（公共管理专业论文）我国乡镇基层政权建设中存在的问题与对策研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st l t e s i s s t u d i e so f p o w e ra tt h e b u i l d i n g p o l i t i c a l b r a ss r 0 0 t sl e v e li n ，1 f 1 c h i n a 么砀酷扭 s u b m i t t e di np a r t i a lf u l f i l l m e n to f t h er e q u i r e m e n t s f o rt h em p a d e g r e e 跏m a n a g e m e n t b y t i a n h a i - y a n g p o s t g r a d u a t ep r o g r a m c o l l e g eo fm a n a g e m e n t c e n t r a lc h i n an o r m a lu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r ：l i ux i a o h o n g a c a d e m i ct i t l e ：p r o f e s s o r s i g n a t u r e a p r i l 2 0 1 1 硕士学位论文 m a s t e r 。st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究- 1 - _ 作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：曰哞千 日期：厶f 7 年乡月2 9 日 学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解华中师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华中师范大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借阅； 学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手 段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密，在 年解密后适用本授权书。 非保密论文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 作者签名：1 硝湃 、l 1 日期：2 川年爹月邛日 导师签名： 日期：2 0 i f年夕月2 9 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回童途塞握窒后澄厦! 旦圭生；旦= 堡；旦三生叁查! 导师签名： 日期：厶i 年上月2 量日 a 硕士学位论文 m a s t e r st i t e s i s 摘要 乡镇不仅是我国社会的基础，也是改革的前沿。建设乡镇政权是解决三农问题 和促进农村地区政治发展的关键因素之一。现在我国的乡镇政权建设已经进入到了 关键时刻，但是一系列诸如行政区划建制偏小，乡村政府事权不相称，乡镇政府行 政职责不明等问题随着中国加入世贸组织和农村税费改革而变得更尖锐。一方面， 在村民委员会组织法实施之后，农民有了更加强烈的自治愿望，但是乡镇政府 还依然没有解除村级组织的行政性控制。另方面，县级政府和乡镇政府还依然维 持着原来的行政关系，上级政府还对乡镇政府保持着行政压力。存在的这些问题使 乡镇政府成为当前“三农问题的一个主要的矛盾结合体，也暴露了乡镇存在的体 制性矛盾。随着我国全面取消农业税，“零赋税 必然催生乡镇新体制。作者从行 政基层政权开始，分析了基层政权建设面临的问题和成因，有助于深化对基层政权 职能的认识和了解。关于对乡镇基层政权体制改革的论述，为乡镇基层政权建设提 供了可行实用的建议。 本文在借鉴国内外相关研究成果的基础上，采用了问卷调查、访谈和文献分析 的研究办法。文章分五部分论述。第一部分介绍了研究的意义，重要性和研究的方 法，同时还包括了国内国外的研究现状。第二部分是对我国基层政权建设的历史回 顾，介绍了我国的基层政权是如何形成的和在不同的历史时期又经历了怎样的变 化。第三部分具体从七个方面阐述了我国基层政权建设中，遇到的问题。随着社会 经济现状的改变，所有这些问题被暴露和激化了，成为社会主义新农村平稳发展和 进步的阻碍。第四部分针对第三部分的问题提出了相关的解决办法，指出乡镇机构 改革应该从以下几个方面做起：进一步精简机构和人员，科学设置机构，转变职能， 要在精简编制的同时，综合考虑到农村税费改革和事业单位改革，保证基层社会服 务职能得到强化；进一步理顺县乡关系、政企关系、政事关系；进一步完善乡镇政 府功能，提高干部素质，加大选拔力度。