（社会保障专业论文）北京市失地农民社会保障政策研究.pdf

摘要 摘要 随着北京市城市化必然导致农村耕地的减少，不可避免地产生了大量的失 地农民。农民失地必然使得农村家庭养老和照顾失去了传统的物质基础。因此， 加快推进失地农民社会保障制度建设刻不容缓，这也正是新农村建设与城市化 相互协调与否的一个焦点所在。 本文从理论和实践两个层面分析北京市现行的失地农民社会保险安置政 策。理论层面以比较分析为主；实践层面以实地典型调查为基础，运用社会保 障的原理和方法进行探讨，最终提出切实可行的完善对策。 本文以此思路为主线，将文章的制度比较、政策实践和改革之策三大部分 紧密地联系在一起。在制度比较一章中，我们可以发现在经济体制转型前后， 北京市失地农民现实状况与社会保险政策在失地农民保障历史中的产生、发展 与完善之间的偶合之处，为制度比较作了充分的背景铺垫。紧接着，以完善北 京市失地农民相关保险政策为目的，以天津、成都二市现行的失地农民社会保 险政策为比较对象，从保障路径选择、保障对象划分、保障项目设计、保障形 式、资金来源和保障待遇水平等角度进行对比分析，从理论上提出北京市现行 政策在这些层面上的潜存问题和有待完善之处。 理论分析总要与实际相结合才能更有说服力。在政策实践的环节，笔者以 失地农民的视角分析北京市现有的城乡社会保障体系的排斥性；以社会分层细 化与传统社会保障制度建构理念来论证新型阶层与保障制度的关系；以朝阳区 小红门乡和通州区马驹桥镇的典型调查为基础，探讨现行失地农民社会保险安 置中存在的问题。 改革之策紧扣文献综述和制度比较中提及的几个焦点问题，以较丰富的资 料为论据，在肯定了北京市失地农民社会保险纳入城镇社会保障体系的路径之 后，有的放矢地提出完善之策，并在结论中对全文进行浓缩升华。 总之，建立覆盖城乡居民的社会保障体系和推进社会主义新农村建设都是 构建社会主义和谐社会的题中应有之义，当务之急是不断完善失地农民的社会 保障政策。 关键词：失地农民社会保障政策比较研究 a b s t r a c t t h er u r a lf a r m l a n db e c o m e sl e s s e ra n dl e s s e rd u r i n gt h ep r o c e s so ft h e u r b a n i z a t i o no fb e i j i n g ，a n di n e v i t a b l yc a u s e sl o t so fl a n d l o s tp e a s a n t r y t h e t r a d i t i o n a lc o u n t r y s i d ef a m i l y - c a r el o s e st h em a t e r i a lf o u n d a t i o nb yp e a s a n t r y sl o s i n g f a r m l a n d t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt oc o n s t i t u t et h es o c i a li n s u r a n c eo fl a n d l o s t p e a s a n t r yr a p i d l y , w h i c hi s t h ef o c u so fc o o r d i n a t i n gt h ec o n s t r u c t i o no fn e w c o u n t r y s i d e 、i t l lu r b a n i z a t i o n t h i sp a p e ra n a l y z e st h ec u r r e n ts o c i a li n s u r a n c eo fl a n d - l o s tp e a s a n t r yi nb e i j i n g t h r o u g ht w ow a y s ：t h e o r ya n dp r a c t i c e f o r m e ri sm a i n l yb a s e do nc o m p a r i s o n a n a l y s i s ，w h i l et h el a t t e ri sb a s e do nt h et y p i c a li n v e s t i g a t i o no i lt h es p o t ，u s i n gt h e s o c i a ls e c u r i t yt h e o r i e sa n dm e t h o d st od i s c u s s a tl a s t , t h ep a p e rb r i n g sf o r w a r ds o l - f i e f e a s i b l ec o u n t e r m e a s u r e s t a k i n gt h ea b o v e 弱m a i ni d e a , t h et h r e ep a r t so ft h ep a p e r , w h i c ha r es y s t e m c o m p a s s i o n ，p o l i t yp r a c t i c ea n di n n o v a t i o nm e a s u r e s ，i st i g h t l ya s s o c i a t e d i nt h ef i r s tp a r t ，w ec a nf i n do u tt h a tt h ec o r r e s p o n d e n c eo ft h es i t u a t i o no f b e i j i n gl a n d l o s tp e a s a n t r ya n dt h es o c i a li n s u r a n c ed e v e l o p m e n th i s t o r yd u r i n gt h e t r a n s f o r m a t i o no fe c o n o m i e ss y s t e m ，w h i c hc a l lb et h eb a c k g r o u n do ft h es y s t e m c o m p a r i s o n t h e n i no r d e rt 0c o n s u m m a t et h er e l a t i v es o c i a li n s u r a n c e ，c o m p a r i n g w i t ht i a n j i na n dc h e n g d u ，t h ep a p o rn l a k e s 觚a n a l y s i st h r o u g ht h es e c u r i t yw a y s ， p r o t e c t i o no b j e c t s , p r o t e c t i o np r o g r a m sd e s i g n ，s e c u r i t ys t y l e s ，f u n ds o u r c ea n dl e v e l e r e t ot h e o r e t i c a ld i s c o v e rt h ep r o b a b l ep r o b l e m sa n dt h ep a r t sn e e d e dc o n s r m l n a t e i nb e i j i n g o fc o u r s e ，t h et h e o r e t i c a ld i s c u s sm u s ti n t e g r a t et h ep r a c t i c e t os h o wi t s p e r s u a s i o n f o re x a m p l e ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h ee x c l u s i o no ft h ec u r r e n tu r b a n r u r a l s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fb e i j i n gf r o mt h ea n g l eo fl a n d l o s tp e a s a n t r y ；p r o v e st h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nn e w s o c i a lc l a s sa n ds o c i a ls e c u r i t yf i o mt h et h e o r yo f t h ec l a s s d i f f e r e n t i a t i o na n dt h et r a d i t i o n a li d e ao fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mc o n s t r u c t i o n ；t h e n , d i s c u s s e st h ee x i s t i n gp r o b l e m so f c u r r e n tl a n d - l o s tp e a s a n t r ys o c i a ls e c u r i t yb a s e do n t h er e s e a r c ho f c h a o y a n gx i a n h o n g m a na n dt o n g z h o um a j u q i a n t r a n s f o r m a t i o nm e t h o d s c o r r e s p o n d w i t ht h et h e s i ss u m m a r i z a t i o na n d d i s c u s s i o n sa b o v ei nt h e s y s t e mc o m p a s s i o n ”p a r t b a s e do na b o u n d i n gm a t e r i a l s t h ep a p e rc o m e su pw i t hs o m ea d v