（公共管理专业论文）城镇残疾人社会救助现状调查与问题以西安市为例.pdf

摘要 城镇残疾人是城镇居民中的绝对弱势群体，他们面临着许多靠自身力量无法解决的 困难，因此迫切需要得到国家、社会的救助。根据调查可以发现，随着改革开放的进行， 我国残疾人社会救助制度虽取得了很大的发展，但还有很多不尽如人意的地方。在城镇， 绝大多数残疾人还面临着贫困的困扰，经济水平的低下导致他们在教育、医疗、养老、 住房等方面面临着一系列问题，很多人需要靠低保金来维持生活。虽然大多数中、轻度 残疾人都有融入社会的强烈愿望，但因他们身体残障，受教育程度低，这一愿望实现起 来难度很大。同时，在现有的救助政策方面，较少有针对残疾人的专门性救助制度，绝 大多数救助政策的制定是把残疾人与健全人放在同一标准之下而忽视了残疾人的特殊 性。政府支持的弱化影响了残疾人生活质量的提高，反倒是亲缘间的支持效果要更明显 一些。因此，应加快残疾人社会救助发展进程，处理好共性与特性的关系，坚持政府主 导、分类施救、以工代赈的原则，从医疗、教育、就业、扶贫、养老等方面完善城市残 疾人社会救助。 本文以实证研究法为主要方法，对西安市城镇残疾人社会救助现状展开调查，在了 解现有社会救助对残疾人的支持力度的基础上，通过对结果的分析，梳理出城镇残疾人 这一群体的实际需求，同时将现有的救助制度与他们的实际需求相比较，对残疾人社会 救助进行研究，以期为完善西安市社会救助制度提供思路。 城镇残疾人，弱势群体，社会救助 关键词 a b s t r a c t u r b a nr e s i d e n t si nc i t i e sa n dt o w n sw i t hd i s a b i l i t i e si st h ea b s o l u t ev u l n e r a b l eg r o u p s ， t h e yf a c em a n yd i f f i c u l t i e so ni t so w nc a nn o ts o l v e ，t h e r ei sa nu r g e n tn e e do fn a t i o n a la n d s o c i a la s s i s t a n c e a c c o r d i n gt ot h es u r v e yc a nb ef o u n d ，a l o n gw i t ht h eo n g o i n gr e f o r ma n d o p e n i n gu p ，c h i n a ss o c i a la s s i s t a n c es y s t e m ，a l t h o u g hp e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e sh a v em a d e g r e a tp r o g r e s s ，b u tt h e r ea r em a n yb a dp o i n t s i nu r b a na r e a s ，m o s tp e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e s a l s of a c ed i f f i c u l t i e so f p o v e r t y , l o we c o n o m i cl e v e lo fl e a di ne d u c a t i o n ，h e a l t hc a r e ，p e n s i o n ， h o u s i n g ，a n df a c e san u m b e ro fi s s u e s ，m a n yp e o p l en e e dm o n e yt os u s t a i nt h e i rl i v i n g t h r o u g hs u b s i s t e n c ea l l o w a n c e s a l t h o u g ht h em a j o r i t yo fm o d e r a t ea n dm i l dd i s a b i l i t i e sh a v e a s t r o n gd e s i r et oi n t e g r a t ei n t os o c i e t y , b u tt h e i rp h y s i c a ld i s a b i l i t y , l o we d u c a t i o n a ll e v e l ，t h i s d e s i r et oa c h i e v ei ti sv e r yd i f f i c u l t m e a n w h i l e t h ee x i s t i n ga i dp o l i c y , t h el e s st h e r ei sf o r s p e c i a l i z e da s s i s t a n c es y s t e mf o rp