在机构改革中还应当处理好几种关系，竞 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 争上岗与促进工作的关系：职数设置与班子配备 系；整体利益与部门利益的关系等。最后一部分 前中国基层政权建设的必由之路，通过转变基层 政事关系、压缩人员编制、确立新的选拔标准、 层社会发展的要求，适应市场经济的要求，适应 进步的要求，才能巩固基层政权和确保乡镇社会 本文的创新之处主要体现在以下两点：一是理论研究与实例研究相结合。如在 分析乡镇政府基层政权建设改革的动力上，系统的运用了“财政压力导致行政变迁 理论；二是一般研究与个案研究相结合，通过就随州市的乡镇综合改革的过程以及 效果进行考察，进而和全国的乡镇基本情况相结合起来进行研究论证。 关键词：政权；基层；乡镇；改革；政府 c h i n a sw t oe n t r ya n dt h er u r a lt a x a t i o nr e f o r m o n et h eo n eh a n d ，f a r m e r sh a v e i n c r e a s i n gn e e d sf o rs e l f - g o v e r n i n ga f t e rt h eo r g a n i cl a wo fv i l l a g e r sc o m m i t t e e sw a s e n a c t e d ，w h i l et o w n s h i pg o v e r n m e n t s 、a d m i n i s t r a t i v ec o n t r o lo v e rr u r a la r e a ss t i l ld on o t g e tr e m o v e d o nt h eo t h e rh a n d ，c o u n t y l e v e la n dt o w n s h i pg o v e r n m e n t sc o n t i n u et o m a i n t a i nt h e i rp r e v i o u sa d m i n i s t r a t i v er e l a t i o n s h i p ，w h i c hm a k e st h ev i l l a g ea n dt o w n g o v e r n m e n t sk e e ps u f f e r i n gp r e s s u r ef r o mt h eh i g h e ra u t h o r i t i e s a l lt h e s ep r o b l e m s m a k et o w n s h i pg o v e r n m e n t st h em a i nb u n d l eo fc o n t r a d i c t i o n so ft h ei s s u eo fa g r i c u l t u r e ， r u r a la r e a sa n dp e a s a n t sa sw e l la se x p o s ea n di n t e n s i f yt h e i rs y s t e m a t i cc o n t r a d i c t i o n f u r t h e r m o r e ，w i t ht h ea g r i c u l t u r a lt a x e sb e i n ga b o l i s h e d ，z e r ot a xu n d o u b t e d l yp r o d u c e s n e ws y s t e mi nv i l l a g e sa n dt o w n t h ea u t h o rs t a r t sw i t ht h eg r a s s - r o o t sp o l i t i c a la u t h o r i t y a n da n a l y z e st h ep r o b l e m si ti sc o n f r o n t e dw i t ha n dt h ec a u s e so ft h e m ，w h i c hd e e p e n s t h ek n o w l e d g eo ft h ef u n c t i o no ft h eg r a s s r o o t sp o l i t i c a la u t h o r i t y a l s ot h ed i s c u s s i o n a b o u tt h es y s t e mr e f o r mo ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t sg i v e ss o m ea d v i s a b l ea n d p r a c t i c a l a d v i c e so nt h eb u i l d i n go ft h eg r a s s r o o t sp o l i t i c a la u t h o r i t y