的现状，然后， 从不同的角度提出改进这种现状的办法和政策。这种角度涉及到：参与机制、法制 建设、城市规划体系改革、规划师职能转变、公众意识提高等方面。 4 、具体城市公众参与优缺点分析。 通过介绍我国某些城市的某些举措来分析公众参与的优缺点，比如上海市 城市规划管理中的公众参与研究( 张莹萍同济大学论文，2 0 0 7 年) 。这类文 章是以事例或事件为依据，着重描写公众参与城市规划的实践经验。国内的公众 参与城市规划还处于刚刚起步阶段，因此，很多尝试都是在摸索中前进。 ( 三) 研究展望 从公众参与城市规划各种理论来看，主要是研究方向，包括：一，如何使更 多的人参与其中，也就是在规划过程中如何得到更加全面的信息，最终实现利益 4 绪论 在各个利益集团的均衡；二，如何提高公众参与城市规划的效率，使规划的过程 更加简单有效( 网络、媒体、规划管理政策调整) 。 三、本论文的研究路径、研究方法 ( 一) 研究方法 参与城市规划的实践活动的系统分析，利用部分学者研究成果，运用城市规 划理论、公共管理理论、公共政策理论。采用归纳分析法、比较研究法、实证研 究法，从实践层面、理论层面、制度层面开展研究。 1 文献研究法 本论文通过广泛搜集国内外的相关文献，在充分借鉴和吸收他人的研究成果 的基础上，提出笔者一些观点和对策。其中文献资料的来源有哈尔滨市城市规划 局档案室的相关专著，相关论文，报纸、硕博论文、重要会议的决议和报告、中 国政策网中关于城市规划中的公众参与的政策法规、政府门户网站和财政部相关 网站相关的文件和统计数据等。 2 规范研究与实证研究相结合的方法 本论文研究的重要目标是在城市规划中的公众参与上有所创新。为此，对城 市规划中的公众参与的基本理论、基本范畴、基本问题等进行了规范性分析。同 时笔者进行了实地调查，通过笔者7 年时间参与的城市规划研讨会、规划年会以 及城市重大规划听证会等，实证分析现在城市规划中的公众参与所存在的问题、 原因。运用政策学、公共管理学等学科的理论和方法，提出一些城市规划中的公 众参与的措施。 3 定性研究和定量研究相结合的方法 目前学界对城市规划中的公众参与研究主要以定性研究为主。本论文在运用 定性研究的同时，也运用定量研究。笔者在实地调查的过程中收集了相关的数据， 同时通过黑龙江省统计年鉴( 黑龙江省统计局，国家统计局黑龙江调查总队编 a e 国统计出版社，2 0 0 9 年) 等一系列统计年鉴的原始数据进行统计分析和数理分 析，并运s p s s 系统探讨城市规划与公众参与规律性联系，从而在城市规划中的公 黑龙江大学硕士学位论文 众参与上有所创新。 ( 二) 研究过程中的主要问题、难点和解决方法 要对城市中各种社会利益关系甚至个人利益关系进行调解，城市规划已经成 为维护城市公共利益、实现社会改良的一种手段，城市规划管理作为城市行政管 理的一个重要职能应当适应城市规划的新内涵，创立新机制，革新规划管理的方 法和手段，重视经济、社会、文化等对城市发展的影响。 规划的专业性与公众参与的非专业性，形成了一对基本矛盾。这也是公众参 与与城市规划管理之间难以调和，以及公众参与未被有效重视的难点所在。本文 希望通过研究论证，在专业规划管理与公众参与之间找到契合点，这就是公共舆 论、规划管理机制调整、规划管理与公众沟通渠道畅通。主要方法是通过文献查 询，以及哈市既有规划专家访谈，通过具体案例分析，寻找公众参与成功案例， 支撑本文论点。 第一章城市规划与公共参与 第一章城市规划与公共参与 第一节城市规划的基本概念 目前对城市规划概念较为普遍认同的理解是：城市规划既是一门科学，又是 一项政府职能，同时还是一项社会活动。与城市规划的技术属性相比较，公共政 策是城市规划的基本属性，更应得到我们的认识与重视。城市规划本质上就是一 项公共政策，发挥着公共政策的社会功能。o 在我国，不同的时期对于城市规划的理解带有明显的时代烙印。在上世纪5 0 年代，城市规划被认为是国民经济计划的继续和深化，城市规划是计划在空间上 的落实。进入上世纪8 0 年代，城市规划被理解为一个时期城市发展的纲领和目标， 是城市建设的综合体现与部署，也是城市建设的管理依据 。