i c e sa c c o r d i n g l ya f t e ra g r e e i n gw i t ht h eb e i j i n g i i a b s t r a c t s t y l eo fc o n s o l i d a t i n gt h el a n d l o s tp e a s a n t r yw i t hu r b a ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，t h e n ， a j lt h ei d e a sa r ec o n c l u d e di nt h ef i n a lp a r t i naw o r d , e s t a b l i s h i n gas o c i a ls e c u r i t ys y s t e mw h i c hc o v e r sa l lu r b a na n dr u r a l r e s i d e n c e s ，a n dd e v e l o p i n gt h ec o n s t r u c t i o no fn e wc o u n t r y s i d ea r eb o t hm e a n i n g f u l o f h a r m o n i o u ss o c i a l i s t n o w , o n eo f t h eu r g e n ti s s u e si sc o n t i n u o u s l yc o n s u m m a t i n g t h es o c i a li n s u r a n c ep o l i c yo fl a n d l o s tp e a s a n t r y k e yw o r d s ：l a n d l o s tp e a s a n t r y s o c i a ls e c u r i t y p o l i e yc o m p a r i s o na n a l y s i s i i i 独创性声明 本人郑重声明：今所呈交的( ( 北京市失地农民社会保降政策研究 论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我 所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大 学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者躲旧虽一隅4 年月上日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关 规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅 或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、 缩印或其他复制手段保存论文 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 作者签名：霉导师签名： 日期：趔年鱼月l 日 1引言 1 1 选题目的及意义 北京市城市化步伐一直走在全国的前列，如今正围绕北京城市总体规划 ( 2 0 0 4 - - 2 0 2 0 ) 和 北京市国民经济和社会发展“十一五”规划纲要战略 构想，加快现代化国际大都市建设速度。所谓城市化的过程，是指在一个国家 或社会中，城市人口增加、城市规模扩大、农村人口向城市流动以及农村中城 市特质增加的过程1 。伴随市郊城市化进程和功能区建设，失地农民产生、失地 农民就业困难和生活缺乏保障等问题日益显现，有一些京郊贫困失地农民转化 为城市贫民2 。城市建设征地中引发的失地农民集体上访和群体性事件增多等问 题。从2 0 0 1 年至2 0 0 3 年上半年，占地补偿、拆迁政策、转工转非等与土地权 益相关的上访事件约占京郊农民上访批次的5 1 8 ，上访人次的6 2 7 3 。可见， 失地问题已成为京郊农民上访的主要问题，并成为了影响首都社会安定和经济 发展的突出矛盾之一。在此背景下，关注北京市城市化进程中不可避免产生的 一种社会弱势群体失地农民非常重要。 纵观我国社会保障的理念、制度和实践，不雅发现其中的突出问题是重城 市轻农村。尽管近年来国家高度关注民生问题，学界也在积极探索有中国特色 的多层次的社会保障制度，但总的来讲，由于城乡二元经济结构、地区经济水 平落差和结构性不平衡等客观原因，农村社会保障制度尚未完全成熟，与此同 时，失地农民的保障问题又接踵而来。因此，从新农村建设与城市化相互协调 的角度，科学合理地解决失地农民的社会保障问题，是建设社会主义新农村的 关键环节，是完善首都社会保障体系的重要步骤，是维护北京社会稳定和健康 发展的基本保证，也是城乡一体化发展趋势的必然要求。 2 0 0 6 年，我国将做好被征地农民就业培训和社会保障作为征地制度改革的 重要内容，国务院办公厅转发劳动保障部 的通知( 国办发( 2 0 0 6 ) 2 9 号) ，2 0 0 6 年国务院关 于加强土地调控有关问题的通知等文件都规定了要完善对被征地农民的合理 补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地 农民的社会保障。