b a s e do nt h er e l e v a n tr e s e a r c hr e s u l t so fi na n do u to fo u r c o u n t r y , w i t ht h em e t h o d s o fq u e s t i o n n a i r ea n dr e c o r do fi n v e s t i g a t i o n ，t h ea u t h o rd i v i d e dt h et h e s i si n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h em e a n i n g ，s i g n i f i c a n c ea n dt h em e t h o d so ft h er e s e a r c ha s w e l la st h er e s e a r c hs t a t u sq u oo nd o m e s t i ca n do v e r s e a s t h es e c o n dp a r ti sah i s t o r i c a l r e v i e wo ft h eb u i l d i n go fg r a s s r o o t sp o l i t i c a la u t h o r i t yi no u rc o u n t r y , w h i c hg i v e st h e i n f o r m a t i o na b o u th o wt h eg r a s s - r o o t sl e v e lp o l i t i c a l a u t h o r i t yw a sf o r m e da n dt h e c h a n g e si th a v eu n d e r g o n ei nd i f f e r e n tp e r i o d s t h et h i r dp a r ts p e c i f i c a l l yi n t r o d u c et h e p r o b l e m so fb u i l d i n gp o l i t i c a lp o w e ra tg r a s s - r o o t sl e v e li ns e v e na s p e c t s a st h e s o c i o e c o n o m i cs i t u a t i o nc h a n g e d ，a l lt h e s ep r o b l e m sa r ee x p o s e da n di n t e n s i f i e d ， b e c o m i n gt h eo b s t a c l e s t os m o o t hp r o g r e s so rd e v e l o p m e n to ft h en e ws o c i a l i s t c o u n t r y s i d e t h ef o u r t hp a r tp r o v i d e sp e r t i n e n ts o l u t i o n sa st ot h ep r o b l e m sd i s c u s s e di n t h et h i r dp a r t i tp o i n t so u tt h a tt h er e f o r mo f t o w n s h i po r g a n i z a t i o ns h o u l ds t a r tw i t ht h e i i i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a s p e c t s a s f o l l o w s ：s t r e a m l i n i n g a d m i n i s t r a t i o ns t r u c t u r ea n dr e d u c i n gr e d u n d a n t e m p l o y e e s ，r a t i o n a l i z i n gt h e i rs e t - u p si na s c i e n t i f i cm a n n e r , t r a n s f o r m i n gt h e i rf u n c t i o n s ； w h i l e s t r e a m l i n i n g t h ea d m i n i s t r a t i v ee s t a b l i s h m e n to f p a r t y a n d g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n s ，t o w n s h i pg o v e r n m e n t ss h o u l dt a k et h er e f o r mo fp u