进入上世纪9 0 年代， 这一概念又有了新的变化：城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土 地利用空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理 。纵观这段城市 规划概念发展的历史我们可以看出，城市规划主要发生以下几个方面的变化：首 先，由作为计划的附庸走向独立；其次，城市规划关注的内容由单一逐步走向综 合；第三，政府在城市规划中的角色走向宏观调控。分析这三个趋势，我们可以 得出以下引申：首先，城市规划的作用已经或正在从政府直接进行资源配置走向 协调各方利益，追求城市整体利益；其次，城市规划的作用机制已经由政府主宰 逐步走向政府、市场主体、利益群体共同推动城市发展。这一现象是与国际城市 规划理论发展的历程相一致的，也是与国际、国内政治环境的变化历程相吻合的。 因此，现代城市规划学将城市规划定义为：城市规划是一门科学，也是一项政府 职能，同时还是一项社会活动。 同济大学城市规划原理( m 】北京：中国建筑工业出版社，1 9 8 0 年第5 页， 同济大学城市规划原理嗍北京：中国建筑工业出版社，1 9 8 0 年第5 页 中华人民共和国建设部城市规划基本术语标准北京：中国建筑工业出版社，1 9 9 8 年 石楠试论城市规划中的公共利益【j 】城市规划2 0 0 4 ( 6 ) 第2 0 - 3 l 页 - 7 黑龙江大学硕士学位论文 一、城市规划是一门科学 城市规划是一门综合性很强的、跨越自然科学和社会科学的科学。城市规划 作为一门独立的综合性科学，早就在1 9 7 4 年联合国公布的2 9 门独立科学中，与 天文、地理、生物、数学、物理、化学等学科相并列。部分学者认为，城市规划 科学源于建筑学，但是近现代以来，特别是进入2 0 世纪以来，由于城市的迅速发 展，城市问题的巨系统性、高复杂性促使城市规划成为一门独立的综合性学科。 城市规划的内涵早已远远超越了建筑学的范畴。随着社会经济的发展，交通、环 保等新理念必须得以体现，而建筑学对这些问题是没有办法解释的。现代规划理 念强调，城市不是大建筑，也不是巨量建筑的简单堆积，应该是动态的经济社会 实体。城市规划是从城市相关的经济、社会、文化、工程及生态等方面研究预测 并调控城市发展的科学。总体说来，它是一门综合性很强的科学。 二、城市规划是一项政府职能 随着城市发展与城市规划发展，城市规划越来越体现出综合性很强的政府职 能。政府代表着公众和社会的长远利益，城市规划是政府必不可少的基本职能之 一。国家尤其是城市政府如果忽视或无视城市规划，必然导致城市发展的混乱和 失误。因此，在各个国家、各个地区、各个城市都有相当稳定的主管城市规划的 政府机构。我国在行政体制改革中，也十分重视这一点。早在1 9 8 0 年全国城市规 划会议后国务院就指出：“市长的主要职责是规划、建设和管理好城市。1 9 8 4 年， 党中央关于经济体制改革的决定中明确指出：“实行政企职责分开，正确发挥 政府机构管理经济的职能，“城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管 理”。改革开放以来，我国的城市规划作为一项政府职能，不断得到加强， 其综合性不断被有关领导所重视，在上海等一批城市，市政府有关决策的主要参 谋机构中城市规划已成为不可缺少的一员。在2 0 0 1 年3 月全国人大通过的“十五 纲要中，正式确定了我国实施城镇化发展战略，纲要中明确要求“加强城镇规划、 陈为邦对城市规划本质的一点认识叨城市规划，2 0 0 2 ( 1 ) 第1 1 1 2 页 8 第一章城市规划与公共参与 设计、建设及综合管理。一这就要求各级政府强化城市规划职能，以适应城市化 加速的大形势。 三、城市规划是一项社会活动 成为政府职能的同时，城市规划还是一项社会活动，这就决定了它应当吸收 广大公众参与的社会实践。原因主要包括五个方面：( 1 ) 城市规划工作常常涉及 到普通社会公众身边触目可及的事物和利益。( 2 ) 城市规划的行为和决定在一段 时间内是要为市民看到的，而市民是否接纳这些城市规划，还是批评规划中存在 明显错误通常是无法掩盖的。