（社会保障专业论文）“普惠型”农村社会养老保障制度探析.pdf

v 摘 要 改革开放三十多年来，市场经济体制下，我国的经济、政治和社会文化都取得了突 飞猛进的发展，以关注民生为导向的社会保障事业也取得了很大的成绩。但社会保障事 业也面临着越来越多的问题和挑战。 文章从社会养老保障现存的农村养老保障覆盖率和 保障程度双低、养老保障的城乡二元结构明显的主要问题为出发点，结合我国现阶段的 政治、经济、社会的发展阶段特点与发展目标，探讨农村养老保障能否以及如何实现从 “补缺型”向“普惠型”的转变。本文首先在对国内外关于农村社会养老保障制度的文 献研究的基础上， 分析我国农村社会养老保障制度的历史变迁过程， 认识到我国现行 “补 缺型”为主的农村社会养老保障制度存在诸多问题，与我国现在的政治、经济社会的发 展阶段与发展水平是不相适应的。实行从“补缺型”向“普惠型”的农村养老保障政策 改革势在必行。然后，本文从思想基础、政治条件、经济条件、社会文化与心理因素几 方面论述了我国建立“普惠型”农村基础养老保障制度的可行性。为了保证“普惠式” 农村养老保障制度在我国农村的顺利推进， 文章从政策的持续性与内容涉及两方面提出 了一些自己粗略的看法和建议。最后，本文对我国建设“普惠型”养老保障制度的前景 进行了展望，指出“全民普惠”的基础养老保障制度是改变养老保障制度“城乡二元化” 的重要手段，也是实现社会养老保障制度终极目标的必经之路。 关键词：普惠型，补缺型，农村，养老保障 vii abstract in the three decades of reform and opening, under the market economy system, chinas economic, political and social culture has made rapid development. although the social security system of china, which is oriented of peoples livelihood, has made great achievements, it is also facing more and more problems and challenges. in current time, the old-age security in rural areas exists more problems. both the coverage and security level are low; the old-age security shows urban-rural dual structure. taking the main problems of old-age security in rural areas as starting point, combing with chinas current political, economic and social development, this papers aim is to explore whether and how to realize the change of rural old-age security from “supplementary type” to “universal benefited type” .this article is organized by the following: first of all, on the basis of the study about the security system of rural social old-age in the domestic and abroad, this article analyzed the process of historical change of rural old-age social security system. it also recognized that our current supplementary type rural old age social security system exits many problems which are not compatible with our political, economic and social development stage and level. it is imperative for china to reform the rural old-age security policy from “supplementary type” to “universal benefited type”. then, this article discussed the feasibility to establish old-age social security “universal benefited type” in rural areas from such aspects as ideological basis, political