本文针对北京市失地农民社会保障有关制度政策和操作措施， 根据前人的研究成果和政府的各项临时性政策安排，结合笔者深入基层调研获 郑杭生主编：社会学概论新修中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，p 3 3 8 2 何平等著：城市贫困群体杜会保障政策与措施研究 ，中国劳动杜会保障出版社，2 0 0 6 年版” 王尤贵等：京郊失地农民补偿探讨 ，载北京农业职业学院学报，2 0 0 6 年1 月，p 2 3 1 引言 得的第一手资料，进行比较研究、综合分析，力图提供相关指导性政策建议， 这对于切实保障失地农民的合法权益、解决在城市建设征地中失地农民的社会 保障问题、北京市和谐社会的构建有非常重要的理论和实践意义，对于兄弟省 市也有一定的借鉴意义。 1 2 研究对象的界定 1 2 1 失地农民 失地农民，顾名思义，就是指失去土地的农民；从社会学的角度讲，失地 农民是指在我国现代化进程中由于城市扩张和小城镇建设，而逐步失去包括林 地、耕地等农用地的农民；从法学角度看，失地农民是指因失去土地而失去土 地上包括财产权利、基本生活保障的权利、就业机会的权利以及与土地相关的 一系列相关权利的一类特殊法律主体。 城市化、工业化是农民失去土地的时代背景和深层原因，然而从失地的程 序上讲，农民失地的直接导火索是土地被征用，用官方语言来讲，失地农民也 可称为被征地农民。劳动保障部在关于做好被征地农民就业培训和社会保障 工作的指导意见一文中将被征地农民界定为：由政府统一征收农民集体土地 而导致失去土地、或大部分失去土地且其占有土地不足以维持基本生活的农民2 。 不过要注意的是，这里的征用地单位不一定是政府，但在我国任何征地行为都 必须得到政府土地管理部门的批准。 本文所称的失地农民在沿用劳动保障部官方定义的基础上，结合北穿市的 现行文件，对失地农民概念进行限定，即完全或部分失地后统一转非的农民， 包括所谓的农转工3 、和农转非( 转非劳动力、超转人员) 等形式的失地农民。 2 李春斌在失地农民作为“隐形”弱势群体的法律分析 一文从不同角度对失地农民概念作了界定，北 大法律信息网，2 0 0 5 年7 月9 日，h t ：p ：l l w w w c h i n a l a w i n f o c o m i n d c x a s p 2 “求同存异，被征地农民社保方案走向国务院”，第一财经日报，2 0 0 5 年8 月2 3 日。 3 在北京市官方立件中最早使用。农转工”一词的是】9 8 3 年“北京市人民政府发布北京市建设征地农转 工劳动工资暂行处理办法的通知，其中将因国家建设征地后的农民转为工人简称为农转工。1 9 9 3 年北 京市建设征地农转工人员安置办法 ( 1 6 号令) 第二条第二款中对农转工作了更为明确的解释：农转工人 员是指因国家重点工程建设和国家机关、军事单位、城市企事业单位进行建设征用农村集体所有土地， 被征用单位的土地被全部或者部分被征用后剩余的耕地按农业人口平均不足5 分地，造成的农村多余劳动 力。经市人民政府批准，由农业户口转为非农业户口并符合转工条件的人员。“农转工”体现农民失地后 以安置就业为主导的传统保障模式 现行的2 0 0 4 年北京市建设征地补偿安置办法( 1 4 8 号令) 中弃用了“农转工”的概念，取而代之的 是“转非劳动力”和“超转人员”。办法第四十五条明确指出：转非劳动力是指征地转为非农业户口且 在法定劳动年龄内具有劳动能力的人员。不包括1 6 周岁队上正在接受义务教育和学历教育的学生；超转 人员是指征地转为非农业户口且男年满6 0 周岁，女年满5 0 周岁及其以上的人员和经认定完全丧失劳动能 力的人员。因两者都涉及征地转为非农业户口的共同特点，故统称为“农转非”。“农转工”概念的弃用体 现了完全市场经济条件下，国家安置就业能力有限、农民非正规就业特点及农业派生出的农民就业心理等 因素之问的矛盾，失地农民“再就业”的市场化和弹性化突显了社会保障的重要作用。 2 引言 1 2 2 社会保障 根据已有的文献资料，我们可以查阅到许多关于社会保障概念的界定。考 虑到研究对象的特定性。本文仅用社会保障的狭义含义，即国家通过立法建立 的，使保障对象在年老，患病、生育、伤残、死亡以及失业等原因失去生活来 源时，能够通过社会获得帮助的一种制度2 。社会保障的含义体现一个时代的特 征，换句话说，社会保障的项目、对象与时代需求是密切相关的。社会保障实 施以相关政策法规为准绳，本文研究的北京市失地农民社会保障政策仅限于 2 0 0 4 年北京市建设征地补偿安置办法 1 4 8 号令) 中的相关规定。另外，社 会保障在很大程度上仍以就业为前提的，特别是对于有劳动能力的人来说更是 如此。对于失地农民来讲，通过实现就业往往就能得到保障，因此在本文中将 就业作为社会保障的配套措旌一并加以研究。 1 3 对本题的研究总述 1 3 1 研究综述 从长远、规范的方向看，为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的 根本途径3 。但现实政策中，无论是在保障路径选择上，还是制度体系建构上， 仍然存在着不同的观点。 焦点一：是否开辟“第三条道路”。