b l i ci n s t i t u t i o n sa n d a g r i c u l t u r a lt a xi n t oc o n s i d e r a t i o ni no r d e rt os t r e n g t h e nt h es o c i a ls e r v i c ef u n c t i o na tt h e b a s i cl e v e l ；f u r t h e rs t r a i g h t e n i n go u tt h er e l a t i o n s h i p sb e t w e e nc o u n t i e sa n dr u r a la r e a s ， g o v e r n m e n t s ，e n t e r p r i s e sa n dp u b l i c i n s t i t u t i o n sa n dp e r f e c t i n gt h ef u n c t i o n so f g o v e r n m e n t si nv i l l a g e sa n dt o w n s ，m a k i n gg r e a t e re f f o r t st os e l e c to u t s t a n d i n gy o u n g c a d r e sa n de n h a n c i n gt h eq u a l i t yo fc a d r e so fa l lr a n k s ；i n s t i t u t i o n a lr e f o r ms h o u l d p r o p e r l yb a l a n c et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nj o bb i d d i n ga n dp r o m o t i o nw o r k ，t h en u m b e r o fl e a d e r s h i pp o s i t i o n sa n dr e s t a f f i n gt h et e a m ，d o w n s i z i n gt h eo r g a n i z a t i o n sa n dw o r k d e m a n d ，i n t e r e s t so ft h ew h o l ea n dc e r t a i nd e p a r t m e n t s t h ef i n a lp a r tc o m e st ot h e c o n c l u s i o nt h a td e e p e n i n gt h ec o m p r e h e n s i v er u r a lr e f o r mi st h en e c e s s a r yr o a do f b u i l d i n gt h ep o l i t i c a lp o w e ro fa tg r a s s r o o t sl e v e l o n l yi fg o v e r n m e n t sa tg r a s s - r o o t s l e v e ls w i t c ht h e i rf u n c t i o n s ，s t r a i g h t e no u tt h er e l a t i o n s h i p sb e t w e e nc o u n t i e sa n dr u r a l a r e a s ，g o v e r n m e n t s ，e n t e r p r i s e sa n dp u b l i ci n s t i t u t i o n s ，c o m p r e s st h es i z eo fp e r s o n n e l f o r c e ，e s t a b l i s hn e we l e c t i o ns t a n d a r d s ，s t r e n g t h e nt h et r a i n i n go fc a d r e s ，c a nv i l l a g e sa n d t o w n sm e e tt h er e q u i r e m e n t so fg r a s s r o o t ss o c i a ld e v e l o p m e n ta n dt h ec o n s t r u c t i o no f m a r k e te c o n o m ya n dt h en e w c o u n t r y s i d es oa st oi m p r o v ea n dc o n s o l i d a t eg o v e r n m e n t a u t h o r i t ya tt h et o w n s h i pl e v e la n de n s u r eh a r m o n y i nc