e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e s ，m o s to ft h ed e v e l o p m e n ta i dp o l i c y i st op e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e su n d e rt h es a m es t a n d a r d so nt h ee x p e n s eo ft h ep a r t i c u l a r i t yo f p e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e s d i s a b l e db yt h e e f f e c t so ff a m i l ys u p p o r ta m o n gr e l a t i v e so f p r o t e c t i o nt os i g n i f i c a n t l ye f f e c tt h eg o v e r n m e n t t h e r e f o r e ，w es h o u l ds p e e du pt h ep r o c e s so f d e v e l o p m e n to fs o c i a la s s i s t a n c ew i t hd i s a b i l i t i e s ，h a n d l i n gc h a r a c t e r i s t i c so ft h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nc o m m o na n da d h e r et og o v e r n m e n t l e dr e s c u ec a t e g o r y , t h ep r i n c i p l eo fw o r k - r e l i e f p r o g r a m s ，f r o mh e a l t hc a r e ，e d u c a t i o n ，e m p l o y m e n t ，p o v e r t y , d i s a b i l i t yp e n s i o na n ds o i m p r o v et h ec i t y t h es o c i a la s s i s t a n c e i nt h i sp a p e r , e m p i r i c a lr e s e a r c hm e t h o da st h em a i nm e a n so fs o c i a la s s i s t a n c eo nt h e x i a l lc i t ys t a t u so fi n v e s t i g a t i o n so fp e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e s ，a s s i s t a n c ei nu n d e r s t a n d i n gt h e e x i s t i n gs o c i a ls u p p o r tf o rp e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e sb a s e do na n a l y s i so ft h er e s u l t st h r o u g h ， c o m et ot o w nt h a tp e o p l ew i t hd i s a b i l i t i e s g r o u p s ，t h ea c t u a ld e m a n d ，w h i l et h ee x i s t i n ga i d s y s t e mc o m p a r e dw i t ht h e i ra c t u a ln e e d s ，t os t u d ys o c i a la s s i s t a n c ef o rt h ed i s a b l e dt ot h e s o c i a lr e l i e fs y s t e mf o ri m p r o v i n gx i a nt op r o v i d ei d e a s k e yw o r d s d i s a b i l i t i e si nu r b a na r e a s ，v u l n e r a b l eg r o u p s ，s o c i a la s s i s t a n c e 目录 第一章序言1 1 1研究背景1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究意义2 1 2 文献综述2 1 3 本文研究设计4 1 3 1 研究思路与框架4 1 3 2 研究方法5 第二章社会救助制度与残疾人社会救助6 2 1社会救助6 2 