（教育经济与管理专业论文）户籍制度在实现教育公平中的阻滞作用及其改进策略思考.pdf

摘要 户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度，其中包括通过 户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富配置。在我国，严格的城乡分割的二元户籍 管理制度是计划经济体制的产物。在近半个多世纪的时间里，我国的二元户籍制度逐步 形成和完备。但随着经济的发展，由于附着在户籍管理制度之上的额外社会功能过多， 陈旧的二元户籍管理制度已经被公认为是我国城市化和现代化的最大障碍。在流动人口 剧增的今天，过时的户籍管理制度也限制了人口自由迁徙，流动人员的子女无法完全享 受到与当地学生平等接受教育的权力，另外，城乡教育资源不均衡，高考同分不同录也 直接或问接与户籍制度相关。迁徙自由是一种人身自由，是现代法治国家公民的一项基 本人权，也是近代民主宪政条件下公民的一项重要的宪法权力。公民不应该为实现迁徙 自由而失去任何其它权力，包括接受平等教育的权力。事实上，这已经是当前影响我国 教育公平的最突出表现。本文试图：首先，从分析我国户籍管理制度的发展历史入手， 从理论上指出迁徙自由应当受宪法保护，分析现行户籍管理制度对教育公平的羁绊及其 阻滞作用，阐述其产生原因：然后分析各地在实现教育公平方面的尝试，借鉴国内部分 地区先进的做法，最后提出户籍改进策略，以便早日在全民范围内实现教育公平。 关键词：户籍制度；教育公平；阻滞；改进策略 a b s t r a c t o 啪s u sr e g i s t e fs y s t e m ，r e f c f st oas e to fp o l i t i c a l ，e c o n o m i c a la n dl a w f u ls y s t e m c o n c e m i n gc e n s u sr e 百s t e rs y s t e mo ri t sm a n a g e m e n t ，a sw e l ia st h ei d e n “f yo fi n d i v i d u a l 、m e e n f o r c e m e n to ft h ea l l o c a t i o no fr e s o u f c c sa 1 1 df o r t u n e i l lc h i n a ，t h er e s t r i c tb i n a r yu r b a na n d 九i r a ld j v j s i o nc e n s u sr e g i s 把rs y s t e mi sd u et ot h ep l a n n e de c o n o m y o 坩rt h ep a s c5 0y c a f s ， t h eb i n a r yc e n s u sr e 舀s t e rs y s t e mh a sf o 瑚e da n dc o m p l e t e d w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h c e c o n o m y ，s om a n ya d d i t i o n a ls o c i a lf i l n d i o n sh a v eb e e na t t a c h e dt oi t ，t h eo u t m o d e dc e n s u s r e 百s t e rs y s t e mi sr e g a r d e da st h e 掣e a t e s to b s t a c l e st ot h eu r b a n i z a t i o na i l dm o d e m i z a t i o n n o w a d a y s ，m o r ea n dm o r ep e o p l eh a v ej m m i 酉a t e df r o mo n ep l a c et oa i l o t h e lb u tt h e o u t m o d e dc e n s u sr e 百s t e rs y s t e mp l a y e dan e g a t i v er o l ei ni t ，t h ec l l i l d r e no ft h o s ew h oa r e i m m i g m t n ga r en o te n t i t l e dt oe j o yt h ee d l l c a t i o e q u i t ya st h el o c a ls t u d e m s t h er i g h to f i m m j g r a t i o ni sap a no f h u m a nr i 曲t s i tj sab a s i ch u m a nr j g t l t i nac o u n t r yu n d e h e 兀l l eo f l a w ，a sw e l la sas i g n 墒c a i l td e m o c r a t i cr i g h tac o l l s t i t l i t i o n a lg o v e m m e n ti nm o d e mt i m e s a c j t i z e ns h o u l dp a yn o t h i gf o rt t l e i ri m m i g r a t i o n s ，e s p e c i a l l yt h er i g h tt oe j o yt h ee d u c a t j o n e q u i t y - i nf a c t ，i th a sb e c o m et h ec h i e fm a n i f e s t a t i o no fl h ee d u c a t i o ni n e q u i t yj nc h i n a h e n c e ，w ea 唱u et h a t ，a tf i r s t ，w es t a nt od e f i n et h ed e v e l o p m e n to f t h ec e n s u sr e 舀s t e rs y s t e m ， p o i n t i n go u tt h a tj m m j 掣a t i o ns h o u l db ep r o t e c t e db yc o n s t i t u t i o n ；t h e n ，w eb e 百nt oa n a l y z e t h et r a m m e l sa n dt h eo b s t r u c t i o nt h a tt h ep r c s e n tc e n s u sr c 舀s t e fs y s t e mh a s ，a n a l y z i n gi t s f e a s o n s ； t h e n ，t oi l l u s t r a t et h ea p p r o a c h e st ot h ee 血c a t i o ne q u i t ya c c o m p l i s h m e n t ，t od r a w o nt h ee x p e r i e n c eo fs o m ea d v a n c e dp r a c t i c e ； a tl a s t ，1w a n ti op r o p o s es o m ei m p r o v e m e mi n t h ec e n s u sr e 西s t e rs y s t e m ，h o p i n gt h a tt h ee d u c a t i o e q u i t yc a i lc o m et r u ea m o n gt h ew h o l e p e o p i e k e y w o r d s ：c e n s u sr e 百s t e fs y s t e m ；e d u c a t i o ne q u i t y = o b s t n l c t i o n ； i i n p r o v e m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导r 进行的研究t 作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标注和l 致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得东北师范人学或其他教育机构的学位或证捧而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：蕴堡丝 日期： j 勿d 口岁工矿 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：逊指导教师签名：超红壶 日期：丝堕：兰：夕日 期：巡! ：纩 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：e 坐叁堂e 撞区基趟差蚤塾受室 通讯地址：b 垡厶堂g 撞医! 1 2 基地墓进夔受室 电话： 邮编： 0 4 3 2 6 6 0 1 2 9 1 东北师范大学硕士学位论文 引言 ( 一) 问题提出 户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度，其中包括通过 户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富配置。其本原功能有两个：一是确认公民身 份，二是统计人口数据。但是由于户籍制度的资源和财富配置功能很容易被滥用，在实 际操作中，很容易会被赋予太多的附加社会功能，从而偏离它的本原功能。 历史上，统治阶级为了维护自己的利益，便于管理，往往通过户籍管理来加强军事、 税赋、社会治安等，这种做法，直接或间接也会对教育产生了一定影响，其中一些积极 措施对今天户籍制度改革也有一定的借鉴作用。 