如吴刚等学者认为，应将失地农民纳入 城镇社会保障体系4 ，理由在于失地农民既然失去土地，已经不再具有农民的身 份，理应和城镇居民一样享有城镇居民待遇；赵殿国则认为不应该将失地农民 简单纳入城镇职工社会养老保险扩面范围，避免因此造成财政压力扩大，政府 责任加重，进一步加剧基金的不平衡和制度风险，应按照统筹城乡发展的要求， 建立一个适合被征地农民特点的以个人账户为主的社会养老保险制度6 ；田文华 等人认为应该在现有农村养老保障和城市养老保障之间建立一个“阶梯”，即农 民市民化养老保障，其标准应高于农村养老保障，低于城市养老保障，由此“阶 梯”实现农保向城保的过渡6 ；卢海元也认为由于社会保险制度在本质上属于上 1 对于社会保障的各种概念，可以参圊有关专著中的概念综述。如郑功成：社会保障学一理念、制度、实 践与思辨，商务印书馆，2 0 0 0 ，p 4 p l i 2 刘雄：社会保险递论，。中国劳动保障出版社，2 0 0 6 ，p 1 2 。 韩俊；失地农民的就业和社会保障，载中国经济时报，2 0 0 6 年9 月3 0 日。 4 吴刚，孙繁松，张良；农民转变为市民：将被征地农民纳入城镇社会保障体系的思考与研究 ，载国 土资源，。2 0 0 2 ( i ) p 3 6 赵毁国：积极探索被征地农民的社会保障制度孔载中国劳动保障报 。2 0 0 3 年1 2 月l s 日第4 版。 6 田文华等：上簿浦东城乡社会养老保障体系一体化思考阶梯式社会养老保障体系。载人口与经 济 。2 0 0 5 ( 2 ) ，p 7 7 3 引言 层建筑，应该与现阶段我国的经济基础相适应，因此考虑到国有企业职工及其 相关从业人员、农民工及其他非农化从业人员和农村居民显然是处于不同经济 发展水平的社会群体，为其分别建立不同的社会保险制度是符合经济发展规律 的必然选择。也有学者从全国统一养老保险的高度讨论保障失地农民的基本生 活，如娄依兴认为必须尽快出台全国统一的养老保险政策，真正为失地农民的 生活提供保障1 。 焦点二：失地农民社会保障项目的设置。部分学者认为以目前的经济状况 和失地农民迫切需要，我们首先应建设失地农民基本养老保险；其次是医疗保 险，在失地农民问题上谈论最多的也是如何建立失地农民的基本养老保险2 和医 疗保险制度3 。有的学者对失地农民社会保障体系建设进行了专项研究，提出了 失地农民社会保障体系总的框架设想，如鲍海君、吴次芳就认为需要建立的失 地农民社会保障体系应包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育机会 和培训机会、法律援助等内容。 焦点三：失地农民社会保障基金的建立。资金的筹集是建立失地农民社会 保障制度的关键所在。为确保失地农民的社会保障资金来源充足，吴瑞君认为 应采用多渠道筹集的方式：一方面，建议建立社会保险城乡转移的统筹机制， 使失地劳动力实现市场就业和灵活就业，还可考虑将其原有社会保险积累随个 人转移，提高社会统筹程度；另一方面，建议将农村集体资产的一部分转移到 失地农民的社会保障基金5 。廖文寿认为应当从征地补偿费和劳动力安置费中提 取一定比例由村集体组织用于失地农民的养老保险和医疗统筹，对于全部失去 土地笋发放劳动力安置费的，可以由政府、集体、个人三方负担解决6 ；楼喻刚 认为应该把养老保障资金作为土地征用补偿费的重要项目，通过扩大土地征用 补偿范围，提高土地征用补偿标准的方法筹集养老基金7 。 焦点四：建立失地农民社会保障制度的配套措施。学界普遍认为，现行土 地征用制度没有或很少考虑农民在征地过程中权益的流失，土地补偿费用偏低。 1 娄依并：失地农民期盼有保障，载人民日报 ，2 0 0 2 年4 月9 日第8 版。 2 周森彪，朱海霞：完普被征地农民养老保障制度 载江苏农村经济 ，2 0 0 4 ( 8 ) ，p 3 6 3 7 。周延， 姚晓黎：( 政府在失地农民养老保险中责任和义务的缺失及完善，载农村观察，2 0 0 6 ( 2 ) ，p 4 0 4 8 。 冼青华：试论建立失地农民养老保险制度，载经济与社会发展，2 0 0 6 ( 5 ) ，p 9 0 9 2 。 3 嘉蓉梅，李燕琼：失地农民医疗社会保障的实证研究及创新路径) ，载经济问题撩索t2 0 0 6 ( 1 2 ) ， p 6 1 舒温皓：我嗣失地农民医疗保障刍议 ，载长春理工大学生学报) ( 社会科学版) ，2 0 0 6 ( 6 ) ， p 2 9 3 l 。 4 鲍海君。吴次芳：论失地农民社会保障体系建设 ，载管理世界，2 0 0 2 ( 1 0 ) ，p 4 0 4 2 。 5 吴瑞君：城市化过程中被征地农民社会保障安置盼难点及对簧思考 ，载人口学刊，2 0 0 4 ( 3 ) ，p 2 5 。 6 廖文寿：农村城市化中农民问题的思考，载堀郊发展，2 0 0 2 ( 2 ) p 3 4 。 7 楼喻刚；土地征用补偿费中应包含养老保障因素) ，载人口与经济，2 0 0 2 ( 2 ) ，p 7 6 7 9 。 4 r 言 因此，首先要改革征地制度，提高征地补偿标准；其次，实兹失地农民的保护 性就业政策和措施。建立城乡统一的再就业保障体系，让他们享受城镇下岗职 工同等的优惠政策，对暂时无业的失地农民要发放具有与城市失业人员失业 证同等效力的证件，享受到城市下岗职工同等的社会援助。同时，完善培训 就业体系。