1 1 与社会救助相关的理论6 2 1 2 社会救助的内涵7 2 1 3 社会救助制度的发展8 2 1 4 我国社会救助制度的发展1 0 2 2 残疾人及弱势群体的社会救助1 0 2 2 1 残疾人1 0 2 2 2 弱势群体1 2 2 2 3 残疾人弱势群体的社会救助理论基础1 3 第三章西安市城镇残疾人社会救助现状调查分析15 3 1 调查概况及所用方法1 5 3 2 调查结果与分析1 6 3 2 1被调查者的基本情况1 6 3 2 2 被调查者的生活状况17 3 2 3残疾的影响2 0 3 2 4 社会支持与保障状况2 1 3 2 5 残疾人对政府的希望2 3 3 3 调查结论2 4 3 3 1 残疾人救助事业取得了一定的成绩2 4 3 3 2 残疾人贫困问题仍然严重2 4 3 3 3残疾人有融入社会的强烈愿望2 5 3 3 4 亲缘间支持效果大于政府保障效果2 5 3 3 5 残疾人社会救助缺乏特殊性2 6 第四章完善西安市城镇残疾人社会救助的路径分析2 8 4 1 残疾人社会救助应注意的几个问题2 8 4 1 1 处理好共性与特性的关系2 8 4 1 2 残疾人社会救助制度必须法制化2 8 4 2 残疾人社会救助应注意的几个原则。2 9 4 2 1 政府主导的原则2 9 4 2 2 分类施救的原则3 0 4 2 3 以工代赈的原则3 0 4 3 城镇残疾人社会救助项目的完善3 0 4 3 1医疗救助3 0 4 3 2 教育救助3l 4 3 3 就业扶助3 2 4 3 4 扶贫救助3 3 4 3 5 养老救助3 4 结论3 5 参考文献3 6 附录：本研究所用调查问卷3 8 致谢4 2 西北大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章序言 残疾人问题是一个社会问题，在社会不断发展、社会保障制度不断完善的今天研究 残疾人的社会救助问题有很深的现实意义与社会意义。 1 1 1 研究背景 残疾是人类社会进化过程中所不能避免的问题，如何对待残疾人，如何解决残疾人 所面临的困难，是衡量一个国家、一个社会文明发展程度的重要标准。第二次残疾人抽 样调查显示，我国有近8 3 0 0 万残疾人，这是一个数量庞大的群体，也是一个生活特别 困难的群体，他们中的绝大多数人徘徊在低保线水平，甚至是在低保水平之下，他们的 生活更加需要得到有效的保障。 传统观点认为，“残疾人社会保障是国家或社会为了保证有残疾的公民在年老、疾 病、缺乏劳动能力及退休、失业、失学等情况下从国家和社会获得基本的物质帮助而建 立起来的特定保护性救助制度。”新中国成立6 0 年来特别是改革开放以来，党和国家 实施了一系列发展残疾人事业的重大举措，帮助和促进残疾人不断改善状况，我国残疾 人事业取得了举世瞩目的伟大成就，积累了重要的经验。 但是，我们“必须清醒地看到，我国残疾人事业基础还比较薄弱，残疾人社会保障 措施还不够完善，残疾人在基本生活、医疗卫生、康复、教育、就业、社会参与等方面 还存在很多困难，总体生活状况与社会平均水平存在较大差距。”很多残疾人、残疾人 家庭享受不到社会发展的成果，很大一部分人对残疾人事业的认识还停留在较低的层 面。 党的十七大报告明确提出：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和三 个代表重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放， 推动科学发展，促进社会和谐，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗。”“发扬人道主 义精神，发展残疾人事业”、“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生 活。” 在全面建立和谐社会的形势下，发展残疾人事业，建立覆盖城乡居民的社会保障 王齐彦，谈志林残疾人社会保障研究中国民政，2 0 0 5 0 ) ：2 0 2 4 回中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见l e a o l 新华网，2 0 0 8 0 4 2 3 国胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告 m 】北京：人民出版社，2 0 0 7 第一章序言 体系，必须做好残疾人的社会保障工作。 1 1 2 研究意义 陕西省政府与中残联签署共同建设残疾人“社会保障和服务体系建设”试验区协议， 西安市作为省会城市，担负着重要任务。对西安市城镇残疾人的生活状况和社会救助现 状进行调查，分析存在的问题和原因，有助于政府及社会各阶层了解他们的现状，对完 善西安市残疾人社会保障建设有一定的参考价值，对于发展残疾人事业、构建社会主义 和谐社会具有重要的现实意义。 同时残疾人因残疾伴其一生，他们所面临的问题也将伴随其一生，因此，探索西安 市城镇残疾人社会救助的完善途径，不仅对西安市未来社会保障事业的发展具有重要的 现实意义，也将对他们的一生产生巨大影响，因而具有积极的社会意义。 