o m m u n i t i e s , v i l l a g e sa n dt o w n s t h ei n n o v a t i o no ft h i st e x tl i e s i nt w op o i n t s ：f i r s t l y , c o m b i n gt h e o r e t i c a la n d e m p i r i c a lr e s e a r c h ，s u c ha st h es y s t e m a t i c a lu s eo ft h et h e o r yo ff i n a n c i a lp r e s s u r e r e s u l t i n gi n t h ea d m i n i s t r a t i v ev i c i s s i t u d ef o ra n a l y z i n gt h em o t i v ep o w e ro fb u i l d i n g p o l i t i c a lp o w e ra tg r a s s r o o t sl e v e l ；s e c o n d l y , a s s o c i a t i n gt h eg e n e r a la n di n d i v i d u a l r e s e a r c h ，s u c ha si n s p e c t i n gt h ep r o c e s sa n de f f e c to ft h ec o m p r e h e n s i v er e f o r mo ft o w n s i ns u i z h o ua n dc o m b i n i n gi tw i t ht h en a t i o n a lb a s i cs t a t u s k e yw o r d s ：p o l i t i c a lp o w e r ；g r a s s r o o t sl e v e l ；v i l l a g e sa n dt o w n s ；r e f o r m ； g o v e r n m e n t i v f 矗、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 目录 摘要i a b s t r a c t i i i 、绪论1 ( 一) 问题的提出与研究意义1 ( 二) 国内外研究现状分析1 ( 三) 研究的思路与方法2 二、我国基层政权建设的历史回顾4 ( 一) 我国古代基层政权的设置和发展4 ( 二) 中国当代基层政权的设置6 三、我国乡镇基层政权建设中存在的问题9 ( 一) 行政区划建制偏小9 ( 二) 乡镇政府事权不相称9 ( 三) 乡镇政府行政职责不明1 0 ( 四) 行政人员超编现象严重1 1 ( 五) 乡镇基层干部素质不高1 1 ( 六) 指导发展缺乏新思路1 3 ( 七) 乡镇财政普遍出现亏损1 3 四、解决我国乡镇基层政权建设问题的对策1 4 ( 一) 精简乡镇党政机构和人员编制1 4 ( 二) 推进乡镇事业单位机构改革1 5 ( 三) 妥善安置超编人员1 5 ( 四) 理顺政企关系和政事关系1 5 ( 五) 确定基层干部的选择来源和选择标准1 6 ( 六) 加大基层干部的培训力度1 8 五、结论2 1 参考文献2 2 1 i 1 9 ：谢：1 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、绪论 ( 一) 问题的提出与研究意义 中国是一个农业大国，这是中国的基本国情，也是关系中国社会经济发展的带 有根本性的问题。乡镇是我国社会的基础，是改革的前沿、发展的重点、稳定的关 键，乡镇机构是农村经济建设和社会发展的组织者，是解决“三农 问题最前沿的 观察哨和指挥所。乡镇基层政权的建设能否与农村经济社会发展的需要相适应，对 我国的社会安定、政治稳定以及经济繁荣都有很重要的影响。 目前，我国乡镇基层政权建设处于关键时期，迫切需要一批学术研究成果予以 指导，本文正切合时机。从乡镇基层政权职能履行现状入手，分析乡镇基层政权面 临的问题和成因，有助于深化对基层政权职能的认识和了解。运用马克思主义理论 方法和民主法制理念来解决乡镇基层政权建设中的具体问题更具针对性。关于对乡 镇基层政权体制改革的论述，为乡镇基层政权建设的理论研究提供了决策依据。 ( 二) 国内外研究现状分析 “三农问题 的有效解决，乡镇基层政权的建设是关键。近年来，对乡镇基层 政权建设的研究逐渐成为热点，三农问题研究学者从理论、方案、措施等各方面进 行了探索，形成了不少有价值的著作。这些学者出版的一批著作，也体现了较高的 学术水准和深刻见解。在本文形成过程中作者学习参考了徐勇著的乡村治理与中 国政治，徐勇主编的中国农村研究，温铁军的中国农村基本经济制度研究一 一“三农”问题的世纪反思，程同顺著的当代中国农村政治发展研究，张新光 的论中国乡镇改革2 5 年等等。