我国的城乡二元户籍制度是为适应计划经济体制的确立而逐步建立起来的，它主要 由户口登记制度、户口迁移制度和居民身份证制度三部分组成。在解放初期，曾经为发 展经济、稳定社会秩序等做出一定的贡献。按照以往的规定，适龄儿童的以户籍所在地 为标准就近入学，为在一定区域内平衡教育资源起到一定的积极作用。但是随着我国经 济的快速发展，人员流动性剧增，每年有数千万农民夫妇进城务工，户籍制度在教育方 面的负面作用逐渐开始显露出来，与他们随行的子女往往不能享受到与当地儿童同等的 义务教育，而留在家中的子女由于缺少亲情教育，学习也必然会受到不同程度的影响， 甚至产生大面积的辍学现象。最终导致出现流动儿童和留守儿童的教育问题。流动儿童 和留守儿童的教育问题正f | 益引起国家、社会和新闻媒体的广泛关注。据2 0 0 8 年1 月4 目的中央电视台新闻频道报道，流动儿童教育问题已经成为影响我国教育公平最突出的 问题；此外，政府对农村教育薄弱地区投入相对不足，导致教育资源分配不均衡；各地 区高考同分不同录，导致所谓高考移民现象的产生；就业领域中的一贯做法，按生源地 区别对待的做法，其实是一种地域歧视，也是影响教育公平的重要因素这些都是当 前影响教育公平的亟待解决的问题。 ( 二) 研究现状 目前，教育不公平的现象已经引起广大教育工作者、新闻工作者的广泛关注。但是 由于户籍制度改革涉及面较广，具有很大的艰巨性和复杂性，所以讨论从法律制度上保 障教育公平的研究并不多，目前国内的研究大多注重于现象分析，而对法律、制度、政 策分析的研究远远不够，由于缺乏具体的法律制度依据，各地采取的措施也缺乏统一的 规范，使受益人群无论是在数量上还是在程度e 都受到很大局限。在户籍制度改革进程 中很少有人提及应该保障适龄儿童的公平教育问题。比如，论中国户籍制度的演变与 改革( 姚秀兰) 、1 9 4 9 年后的中国户籍制度：结构与变迁( 陆益龙) 、论户籍制度的 功能定位( 苏志霞) 、中国发展门户网等等都是如此。而对于流动儿童、留守儿童 东北师范大学硕士学位论文 的受教育问题，大多是从局部地区的实践层面对当地政策进行介绍，没有结合当前户籍 改革制度，所以缺乏全局性、统一性、整体性的法律、制度和政策的理论审视，对解决 对策也缺乏系统的研究，比如，公平视角f 的农民工子女教育问题探析( 壬艳峰) 、 城乡家庭相对成本视角下的教育公平问题( 殷红霞) 、农村留守儿童教育和管理探 析段宝霞等。笔者认为此问题亟需引起立法机关、教育行政部门和学者的重视，从实 践与理论层面对这一政策进行深入的研究，使户籍改革在保障教育公平方面发挥重大作 用，力求取得突破性进展。 ( 三) 研究意义 值此户籍法即将出台之际，分析户籍制度的起源及本原，分析当前城乡二元户籍管 理制度在特定历史环境下的形成过程，可以更好地揭示当前社会中存在的教育不公平现 象，比如，农民工子女受教育难现象，高考移民现象，就业歧视现象等等的由来，进而 可以更好地剖析当前户籍制度对实现教育公平的阻滞作用，提出解决问题的措施。在崇 尚自由，张扬个性发展，追求公平公正的今天，户籍制度改革应该最大化地体现人的公 平及其发展。本研究还将结合各地为实现教育公平而出台的努力和措施，分析其利弊， 有针对性提出自己的合理化建议，为户籍法制定者提供参考；在思想上，本文力求让广 大人民群众认识到，户籍制度改革不是一蹴而就的，它可能需要一个漫长的过渡过程， 应当加强宣传，克服人民群众的焦躁心理，认识户籍制度改革过程中可能存在的艰巨性 和长期性，应当把教育摆放在优先发展的重要地位，只有这样，教育公平才能够逐步得 以实现。在当前过渡阶段，各地政府应当根据实际情况，采取一些过渡措施使教育公平 在条件具备的地区优先得以实现，目标是最终在全社会范围内实现教育公平 ( 四) 论文框架 本论文共包括三大部分： 第一部分系统介绍了了我国户籍制度的演变及其改革要达到的终极目标，具体解释 了户籍改革终极目标及对其意义的解读。 第二部分重点分析了现行户籍制度的功能缺陷及其对实现教育公平的阻滞作用，主 要包括城乡二元户籍制度的功能缺陷、现行户籍制度对实现教育公平的阻滞作用、主要 包括：对实现流动儿章教育公平的阻滞作用、对实现留守儿童教育公平的阻滞作用、对 升学考试公平的阻滞作用、对就业公平的阻滞作用等等并分析这些阻滞作用产生原因。 第三部分，在现象分析的基础之上，结合各地改革措施，提出改进户籍制度的策略 和建议。比如，教育民众正确认识户籍制度改革的艰巨性和长期性，在人口比较集中的 大城市可首先尝试推行暂住卡或居住证制度，将静态户籍管理转向动态人口管理，改善 教育财政投入结构，平衡不同地区教育资源，建立亲民的高效政府等等，期望这些策略 和能为实现教育公平有所帮助。 ( 五) 研究方法 2 东北师范大学硕士学位论文 本研究主要采取文献研究的方法。该种方法能够为研究者提供相关研究的必要信 息，使研究者充分占有学习资料，了解研究领域的前沿及发展趋势，能够有效地避免研 究者的重复劳动。只有对研究领域有了整体的把握，才能了解哪些问题已经解决了，哪 些问题尚是争论的焦点，需要加强研究力度，这样在研究中才能找到“亮点”，研究才 有意义。