本研究旨在对已有研究进行分析，从而得出符合残疾人自身愿望、具有可操作性的 社会救助的完善途径。 1 2 文献综述 2 0 0 2 年朱镕基在政府工作报告中提出弱势群体这个词后，关于这一群体的社会 保障研究被广泛关注，残疾人作为弱势群体中的弱势群体，亦成为研究的重点，许多学 者从不同的角度对残疾人的生活状态、社会保障等问题进行了较为详细的研究。 许琳，张艳妮在我国残疾人社会保障的现状与问题研究中认为，残疾人社会保 障是国家给予其特别扶助，以保障他们基本生活权益的一种制度安排。她们指出，目前 我国残疾人社会支持体系不健全，政府和社会对残疾人的特殊支持力度不够。该文从教 育保障、生活保障、康复保障等具体方面入手，分析了我国残疾人社会保障的现状，指 出应在充分考虑残疾人特殊性的同时，注重社会保障体系各子系统间的相，瓦配合与协 调。 周庆行、张新瑾在残疾人社会保障：问题与对策一文中指出，残疾人未能充分 享受最低生活保障，只有1 3 2 8 的城镇残疾人享受到了最低生活保障，同时残疾人的 扶助和服务需求不能得到满足。他们认为经费问题是制约我国残疾人社会保障发展的瓶 颈，提出要将残疾人的社会救助与社会保险相结合，设立残疾人救助津贴制度来配合城 市低保制度，从而建立专门的残疾人社会救助制度。 王齐彦、谈志林在残疾人社会保障研究中认为，我国残疾人社会保障法制建设 2 西北大学硕士学位论文 落后，过分强调残疾人家庭与残疾人的自我保障，社会保障功能不足，未能起到“安全 网”作用。他们建议应建立国家、社会与残疾人三位一体的保障体系。同时，该文也着 重强调了社区的责任与作用，提出用“社区参与”与“融入社区”相结合的机制来夯实残疾 人社会保障的基础，他们将社区这一与残疾人接触最为密切的组织提到完善残疾人社会 保障的高度，是对以往强调政府保障或残疾人自我保障的有益补充。 刘敏、鲍仁国在残疾人社会保障问题探析以江苏省为例一文中指出，社会 保障权是残疾人应该享有，且被国际社会承认的基本权利之一，但是，目前我国残疾人 社会保障权益还落实不到位，残疾人弱势地位还凸显。他们认为，应将教育培训与推进 就业相结合，完善残疾人社会援助体系。同时他们提出了康复工程体系，即以医疗康复 为骨干、社区康复为基础、家庭康复为辅助的思路，改变了以往单纯强调医疗保障或家 庭康复的研究方式。 齐心、厉才茂、陈晓芬等在北京市残疾人社会保障研究报告中指出，残疾人社 会保障覆盖面不高，保障标准过低，同时对家庭具体情况缺乏考虑。他们认为应进一步 完善分类救助制度，逐步解决“低保边缘户”的基本生活。他们提出残疾人社会保障的内 容要从满足最基本的生活需求向兼顾高层次的需求转型。该文使用了第二次全国抽样调 查北京地区的原始数据，因此对北京市残疾人的社会保障状况做了详尽的分析，同时， 他们提及到了残疾人的高层次需求，这对以往只强调残疾人基本生活保障而忽视高层次 需求的研究来说是一大进步。 j u l i e tc r o t h m a n 美 在残疾人社会工作( 2 0 0 8 ) 中指出，在美国，一些残疾人， 无论是全职工作还是兼职工作，都是有困难的，为了保障这部分人的基本生活，需要为 他们寻找其他的收入支持资源，这可以是政府提供的，也可以是民间部门提供的。 在研究残疾人社会保障问题时，大多数人把重点放在了农村残疾人这一尤为困难的 群体方面，对城镇残疾人的研究不是很多。同时，对残疾人的研究大多是从社会保障这 个宏观的角度出发，对社会救助的专门研究还不是很多。 因此，在城镇残疾人社会救助方面不论理论还是经验，可供借鉴的资料非常有限。 对残疾人社会救助的理论研究要么是涵盖在弱势群体这一大范围内，要么就是在已有的 社会救助框架内进行研究，而忽视了残疾人特别是城镇残疾人的特殊性。近年来，越来 越多的学者开始关注残疾人社会保障研究，但这部分研究多从社会救助是出于人道主义 还是公民权利的角度出发，更多注重理论研究，更多关注农村残疾人，多为讲大的原则， 对具体的符合城镇残疾人实际的可付诸操作的研究很少。因此可以说不论理论上还是实 第一章序言 践上，适合城镇残疾人的社会救助制度都很不完善。随着中国城镇化进程的推进，越来 越多的农村残疾人将会转变为城镇残疾人，城镇残疾人所占残疾人比重也将越来越大， 如果不能很好的解决这一群体的基本牛活，必将对整个社会的发展造成影响。因此，解 决城镇残疾人社会救助问题是非常必要的。 1 3 本文研究设计 1 3 1 研究思路与框架 残疾人是一个非常困难的群体，他们中大多数人都迫切需要得到社会的救助。现有 的社会救助体系包括生活、生产、医疗、教育、住房和灾害等方面的救助，这种救助体 系对健全人来说几乎涵盖了他们的所有需求，但是残疾人有自身的特殊性，他们还有一 些与健全人不同的受助需求，而现有救助体系是否能满足这一需求还有待考量，本文从 调查结果出发，得出城镇残疾人因自身缺陷，在经济收入、受教育程度、医疗、养老、 就业等方面存在诸多困难，而现有社会救助并不能完全满足这些需求，残疾人亲缘间救 助效果明显大于制度性救助，进而得出制定符合残疾人实际需求的社会救助迫在眉睫， 同时提出完善城镇残疾人社会救助的路径构想。具体的研究框架如下。 4 1 3 2 研究方法 本文主要采用实证 ( 1 ) 实证研究法。 体问题，面对面的与被 访谈法的基础上，对所 法。 ( 2 ) 文献研究法。 某一问题的科学认识的 第二章社会救助制度与残疾人社会救助 第二章社会救助制度与残疾人社会救助 2 1社会救助 2 1 1 与社会救助相关的理论 社会救助制度是现代政府解决贫困的主要手段之一，因此，社会救助首先是与社会 贫困密不可分的。 贫困是一种客观经济社会现象，所谓贫困，是指“一种人们缺乏满足起码的生活需 要手段的状况，即人们缺少达到最低生活水平的能力。” 阿马蒂亚森认为，贫困不单纯是一种供给不足，还是权力不足，与其实在繁荣时 期，如果不有效地调整公民与国家的权力关系，繁荣发展必然造成巨大的社会分裂。 世界银行在2 0 0 1 年重新对贫困进行了定义，认为贫困主要有三个特征，一是缺少 机会参与经济活动，二是在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权，三是容易受 到经济及其他冲击的影响，如疾病、粮食减少等。 对不能维持其基本生存需要的状态称之为绝对贫困；对低于社会认定的某种水平的 状态称之为相对贫困，也有学者认为，低于平均收入1 3 的即为相对贫困。 应该指出，不论对贫困如何定义，它都有一个主要的特征，即经济方面的弱势地位， 而社会救助制度则正是主要解决经济方面的贫困问题。 其次，社会保障制度是政府追求公平的工具之一，因此，作为社会保障制度重要组 成部分的社会救助和公平与效率也是密不可分的。 社会救助是公民要求获得社会和政府帮助的公民权利的实现，是社会对处于绝对贫 困人口给与帮助的社会价值观的底线，同时也是政府对绝对贫困人口提供经济支持的基 本职能，因此公平优先是社会救助的基本原则。 但是，在坚持公平的同时，也要强调效率，防止贫困陷阱的出现。贫困陷阱是效率 损失的一种表现，是一种不良的社会问题。贫困陷阱主要是由于领取社会救助金的收入 与劳动的收入相差无几或没有差别，个人宁愿选择不劳动而坐等救助金的效率损失现 象。这种现象的产生是道德风险的主要表现，同时也是社会救助制度设计缺乏合理性的 产物。 张敏杰中国弱势群体研究【m 】长春：长春出版社，2 0 0 3 p 9 9 6 西北大学硕士学位论文 2 1 2 社会救助的内涵 社会救助是国家和社会对因种种原因无法维持最低生活的公民给予无偿救助，以使 其基本生活能得到保证的一种社会保障制度，它的救助对象包括三类，一是先天没有或 后天失去劳动能力，无牛活来源的孤寡老人、残疾人；二是有劳动能力，有收入，但收 入低于法定标准的或因失业导致收入中断的人；三是因自然灾害、突发事故等导致一时 无法维持生活的人。 关于社会保障，社会救助，业界学者有以下几种观点： 侯文若认为：“社会保障可理解为对贫者、弱者实行救助，使之享有最低生活，对 暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活，以及对全体公民 普遍实施福利措施，以保证福利增进，而实现全社会安定，并让每个劳动者乃至公民都 有生活安全感的一种社会机制。 这一观点强调了社会救助是社会保障范围内对弱者实 施救助的一种机制，是保障有需要者的基本生活的机制。 李珍认为：“社会救助是得到国家立法保障的公民基本权利之一，当公民难以维持 最低生活需求时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供保证最低生活需求的物 质援助的社会保障制度。”她认为，社会救助是针对贫困人口的保障制度，是在社会保 障制度中最具再分配意义的项目；同时强调了受救助者的权力性。 刘敏认为：“残疾人社会保障是指国家为了保障残疾的公民在年老、疾病、缺乏劳动 能力及退休、待业、失学等情况下，从国家和社会获得足够物质帮助而建立起来的特定保 护性的援助制度。囝该观点强调了残疾人社会救助的特殊性，同时指出施救是政府和社 会共同的责任。 国际劳工组织认为社会保障是：“社会通过它的一系列处置经济和社会风险的公共 措施，为它的成员提供保护和医疗照顾、家庭津贴，以便与由于疾病、生育、工伤、失 业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行 斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴。”在这一定义中，特别提出了与社会救 助有关的社会贫困这一概念。 社会救助除包括生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助、生产救助、灾害救助 侯文若社会保障理论与实践 m 】北京：中国劳动出版社，1 9 9 1 ：p l l 圆李珍社会保障理论 m 】北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 7 p 1 3 圆刘敏江苏省残疾人社会保障的现状调查与对策研究【j 】西北人口，2 0 0 8 ：( 6 ) p 7 9 固许琳社会保障学【m 1 北京：清华大学出版社北京交通大学出版社联合出版，2 0 0 5 ：p 4 7 第二章社会救助制度与残疾人社会救助 外，有些国家还实行丧葬救助、护理救助和法律社会救助。