conditions, economic conditions, social cultural and psychological factors. in order to ensure the smooth progress of “universal benefited type” rural old-age security system, the article proposed some rough ideas and suggestions from the continuity of policies and content design. finally, the article looked into the future of building a universal benefited type old-age security system in china which is a important means to change the dual situation of old-age security. establishing universal benefited type old-age security system is the only way to realize the ultimate goal of the old age social security systems. key word: universal benefited type,supplementary type,rural,old-age social security system iii 绪 论 1 绪 论 一 选题背景与意义 2009 年 10 月 1 日，以实行普惠型的农村养老保障制度为核心的新农保已开始在全 国 10%的县市试点，这标志着中国正在推进社会福利由“补缺型”向适度“普惠型”转 变。2010 年 3 月的两会，民生再次成为最为关注的议题，温家宝慷慨发言：要让每个人 都有尊严地生活，要每个人都活的有自由、有尊严，必须依靠社会保障。我国已经进入 人口快速老龄化时期，老年人群体是我国最大的弱势群体，养老问题也是每个人最为担 忧的问题。因此，无论是从政治社会的公民权利、建设和谐稳定的公民社会出发，还是 从现阶段我们国家的经济发展水平和后危机时代的经济大环境来考虑， 建设全覆盖无缝 隙的普惠式养老制度已经成为我国养老保障的发展趋势。 我国是一个农业大国，农业人口将近 9 亿，农业兴，则百业兴；农民富，则国家富； 农村稳定，则天下稳定。深化农村改革，加快农村发展，维护农村稳定，直接关系到我 国经济社会发展的全局。农村社会保障问题是当前农村工作的重要内容，而农村社会养 老保险又是整个农村社会保障工作中的重点和难点。 农村社会养老保险制度的建立和完 善是实现农村小康的基础保证和重要标志。 养老保障、医疗保障与社会救助是我国社会保障体系的三大支柱 。在农村，目前 已经建立了新型农村合作医疗制度和以最低生活保障制度为核心的社会救助制度。 虽然 农民的养老问题一直备受关注，但是目前我国的养老保险政策主要是针对城市居民的。 除试点的地方外,大多数农民被排斥在这一最基本的社会保险体系之外,农民的养老问题 还主要是由家庭及其子女来承担的，农村的养老保障几乎还是一片空白。随着中国在较 短的时间内实现了人口再生产类型的转变，人口年龄结构也相应地发生了变化，老龄化 水平不断提高，大规模劳动力流动导致农村的老龄化问题比城市更加严重。另外，随着 家庭结构的小型化以及人口流动的影响，农村传统的家庭保障功能不断被削弱。随着农 村家庭收入结构的变化，土地的经营性收入占农村人均纯收入的比例不断下降，这也使 得土地保障不断被削弱。传统的养老模式，如家庭养老、土地养老等越来越不适合农村 唐钧.新农保预示着养老保障改革的方向.南方都市报，2009（9） “普惠型”农村社会养老保障制度探析 2 社会经济发展。同时，典型的城乡二元经济结构导致城乡居民收入差距很大，农村人口 “未富先老”问题更加严重，应对老年化挑战的基础更加薄弱。农村更为严重的老龄化 与农村养老保障制度整体缺失之间形成了巨大的矛盾； 大量农村老人的老无所依与新时 期我国关注民生、 大力发展社会保障事业、 建设社会主义和谐社会的目标相背离。 因此， 农村养老保险的必要性和紧迫性越来越强， 农村的养老保障成为我国社会保障事业需要 攻破的最大的一块坚冰。 从社会保障模式来讲, 我国到底是选择普惠型的模式还是选择补救型的模式，二三 十年来, 总是摆来摆去的 。有一段时间, 多数人认为还是应该选择补缺型的, 但也有不 少人认为普惠型还是最终的理想目标。在当前扩内需、保增长，应对经济与金融危机的 背景下， 中国经济发展要实现依赖出口型的经济增长模式向内需驱动型的经济增长模式 转变，其重要前提是国民要具有稳定的安全预期。只有很好的社会保障或民生保障才能 给全体国民带来普遍的安全感。中国扩大内需的重点在农村，通过构建覆盖全体农民的 普惠型养老保障制度，可以免除其养老的忧患，从而提升其对未来的信心，扩大需求。 