作者们在大量收集资料和长期实际调查的基础 上，从不同视角对乡镇政府职能定位、乡镇公共服务、乡村组织发展、基层政权综 合改革等方面进行了全面探讨，另外还对乡镇基层公共事务各方面的变迁进行了研 究。 关于乡镇基层政权的文章很多，作者阅读并参考的文献还有：沈延生、张守礼 自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望，张静著的现代公共规则与乡村社会， 郭惠等主编中国政企问题治理报告、范瑜、贺雪峰著的村民自治的村庄基础、 党国英著的乡镇机构改革要解决什么问题、张厚安的中国农村基层政权、吴 理财著的乡政自治”：最好的改革选择等等。这些著作从不同的方面分析了中国 基层政治发展过程中的历史以及现状，对乡村社会关系、乡村治理及乡镇机构改革 进行了探讨，这些著作对于解决“三农问题、促进基层政权发展都具有很重要的 再、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 意义，部分著作也针对、与前基层政权的发展，提出了多种改革方向和措施，在现实 中也具有较强的实践性和可操作性。如徐勇认为，要对农村上层建筑进行改革，就 应该结构性的改革现行的乡级治理体制，要以工农分业和乡镇分治为基本原则，通 过精乡扩镇，把当前存在的乡级政权改革为由县级政权直接派出的基层行政组织； 还要通过扩展乡镇政权的自主权把乡镇政权改革为地方自治组织，从而在实行自治 的基础上，建立纵向集权，横向分权的现代乡镇治理体制。温铁军提出将乡政府改 为乡公所、乡以下实行村自治，镇政府改建成自治政府，乡镇并列自治，镇政府自 治权与村民自治的权利相等等主张。贺雪峰就认为，必须考虑县、乡、村的整体定 位以及国家其他相关的制度安排，改革不要只把希望寄托在乡镇一级，要从县、乡、 村三位一体进行改革，必须从整体上重新定位县、乡、村三级的功能，从而对基层 政权体制进行重新设计，这就是在乡镇体制改革中所体现的“依附性原则”和“整 体性原则”。还有学者主张：撤销乡镇一级政府，目前乡镇政府的事务大部分由县 级政府部门设立在乡镇的站、所来管理。而吴理财认为，乡镇政府改革主要是在于 到底要建立一个什么样的政府组织，是威权式的还是民主式的，是传统行政管理型 的还是现代治理型的，是支配性的还是合作性的，最终要做到性质、职能的根本性 转换和结构性优化。他还主张由乡村人民直接选举乡镇政府领导人，对乡镇政府的 权力进行重新优化配置，通过建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元民主合作 体制，增加基层人民民主参与乡镇政治的途径，使国家政权与基层人民在乡镇治理 中达成全面、积极和有效的合作。从总的来看，学术界虽然在乡镇基层政权建设研 究上提供了很多不同的方向：但并未形成主流意见，所以还有深入讨论的必要。 ( 三) 研究的思路与方法 当前，我国农村基层政权面临着现实的挑战。一方面，在村民委员会组织法 实施之后，农民有了更加强烈的自治愿望，但是乡镇政府还依然没有解除村级组织 的行政性控制。另一方面，县级政府和乡镇政府还依然维持着原来的行政关系，上 级政府还对乡镇政府保持着行政压力。存在的这些问题使乡镇政府成为当前“三农” 问题的个主要的矛盾结合体，这也反映了乡镇政府改革的重要性和必要性。随着 2 0 0 6 年开始全面取消农业税，乡镇政府以往最重要的收税收费职能也随之失去，这 也必然催生出新的乡镇体制。因此，对乡镇基层政权建设的进一步研究探讨也有一 定的现实意义。 。贺雷峰、刘勤：“县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路”，江两社会科学2 0 0 4 年第1 期 2 f 矗、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 十六人以来，我因进入全面建设小康社会、加快推进社会丰义现代化重要时期， 中央也根据现实情况提出我国目前我国已经进入可以实行以1 ：促农、以城带乡的发 展阶段，要在农民艰苦奋斗之外，国家、社会给农业以更多支持，促进农业现代化 建设进一步向前发展。而农村经济社会的发展，将使国民经济各产业形成更协调的 关系，保证国民经济更健康地、可持续地发展。从2 0 0 6 年开始，党中央、国务院 明确提出在税费改革之后进一步推进农村综合改革，包括乡镇机构改革、农村义务 教育制度改革、县乡财政体制改革以及扶贫事业、农民工权益保障等。而这些都要 求乡镇基层政权要通过改革与农村义务教育、县乡财政管理体制改革协调配套，处 理好与各项改革的衔接，做到有序推进。在农村税费改革之后，乡镇政权建设也面 临着一些新问题，因此，需要通过进行乡镇机构改革对农村生产关系和上层建筑的 某些环节进行相应调整。从而适应经济、基层社会发展的要求，适应市场经济的要 求，适应新农村建设的要求，适应社会全面进步的要求 本文在形成过程中，主要使用用文献法、访谈调查法、个案分析法等方法进行 研究。 ( 1 ) 文献法：文献法主要指搜集和查阅公共管理学以及行政管理学等方面的文献 资料，选取本文所需要的信息，分析我国乡镇基层政权建设中取得的成绩与存在的 问题。另外，还从随州各级政府中收集了涉及乡镇基层政权建设特别是乡镇机构改 革方面的文献资料。 ( 2 ) 访谈法。通过与随州市各层次的干部以及乡民直接交谈来了解当地的乡镇基 层政权建设情况。访谈的主要对象是乡镇干部、村干部、乡民，还访谈了市县级领 导、有关职能部门领导干部和一般干部。通过访谈了解当地乡镇政权运行的情况， 收集从市、县、乡、村各级对当地乡镇政权建设的看法和建议等方面的第一手资料， 进而从中延伸剖析当前乡镇基层政权建设存在的各种问题，并针对这些问题结合实 际提出合理化建议。 ( 3 ) 个案研究法。通过实地调查和资料搜集来收集案例。对收集的2 0 例案例进 行了分类、整理和归纳。 ( 4 ) 数据分析法：用社调查统计方法对所调查的乡镇基层政权建设状况的数据进 行数据统计分析，列出相应数据。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、我国基层政权建设的历史回顾 ( 一) 我国古代基层政权的设置和发展 我国古代基层政权设置始于何时? 有人认为，井田制在春秋以前既是生产单位 也是生活单位，它是中国早期农耕社会的治理结构，有基层政权性质的结构功能。 “与贵族政治相连带之经济制度，即所谓井田制。”最高统治者在封赐土地，征收f f l 税，征调兵役和摇役时，都以井用为单位。西周时，天子是最高的土地所有者，根 据战功和地位把土地分封给诸侯和大夫，诸侯和大夫再把土地授给贵族和庶民耕 种，从而收取贡赋。“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”诗经小雅北 山篇描写的就是这种治理结构。 春秋中叶，晋、楚、秦等国在小的侯国设县，县作为一级行政管理层己经出现， 乡成为基层组织。到战国时期，县的设置更为普遍。此时，县下有乡，乡下有里， 乡里已成为基层组织，分别有乡长或有司掌管。可以说，此时乡里制已初具范型。 “秦王朝统一中国后，实行以郡县制为特点的中央集权制。在这一体制下，县是国 家的基层政权单位。在县以下，实行乡、亭、里制。这对秦以后许多朝代的地方 治理以及基层治理结构均产生了深远的影响。两汉时的地方治理在结构、功能上更 加完善了。主要表现在乡星组织架构严密，功能更趋成熟。“大率十里一亭，亭有 亭长。十亭乡，乡有三老、有秩、啬夫、迸徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋 税。游徼循禁贼盗。 汉代政权设置的创新之处在于乡官依其所执掌的乡里事务性 质的不同而属于不同的行政系统，这可以视为我国行政管理制度中条块分割体制的 历史渊源。 魏晋南北朝时期，由于战争原因，村坞逐渐取代乡里，成为基层政权的基本形 式，村坞内部的社会结构和外部与国家的关系，均与乡里制度不相同。这一时期， 县下基层组织的最大特点是人员编制立法的出现，封建国家不仅按户口多少规定基 层建制的规模，而且还依据户口的多少来设定乡官指数。隋朝、唐朝是我国基层政 权设置的转折点。乡一级不再是正式的行政单位，只具有一定的行政功能。 中唐 以后，随着均田制的废弛、两税法的实行地主阶级内部构成发生了变化，原来实行 乡官制的乡里制度，开始向职摇制转化。乡亭之职，地位明显下降。唐朝中期开始 的乡官制向职摇制的转变，到宋代才得以完成。 o 徐勇：乡村治理与中国政治，中国 会科学：l j 版社2 0 0 3 年版，第1 5 2 页。 。汉书卷i + 几上，百官公卿表第七i ：。 徐勇：乡村治理与中国政治 ，中国社会科学：l j 版社2 0 0 3 年版，第1 5 2 页。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 宋代开始实行保甲制，规定各地农村住户以十家为保，设保长五十家为大保， 设大保长每一大保，每夜派血人警盗，凡是同保的人犯有强盗杀人，强奸略人，传 习夭教，造蓄蛊毒等罪行，同保的人必须举报，否则知而不告，依律同法。王安石 组织保甲的目的在于按照户口建立非常严密的治理网络，把各地居民按照保甲编制 起来，以便稳定封建王朝统治的秩序。 元代政府在乡村设立了“社”的组织形式。社有社长，以教督农民种f 开，对于不 孝敬父兄者，社长有教化之职。明朝建立之后，设里甲制，以一百一十户为罩，在 一里中，推举服摇役和缴纳粮食多者十人为长，以百户为十甲，甲十人，甲首十 人，管摄一里之事。在随后的实施中，里长、甲首的职责日益增大，其社会控制的 功能愈来愈大。 清朝初期为加强对乡村社会的统治，在乡村设立牌甲和里甲两种制度。“保甲 之编组，以户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长。 ( 各 县编查保甲户e l 条例) “实行各项互相监视的连坐法和各项强迫劳役办法，以加强 对平民百姓的控制。 里甲制是摇役和田赋和而为一的制度。这时的里、甲已经具 有了基层社会行政组织的职能，里长除了管理里中自治性事务以外，还协助官府办 差。保甲制起初是作为基层治理保安组织而出现和存在的，它的实行为维护清朝的 统治秩序起到了积极的作用。雍正时期，清朝实行摊丁入亩，保甲制遂发生了历史 性的蜕变，最终取代了里甲制而成为具有综合性的基层社会行政组织。