但不论哪种救助，它始终遵 循三大原则：一是选择性原则。即所有公民都有受救助的权利，但不是所有人都能享受 救助，只有符合受助条件的人才可享受这一权利。二是无差别待遇原则。受助者将得到 与贫困线之问的差额补助，以保证每人都能达到与贫困线一样的水平。三是提供最低生 活保障原则。社会救助以维持最基本的物质生活为目的。 社会救助是社会保障的重要组成部分，它除了具备与其他保障相同的特征外，还有 自身的特殊性： ( 1 ) 权利与义务不对等。受助者不用或只需尽可能少的履行义务就可获得救助。 ( 2 ) 救助资金来源单一。实施救助是国家的强制责任，由于上一特性，救助资金 主要来源于国家财政，其次是社会捐款。 ( 3 ) 保障水平最低性。社会救助以维持受助人员的最低生活水平为标准。 ( 4 ) 享受对象有限性。社会救助不是全民享受的社会保障，只有符合被救助条件 的人员才可享受。 本文主要研究残疾人的社会救助问题。 2 1 3 社会救助制度的发展 人类社会在发展中随时会遇到这样或那样的难题，在困难面前，个体的力量大多数 时候都是微不足道的，特别是残疾人，他们面临的网难尤为突出。作为社会的一员，在 其他成员遇到困难时施以援手，是一种美好品德的表现；作为一个国家、一级政府，在 其公民、人民生存面临威胁时，给予一定的救助，是一种国家责任、政府责任的体现。 随着工业化的发展，现代社会保障制度随之产生，并不断完善，作为社会保障制度 重要组成部分的社会救助制度也随之发展起来。因此，要了解社会救助制度的发展，是 与社会保障制度密不可分的。 最早建立社会保障制度的德国在俾斯麦政府时期提出了关于残疾人的社会保障政 策。1 8 8 3 年，世界上首部疾病社会保险法颁布，这被后世认为是现代社会保障制度 诞生的标志。在这部保险法中，包括了有关残疾人保障的规定，因此也被认为是关于残 疾人社会保障最早的法律。随后德国相继颁布了工伤事故保险法以及老年和残障 社会保险法，分别对因不同原因而导致的残疾保障进行了规定，使残疾人社会保障政 策得到了完善。随着社会的发展，重度残疾人越来越得到社会的重视，有关重度残疾人 的法律在魏玛共和国时期被法典化。1 9 5 3 年重度残疾人法在德国颁布，这部法律不但放 西北大学硕七学位论文 宽了保护对象，还提出了残疾人按l l 侈, j 就业原则。2 0 0 1 年6 月1 9 日，德国又颁布了残 疾人保障法，形成了残疾人保障的专门性法律。在德国，社会保障被定义为“旨在使竞 争中失败的人不至遭受灭顶之灾，并能获得重新参与竞争的机会；并为那些由于失去劳 动能力或遭受意外网难而不能参与竞争的人，提供生活保障。” 二十世纪三十年代，经济危机席卷全球，美国也深陷其中，为了摆脱危机的影响， 罗斯福提出“新政”，社会保障制度作为其中的重要组成部分，被以法律的形式固定下来。 1 9 3 5 年的社会保障法提出的五个社会保障项目中，有三个是关于救助的，即未成年 人救济金保险、盲人救济金保险和老年人救济金保险。在以后的几十年中，社会保障 法经过数次修改，最终将社会保障定义为：“根据社会保障法制定的社会保险计划， 对于年老、长期残废、死亡或失业而失掉工资收入者提供保障；同时对老年和残废期间 的医疗费用提供保障。老年、遗属、残废和健康保险计划对受保险的退休者和残废者和 他们的家属以及受保险者的遗属，按月提供先进保险待遇。” 老牌资本主义国家英国，为缓和圈地运动的矛盾，在1 6 0 1 年颁布了济贫法，这 被称为世界上第一部救济贫民的法案。18 3 4 年，济贫法( 修正案) 取消了“斯皮纳姆 兰制”的家内救济，要求被救济者必须是收容在习艺所内从事苦役的贫民。1 9 4 8 年，英 国宣布建立“福利国家”，并颁布了一系列社会立法，如国民保险法、国民卫生服务 保健法、住房法和房租管制法以及国民救济法。英国对社会保障的定义在牛 津法律大辞典中的表述为：“是对一系列相互联系的、旨在保护个人免除因年老、疾 病、残疾或失业而遭受损失的法律的总称。 而作为这些法律组成部分的国民保险法 和国民救济法都对社会救济做出了相应的规定。 1 9 4 2 年1 1 月，英国政府责成贝弗里奇( w i l l i a mb e v e r i d g e ) 为主席的社会保险和 联合事业部委员提出了一个题为社会保险及有关服务的报告，即著名的“贝弗里奇 报告”，报告认为社会保障计划要以三个前提条件为基础，并建议以这三个前提条件为 基础，社会保障必须包括三种社会保障政策，即社会保险、社会救济和自愿保险。贝 弗里奇报告认为，社会保障应以保证居民拥有维持生存所必须的生产资料为最低限度， 同时应体现“普遍和全面 原则，即惠及全体居民及各种不同的社会阶层，而社会救助 是用以满足特殊情况的需求的社会保障。 。郑功成社会保障学理念、制度、实践与思辨 m 】上海：商务印书馆，2 0 0 0 ：p 5 圆许琳社会保障学 m 】北京：清华大学出版社北京交通大学出版社联合出版，2 0 0 5 ：p 3 许琳社会保障学 m 】北京：清华大学出版社北京交通大学出版杜联合出版，2 0 0 5 ：p 2 9 第二章社会救助制度与残疾入社会救助 2 1 4 我国社会救助制度的发展 社会救助虽然是一个新兴的概念，但它的思想在我国古代早有萌芽。