( 3 ) 城市规划行为产生的结果常常会产生巨大的经 济效益，这种经济利益在一定程度上可以代表政府、商人，但更多的是对规划区 范围内的市民生活产生巨大的影响。( 4 ) 如同政府所拥有的其他职能一样，城市 规划的操作过程贯穿于社会公众日常生活的方方面面，因此，他们会积极的赞成 或者消极的反对城市规划施加的各种影响。( 5 ) 普通社会公众即使没有城市规划 的专业知识，但他们生活的城市的变化是他们永远关心的问题，城市规划所涉及 的城市土地利用、交通、城市环境等问题，都不能躲过他们的审视，每一种变化 都能引起他们对政府城市规划产生不同的石法。所有市民不磊望自身的利益或公 共利益被侵犯，因此，他们会通过各种途径来影响规划。从技术的角度来讲，城 市规划依附的是土地和物质空间，但从另一个角度来看，城市规划的社会性，决 定了城市规划所产生的结果直接作用于人和社会。城市规划不能单纯的被看成是 一种行政行为，即使在现实世界中城市规划是一种政府行为和政府职能，在对待 政府、市场与社会公众三者关系上，城市规划应该考虑到所有层面的利益，不能 偏颇于任何一个方面。 罗斯特曼( r i c h a r dk l o s t e r m a n ) 在规划正悖论( a r g u m e n t sf o ra n da g a i n s t p l a n n i n g ) 一文中对于城市规划的社会功能作了更为精辟的概述，他认为规划具有 四项重大社会功能：( 1 ) 为公共和私人领域的决策提供所必需的信息；( 2 ) 倡导 公共利益或集体利益；( 3 ) 尽可能弥补市场行为的负面影响；( 4 ) 关注公共与私 陈为邦对城市规划本质的一点认识册城市规划，2 0 0 2 ( 1 ) 第1 1 1 2 页 一， 黑龙江大学硕士学位论文 人行为的分布效果，努力弥补基本物品分布上的不公平。 第二节城市规划与公共政策 一、公共政策的一般概述 公共政策是指国家( 政府) 执政党及其他政治团体在特定的时期为实现一定 的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系 列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称，它具备制定及执行主体特定， 特定价值取向实现特定目标、解决特定社会问题及调整相关利益，是行为准则或 规范等基本特征。 城市规划作为一项城市建设的公共政策，应确定其制定和执行的主体，以目 前的情况来看这个职能需要由政府来承担。相对于这个主体产生的客体城市 土地的使用，这个客体是城市各种活动及关系的载体，城市规划在一定程度上是 充当了处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工 具或手段。 一个规范的国家政策需要反映社会上各个层面人们的需要，城市中的人们不 应作为被操纵的对象。政府作出的每个政策在实施后出现的最佳结果，是在这个 城市生活的人都有权过上他们所向往的最好的生活，所有人都能和睦相处。一个 和谐的社会、发展的社会、前进的社会，需要政策具有包容性和共享性。加拿大 前大臣马塞尔吗西( m a r c e lm a s s e ) 指出：“政府必须作为认识上的倡导者行动起来， 将有关方面联合起来，形成共同的行动 ( a m r & m i t c h e u ，2 0 0 2 ) 。而政府规划可 以成为城市利益最大化的载体，它将政府各部门的目标融合集成，成为共同的行 动纲领。 二、城市规划的公共政策属性 城市规划具有极强的政策属性，或者说，城市规划本身就是项公共政策。 一方面，城市规划本身就是一种政策表述，它表明政府对特定地区的建设和发展 张国庆现代公共政策导论【m 】北京大学出舨社，1 9 9 7 年第5 3 页 1 0 第一罩城市规划与公共参与 在未来时段内的行动。另一方面，城市规划具有“政策”的基本特点：( 1 ) 是由政 府或其他权威人士所制定的计划和规划；( 2 ) 是一系列活动组成的过程；( 3 ) 具有明 确的目的、目标或方向，不是自发或盲目性的行为；( 4 ) 是对社会所作的权威性价 值分配。