在运用文献研究法进行研究时，只是占有文献资料是不够的，文献的简单罗列 对教育研究并无益处，非常重要的一点是，研究者必须对文献进行“深加工”才能取得 新的研究成果。 从论文的选题到成文，文献检索与文献研究贯穿了整个过程。在硕士论文选题之后， 通过查阅书籍、期刊和网络资源检索发现，关于户籍制度和论述教育公平的研究都很多， 但是，对于如何通过户籍制度改革，实现教育公平的关注比较少。同时发现，中央电视 台等多家权威媒体和网站多次报道了各地相继出台的过渡举措，结合户籍法出台之际， 笔者找到了一个合适的讨论教育公平的切入点一通过户籍制度改革，力求从法律制度 上、政策上保障和实现教育公平。 通过对教育部发布的文件及媒体一些报道资料的分析，本论文梳理了“城乡二元户 籍制度”政策的形成过程；通过阅读一些文章，比如，中国户籍制度改革的国际法意 义、人权思想与人权立法、论迁徙自由、谈户籍制度改革与迁徙自由、我 国户籍制度改革的历史追溯及展望、现行户籍制度问题探析与改革原则等等，使笔 者对如何在户籍改革过程中实现教育公平有了更直观的认识和感受。通过对教育政策 学等书籍的阅读，提炼了有关教育政策分析、教育公平理论等有利于论文写作的知识， 同时，查阅了有关户籍制度发展及其变迁、教育公平、教育均衡发展、教育政策等相关 问题的文章，为论文的写作提供了足够的资料支持。基于对文献的研究和分析，论文深 入分析了当前城乡二元户籍制度在对实现教育公平的阻滞作用，结合户籍法改革契机， 建设性地提出自己的对策建议。 东北师范大学硕士学位论文 一、我国户籍制度的演变及其改革的终极目标一自由迁徙 ( 一) 我国户籍制度的演变 户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度，其中包括通过 户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富配置。户籍管理是世界各国普遍采用的一 项重要的国家行政管理制度，其本原功能主要有两个”：是确认公民身份，为公民行使 权利和履行义务提供便利。据公安部治安管理局副局长黄双全介绍，其主要功能是：政 府职能部门通过对公民基本情况的登记管理，确认公民的民事权利和民事行为能力，证 明公民的身份，方便公民参加各种社会活动；二是统计人口数据，为国家经济、文化、 国防建设以及社会治安管理提供人口信息服务。通过户籍登记，为政府制定经济社会发 展规划、实施包括治安管理在内的各项行政管理提供人口数据及相关基础性资料。1 。 我国的户籍制度可阻说源远流长。早在殷墟甲骨辞上就记载“辛巳h ，贞，登帚好 三千，登旅万户伐”，“登人三千呼战”等字样，说明早在商王朝就开始实行人口登记制 度。此后历朝历代都很重视对人口的登记和管理工作，有些朝代为了加强户籍的管理和 整顿，颁布了许多律法，比如，秦朝时期的“连坐”制；汉朝时期的“亭长制”等。了 解这些规定，对当代户籍管理也具有一定的借鉴作用。比如，魏晋南北朝时期，由于人 口迁徙严重，为了保证国家的赋税收入和人口管理，开展了大规模户籍整理活动，即“士 断”，对驻地人口进行大规模普查，将许多侨居人口统一登入当地的户籍管理。 民国成立之前，统治阶级为了维护自己的利益，便于管理，往往通过户籍管理来加 强军事、税赋、社会治安等。这种强化户籍管理的做法，巨接或问接地对公民的教育也 会产生一定影响。比如，北宋时期规定，杂户的子女要继承父业，不得进学受教育“1 ， 这种做法，在一定程度上限制了人们对职业的选择自由，也压抑了人们的天性。 1 9 4 9 年新中国成立，宣布废除国民党“六法全书”，其户籍法规也随之废除。我国 现行的户籍制度是为适应计划经济体制的确立而逐步建立起来的，它主要由户口登记制 度、户口迁移制度和居民身份证制度三部分组成，并经历了三个发展阶段： 1 1 9 4 9 年至1 9 5 7 年，户口自由迁徙期 可以既，这是新中国成立前公民迁徙自由制度的延续。1 9 4 9 年9 月2 9 日中围人民 政治协商会议通过的起临时宪法作用的中国人民政治协商会议共同纲领第5 条就把 迁徙自由作为公民的1 1 项自由权之一。在这个时期，国家颁布了的一系列关于户籍管 理的法律法规，但是对公民居住和迁徙没有限制，其主要内容是建立户口簿和出生、死 亡、迁出、迁入登记册，允许公民在城乡之间、城镇之问迁移，其主要目的是为了便于 掌握全国人口及其变动情况，为国家计划经济制度的实施提供可靠的人口数据“1 。这一 时期的人口自由迁徙在一定程度缓解了发展重工业对劳动力的需求。 4 东北师范大学硕士学位论文 2 1 9 5 8 年至1 9 7 8 年，严格控制期 由于过激的农业化运动与自然灾害，致使我国许多省份粮食大量歉收，由于粮食供 给紧张，国家将人口划分为“农业入口”与“非农业人口”1 。实行与户口挂钩的粮油 统购统销政策，许多农民为了解决吃饭问题，试图进城寻找生存与发展的机会，这本是 人口城市化进程中的正常现象，但限于计划经济的僵化思想认识，再加上工业累积在一 定程度上转化为重工业的内部循环，效益开始滑坡，同时重工业本身是资本密集型产业， 对劳动力的吸收能力也有限，因而工业化过程不仅无法使农村剩余劳动力实现产业转 移，并且，城市本身也面临着巨大的就业压力”1 。