关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见从 2009 年 10 月 1 日开始启动，意 见规定试点农民在60岁以后能享受到国家普惠式的基础养老金， 标准是每人每月55元， 首先选择在 10%的县进行试点，争取到 2020 年扩大到全国。但政策执行一年来，试点 的范围太小、扩展速度很慢、保障标准很低，效果不很理想，制度的很多方面需要进一 步完善。 文章研究的意义就在于通过对建设普惠型的农村养老保障制度的必要性与可行 性分析，探讨适合中国国情的普惠型农村养老保障制度框架与保障体制，尽可能快、尽 可能多地让农民分享经济与社会发展的成果，促进社会公平正义、破除城乡二元结构、 逐步实现统筹城乡发展与基本公共服务均等化。 二 文献综述 西方发达国家农村社会养老保险制度的建立， 相对于城市职工社会养老保险度的建 立虽然晚了一些，但发展较快，目前已成为社会保障体的一个重要内容。西方发达国家 实施的农村社会养老保险是最普遍，涉及人数最多、最复杂、影响最大的农村社会保障 项目，是农村社会保障制度的主体。我国社会养老保险制度几乎与共和国同时诞生，但 是由于当时的政治、经济条件所限，当时的社会养老保险主要是针对城镇职工，占我国 景天魁.大力推进与国情相适应的社会保障制度建设构建底线公平的福利模式.理论前沿，2007（18） 绪论 3 人口绝大部分的农民并没有被涵盖其中。改革开放以后，农村社会养老保险工作开始逐 步展开， 农村社会养老保险呈现从东南沿海地区向中西部内陆地区和少数民族地区梯度 推进的格局。但总体来说，农村社会养老保险制度并没有一个较为成型的制度。目前区 域性的社会养老保险项目只覆盖了不到 10%的农村人口， 社会保险水平全国城乡之间差 距极大， 占全国人口绝大多数的农民的社会保险支出只占全国社会保险费用总数的 11% （城市人均社会保险费是农民的 30 倍） ，这远远满足不了农村社会的迫切需要。农村人 口的生活状况、农村老年人的绝对数量和生活质量、农村家庭养老压力的增大和养老功 能的弱化，都迫切要求政府在农村迅速建立社会保障制度。但是另一方面，由于农村人 口基数，特别是农村人口中的贫困面太大，又抑制了政府建立农村社会保障制度的积极 性，政府会因财力不足而推迟在农村建立社会保障制度的时间，因此，家庭养老保障在 农村养老保障中仍起着核心的作用。然而，家庭保障毕竟是一种非制度化、非社会化的 保障形式，不能取代农村养老保障的国家义务。童星（2002）认为现行的土地政策客观 上构建了城乡二元的保障格局： 农民依靠家庭和土地获得保障， 工人通过企业得到保障。 由于农民有土地保障，国家才可以将社会保障的重心转移到城市，集中精力和财力解决 城市日益突出的社会问题。在农村，目前实行的基本上是国家救济和社区互助为主的剩 余式保障制度，致使农村长期停留在低层次、低覆盖的保障水平上。一个国家的基本社 会保险制度本应覆盖全体就业人口，如果长期不能实现应保尽保，不仅不利于应对金融 危机和促进增长，而且民众对其合法性会产生怀疑，在这方面，拉美社保制度有沉痛的 教训 。农民对政府推进农村社会保险的努力的怀疑和不信任加强了对现实的短视和不 愿缴费的心理。如果说服农民缴纳社会保障的个人基金，需要较高的社会成本；如果强 制农民缴纳，其社会风险将更大。 唐钧认为，随着中国城市化进程的加速、家庭与社会结构的变化、人口老龄化时代 的到来，大量的青壮农民工填补城市劳动力短缺，相对于城市老年人完善的社会保障制 度，社会结构的变化、中国社会老龄化的不良后果，对农村老年人的冲击力更大。当前 大部分农村老年人口都不在正规养老金制度的范围之内 , 而是依靠家庭赡养， 但是， 现 代社会的家庭结构日益核心化，规模越来越小，当家庭无力提供必需的养老保障时，对 正规公共养老金制度的需求将会急剧增长。 十七大报告明确科学发展观的核心是以人为本，强调国家要走共同富裕道路、发展 郑秉文.扩大社保制度覆盖范围：国际经验与教训.思想工作，2009（4） “普惠型”农村社会养老保障制度探析 4 成果要由人民共享， 强调要坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合 点。阐述揭示了新时代的民生改善将不再是一部分人也不再是某一个方面，而是要惠及 全体国民，要让人民生活的各个方面都得到较大改善。（郑功成，2007） ；如果说市场 天然追求效率，社会福利则天然追求公平。这种公平性意味着，社会福利作为国家对公 民的应尽的义务，国家必须承认所有公民在充分享有社会福利保障上的权利。在农民与 国家关系上，基本陷入了义务多而权利少，责任重而福利轻的境地。国家政权一直深入 到了农村基层， 但社会福利却没有随之到达， 不仅国家未对农民承担起足够的养老责任， 农民也不被认作是一种职业，在职业保护等保障上也处于空白。真正的社会保障应该是 全民保障，也就是每一个人都能享有一定的社会福利，都享有不同程度的保障，这有利 于国家认同和国民意识的形成，增加国家凝聚力和荣誉感。 （岳经纶，2008） ；将所有的 公民纳入社会福利体系，不仅是落实公民的基本权利，也是在完成国家对国民的承诺。 随着国民基本福利到达农村，农村社会发展、农民观念变革也将深入。中国的社会福利 制度到了从“补救型的小福利”转变到“社会性、全民发展型的大福利”的阶段。