国此外，由于规划常常涉及公众利益、规划决策效果的可呈现、涉及巨额 的资金投入并对财政税收产生巨大影响，因此有关学者高度强调“规划具有政治 性”。 按照最新颁布的中华人民共和国城乡规划法，该法对于城市规划的技术内 涵进行了界定，同时也以法律的形式宣示了城市规划的公共政策属性。这主要表 现在以下四个方面：( 1 ) 城市规划首先是政策性的，然后才是技术性的。这是法 律对于城市发展方针和城市发展指导思想明确的规定。针对规模不同的城市发展 进行限定，也明确了国家城市发展的方针属于城市规划的范畴。( 2 ) 对于政府的 城市规划责任进行明确。从技术层面上规定了城市规划是政府的义务，区别于以 往城市规划是城市规划行政主管部门或专业人员的工作说法。城市规划被上升为 一种政府行为，而不仅仅是一种技术行为，城市规划的公共政策属性由此得以明 确。( 3 ) 公共利益在城市规划中得到了确认，体现在关于区域城镇体系规划的规 定、上级政府审批的规定、近期建设与远景发展关系的规定、保护环境和历史文 化遗产的规定、以及有关城市安全的规定等。城市规划不再只是简单的技术要求， 通过各类规范在客观效果上对于公共利益进行了确认。( 4 ) 最重要的是对于城市 规划政策过程的规定。中华人民共和国城乡规划法以及建设部依据这个法律制 定的一系列部门规章中，肯定了关于城市规划编制和修订的条文的政策过程。 三、作为公共政策的城市规划的功能 城市规划具有作为公共政策具有三个方面主要功能。首先是具有导向功能。 城市规划最主要的需要实现的目的，基本上是为了满足城市功能需要，在城市建 设、改变之前，确定城市的发展目标、发展方向。通过城市规划调节这个城市中 陈振明政策科学一公共政策分析导论( 第二版) 【i 咽北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 年第4 9 页 【美】约翰m 利维著孙景秋译现代城市规划咖l 匕京：中国人民大学出版社2 0 0 3 年第3 6 页 - 1 1 黑龙江大学硕士学位论文 的社会生活，使其从复杂的、多面的、相互冲突、漫无目标的行为，有效地纳入 到统一的、明确的目标上来，按照既定的目标有序前进。任何一个城市的发展， 都需要经历一个从无序到有序的过程，这个过程中需要城市规划将规划的用途、 原则和指示贯彻到城市建设的活动和过程之中，引导城市发展过程的各个参与者 的行为方式和行为结果。正因如此，城市规划的意义决定了城市规划拥有社会所 赋予的权力，这种权力体现在控制力和决定权上，任何项目建设必须经过规划统 一运行，让城市每个部分在城市整体机能要求下发展，城市规划掌控着城市的未 来。第二，分配功能。公共政策对社会公共利益的权威性分配必须以追求公共利 益的最大化为目标。城市规划通过城市资源进行分配，达到城市整体均衡发展的 目标，这些资源包括了土地、空间等资源的配置。在具体的建设行为过程中，也 需要城市规划对其进行管理和规范来分配社会公共利益，合理使用城市公共资源。 综合协调多元化的主体利益关系，寻求社会、经济和环境的相互适应和协调发展， 最终实现城市社会的和谐、可持续发展。第三，调节功能。城市规划能够协调城 市发展过程中的各种利益矛盾，如不同部门之间、地区之间的矛盾，长远发展和 眼前利益之间的矛盾，社会经济发展与环境、资源保护之间的矛盾，现代化建设 与历史文化之间的矛盾等。 第三节公众参与概述 一、市民社会中的公众参与 市民社会的发展是一个历史的过程，这也与市民权利的完善有着极大的关联。 权利是按一定的顺序发展，逐项增进的。按照权利出现的顺序，我们可以这样划 分，最早出现的是基本的法律权利，包括男子和妇女的财产权，以及言论自由和 信仰自由。继而是政治权利的出现，有财产的男子、所有男子、妇女、少数民族 和土著民族群体先后获得选举权。当这两项权利得到了满足之后，第三种权利出 现了，这就是社会权利。早期的民主公民性的实践并没有把参与权授予各类民众， 它创立的只是由一部分人所享受的部分自由。 第一耄城市规划与公共参与 市民社会的发展，让没有享受到权利的大部分群体在市民生活中，越来越要 求参与到权利诉求之中，这种权利诉求包括了各个方面，最为显著的应该是参与 权利及共同决策权利。