孔子在礼记礼 运中对大同之世的描述：“故，人不独亲其亲、不独子其子，使老有所终、壮有所用、 幼有所长、鳏寡孤独废疾者皆有所养，”表达了他对理想社会的向往。而孟子梁惠王 上中的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼。”则与孔子的思想一脉相承。这可以 看作是我国古代社会救助思想的雏形。 辛亥革命后，西方先进的社会思潮被一些民主主义者引进，我国残疾人的社会保障 制度随着国民经济的恢复，也得到了相应的发展。一是制定社会救济政策，孤寡残幼同 城市贫民、失业人员一起成为救济对象，国家通过对西方在中国举办的“慈善团体”进行 接收改造来实现对这一人群的救济。二是构建残疾人社保制度。在此期间，政府相继制 定了游民习艺所章程、监督慈善团体办法、社会救济法和社会救济法实施细 则等一系列法规，社会救助以法律的形式面试。 新中国成立后，社会救助被定位于稳定秩序，安定生活，医治战争创伤。国家成立 了失业救济基金，帮助有需要者渡过难关。1 9 5 0 年，革命工作人员伤亡褒恤暂行条例， 为因战伤残人员提供了必要的保障。随后颁布的中华人民共和国劳动保险条例中， 对职工伤残后可享受的物质帮助也做了相应规定。过渡时期，社会救助有了很大发展， 在农村实行“五保”供给制，在城市由民政部门对年老体弱等极少部分人提供救助。 这一时期的社会救助虽有所发展，但救助资金严重不足，导致社会救助面临以下问 题：首先是救助范围狭窄，仅限三无人员，即无法定抚养人、无生活来源、无劳动能力 的人才可获得社会救助；其次救助金额低，不能满足保障最低生活的要求：同时管理不 规范，实施范围和支付定额不统一，政府没有承担起相应的责任。 改革开放后，我国社会保障制度进行了根本性的改革，而社会救助是整个社保改革 的重中之重。目前，我国的社会救助包括生活救助、生产救助、住房救助、医疗救助、 教育救助和灾害救助，并形成了以生活救助为主，其他救助为辅的基本框架。 2 2 残疾人及弱势群体的社会救助 2 2 1残疾人 自有人类，就有残疾人，残疾是人类社会进化发展过程中不可避免、必须付出的代 价，关于残疾人的定义，不同国家有以下几种观点： 残疾人权利公约将残疾人定义为：“残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长 l o 西北大学硕士学位论文 期损伤的人，这些损伤与各种障碍相互作用，可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充 分和切实的参与社会。棚 美国在残障人法中将残疾人定义为“一个个体如果遭受身体机能或者精神上的 损伤，极大地限制了他她的一项或多项的主要生命活动的；或者曾经有过这种损伤的历 史和记录的个体；或者被他人认为有这种损伤的个体，都是残障人。” 德国社会法的定义是“身体机能、思维能力或精神健康在长于6 个月的时间里 偏离和其生理年龄相适应的典型状态，并因此使其社会生活的参与受到影响的人。” 联合国对残疾人的定义是：残疾人指任何由于先天性或非先天性的身心缺陷而不能 保证自己可以取得正常的个人生活和社会生活上一切或部分必需品的人。 中华人民共和国残疾人保障法则规定“残疾人是指在心理、生理、人体结构上， 某种组织、功能丧失或者不正常，全部或部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。” 保障法还规定，残疾人包括“视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残 疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾人。” 中国是世界上人口最多的国家，也是残疾人最多的发展中国家。第二次全国残疾人 抽样调查数据显示，我国有各类残疾人8 2 9 6 万人，占总人口数的6 3 4 ，其中视力残 疾1 2 3 3 万人，听力残疾2 0 0 4 万人，言语残疾1 2 7 万人，肢体残疾2 4 1 2 万人，智力残 疾5 5 4 万人，精神残疾6 1 4 万人，多重残疾1 3 5 2 万人。一、二级重度残疾人2 4 5 7 万人， 三、四级中、轻度残疾人5 8 3 9 万人。 根据2 0 0 6 年全国第二次残疾人抽样调查资料可以发现，目前我国残疾人口的贫困 问题还非常严重。以2 0 0 5 年人均收入为例，该年度全国城镇人均收入为1 1 3 2 1 元，农 村为4 6 31 元。而有残疾人的城镇家庭人均收入为4 8 6 4 元，农村为2 2 6 0 元，两者均不 到全国人均水平的一半。2 0 0 5 年年收入6 8 3 元以下的绝对贫困人口有2 3 6 5 万人，其中 残疾人就有9 9 4 万人，占绝对贫困人口总数的4 2 ；年均收入在6 8 3 元至9 4 4 元的相对 贫困人口中，残疾人就占了1 3 。