（景 天魁，2009） 普惠型社会福利实际上来自对于社会福利模式的最初划分。 在研究社会福利模式的 过程中，许多学者对社会福利的类型作过类似的划分。魏伦斯基和莱宾斯把社会福利分 为剩余性的和制度性两种模式；格拉兹提出，社会福利分为一类福利和二类福利，一类 福利是为每位社会成员提供的分配性的服务制度，二类福利表示选择性的、补救性的服 务制度。 （彭华民，2008） ；这里的制度性福利和一类福利就是普惠型的社会福利，因为 它是面对每一位公民的 。在福利观念或福利意识形态上，马歇尔关于社会权利的讨论 更是直接宣示了普惠型社会福利的社会政治基础。 （马歇尔，2003） ；可以说，普惠型社 会福利的提出实际上反映了福利国家的基本价值。借鉴梅志里的“发展型社会政策”的 理念，适度普惠型社会福利制度既施惠于困难人士，也应考虑其“投资于家庭福利” ， 使家庭福利得以成长。对于许多困难家庭来说，物质福利资源的短缺常常会使它的整体 资源濒于“耗尽” 。 （顾昕，2006） 养老保障作为一种社会保障的重要内容，对所有国民实行普惠，本身就是该制度的 一种内在要求。熊晞（2009）认为，目前在我国建立农民普惠制养老金制度不仅是必要 的，而且是可行的，原因有下面几点：第一 我国财政现在已经具备了在全国推行农民 王思斌.我国适度普惠型社会福利制度的建构.北京大学学报：哲学社会科学版，2009（3） 绪论 5 普惠制养老金制度的能力；第二，国家向全国农民实施普惠制养老金制度是工业反哺农 业和回报农民的必然趋势；第三， 在农村实行普惠制养老金制度，管理成本低，社会 共识度高；第四，普惠型养老金制度填补了我国农村社会养老保障体系的空白 。建立 普惠型的农村基础养老制度，可以填补农村养老保障的地域真空和制度真空，强调了政 府建设社会主义新农村和和谐公民社会的责任，并可以实现社会保障刺激内需、促进经 济发展的功能。郑风田认为在金融危机背景下，普惠式养老制度比其他惠农项目更能提 升人气和消费。 （郑风田，2009） ；中国社会科学院农业发展研究所研究员王小映认为， 在农村补贴城市多年后， 国家把农民养老纳入责任义务的范畴是理所当然的。 截至 2008 年底，中国 60 岁以上农村老年人口已经超过 1.2 亿，而此前中央财政对农民养老的投 入却极少。从经济实力和财力角度讲，中国已经具备了对农民普惠式养老政策的物质基 础。国务院发展研究中心农村经济研究部秦中春研究员认为，2008 年，中央的财政收入 已经突破 60000 亿，较之上世纪 90 年代实行“老农保”时每年 4000 亿的财政收入已经 不可同日而语，目前中国已经进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段。 目前，中国的养老保障还处于覆盖率低、普惠性弱、不公平突出、统筹层次低、制 度碎片化的状态， 选择一条什么样的路径来完善我国的养老保障制度， 提高保障的水平， 实现真正的全民普惠式养老，是极为重要的一件事情。 （郑功成，2009） ；从社会保障的 本义来讲，社会保障政策应该是针对于全体公民的最低保障政策，而不是片面地针对于 某一部分人的政策。除了试点之外，我国的大部分农民还被排斥在正规的社会养老保障 制度之外。因此，通过立法，强制性地对全体公民实行普遍福利，是确保社会成员生活 权利，保证社会安定的一项重要政策 。 王思斌认为， 建立普惠型社会福利制度是一个复杂的过程， 这里需要对经济、 政治、 文化及社会因素进行综合的考量，需要对社会福利资源、福利需求进行综合考量。在具 备了一定的物质基础和社会条件之后，这一制度的建构也有一定的逻辑，并表现为一些 基本要求： （一）政府责任优先； （二）需要导向的制度建构； （三）企业社会责任的承 担； （四）家庭福利责任的保护与激活。 （王思斌，2009） 建立普惠型农村社会养老保险制度，对确保农村老年人居民基本生活，推动农村减 贫和逐步缩小城乡差距,维护农村社会稳定意义重大。 农民的社会养老保险制度在设计上 应尽可能做到比城镇居民养老保险更优惠一些 ，要充分体现国家财政的作用。普惠型 熊晞.我国新农保的特色和农民享受普惠式养老进的可能性.理论前沿,2009（24） ：45 胡象明.公共政策研究应关注农村社会保障与社会稳定.江苏社会科学,2001（6） ：13 “普惠型”农村社会养老保障制度探析 6 农村养老保障制度要做到“保基本、广覆盖、有弹性、可持续” ，面临着诸多问题，其 中最大问题就是基金的筹集与保值增值。据统计数据测算，目前我国的财政收入水平完 全有能力在建立普惠式农村社会养老保险制度， 从而在全国范围解决农村老人养老的问 题。 但难点在于由于存在地区经济发展与财政能力的不平衡， 中西部地区财政能力有限， 不能保证制度的有效执行。为了缓解这样的矛盾，保证贫困地区普惠型制度的建立，需 要重构中央政府与地方政府之间的财政关系， 中央财政按照各地经济和社会发展水平的 不同对养老保险的保费补贴予以分担，以加大对中西部地区的财政支持。为了更有效率 地运用农保基金，保证其安全性，必须提高农保基金的统筹层次。要加强立法，为农保 资金的运营和投资营造良好的环境。要加强监管，防治农保基金的挪用、挤占、挥霍与 浪费。