政府在日益发展的社会中为了更好的协调社会发展，也会 还权利与人民，这是维护政府统治的良好途径之一。正是由于市民权利的不断完 善，公众参与城市规划才有得以实现的可能。 此外，市民社会的发展需要使市民都享有自由和一定的权力，市民在对法律 和政治权利诉求达到一定阶段后，对于全面平等则提出了自己的诉求，这需要的 是广泛基础的民主公民性的进步，在社会物质和文化达到一定水平后，这种民主 的公民性表现为市民对参与和自决的渴望。也就是说，市民社会的完善、公众参 与的有效性很大程度上都有赖于市民自身思想素质的提高。 与市民社会讨论相呼应的是“第三条道路 ( t h et h i r dw a y ) 政治口号的提出。 “第三条道路”顺应了资木主义的变迁，是对战后西方世界政治结构的一种突破 和创新，是区别于西方政治体制中老左派和新右派的一种对立的政治力量。它产 生的目的是要寻找解决西方国家存在的政治、经济、社会、文化价值等诸多领域 的问题，“第三条道路 可以看做是民主主义思想在西方社会下的政治诉求，它主 张确立能够团结各种政治力量的新政治中心，其多元化的思想观点，是对原有的 垄断集团利益分配模式的挑战，要求利益多元化分配。这种思想体现了新型的社 会关系，即每个人、每个团体都参与到社会之中，培养共同体精神。“第三条道路 理论的兴起，是要求政府从管治型( g o v e r n m e n t ) 向治理型( g o v e r n a n c e ) 转变， 这种思想符合了市民社会的需求。从目前看，政府的执政方式转变，也在一定程 度上贴近了这种社会需求，公众参与无疑是对政府权力滥用的最好制约，在“第 三条道路”理论的发展中，也离不开公众参与这个社会基础。 二、城市规划中的公众参与 ( 一) 公众参与完善城市规划 公众参与是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一 吉登斯第三条道路【m 】商务出版社第4 页 黑龙江大学硕士学位论文 种协调对策，它强调公众对城市规划编制管理过程的参与。公众参与起源于欧美 国家，是社会发展到一定程度之后，公众对政府不满的体现，当大量公众不满出 现的时候，对于这些实行选举制的国家来说，将影响到其执政可能性。为了让公 众的这些情绪得到宣泄，也是为了保持社会安定，美国、加拿大等国家政府才开 始寻求出路，将这种市民不满情绪上升到寻求公共政策，上升到城市规划制定、 决策、管理民主化的高度。经过西方国家实践证明，城市规划中的公众参与的最 大作用在于减少城市规划失误、实现科学决策、合理决策。这与我国目前阶段科 学发展观形势下的要求不谋而合，政府职能部门在寻求一种科学决策，让城市规 划避免留下遗憾，同时也能让公众在参与城市规划过程中实现自由、民主的诉求。 对于涉及的各个利益集团来说，这是一个“多赢 的局面。 ( 二) 城市规划中公众参与的适度原则 城市规划已经不再是政府的单一职能，其必然面临着利益日益分散、需求更 为多元化、城市规划过程更为复杂化的局面。任何一个城市政府，或者说是决策 者，很难具有这样一种能力，就是凭借其单一力量作出符合公众广泛需求的城市 规划。而通过公众参与则能很好地解决城市规划中引发的这些问题。对于城市规 划中的公众参与，应当控制其参与度，即在合理的范围内参与，让公众参与成为 城市规划中的必要程序和手段。并使其提高城市规划过程的合法性与合理性，增 强城市规划的权威性。一个公众广泛参与的城市规划，在实施过程中和城市规划 实施后，得到公众的广泛尊重和认可；城市规划中的公众参与应该在一个适当的 范围内适用，即在城市规划的决策论证编制审批实施反馈 的过程中的参与。在没有公众参与缺失的城市规划编制管理过程中，所有的城市 规划是由政府部门一手包办的，在这个过程中，不会听取广大公众的意见，导致 城市规划出台后，不能代表公众的利益，不能全面反映广大群众的意见和愿望。 ( 三) 公众参与促进城市规划创新性 公众参与需要一个被承认的过程，这个过程中反映参与公众对自身的利益要 求，这个参与过程中有一种被认同感，公众感觉到被政府和社会所尊重，从而增 强公民的社会责任感，更积极地维护城市稳定，促进城市和谐发展。