保甲制是清 统治者治理乡村的最主要的职役系统，其职能主要有：1 、维护乡村统治，保证乡 村安全。保甲长要管理好户口稽查、嘹望巡更、防御匪事、客店盘查及印牌发放， 而且还要对税粮完欠、田宅争辩、诉讼曲直、命案审理等负责。2 、协助县官处理 辖区内的一些相关的行政事务，这在当时被大多数人认为是保甲长应尽的职守。教 化乡民族众，整和基层制度伦理资源。清统治者依靠保甲组织对乡民进行以“忠”“孝” 思想为核心的伦理教化。3 、保甲组织还承担了贩济灾荒的职责。世纪中叶，清朝 统治受到了来自国内外的双重压力。广大乡村社会受到了极大的冲击，小农经济开 始解体，社会秩序越来越混乱，原来的基层统治结构遭到了功能性的障碍，于是， 新的基层统治结构团练产生了。团练的规模比保甲要大，团练采用“亲邻闾里， 同患相恤”，归拢和聚集乡村分散力量。团练遵循由户及牌，由牌及甲，由甲及保， 由甲及团的结构原则。团练在与政府协力消除匪患的同时，比较关注保卫家乡的安 全。因此，在团练组织中到处洋溢着强烈的乡土观念。团练由官绅合办，办团绅士 由中央简派，从而使国家正式权威与地方非正式权威再次契合到了一起。一般认为 。李惠主编：中国政企治理问题报告 ，中国发展 l j 版社2 0 0 3 年版，第3 8 2 页。 5 国家设于地方上的最基层行政组织是县级衙门。但是清代的情况有所不同，特别是 清中后期，王朝统治者一直在试图把国家正式权威体系向县下延伸，保甲组织和团 练组织就是这种追求的结果。总之，保甲制是一种严密的地缘性社会控制制度，自 从它产生后的千年间，一直为历代统治者所采用，到上个世纪上半叶国民党执政时 仍在断断续续地实行。 ( 二) 中国当代基层政权的设置 新中国成立5 0 多年来，我国基层政权建设大体可分为三个阶段从1 9 4 9 年到人 民公社化前，是新中国基层政权建设的建构和发育时期；从1 9 5 8 年到1 9 8 3 年，是 人民公社的“政社合一”时期；从1 9 8 4 年至今，是改革开放以来的“乡政村治”时期。 从1 9 4 9 年1 0 月到人民公社成立以前，是新中国农村基层政权建设的初创阶段。 为了适应国家经济建设和社会发展的需要，国家对原来的乡村行政建制作出了两次 大的调整并撤消了区公所。与此同时，中央政府颁布了乡人民代表会议组织通则 乡人民政府组织通则，特别是1 9 5 4 年通过的中华人民共和国宪法和随后通 过的中华人民共和国地方各级人民委员会组织法等，对新中国农村基层政权的 结构和职能作出了制度安排。“我国农村基层政权为乡、民族乡、镇。其政权机关 为乡级人民代表大会和人民委员会。乡镇人民代表大会由选民直接选举产生并接受 选民监督，每届任期两年。 乡镇人民代表大会的职能是保证法律和上级人民代表 大会决议的遵守和执行在职权范围内通过和发布决议批准农业、工业的生产计划， 决定互助合作事业和其它经济工作的具体计划，规划公共事业，决定文教卫生和救 济工作的实施计划，审查财政收支。同时对乡镇政府的性质和职能也作出了规定： 乡镇政府是乡镇国家行政机关，由本级人民代表大会选举产生，对本级人民代表大 会和上级国家行政机关负责并报告工作。乡镇政府由乡镇长、副乡镇长和若干委员 组成。乡镇政府的职能是根据法律和本级人民代表大会的决议以及上级国家机关的 决议，发布决议和命令。主持本级人民代表大会代表的选举，召集本级人民代表大 会会议，向本级人民代表大会提出议案管理乡镇财政，领导农业、手工业生产，领 导互助合作事业和其他经济工作，管理公共事业管理文化、教育、卫生、优抚和救 济工作等管理兵役工作保护公共财产，维护公共秩序，总之，建国初期的农村基层 政权设置基本适应了当时形势发展的需要，对于完成土地改革、推动合作化运动， 对于恢复和发展农村经济文化卫生都起了重要的作用。 ( 1 ) 人民公社时期的政社合一 徐勇：乡村治理与中国政治，中国社会科学出版社2 0 0 3 年版，第1 5 5 页 6 硕士学 m a s t e r “1 9 5 8 年8 月根据毛泽东的构想，在北戴河会议e 通过了中共中央关于农村 建立人民公社的问题的决议，确定人民公社是提商西建成社会主义并过渡到共产主 义的基层组织形式。”从1 9 5 8 年到1 9 8 4 年，人民公社制度在中国大陆存续了2 7 年。人民公社的特征主要表现在以下三个方面人民公社面积大，人口多，生产资料 和资源的公有化程度高，简称“一大二公”。“农民的土地为集体所有，农民对土地没 有直接的所有权和管理权，土地所有权和管理权分别属于公社、生产大队和生产小 队( 不同地区和不同时期三级管理单位的称谓有所不同) 。”圆人民公社是基层政权 组织与基层经济组织合二为一的基层单位，公社的最高权力机关是公社社员代表大 会，公社范围内的重大事情都由公社社员代表大会研究决定，简称“政社合一”。公 社党委和大队党支部是各自区域的领导机关和决策机关，一切重大事务都由党组织 决定。公社权力一般都集中在党委，特别是党委书记一人之手，简称“以党代政”。 总之，人民公社作为“左”倾思想催生的兼具基层行政管理、生产管理和社区管理三 种功能于一体的组织，在其存续的年里，全靠不断提升的高度集权和国家强力来支 撑。这种治理模式使国家整和乡村的能力的到了强化，把国家对乡村的控制效力推 到了顶点。但是，人