另一方面，还要考虑制度的整体性和长期发展的统一性，为防止普惠型农村社会 养老保险制度“碎片化”，新制度构建时，应打通各类不同层次养老保障制度之间的转 换渠道，设计出与老农保、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保险的 多种“接口”。农村有了普惠制养老金制度，城市也应该相应地建立这样的制度，以利 于各类养老保险关系转移和将来融合为统一的养老保险体系创造条件 。因此，为了使 普惠制的养老制度具有可执行性和持续性，必须设计权威的、合理的、强有力的政策体 系给予支持和保证，使得普惠制的养老制度真正的惠于民、更利于社会保障向更高阶段 的发展。 三 基本框架 本文共分为五大部分，首先是在绪论中交代了选题的意义和背景，国内外的文献综 述以及写作的思路、方法；其次第一章从国内外关于农村社会养老保障制度的文献研究 的基础上， 分析我国农村社会养老保障制度的历史变迁过程， 认识到我国现行 “补缺型” 为主的农村社会养老保障制度存在诸多问题，与我国现在的政治、经济社会的发展阶段 与发展水平是不相适应的。实行从“补缺型”向“普惠型”的农村养老保障政策改革势 在必行。然后，本文从思想基础、政治条件、经济条件、社会文化与心理因素几方面论 述了我国建立“普惠型”农村基础养老保障制度的可行性。为了保证“普惠式”农村养 老保障制度在我国农村的顺利推进， 文章从政策的持续性与内容涉及两方面提出了一些 自己粗略的看法和建议。最后，本文对我国建设“普惠型”养老保障制度的前景进行了 金刚.新型农村养老保险制度：政策创新与发展思路.管理纵横，2010（3） 绪论 7 展望，指出“全民普惠”的基础养老保障制度是改变养老保障制度“城乡二元化”的重 要手段，也是实现社会养老保障制度终极目标的必经之路。 四 研究思路与方法 本文的研究思路为：响应现阶段我国建设社会主义新农村和和谐社会的政治要求、 根据我国农村养老保障制度的现状分析，揭示我国农村养老保障存在的诸多问题，提出 建设普惠型农村养老保障制度的必要性；然后根据我国经济、政治、社会发展状况分析 建立普惠型农村养老保障制度的可行性；最后以各种条件为依托，设计普惠型农村养老 保障的政策框架和政策体系。 本文采用的主要研究方法有文献研究法、调查研究法、定性分析与定量分析相结合 的研究方法。 第一章 我国农村社会养老保障的嬗变与存在问题 9 第一章 我国农村社会养老保障的嬗变与存在问题 与西方国家相比较，中国的社会保障制度建设较晚，真正有意义的社会保障制度建 设是建国后才开始着手。由于建国后我国优先发展城市工业的战略，从一开始，我国的 社会保障制度就呈现出城乡二元化的局面，农村社会养老保障的制度建设、覆盖水平、 保障水平都明显落后与农村。随着政治、经济和社会的发展，这种非均衡的保障制度使 农村的养老凸显出越来越多的问题。 一 我国农村社会养老保障的嬗变进程 中国的社会养老保险制度的建立晚于欧美等发达国家，真正可以称得上开始拥有养 老保障制度也只能从共和国诞生开始算起。建国之后，借鉴西方福利国家社会养老保险 的模式和经验，我国开始酝酿建立自己的社会养老保险制度，由于当时整个社会的经济 条件很差，社会养老保险主要是针对城镇职工的，占我国人口绝大多数的农民被搁置在 制度之外。改革开放之后，随着经济条件的逐步改善以及计划生育政策在农村的积极推 行，农村老龄人口的养老问题逐渐显现出来，农村社会养老保障问题开始进入决策者的 视野，农村社会养老保障从东南沿海到内地逐步展开。具体来说，我国农村养老保障的 历史可分为以下四个阶段： 第一阶段（20 世纪 50 年代中期以前） ，以家庭保障为主的传统保障时期。1955 年 之前，国家权威部门没有针对农村养老问题颁布过法规或政策，除了五保户之外，养老 责任几乎全部由家庭承担。受孔、孟儒家文化和孝道思想的影响，子女把“不孝”作为 “十大恶罪”之一，把赡养老人作为自己天经地义的义务，自觉地承担起了赡养老人的 责任，根本没有想过把这份责任推给政府。因此，尽管当时农村乃至全国的经济条件都 很差，农村养老却没有成为社会问题。 第二阶段（20 世纪 50 年代中期-20 世纪 80 年代初期） ，这一阶段属于计划经济体 制下家庭保障与集体保障相结合的时期。计划经济时期是“农业哺育工业” 、城乡二元 结构形成的时代。这一阶段，农村集体经济集中发展起来，集体经济的成果贡献给城市 工业之后，剩余部分在集体成员中平均分配，因此，老年人可以从中获得最基本的生活 用品。这种集体保障机制虽然属于“低福利”水平，但却基本解决了集体中老年人的温 “普惠型”农村社会养老保障制度探析 10 饱问题，是一种名副其实的集体养老保障体制。 第三阶段（20 世纪 80 年代中期-2008 年底） ，这一时期是我国农村社会养老保障制 度的构建阶段。改革开放 30 年，我国的政治、经济、文化都出现了突飞猛进的发展， 是国家和社会的重要转型期。农村的家庭与社会结构也发生了很大的变化，家庭养老与 集体养老等传统的养老模式开始面临各种挑战，养老问题开始凸现。农村养老保障制度 的构建被提上日程。民政部 1987 年开始在个别省份开展农村社会养老的试点工作，并 于 1992 年颁布了县级农村社会养老保险基本方案 ，该方案在全国开始实施，我国的 农村养老保障制度实施进入一个高潮时期。