于是，1 9 5 8 年1 月9 日，第一届全国 人大常委会第9 1 次会议通过了关于制止农村人口盲目外流的指示，这标志着国家限 制农民迸城的二元户籍管理制度开始以立法形式正式确定下来。 3 1 9 7 9 年至今，户籍制度、尤其是小城镇户籍制度的改革期 1 9 7 8 年1 2 月召开的十一届三中全会标志着我国进入了改革开放的新时期。在改革 的春风里，户籍制度也逐步解除封冻，开始破冰。国家开始逐步调整并改革户籍制度。 首先受益的是高级技术人员，有重大发明创造，在科研、技术以及专业工作上有特殊贡 献的专业技术干部，本人及其家属符合规定的可以迁往城镇，国家公安部、粮食部、人 事局联合颁布关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的 规定，为相关人员户籍流动提供便利条件，解决了相关人员的后顾之忧。此后，在严 格控制城镇人口增长比例的前提下，对“农转非”问题继续执行一定宽松政策。 应该看到，建国初期，我国户籍管理制度紧随工农业发展，为其提供服务。其内容 被多次大幅度变更，从允许人口自由迁徙到严格限制，再到逐渐宽松，在特定的历史时 期起到了稳定国家经济和社会秩序的一定历史作用。然而，从1 9 7 9 年至今，其改革进 程明显缓慢，远远适应不了时代的发展，其相关的规定所惠及的人口范围有限。在这些 户籍制度的变革过程中，当局多是以吸引人才、简化管理为初衷，更多考虑的是如何维 持社会秩序、加快城市发展，而对农业人口的长足发展和城乡整合关注度不够。改革目 光和人文关怀的欠缺，使得改革的力度不够，迁徙限制、户口歧视仍作为一种户籍制度 和政策而存在。在计划经济时代，我国的户籍制度被附加的不合理的社会功能过多，随 着流动人口数量剧增，其教育功能的不足已日渐显现，比如，数目庞大的农民工子女的 受教育权利得不到有效保障；由于户籍限制，高考同分不同录的事实最终导致高考移民 现象的产生，有些毕业生还会遭遇就业歧视。诸如此类教育问题，是当前我国社会中教 育不公平的最突出表现。 ( 二) 我国户籍制度改革的终极目标一自由迂徙 广义的迁徙自由是在宪法和法律规定的范围内，公民享有在国籍所在的国境内、国 际间的自由旅行、定居、出入境内外以及回归本国的自由。它包括国内和国际两个方面 5 东北师范大学硕士学位论文 的迁徙自由。就国内方面讲，意味着公民可以在任何地区选择自己的居住地，除了依照 法律规定的条件和程序外，迁入地不得向迁入该地的公民要求保证金或对其征收任何特 别的费用，应当享有平等的各利，权利，包括接受平等教育权。依据我国宪法中有关 人身自由权的规定，迁徙自由作为公民人身自由权的一项权利延伸，应当蕴涵在宪法的 精神之中。在法理上，迁徙自由权无疑是人的一项基本权利，应当得到立法的认可。因 此，应当将迁徙自由写进宪法，是实现公民基本权利的要求。 实现迁徙自由，将是城乡协调发展和全国人民共同富裕的必由之路，更是维护公民 ( 尤其是农民及其子女) 合法权益的必由之路。尽管公民迁徙自由的实现是一个长期的 历史过程，但首先从宪法上确认迁徙自由是我国发展经济、保障人权、深入改革及全面 发展的必然要求。从我国目前各个方面的发展来看，宪法恢复确认迁徙自由的条件已经 具备、实现迁徙自由的条件逐渐成熟。自改革开放以来，我国社会取得了长足的发展， 从政治、经济、法律上为实现迁徙自由创造了有利条件，而户籍改革制度的逐步推进、 城市食品供应制度的完全货币化与住房、医疗、保险、劳动就业、教育制度的改革，为 迁徙自由得以实现创造了现实基础，各地“农转非”的出现表明迁徙自由具有现实可能。 首先，迁徙自由作为一向不可剥夺的人权已经获得国际社会的广泛认同。比如：美 国、法国、同本采取人口自由迁徙流动的制度，无论去哪里居住或就业，都能享受到与 当地人同等的福利待遇，包括子女的教育”1 。其次，我国已经签署国际公约，应当严格 按照公约的要求保障包括迁徙自由在内的人权。1 9 4 2 年，联合国宣言中已经有人权 方面的内容；1 9 4 5 年，联合国宪章把保护人权、反对战争和维护和平作为联合国的 宗旨“1 ：1 9 4 8 年世界人权宣言、1 9 6 6 年公民权利与政治权利国际公约和经济 权利、社会权利和文化权利国际公约都比较详细地规定了广泛的人权，并且规定了国 家在人权保障方面的义务。世界人权宣言和公民权利与政治权利国际公约相继 规定了公民的迁徙自由权“。我国已经签署了这两个人权公约，应该严格按照公约的要 求保障包括迁徙权在内的人权。 确认迁徙自由，是实现人全面自由发展的基本条件；是加强法治、保障公民平等权 和人身自由的需要；是信守国际承诺，履行国际法义务，保障人权的需要；有利于我国 法律体系实际内容的协调一致；是发展市场经济的客观要求；市场经济要求依靠市场需 求来自动实现生产要素的优化配置，人口流动和自由迁徙是市场经济存在和发展的重要 条件；是发展第三产业，实现人口产业结构转移，加快西部大开发以及实现全球一体化 大趋势的必然。确认和保障迁徙自由是实现社会公平的必然要求。