由此可见，在中国的贫困人口中，残疾人占了很大 残疾人权利公约，2 0 0 6 年1 2 月1 3 日 圆联合国大会第3 4 4 7 ( x x x x ) ) 号决议残疾人权利宣言1 9 7 5 - l 西中华人民共和国残疾人保障法，2 0 0 8 年7 月1 日 固第二次全国残疾人抽样调查领导小组，中华人民共和国国家统计局，2 0 0 6 年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公 报l e a 0 u ( 2 0 0 6 1 2 0 1 ) 2 0 0 6 - 1 2 0 1 】中国残疾人联合会网，h t t p ：# w w w c d p f o r g c i l m r x x 2 0 0 6 1 2 0 1 第二次全国残疾人抽样调查领导小组，中华人民共和国国家统计局，2 0 0 6 年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公 报 e b 0 l ( 2 0 0 6 - 1 2 - 0 1 ) 【2 0 0 6 1 2 一0 1 】中国残疾人联合会网，h t t p ：# w w w c d p f o r g g n m r x x 2 0 0 6 1 2 0 i 第二章社会救助制度与残疾人社会救助 比例，这也就反映出，对残疾人的社会救助是极其重要的。 2 2 2 弱势群体 残疾人在生活中相较正常人来说，所面临的网难要多许多，因此他们也经常被称为 弱势群体。 2 0 0 2 年3 月，在九届全国人大5 次会议上所作的政府工作报告中，朱镕基总理 使用了“弱势群体”这个词，引起了国内外的广泛关注。 百科名片中对弱势群体的定义为：“弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体， 在英文中称s o c i a l l n e r a b l eg r o u p s 。弱势群体根据人的社会地位、生存状况而非生理特 征和体能状态来界定，它在形式上是一个虚拟群体，是社会中一些生活困难、能力不足 或被边缘化、受到社会排斥的散落的人的概称。 目前，国际社会对弱势群体的界定基本相同，即认为“社会弱势群体是由于某些障 碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上处于不利地位的社会成员的集合，是指在 社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特 殊社会群体”圆。 在国内，业界学者关于弱势群体有各自不同的看法： 王思斌认为，弱势群体“是指在遇到社会问题的冲击时自身缺乏应变能力而易于遭 受挫折的群体”这一观点从社会学的角度阐述了对这一概念的理解，强调了弱势群体的 社会性。 李林则从政治学和法律的角度出发，认为弱势群体是在社会中处于不利地位的群 体，他认为弱势群体是一个相对的概念，在具有可比性的前提下，一部分人群( 通常是 少数) 比另一部分人群( 通常是多数) 在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于一种相 对不利的地位。并且认为法治社会应该从法治的公正性出发，对弱势群体予以公平地对 待，对弱势群体的人权保障要给予例外对待和特别保护，最大限度地缩小弱势群体与强 势群体的差距。 还有学者从经济收入的角度出发，认为弱势群体是“低收入群体中的一部分，认为 弱势群体主要包括各种病、残及意外灾害和意外事故所导致的个人生存和劳动能力障碍 。百度百科h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 5 0 0 5 8 h t m ? f r = - a l a o l 1 ，2 0 1 0 7 1 5 。万闻华n g o 社会支持的公共政策分析一以弱势群体为论域 j 北京：中国行政管理，2 c 0 4 ，( 3 ) ：p 2 8 。王思斌社会工作导论 m 北京：北京大学出版社，1 9 9 8 ：p 1 7 固李林法治社会与弱势群体的人权保障【j 】前线，2 0 0 1 ，( 5 ) ：p 2 3 1 2 西北大学硕士学位论文 者、过高赡养系数者以及市场竞争中的失败者。” 对弱势群体的定义，随着出发点、研究方向的不同而有所不同，但总体来说，弱势 群体有以下几个特点： ( 1 ) 贫团性。这是弱势群体的首要特点。因为经济收入低，而导致生活水平下降， 生活质量低下。 ( 2 ) 脆弱性。这是由贫困性所导致的。因为贫困，所以个体或家庭抵御风险的能 力低下，在面对灾害、伤害或突发事件时，没有相应的承受能力。 ( 3 ) 自身很难改变其现状。弱势群体不论是在经济方面还是社会地位方面都处于 弱势，因而仅凭自身能力很难改变现状。 ( 4 ) 改变弱势群体现状是国家和社会的义务。因为弱势群体自身无法改变其弱势 地位，因此，国家和社会有义务帮助其公民或社会成员，为他们提供帮助、支持和救助。 2 2 3 残疾人弱势群体的社会救助理论基础 关于残疾人社会救助，传统观念认为这是一种济贫性的援助制度，但随着社会的发 展，文明程度的提高，残疾人的需求层次从温饱需求向多层次的发展需求转变 ，使残 疾人社会救助的研究也随之变化，目前学界有以下几种较典型的观点： ( 1 ) 平等观 关于平等的经典定义，是由亚里士多德提出的，他认为“平等的含义就是相类似的 事物受到相类似的对待；与