到 1998 年底，全国有 31 个省（自治区、直 辖市） 、2123 个县、65%的乡镇开展了农村社会养老保险，参加人数达到 8025 万人，全 年收取保险基金 31.4 亿元，支出 5.4 亿元，累计积累保险基金 166.2 亿元 。2003 年底， 全国 31 个省、市、自治区的 1870 个县(市、区)开展了农村养老保险工作。全国参保人 数为 5428 万人，养老保险基金积累总额为 259.4 亿元，约 198 万参保农民领取养老金， 当年支付保险金 15 亿元 。这一数字比 1998 年有明显下降。由于这一阶段的农村养老 保险在资金筹集上坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则， 主要保障责任落在家庭与集体身上， 贫困家庭与地区越来越感到无能为力， 缴费水平低， 保障水平也相应很低，很多家庭开始对农村养老保险失去信心或产生怀疑，全国大部分 地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降，由于农村人口规模庞大，需要经费巨 大，政府也失去了工作的积极性，导致一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状 态，农村社会养老保障进入衰退期。 第四阶段（2009 年初-至今） ，这一阶段是我国农村社会保障由“补缺型”向“普惠 型” 转变的时期。 胡锦涛在十七大报告中明确指出国家发展正在进入一个全面改善民生、 共享发展成果的新时代， 全面建设小康社会要求城乡协调发展， 人民生活普遍得到提高。 当前农村社会养老保障制度覆盖率低、制度吸引力小、实际参保率低，保障水平远远低 于城镇。 2009 年 8 月， 国务院常务会议已经审议并原则通过了关于开展新型农村社会养 老保险试点的指导意见，决定在 10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点， 并于 2020 年之前推向全国。新农保在支付结构上由基础养老金和个人账户的养老金两 部分构成，而基础养老金由国家财政全部保证支付。也就是说，中国农民年满 60 岁以 后都将享受到国家每月 55 元的普惠式养老金。新型农村社会养老保险制度，在沿袭几 韩克庆.经济全球化、不平等与中国社会政策的选择.东岳论丛，2007（3） 刘翠宵.养老保险法在我国.中国法学网，2011（2） 第一章 我国农村社会养老保障的嬗变与存在问题 11 千年的农民家庭养老传统的基础上，将基本性、公平性、责任性、普惠性的养老制度引 入农村，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会 稳定意义重大。正像记者刘洪清所说“这犹如把一粒希望的种子埋进了中国广袤的乡村 田野” 。 因此，从养老的主体和肩负责任的比例来看，我国的农村养老保障经历了家庭养老 家庭与集体共同养老家庭责任为主、 集体与国家责任为辅国家分担越来越多的养 老责任的的历史变迁过程。从发展的方向上来看，我国农村的养老保障制度再向良性的 方向发展。尽管新农保已经开始探索普惠式的农村养老保障制度，但从目前农村养老的 现状来看，仍然是不很乐观的，甚至差强人意。 二 我国农村社会养老保障的现状及存在问题 （一）我国农村社会养老保障的现状 人口老龄化几乎是每个国家都面临的现实，由于我国人口基数比较大，再加上我国 实行了二十多年的计划生育政策，我国的人口老龄化现象更加严重，养老保障的压力更 大。我国是一个农业大国，全国的老龄人口中 3/4 以上分布在农村地区。2010 年我国 65 岁以上老年人口上升到了 1.14 亿人，占总人口的 8.4%。据预测，2030 年将达到 2.31 亿 人，占总人口的 15.3%。如果按 2000 年城乡老年人口结构计算，2010 年农村 65 岁以上 老年人数为 7718 万人，2030 年将增加到 1.55 亿人，而农村目前仅有 7.8%的人口参加 了社会养老保险 。由此可见，农村老龄化问题更为突出，农村的养老问题更加严峻。 但是，目前我国二元化的养老保障制度恰恰与我国现实的养老问题相背离。由于我国城 镇社会保障制度建立的比较早，城镇居民的养老到目前为止基本实现了广覆盖。对于覆 盖全国老龄人口 75%的农村，由于养老保障制度建立的比较晚，而且十分不健全，使得 大部分农村老年人裸露在社会养老保障的制度之外，形成了对家庭养老的严重依赖。具 体来说，我国农村养老保障主要体现在以下两个方面： 首先，从农村养老保障现实制度来说，除了国家民政部确定的 10%的试点县实施新 农保政策的农村老年人享受到了普惠型的基础养老金之外， 全国其余 90%县的农民依旧 享受的是民政部 1991 年颁布的县级农村社会养老保险基本方案 。该方案的总体政策 是个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持；通过建立个人账户把个人与集体的缴 安增龙.中国农村社会养老保险制度研究.博士论文.西北农林科技大学，2004 年 “普惠型”农村社会养老保障制度探析 12 费记在个人名下；个人多投多保，少投少保，不投不保。