限制公民的迁徙自由， 是对人的基本权利，即自由权的限制，是对公民身份不平等的确认和保护。它不仅会剥 夺公民公平竞争的机会，严重影响到市场经济所需要的人力资源的合理配置，阻碍地区 间人才的自由流动与交流，造成城乡分割，阻碍社会经济一体化，影响国家的整合，甚 至会对民族独立、自治品格的形成产生不利的影响。 我国当前户籍制度所实行的限制自由迁徙实际上是一种人身歧视，它是特定历史时 期的产物。它造成公民权利事实上的不平等，包括就业歧视、社会保障歧视，当然也包 括教育歧视“。已经严重制约了我国政治、经济、科技与文化教育发展。当前的户籍制 6 东北师范大学硕士学位论文 度与社会主义的消灭城乡差别，实现社会公平的宗旨相违背。因而，改革户籍管理制度， 实现迁徙自由，让公民在流动中接受平等教育是我国信守国际承诺的需要“。其实，公 民自由迁徙并依法享有接受平等教育权利是符合国际惯例的。我国已经签署相关的国际 公约，应当严格按照公约的要求保障包括迁徙自由在内的人权。我国宪法应当恢复公民 的迁徙自由权，因为迁徙自由在本质上不仅是迁徙自由，更是一个人权问题。只有自由 迁徙权利受到宪法保护后，公民应当享有的各种权益，包括受教育权，才能得到尊重和 实现。 户籍制度改革的终极目标是迁徙自由，但从宪法恢复迁徙自由到具体实施，我国应 当采取循序渐进、分步到位的方式，不能搞一刀切【n j 。法治的目的是保障秩序，对迁徙 自由权的宪法和法律保护，既要强调法治秩序，又要把握好稳定和秩序的关系。以促进 迁徙自由健康、有序发展i l m 。 迁徙自由既是一种权利，也是一种义务。宪法在恢复迁徙自由权的同时，应注意权 利和义务的辨证统一，协调与人类的可持续发展的关系，注重“世代兼公平”原则【1 5 l 。 因此，在进行迁徙立法时，应充分考虑子孙后代的持续生存与发展，应当不超越人口、 环境与自然资源的承载力，确认和实施迁徙自由在宪法及相关法律的范围内进行，从而 在法律上保障当代人在实现迁徙自由时，不掠夺、不挤占后人生存机会与发展空削1 6 l 。 东北师范大学硕士学位论文 二、现行户籍制度的功能缺陷及其对实现教育公平的阻滞作用 ( 一) 城乡二元户籍制度的功能缺陷 现行的户籍管理曾经发挥了重要的历史作用，但是其功能在发展过程中被不断强 化、放大，这种做法的弊端在改革丌放的今天、市场经济快速发展的年代同益显现：以 供应城镇居民定量粮为标准划分农业和非农业户口，实行二元户口管理，进而限制公民 享有平等受教育权，这种做法既不科学也不合理：此外，户口迁移过死，难以满足公民 迁徙的需要。 多种社会福利待遇的不合理附加是突出问题，借助对人口户籍的区分，对当地户口 拥有者实行各种利益分配的倾斜，将外来人口排除在各种福利分配之外。比如，各级各 类学校的入学规定就明显倾向于本地生源，就业时也是优先照顾本地毕业生。在宣扬民 主，呼唤人性自由的今天，户籍制度居然是世袭的形式继承而来，简直不可思议。而附 着在其上的形形色色的社会功能，更使得一个人从刚降生就被打上了享有不同权利的烙 印，分成三六九等，这是多么荒诞、滑稽又可悲的事情啊! 本原功能受到严重肖弱，统计人口数据功能未得到有效发挥。户籍管理理念落后， 手段僵化单一，设置迁移门槛，限制人口自由迁移，不该管的强管或多管。而对于离开 户籍所在地半年以上的实质人口迁移现象缺乏有效的监管和统计措施，统计信息不能反 映人口迁移活动全貌并且失真现象严重，这样的信息无法为国家城乡规划和国民经济发 展规划的制定提供可靠的人口依据，也不能为人口科学研究和企业经营提供客观的人口 信息，削弱了户籍制度的社会管理和服务职能“。 总体说来，我国的户籍管理制度制约了公民的迁徙自由，造成了公民身份的不平等， 对流动几童的心理健康产生极大的影响。我国传统的户籍制度严格限制公民迁徙，不利 于我国公民充分行使这一公民权利，与国际惯例不相吻合。城乡二元分割的户籍制度使 人一出生就被打上了不平等的“烙印”，类似奴隶社会中的森严的出身等级制度，对于 人的平等权构成极大的挑战，是极不公平的。另外，我国由于户籍制度附着太多的社会 功能，不同社会身份的人享有不同的待遇，使得在城市夹缝中生存的流动儿章很难找到 自信和安全感，很容易产生自卑，甚至自暴自弃的心理，很容易演变成为城市中不稳定 的因素l ”j 。 应该由全国人大就户籍制度改革做出相关决策，将户籍制度与福利待遇脱钩，包括 实现对教育去功能化，还户籍管理制度的本原功能“。 ( 二) 现行户籍制度对实现教育公平的阻滞作用 1 对实现流动儿童教育公平的阻滞作用 8 东北师范大学硕士学位论文 冰冻三尺，非一日之寒，农民工子女教育问题的产生，有一个随农民工规模不断扩 大而日渐积累的过程。 农民工子女教育问题伴随农民工的出现而出现。农民工的出现始于二十世纪八十年 代初期。农村实行家庭联产承包责任制后，农民获得生产经营自主权，生产积极性高涨， 生产率显著提高，依靠有限的耕地已难以致富，于是开始走出去寻找机会。在二十世纪 八十年代，外出农民工的总体特点一是规模比较小，二是农村家庭中以青年男性劳动力 为主，女性在家照顾子女，三是举家外出户很少。据统计，1 9 8 0 年四川全省农民工仅 3 0 多万人，1 9 9 0 年达到4 8 0 4 万人。