通过职业培训提高劳动者素质，运用社会力量提高失地农民整体素 质和基本谋生技能，增强就业适应能力；再次，要取消入学赞助费等歧视性政 策，使失地农民子女在受教育上与城镇居民享受同等待遇2 ：最后。加强法制建 设，为失地农民提供法律保障和援助。 1 3 2 研究评价 上述研究成果无疑对于各地解决征地过程中出现的问题具有理论指导作 用，对部分地区正在实行的以失地农民社会保障制度来解决失地农民问题的实 践具有一定的指导意义，对于后续的研究也具有十分重要的借鉴意义。笔者认 为上述观点可谓“仁者见仁、智者见智”，概述之，保障路径应考虑长期城乡融 合趋势和短期地区可行性；保障项目主次分明，力求全面；保障基金来源亟待 明晰；配套措旌对保障效果意义重大。实践是检验真理的唯一标准，我国各地 区经济发展不平衡、社会保障制度建设在细节上存在地域性差异，宏观理论探 讨出的制度模式未必符合各地实际情况。因此，笔者以北京市为例，对失地农 民社会保障制度建设实践进行梳理，与其他地区相关政策进行比较，对完善北 京市现行失地农民社会保障政策具有重要的现实意义。 1 4 研究方法与结构框架 1 4 1 研究方法 本文在写作过程中以辩证唯物主义为指导，采用了文献研究、实证分析和 规范分析相结合的方法。文献研究包括国家和北京市有关城镇和农村社会保障 的政策、法律法规、公开出版物和未出版的文献资料，并参照部分省市有代表 性的失地农民保障政策，比较研究北京市现行失地农民保障政策的特点。在实 证研究部分，充分运用资料收集、深度访谈等方法，深入朝阳区小红门乡、通 州区马驹桥镇的社会保障部门、失地农民家庭进行实地调查，获得了丰富的感 性认识和第一手资料，辅之以前人实地调查研究的数据和结论进行论证分析。 1 王晓沽，陈树新；披征地农民社会保降制度建设研究 ，载经济研究参考，2 0 0 5 ( 2 9 ) 。p 4 0 4 8 。 2 黄丽萍：建立失地农民社会保障体系的对策研究，载中共乌鲁木齐市委党校学报，2 0 0 6 年1 2 月( 4 ) p 3 4 3 7 。 5 引言 全篇理论联系实际，力图从宏观政策层面和微观操作层面提出相应的建议。 1 4 2 结构框架 本文的研究对象是以北京市为政策实施范围的失地农民社会保障。本文的 结构框架如下： 首先，系统阐述了北京市失地农民社会保障政策的产生及背景。主要包括 两个部分：一是北京市失地农民社会保障政策的历史沿革；二是北京市现行失 地农民社会保障政策所处的政策背景分析。 其次，运用比较分析的方法，重点对北京市失地农民社会保障政策进行剖 析。从保障路径、保障对象、资金来源、保障水平及具体保障项目的设计等方 面，与天津、成都二市的相应政策进行比较，把握北京市的政策特点。 再次，根据在朝阳区小红门乡和通州区马驹桥镇所调查获得的第一手资料， 以及前人实证研究的第二手资料，研究探讨北京市现行政策的实施效果及存在 问题。 最后，通过前述的比较分析和笔者所做的实地调查，本着解决问题的目的， 对失地农民社会保障政策进行理论思考，并提出相应的改进原则和完善对策。 6 2 北京市失地农民社会保障政策演变及背景分析 2 1北京市失地农民保障问题的产生与现状 2 1 1 失地农民保障问题的产生 从纯粹的经济学意义上分析，英国圈地运动过程实际上就是土地由农业向 工业、入口由农民向产业工人转交的过程，其直接后果是有力地推动了生产力 的进步和生产关系的变革，推动了工业化、城市化的进程，带动了经济发展和 社会进步。但是，英国圈地运动是用暴力和血腥的手段强制剥夺农民土地所有 权，把农民赶出土地、进入产业资本家生产线的过程。就我国而言，正在加快 工业化、城市化和现代化建设步伐，乡镇企业的发展及农村向城市过渡，都离 不开新增用地，而增加开发建设用地，不可避免地使一些农民失去土地成为失 地农民。 然而，土地是广大农民的“衣食之源、生存之本”。有学者认为，土地的基 本功能有：承载功能、生产功能、资源功能。从土地的功能来考察，土地的承 载、生产、资源功能体现在农民身上最直接的是生存、发展和养老保障功能。 从上地的自然属性和经济、社会属性引申出土地具有养育人类生存的功能、承 载物质繁衍的功能、劳动就业和社会保障功能等。农民拥有土地产权一定程度 上就拥有生存、发展和养老保障权利1 。土地的社会保障功能源自于土地固有的 自然和社会、经济属性，是土地衍生出来的一项基本功能。换个角厦讲，长期 以来，我国的社会保障制度主要惠及城镇居民，尚无力顾及约占全国总人口7 0 的农民，农民的生老病死还主要依赖于土地2 。 可见，土地对农民来说，既是农业最基本的生产资料和生产要素，也是现 代城镇社会保障在农村的替代物，土地能够提供基本生活保障、失业保障和养 老保障，是农民的最后一道生活安全保障线，农民一旦失去土地，就失去了生 活的全部保障。社会保障功能是土地的一项不可抹杀的社会功能。 基于土地的上述功能，要求实践中绝对不能以牺牲失地农民的利益为代价， 绝对不能以短期行为去回避失地农民的乖j 益保障问题，要认真思考和积极探索 农民在失去土地后的社会保障问题，从而使失地农民在为经济建设作出贡献的 同时，也能真正分享到社会发展所带来的成果。 1 廖小军：中国失地农民研究，社会科学文献出版社，2 0 0 5 ，p 2 4 2 郭贯成：土地的社会保障功能) ，载( 2 1 世纪中国土地科学与经济社会发展 ，中嗣大地出版杜，2 0 0 3 。 