据资料显示，该农村养老保障 方案自 1992 年试点执行以来，农村社会养老保险积累资金为 259 亿元，2003 年养老保 险收入为 38 亿元，政府、集体、个人筹资的比例分别为 3.3%、14.7%、82% 。在这种 实质为储蓄型的农村养老保险政策下，保障资金绝大部分来源于农民个人, 政府和集体 的支持微乎其微，特别是在经济不发达的农村，集体经济责任几乎全部由个人承担，没 有体现出来国家对农村养老所承担的社会责任。 其次，从保障的效果来看，目前农村的养老保障从东部发达地区到西部落后地区越 来越差强人意。由于我国东部地区农村集体经济较为发达，所以集体经济对农村养老保 障起到了重要的支撑作用，而对于中西部地区，近年来，乡镇企业接连倒闭，集体几乎 没有可供支配的收入，集体经济对养老保障的辅助有名无实，养老几乎全靠家庭。我国 农村经济发展普遍落后，农民收入较低，缴费能力极其有限，再加上农民对制度缺乏信 心，眼光较为短视，甚至对政府报关与运作资金的能力表示怀疑，大多数农民都选择每 月两元的最低档次缴纳保费。依据少投少保的原则，相应的保障水平也极其低，难怪像 海南农民每月领 3 元的养老金现象在很多地方发生。 这种没有财政支撑的 “保富不保贫” 的农村养老保障实质上已基本失去了它的意义。目前我国城乡贫困老年人约有 1010 万 人，其中城镇 150 万人，农村 860 万人；城镇老年人贫困发生率约为 2.5%，农村约为 8.5%；农村老年人贫困发生率相当于城镇的 3 倍以上 。因此，当前的农村养老保障制 度下，农村养老仍然严重依赖于家庭保障。但在社会转型时期，失地农民越来越多，家 庭规模越来越小，家庭保障的能力在不断的弱化，在家庭与集体两个支柱的保障能力弱 化的前提下，政府作为另外一个重要的支柱，如果不及时承担起农村养老保障的责任， 大量的贫困农民将因缴不起费裸露在养老保障制度之外。随着老龄化的快速发展，农村 的养老问题讲演变成一个严峻的社会问题，农村的稳定将无所谈起，离社会主义和谐社 会的目标将渐行渐远。 （二）我国农村社会养老保障制度存在的主要问题 我国农村养老保障制度经历了萌芽-发展-衰退-改革，已经走过了 20 余年的历史变 迁，但截止到现在，并没有改变农村养老问题严峻的根本面貌，老无所养的心痛事件屡 见不鲜。深究其中的原因，我国现行的农村养老保障制度主要存在以下问题： 薛兴利等.城乡社会保障制度的差异分析与统筹对策.东北农业大学学报 (社会科学版)，2006 （3） 赵殿国.积极推进新型农村社会养老保险制度建设.经济研究参考, 2008 （32） 第一章 我国农村社会养老保障的嬗变与存在问题 13 1自愿缴费导致参保率低 农村养老保障的缴费型与参保的自愿性相互矛盾，导致参保率越来越低。1992 年开始实施的县级农村社会养老保险基本方案覆盖所有农村户籍的人口，方案 规定农民自愿选择是否参加、自愿选择缴费的档次，养老保险的资金筹集依靠个人 和集体， 政府的职责是制定制度和进行基金的管理。 在缺乏政府财政投入的前提下， 再加上我国大部分农村集体经济经营状况不佳， 这种缴费型的农村养老保险制度的 实质基本上等同于农民自行承担的商业保险。参加与不参加，或者缴费的多少完全 由农民自己决定。农民处于社会的最底层，特别是贫困地区的农民，收入水平普遍 较低，是最需要养老保障的群体。但很多贫困地区的农民目前的生活都难以为继， 更不可能提钱拿出一部分钱来为以后的养老买单， 经济的窘迫导致了农民对现实的 注重以及对未来的短视。因此，在自愿参保的制度下，很多农民自然而然的选择了 放弃，按照不投不保的原则，这些农民相应就被剥夺了养老保障的权利。从 1998 年开始，传统的农保方案开始进入衰退期，从 1999 年至 2002 年参保率每况愈下。 尽管到 2003 年有所缓和，但没有大的改观，据统计，近年来我国农村社会保障覆 盖率只有 3%。社会保障的根本目的是保障每个公民特别是弱势群体的基本生活， 但在目前这种补缺型的农村养老保障制度下，农村养老保障的缺口却越来越大，完 全背离了制度的原本动机，如果再不进行改革，就会为若干年农村社会的养老买下 越来越多祸患的种子。 全国东、中、西部地区农村养老保险参保人数分布表（表 1-1）全国东、中、西部地区农村养老保险参保人数分布表（表 1-1） （单位：万人） 地区地区 年份年份 东部地区东部地区 中部地区中部地区 西部地区西部地区 1999 3676.41 2049.45 734.93 2000 3573.41 1893.07 705.86 2001 3602.20 1637.55 755.35 2002 3247.70 1563.50 650.60 资料来源： 中国劳动统计年鉴 （2000-2003 年） 2保障水平低，对农民缺乏吸引力 现行方案规定农村养老保险基金可以按不同的等级缴费，最低每月 2 元，可以 是 2、4、6、8、10 元不等，大多数参保农民每月缴纳的保费都不超过 10 元，甚至 “普惠型”农村社会养老保障制度探析 14 很多农民都选择最低档的 2 元。 方案规定集体根据自身经济的经营状况可以给予养 老保险基金补贴，并没有硬性约束是否补贴以及补贴的额度。