由于农民工的规模在整体上还偏小，农民工子女 教育问题在这一时期尚未成为突出的社会矛盾“1 。 二十世纪九十年代后，随着社会经济的快速发展农民工规模进一步扩大，到1 9 9 9 年四川省农民工达到1 0 1 7 6 万人，从1 9 9 0 年算起，到1 9 9 9 年平均每年增加5 9 7 万人。 这时农民工又出现了新的特点：一是夫妻双方均外出务工的人数开始增多，二是举家外 出的农户显著增加，农民工子女教育这一社会问题开始出现，农村青壮年男性劳动力几 乎全部外出，只剩下妇女、老人和儿童。在这样的一种环境下，中国传统的“安居乐业” 在农村已经出现裂痕，农民工子女教育的问题开始突出显现。 由于流动人口剧增，普及九年义务教育面临巨大挑战。进入二十一世纪，中国经济 加速发展，农民工的规模更加壮大，据国家统计局资料显示，2 0 0 4 年农村外出务工劳动 力1 1 8 2 3 万人，随同父母进入城市的6 至1 4 岁义务教育阶段适龄儿童达到7 0 0 万人， 留守在家的儿蕈2 2 0 0 多万。四川作为全国劳务输出大省，2 0 0 4 年农民工的规模已经达 到了1 4 2 1 万，外出到全国县级以上城市占8 3 8 ，外出到全国市级以上城市占6 4 。全 省的随父母进城的农民工义务教育学龄人口总人数已经达到了1 4 0 万人左右，这些农民 工的子女广泛分布在全国各个大、中、小城市。 随着事态的发展，外出农民工的年龄结构和性别结构发生了变化o ”。农民工中，壮 年劳动力增加，女性劳动力增加，举家外出户增加。据四川省2 0 0 4 年全省农村4 0 0 0 户 抽样调查，外出民工中，3 0 岁以上的由2 0 0 3 年的4 9 5 提高到2 0 0 4 年的5 3 5 ，配偶 外出增幅达到了1 6 6 ，举家外出户达到农村总户数的1 2 8 。在农村，3 0 岁以上年龄 段的人通常已经为人父母，他们外出后，部分予女随其外出外，绝大多数仍“留守”农 村，与父母天各一方。据四川省农凋队最近进行的一次专题调查结果，结合全省近年来 有关抽样调查数据测算，每外出1 万个农民工，将会产生4 0 0 0 个处于6 一1 6 岁，正在接 受义务教育的留守子女，并有1 0 0 0 个同类子女随其父母进城接受义务教育。目前，四 川全省农村留守子女的总人数为6 0 0 万人，随父母进城读书为1 4 0 万。在农民工规模逐 年递增的基础上，农村留守子女的数量每年还要增加2 7 万，随父母进城的子女数量每 年增加6 万。由于农民工留守子女规模不断扩大，农村的一些中小学几乎成了留守子女 学校，引起群众的高度关注。在调查中发现，一般农村学校，农民工留守子女的比例 达到7 0 ，个别地方甚至达到了8 5 。据阆中市统计，全市各级各类学校在校学生1 0 4 万人，其中留守学生7 8 万人，占学生总人数7 5 。 在城市，数量庞大的农民工产生分化，多数农民工处于城市中的社会底层，农民的 9 东北师范大学硕士学位论文 子女即便随父母进了城也仅是生活于城市边缘群体的一员，上学同样面临诸多问题。 或居住于城乡结合部，或居无定所，他们大多数家庭的子女在城旱入学接受义务教育受 到很大的阻碍，一是由于户籍制度的阻隔，入学手续繁杂，不能像在乡下那样顺畅的入 学读书，二是自身经济能力所限，城市里高昂的学习费用令家长们难以承受”“。户口不 在当地的适龄儿章为了享受到与当地儿童相同的教育，往往会付出高昂的代价。据调查， 在成都市上小学的农民工子女年均学习费用为2 4 9 6 元，是四川省农村平均6 6 0 元的学 习费用的3 8 倍。费用高的主要原因在于农民子女进城里面的正规学校读书一般要缴相 当高的借读费。农民工子女不交借读费，想进城里的正规学校一般会被拒绝，调查发现 拒绝率在7 3 3 。于是很多人选择民办简易学校入学，或者干脆放任子女失学。大量农 民工的孩子，在街头巷尾嬉戏玩耍，竟成为城市一景。大量的农民工子女被拒之于公办 学校之外，只有选择处于城乡接合部，设施简陋，师资无保证，但不需要任何证明，收 费低廉，只要交钱就能上的民办学校。这类学校由于大量接收农民工子女，被社会上称 为“农民工子弟校”。由于这些学校大多数地处城郊，教学设施较为简陋、师资较差、 办学手续证照不全，因此总是被查、被关、处于办办停停、停停办办的状况之中，另外， 这类学校通常没有住宿条件，因而农民工子女在城市中上学十分不便，相当一部分时间 耗费在上学、放学的路上u ”。 据成都市教育部门2 0 0 4 年统计，六城区义务教育阶段公办学校共有学生2 1 5 万， 接受农民工子女4 6 力，占2 1 4 。这些农民工子女8 0 是四川本省的。此外，成都市 还有合法和不合法的民办简易学校近4 0 所，到目前为止，已有l o 所简易民办学校通过 审查和补办证照被认定为合法，其余学校尚处于“非法”，但又不被关闭的边缘状态。 较大规模的有上千学生，较小规模的有3 0 0 一5 0 0 多名学生，共接受农民工子女约2 万。 以上两个数据加起来，成都市六城区的农民工子女占到了2 8 ”。 据中央电视台报道，大量在京农民工子女所受义务教育也无法得到保障，只能去设 施简陋的、未被政府认可的学校就读，教学条件无法保障，还随时面临学校被取缔辍学 的局面。