城市规划的 1 4 第一章城市规划与公共参与 发展也是一个不断创新的过程，这个创新过程需要公众的不断参与，或者说是政 府在积极地吸收来自各方的智慧、想法。恰恰是公众参与过程中，会出现有创造力 的想法和观点，一旦这些观点能得到社会承认，创新精神得以更大程度地发挥， 有利于营造一个使社会充满活力的氛围。公众参与过程中还能够出现有才能的人 和组织，这些人和组织会在参与城市规划过程中有机会被发现，并作为公众利益 的代表与政府展开对话与合作，进一步改善当前社会的权力分配结构。 当然，在公众参与城市规划的过程中，应该避免人们在利益和主张上的分化， 避免规划能使所有的人满意的理想状态，通过合理的制度安排，让所有相关的人 在程序公正的情况下参与到城市规划制定过程中来，在矛盾双方的冲突、对抗、 协商、对话中，逐步达到意见的一致，从而有助于消除城市规划在执行中的障碍， 保证行城市规划的顺利贯彻执行。 三、公众参与在城市规划中的核心价值 由于城市规划是_ 种行政行为，城市规划一旦确立，就将具备法律效力。这 样可以看出，公众参与在行政法中的核心价值也能适用于城市规划领域。这些核 心价值有利于促进城市规划的目的公共利益的实现。公众参与是一种在决策 和解决问题时引入公众的程序，一种在决策中寻求和依靠公众意见的包容的程序。 公众参与在行政法中的核心价值主要有引入公众、授权、程序正义和责任感。 如今，在政府决策、管理程序中引入公众是一个世界性的趋势。与此对应，公众 对参与的渴求也是一个世界性的趋势。行政权逐渐从传统的“消极”转向“积极”。 而积极行政有一个重要特征，即行政机关要对各种彼此竞争、冲突的利益诉求进 行权衡和协调，这本质上是一个类似立法活动的政治过程。 公众参与的第一层核心价值就是公众对影响他们生活的决策有发言权。国际 公众参与协会也提出，任何领域内的公众参与都应该有一些共同的核心价值。在 核心价值中居首位的就是公众应该参与那些能影响他们日常生活的决策。允许公 众对影响自己日常生活的决策提出意见，能够为决策提供详细的信息，丰富行政 王锡锌公众参与和行政过程一个理念和制度分析的框架f m 】北京：中国民主法制出版社，2 0 0 7 年第2 6 页 一1 5 黑龙江大学硕士学位论文 决策的信息基础，为城市带来信息对称的规划。在规划决策中引入公众参与能使 规划权力的运行暴露在阳光之下，保证规划权力被用来实现公共利益。其次，真 正的和全面的公众参与包含一个固有的承诺，即公众有权力在事实上影响最后的 结果。真正的公众参与是一个包容的程序，如果政府这个决策者在一个包容的程 序中选择向公众让步，规划权力的重新分配也就有了可能。实权参与低阶参与最 大的区别就在于它涉及到规划权力体系的重构，因而被认为是真正的参与。此外， 规划权力的重新分配还能降低城市规划领域行政权力的过度集中，在社区领域内 发展适度自治国，增强公众管理国家、社会事务和自我管理的能力。再次，程序正 义。公众参与的重心主要集中在过程，而非最终的结果上。对社区所有居民的包 容能使各种观点健康地融合。这种包容程序能为规划决策带来更高的合法性和观 点认同感。所以，程序正义能使人们在不同意一个规划的同时接受这个规划。最 后，公众责任感。真正的公众参与能通过向公众提供影响决策的真正机会来培养 这种控制感。事实上，如果公众有权力去影响发生在自己社区的事务，社区居民 也必然要为自己的社区承担共同的责任。 除上述核心价值外，在城市规划方面，真正的公众参与还能带来一些其他的 好处，比如能培养见多识广的公众、减少公众对政府和他人的不信任、建立社会 合作关系等。见多识广的公众是任何民主制度的重要组成部分。一群见多识广的 公众能提高参与的效率，优化规划决策。传统的低阶参与实践没能很好地教育公 众城市规划方面的知识。良好的公众参与能通过参与中的表达和辩论更正他们的 错误观念。真正的公众参与还能够在社区、工业和政府之间建立起良睦的商讨和 沟通机制。良性的商讨和沟通机制使公众互相了解对方，理解对方的需要和价值 观，进而能减少城市规划中社会各阶层的冲突、促成共识、优化配置空间资源。 