7 北京市失地农民社会保障政策演变及背景分析 2 1 2 北京市失地农民及保障现状 1 9 9 3 年以来，北京市失地农民累计达3 3 万人1 。据市政协常委张嘉兴统计， 截止n 2 0 0 1 年底，北京近郊区土地被征用而造成的“农转非”人员共计2 0 5 万 人，其中劳动年龄人口1 1 4 万人，获得就业安置的为5 3 万人，仅占4 6 4 9 。近 年来，在不考虑农村户籍人口出生率和死亡率的前提下。北京市的农村耕地正 以每年3 0 0 0 公顷左右的速度被征用，失地农民正以每年1 0 万人左右的速度在递 增，见表2 1 。以通州区马驹桥镇为例，据调查，马驹桥镇共有5 0 个行政村，总 入口3 9 1 0 3 人，其中农业户入口3 5 8 5 5 入，土地总面积8 3 1 1 4 亩。其中，有4 5 个村 不同程度存在失地情况，占全镇总数的9 0 9 ；失地人数1 3 3 8 7 人，占总人口的3 4 ； 失地面积2 8 3 0 4 亩2 。总之，北京市失地农民产生的规模正不断壮大。 表2 1 近年来北京市农村耕地面积及农村人口的变动情况 各年年末耕地面积( 公顷) 农业户籍人口数( 万人) 2 0 0 52 3 3 4 0o 93 0 0 5 2 0 0 42 3 6 4 3 7 23 0 8 2 2 0 0 32 5 9 8 6 0 33 1 8 0 2 0 0 22 4 9 2 3 7 3 3 2 9 4 2 0 0 1 3 0 0 5 5 6 73 4 2 2 2 0 0 03 2 9 2 4 7 73 4 6 8 1 9 9 93 3 8 3 8 4 43 5 2 6 ， 1 9 9 8 。 3 4 1 0 5 6 7。3 5 7 8 。 1 9 9 73 4 2 3 6 2 03 6 2 8 资料来源：( 北京市统计年鉴，中国统计年鉴出版社，1 9 9 8 - 2 0 0 6 年。 自上个世纪9 0 年代中期以来，众多国有企业改革增效，减员、重组，职工 下岗分流在所难免。由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，社会资本较弱， 当初获得就业安置的失地农民首先受到冲击。北京丰台区卢沟桥乡太平桥村， 1 9 9 3 年土地被征用时，实行招工安置的有3 个队、11 0 0 余人。从目前情况看， 除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他就业安置人员9 0 以上都已下岗、 失业3 。即使在岗的农转工人员。社会保险“接续”问题已经突显。征地农转工 人员的养老、医疗和失业等社会保险待遇由接收单位基本负责，基本纳入了城 唐钧，张时飞：京郊失地农民生存状况调查报告 ，载中国改革，2 0 0 5 ( 5 ) ，p 5 8 。 2 参考“马驹桥镶失地情况分析”报告，马驹桥镇政府，2 9 0 3 年1 2 月1 9 日。由马驹桥镇社会保障事务所 提供。 谢子平：失地农民的安置与保障基于6 省市的典型调查) ，载i 调研世界 ，2 0 0 6 ( 9 ) ，p 2 6 8 北京市失地农民社会保障政策演变及背景分析 镇社会保障体系。然而，一个不可回避的问题是，单位精减分流时，他们往往 又首当其冲。按踵而来的问题是，因为脱离了单位，其社会保险缴费必然中断， 往后的社会保险缴费如何“接续”，是一个值得关注的问题。 此外，农转居自谋职业人员基本被排斥在城镇社会保障制度范围之外。这 集中反映在自谋职业人员的“三险”( 养老、医疗和失业) 问题上。虽然政策规 定，自谋职业人员一次性全额领取安置补助费后，养老、医疗和失业保险问题 应该自行解决。但是，调查资料显示，在自谋职业者人员中，自己缴费参加养 老保险的尚不到i 3 ，而医疗保险和失业保险的参保率更低1 。 2 2 北京市失地农民社会保障政策演变 我国社会保障制度的产生和发展经历了一个长期、曲折的历史过程。失地 农民的社会保障政策则是在伴随着征地补偿制度的逐步完善，在城乡二元社会 保障政策渐趋成熟之后才初露端倪，因此仍是个新生事物。北京市失地农民社 会保障政策的产生是建立在征地补偿的基础上，在各个经济时期突出了不同的 保障重点，经历了就业保障、货币安置等过程之后，社会保障才作为一项重要 的安置方式协同出现，直至扮演重要角色。 2 2 1计划经济时期：征地补偿兼就业保障 从1 9 5 3 年到2 0 世纪8 0 年代初，是我国传统的计划经济体制时期，企业生 产、产品分配的主导权在国家，经济建设的特点是：一切按国家的指令性计划 办事。劳动力也由国家计划安置，。就业保障的特点是统包统配。由于国家统色 就业，就业的人员自然享受“劳动保险条例”所规定的养老、医疗、工伤等保 险待遇。当国家因建设需要征用农村土地时，农民会欣然接受就业及其附带的 一切保障。 解放初期，由于当时我国土地是国家所有和个人所有两种所有制形式。因 此，征用土地指的是国家征用农村和城市属私人所有的土地，补偿安置也是针 对个人，补偿安置工作主要由人民政府负责2 ，以解决就业为主要方式。 1 9 5 8 年，农村土地已由原来的农民私有变为农业生产合作社所有，土地所 有权发生变化，土地补偿费或者补助费发给合作社；属于私人的地上物补偿费， 可发给地上物所有者本人；征用生产合作社土地，对社员生产没有影响的，可 以不发给补偿费。