我国东部地区集体经济较 为发达，即使可以拿出来一部分钱来补贴养老基金，但由于农村人口众多，人均补贴的 额度也不大；对于经济相对落后的中西部地区，随着一大批乡镇企业的接连倒闭，集体 经济收入甚微，甚至亏损，根本无法指望其为本集体的养老保障做出贡献。因此，尽管 方案规定个人与集体缴纳的资金都进入个人账户，而实质上“集体”这个支柱却形 同虚设，双方加到一块的账户资金也微乎其微。2009 年，网络上的一篇名为这应该算 是最牛的养老金了吧的帖子使海南省文昌市东阁镇侠夫乡玉山村一时“走红” ，因为 这篇帖子探讨了玉山村农民余亚英每个月能领到 3 元的养老金的事情。 玉山村一名下岗 老职工对此评价说：“这 3 块钱算什么养老金，有什么意义？我的小卖铺每天起码都有 10 元收入。文昌市农保局局长分析，由于农民参保缴费过低，全市占 85%的投保对象 参保金额在 200500 元之间，再加上农民续保意识不强，银行利息近几年来又大幅度下 调，造成个人账户积累少领取标准低，一般都是每月从几元到几十元不等。远远达不到 老有所养的目的，大大打击了农民参保的积极性，仅在文昌，像余亚英一样每月领 3 元 养老金的老人就有 300 多人 。 因此，在新农保没有实施的农村地区，现行农村养老保障政策根本起不到保障的作 用，更多体现的是一种我国农村养老保障制度“从无到有”的象征意义。农村的养老问 题越来越严峻。 3家庭与土地养老功能弱化，政府财政责任缺失 首先，随着计划生育政策在我国 30 来年的执行，农村家庭的结构越来越小，人数 越来越少，人口老龄化现象却越来越严重，由此导致家庭老年人的供养系数越来越高。 1991 年 60 岁以上老人供养系数为 13.74，2000 年为 15.6，2010 年达到 17.62， 预计 2020 年达到 23.77，2050 年达到 48.49 ，家庭的养老负担越来越重。其次，实 行改革开放的三十年来，市场经济体制在改变农村的生产与生活方式的同时，也改变了 农村的养老思想。90 年代以前，中国农村受“孝道”思想的影响特别深刻，孝敬父母是 最受农村人民弘扬的美德，赡养父母是每个子女天经地义的责任与义务。但随着时代的 前进，人们的生活压力越来越大，年轻人对自我幸福的期望值越来越高，重少轻老现象 普遍。在此变化过程中，曾经在农村根深蒂固的“孝道”思想一步步遭到侵蚀，子女的 人民网，网帖称养老金每月 3 元引出农村养老话题，2009-9-7 张运刚.人口老龄化与我国养老保险制度改革.四川师范大学学报，2005（2） 第一章 我国农村社会养老保障的嬗变与存在问题 15 养老观念越来越淡薄，开始认识到国家应对养老保障承担义不容辞的的责任，家庭养老 的观念开始弱化。以前，在农村曾经流传着一句话： “有一亩三分地种着，老了就饿不 死” ，因此，即使子女不赡养，老了也有饭吃。但目前的状况是在国家工业化、城镇化 的过程中，大量农村土地被占用，人均拥有的耕地数量越来越少，很多地方人均不足一 亩，相当一部分农民完全失去土地，农民依赖土地养老的梦想开始破灭。土地的减少使 得农民的生活不能再纯粹依靠农业来支撑，农民工进城务工成为时代大潮，农村家庭剩 余的劳动力越来越少，进一步弱化了家庭的养老功能。在家庭与土地的养老功能越来越 弱化的过程中，政府考虑到农村养老保障的巨额成本，畏缩不前，在财政上不给予有力 的支持，政府没有勇气或者不愿承担社会养老的责任，农村的养老保障事业势必陷入僵 局。 4基金管理混乱、交易成本过高、缺乏制度保障 农村的社会养老保障实行的是县级统筹、县级管理，基金的统筹层次较低，既不具 有共济性，又不能保证基金的保值增值，甚至还很容易导致基金被挪用。据报道，云南 红河州民政局挪用农村社会养老保险基金 6000 多万元，造成直接损失 4000 多万元 。 农村社会养老保险相对于城镇而言，人均缴费偏低，账户数目偏多，这就给管理带来了 很大的不便，单是对缴费年限、缴费金额、应发放金额的登记与核算就要消耗大量的人 力、物力、财力。农村养老保险基金管理复杂、交易成本奇高不下。 农村社会养老保险基金投资情况（表 1-2）农村社会养老保险基金投资情况（表 1-2） 投资方向 投资金额（万元）占基金总额的比重（%） 存银行 243572.06 49.8 买国债 347186.74 17.8 交财政管理 388962.08 19.9 其它 243572.06 12.5 资料来源： 中国劳动统计年鉴 ，2001 年。 由于目前政府把累计制的养老基金主要投向银行和国债，收益水平偏低，扣除物价 上涨的因素，基金遭遇贬值的风险很大。另外，政府对农村养老保险基金的运作与监管 缺乏制度性的安排，基金管理比较混乱，不但难以实现保值增值，在很多地区养老基金 却在亏损， 甚至不知去向， 也难怪农民对政府的管理持怀疑态度， 参保的意愿越来越低。 6000 万养老钱如此蒸发.东楚晚报. 2006-2-27 “普惠型”农村社会养老保障制度探析 16 总之， 导致上述各种问题发生的根本原因在于政府的责任不够， 这主要体现于两个方面， 其中一个是政府制度供给的责任和管理的责任履行不够， 最为重要的在于政府没有承担 起财政补贴的责任。没有政府财政参与的“补缺型”的基础养老保障使农村养老的缺口 越来越大， 问题越来越严重。 2009 年颁布实施的新农保制度已经昭示： 农村养老走向 “普 惠