总之，真正的公众参与能使规划更好更公平，更符合公共利益的需要。 徐文星行政法背景下的公众参与：公众参与机制的在评价【习上海行政学院学报，2 0 0 7 年1 月第8 卷第l 期 1 6 第二章公众参与城市规划的国内外现状 第二章公众参与城市规划的国内外现状 第一节公众参与城市规划的国外状况 经过近5 0 年的发展，西方市场经济国家在公众参与城市规划实践中已积累了 许多有益经验，对于尚处于起步阶段的我国来说，尤其值得借鉴。这里笔者仅就 美、英、德三国公众参与城市规划的实践发展作一些简单介绍。 一、美国公众参与城市规划实践 美国联邦政府十分重视城市规划中的公众参与，为了保证公众参与的力度， 将公众参与的程度作为投资和决策的重要依据，并制定相应的法规。从上世纪5 0 年代的联邦高速公路法案，到7 0 年代的环境法规，再到9 0 年代的新联 邦交通法，公众参与城市土地规划的程度和内容不断深化。此外，美国规划协会 所采纳的道德规划文件也对公众参与做出了相关陈述，在十二条大的准则中，第 一条就是“为公众利益服务 ，第二条是“规划中积极支持公众参与 。 在美国，公众参与城市规划主要通过组织形式进行。这些组织人致可分为两 类，一类没有实际权力，主要起咨询、建议作用，如公众咨询委员会、公众规划 委员会及地区性、全国性或国际性的非营利民间团体等；另一类则拥有实际权力， 主要是美国大多数地方政府设立的规划委员会，这种地方规划委员会是一个由市 民组成的自愿组织，通常不拿报酬，成员由地方主管部门任命( 某些地方的规划 委员会成员中也包括选举出的政府官员) 。地方规划委员会的权限很大，可以提 出、审核和批准规划方案。在某些州，规划委员会甚至对土地的划分、土地的有 条件使用及布局的规划拥有最终决定权。在美国的城市规划体系划分的十个阶段 ( 社区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案优选、规划细节、设计 执行、规划修批、贯彻完成、信息反馈) 中，公众参与分别扮演了不同的角色， 发挥了不同的作用。一般认为公众在社区价值评价、目标确定、方案优选、规划 严金明中国土地利用规划【m 】，北京：经济管理出版社，2 d o 年第3 2 4 页 一1 7 黑龙江大学硕士学位论文 修批、信息反馈阶段扮演主要角色，发挥关键作用，而在其他阶段起促进或支持 作用。美国公众参与城市规划的方式多种多样，大体可分为五类：一是适用于规 划过程中任何阶段的方式，包括问题委员会、情况通报会和邻里会议、公众听证 会、公众通报安排、特别小组；二是适用于社区价值评价和目标确定阶段的方式， 包括居民顾问委员会、意愿调查、邻里规划议会、制定公共政策机构中的公众陈 述会、机动小组；三是适用于方案优选阶段的方式，包括公众复决、社区专业协 助、直观设计、比赛模拟、利用宣传媒介进行表决、目标达成模型；四是适用于 贯彻未成阶段的方式，包括公众雇员、公众培训；五是适用于规划修批和信息反 馈阶段的方式，包括巡防中心、热线。这些成熟而有效的参与方式，很大程度上 保证了美国城市规划的成功运作。 二、英国公众参与城市规划实践 英国的城市规划包括结构规划( s t r u c t u r ep l a n ) 和地方规划( l o c a lp l a n ) ，结 构规划又称为郡级规划，是一般性的规划，地方规划则为详细的规划。英国政府 于1 9 6 8 年颁布的城乡规划法案将公众参与规定为一项法定制度，并通过1 9 7 1 年的城乡规划法案、1 9 8 2 年的城乡规划条例、1 9 8 4 年的第2 2 号通告以及 1 9 9 0 年的城乡规划法案中进一步予以确认和重申。英国政府甚至认为，公众 参与是英国城市规划法律体系的“骨架”( b a r eb o n e s ) 。 通常编制结构规划必须 经过调查研究提出开发目标、编制规划文件和批复结构规划等法定工作程序。 在 调查研究提出开发目标阶段，郡规划局必须与区规划局、其他相关政府部门和社 区委员会进行民主协商，才能最后决定结构规划的开发目标内容，从而使结构规 划更为符合各地区的具体情况。在规划文件编制阶段，郡规划局必须将结构规划