征地后的劳动力主要由当地政府和农业合作化安置，也可以 1 谢子平：失地农民的安置与保障基于6 省市的典型调查，载调研世界 ，2 0 0 6 ( 9 ) ，p 2 6 。 2 于菁华；对天津市失地农民问题的探讨， 硕士学位论文 。天津大学。2 0 0 5 年7 月。 9 北京市失地农民社会保障政策演变及背景分析 组织移民。总的来说，当时我国人口只有近6 亿，入地矛盾不突出，虽然补偿 的标准不高，但一般不会给失地农民安置造成困难。 2 0 世纪8 0 年代初，经济建设进入一个高峰期，城市建设征地数量的提高加 大了征地难度。随着人口的增加，人地矛盾开始突出，此时土地制度发生了变 化，农村土地的所有者即农村集体经济组织不再经营土地，而实行了家庭联产 承包制，土地所有权和承包经营权相分离，表现在征地中既要对土地所有者支 付补偿费，又要对土地承包者进行安置。针对这种情况，1 9 8 2 年，国家建设征 用土地条例出台。 总之，计划经济时期，被征地农民保障政策带有浓厚的计划经济色彩，体 现了国家征地的强制权，而对被征地相对人的利益保护不够。规定国家建设需 要征用集体所有土地时，农民必须服从。农民将土地用作国家建设是一种应尽 义务，国家给予农民的费用是补偿性质的，而不是地价，因征地造成农民生产 和生活困难时，国家应当负责就业安置，进而解决保障问题。 表2 2 我国征地补偿政策的历史脉络 名称具体规定 1 9 5 3 年政务院关 一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准特殊土地得酌 计于国家建设征用土情变通处理之。政府必须协助被征地农民解决就业，用地单位应 划地办法尽可能吸收其参加工作。 经 1 9 5 8 年国家建设征用土地的补偿费，由当地人民委员会会同用地单位和被征用土 济 征用土地办法地者共同评定。对于一般土地，以它最近二年至四年的定产量的 ； 时总值为标准：农民安置有农业安置、其他方面的安置或组织移民。 期 1 9 8 2 年国家建设土地补偿费为该耕地年产值的3 - 6 倍，但每公顷耕地的安置补助 征用土地条例费，最高不得超过其年产值的加倍；两项总和不得超过土地年 产值的2 0 倍。劳动力安置途径主要有：农业吸劳，乡村企业吸 lf劳、迁队或并队、农转非后城镇国有企业吸劳。 这一阶段，农民的土地一旦被征用，普遍采用两条刚性政策来应对农民的 生活出路。第一，实施“农转非”，接纳失地农民成为城市居民，改吃商品粮； 第二，本着谁用地谁落实的原则，指令征地方负责安排失地农民工作。应该说 这在计划经济年代非常有效，由于当时农业劳动条件艰苦，强度大，报酬低， 户籍身份敏感等，占地转工是许多农民梦寐以求的事。农民一旦被占地转工， 就可以脱离苦累的农活，变成身份更高的工人，退休后可以得到劳保金，享受 城里人的待遇，农民取得城镇户口便意味着获得了终生保障。 1 0 北京市失地农民社会保障政策演变及背景分析 2 。2 。2 经济转轨时期：征地补偿兼货币安置 2 0 世纪8 0 年代中后期，国内经济体制和经济建设的情况发生了重大变化， 计划经济条件下形成的经济管理模式已不适应市场经济的需要。为规范土地问 题，1 9 8 6 年6 月2 5 日通过了第一部土地管理法，将国务院的行政法规上升 为国家法律：土地管理法规定：对征地农民的补偿按前三年农业的平均产值 来计算，分为青苗补偿费、土地使用费、地上建筑补偿费。1 9 9 8 年对土地管 理法进行了全面修订并沿用至今。为应对全国各地愈演愈烈的就业压力，首 次规定了“鼓励失地农民自我就业，并发给一定安置补助费”。 北京市随着经济建设的发展，国家和企业建设征用土地后安置农转工的任 务越来越大。为进一步妥善安置农转工，北京市劳动局、北京市土地管理局于 1 9 8 9 年出台了关于北京市建设征地农转工劳动力安置有关问题的通知。随着 国有企业和集体企业改革的不断深化，企业用工制度逐步市场化，凭借市政府 行政指令向企业安排劳动力已失去了前提条件，而且由于农民文化程度较低， 缺乏必要的文化知识和劳动技能，适应不了市场经济条件下劳动力就业市场日 趋激烈的竞争和企业用工制度的改革，政府也无法采取强制性措施把农民塞给 用地单位，因而征地补偿的方式也随之发生了改变。 此时，在就业安置基础上，货币化征地和安置农民成为普遍的方法。但是 在实际操作中，各村在收到补偿金后结合实际情况又进行再分配，有的村按照 实际补偿金额如数补偿给个人，有的村则将土地的补偿金归集体统一使用，只 将地上建筑物补偿金及青苗费发给个人。无论何种形式，失去土地后的农民得 到的补偿多在几万元。在当时这种货币补偿安置办法能减轻国i 部门和用地单 位的工作量及安置压力，失地农民往往因当时进城经商政策放开，自谋职业和 创业较普遍，因而也容易接受。但是由于被征地农民的素质和劳动技能普遍不 高，一旦失去土地，也就失去了最基本的生活保障，加之部分农民缺乏长远打 算，往往在短期内就把有限的补偿费消费完，“坐吃山空”现象普遍，最终导致 保障缺失。 2 2 3 市场经济时期：征地补偿兼社会保障 进入2 l 世纪，经济体制的改革使国家、企业、农村集体经济组织和农民的 关系发生了微妙的变化，特别是政府和企业的利益目标不再一致；人多地少的 矛盾加剧，劳动力安置难度加大，计划经济体制下形成的农转非、招工等安置 方式已不能继续，强化了农村土地承包经营权的长期性和稳定性