有关部门对于这一类学校非常担心，一是怕在没有严格监管的状况下，学校发 生重大安全事故。二是怕在没有严格教育管理的情况下，学校教育达不到标准，误人子 弟。三是许多“非法”的民办简易学校临时租用城郊农村的其它场地办学，还有极少部 分学校乱占规划用地，搭建简易房屋。这类学校在城市的发展中，少的仅能存在卜2 年， 多的也只能是3 5 年，将来必定要予以关闭，但学校已经存在的生员还需设法转到其它 合法的学校。 农民工子女教育问题的核心是子女能适时入校读书，这是每个父母的心愿和责任。 城市中的媒体对此高度关注，于以聚焦，也无疑成为社会各界高度关注的重大问题，它 不仅是“三农”的重要问题，电是当前及今后相当长时期内社会经济发展迫切需要解决 的重大问题、瓶颈问题。农民工问题，是“三农”问题之一，农民工现象，是中国社会 经济高速发展进程中产生的重大社会现象。父母进行工作调动，由于种种原因，户籍如 果不能顺利及时地迁移到新的工作所在地，与之随行的义务教育阶段儿童就学就成为棘 手的问题，也是教育不公平的表现之一。二十多年来，农村劳动力成为中国经济高速发 1 0 东北师范大学硕士学位论文 展的主要动力之一，正是有了价格极其低廉的农民_ j ：劳动力，中国的一般制造加工业才 具有无以伦比的国际竞争力，中国的基础设施建设和城市建设才以全世界历史上绝无仅 有的高速度发展。但不可否认的事实是，在这一高速发展的背后，中国农村、中国农民、 中国农民工也为此作出了巨大的社会牺牲和家庭牺牲。不仅农民工本人的报酬极低，他 们的家庭成员，上至老人，下至孩子也承受着沉重的压力，子女的教育和成长更是受到 严重的影响。家境富裕者可以选择所谓“择校”的方式，中等家庭和家庭贫困生怎么办? 农民工主要从事商业、餐饮服务业，建筑业等等。在城市中的批发市场、小餐馆、 废品收购商贩、看门人、保安、送水人、小商铺中到处是他们的身影，他们工作很辛苦， 比家乡的务农收入要宽裕，他们在城市已经站稳脚跟，有了立足之处，把子女接进了城 里。但是他们中的绝大多数，按照城市收入水平衡量，绝对水平仍然偏低，在城市中生 活较为艰难。据调查，带子女进城读书的农民多数从事批发零售业、餐饮服务业和其 它社会服务业，许多家庭是在城市中卖菜、卖米、搽皮鞋、拉三轮、看大门、收破烂等 等，好一点的在城市中开小饭馆、小商铺，或在批发市场有一个小摊位。他们中多数或 在城乡边缘合租廉价房居住，或住临时工棚，开小饭馆、小商铺的白天开门做生意，晚 上关门全家即在铺内搭板睡觉。卫生条件、医疗条件也很难得到保障，健康很难得到保 障。这与城里的孩子相比，全然是天上地下，子女在这样的“家”中根本谈不上什么学 习环境，很容易耽误学业。 由于农民工子女家庭处于城市的边缘地位，他们的心理也开始边缘化。调查中，发 现年龄较小的孩子由于不懂事，受影响较小，而年龄稍大的孩子与城市同龄人相比，显 得早熟、自卑和失落。在社会中，歧视农民、歧视落后贫穷人群的观念依然长期存在。 随着近年来城市中两极分化现象的加剧，这一观念更加变本加厉，致使农民工子女受到 社会、学校的进一步歧视。与城里同龄人相比，农民工子女总是自觉地把自己划为城市 中地位较低的群体，并有这样的群体认同感，在这一群体中自我封闭。这一点在初中孩 子心理上特别明显。对于他们所处陌生的大城市，他们在欣喜、好奇之余，却并不认同， 还是怀念远在农村真正的家和伙伴。自己求学受到的阻碍，农民工子女被激发出城市同 龄人不具备的自尊、自强，但又自卑的强烈被剥夺感，被隔离感。对他们来说，从家乡 突然来到一个如此陌生和冷漠的地方，心理落差极大，加上农民工聚居区相对滞后的卫 生及治安状况，使其内心变得十分敏感。深层次的自卑感在受到歧视后，反而暴发出强 烈的自尊心，因此他们把同一群体内友情看得很重，渴望能得到社会的认可和接受。又 由于他们所处环境往往是人口高流动区，各色人等皆有，在这样一个环境下，非常容易 误入歧途，一旦陷入这样环境下的社会小团体内，就难以自拔。现实中客观存在的边缘 地位，使得他们内心建立起自我防卫感强烈，从而进一步加强了他们的边缘意识。 2 对实现留守儿童教育公平的阻滞作用 如果农民工子女不随父母进城，留在农村就成为留守儿童，仅四川全省留守子女的 规模，据保守推算，现在已达到6 0 0 万，这是一个很大的数字，说明留守子女的规模已 经达到政府不得不重视，社会不得不关注的程度。 l l 东北师范大学硕士学位论文 由于缺乏亲子沟通，隔代教育又弱化了家庭教育，使容易使留守儿童出现情感、心 理、学习、道德等方面问题，造成新的社会矛盾和问题，影响社会主义和谐社会的构建。 由于中国教育制度的二：元机制，一段时间以来，农村九年制义务教育的经费来源始 终无法落实，最终形成的结果是乡镇一级向农民筹措，形成了“农村的学校农民出钱办， 义务教育父母自己尽义务”的尴尬局面。尽管经历了几次普九建设，但农村学校留住学 生已是不易，更不要说进行学习辅导。而作为留守学生的祖辈，由于观念和教育方法滞 后，有很多人认为读书无用，还存在明显娇生惯养、放任自流的隔代教育倾向，忽视孩 子身心健康和人格塑造，造成了留守学生道德教育的缺失。 单亲教育对孩子成长极为不利。父亲或母亲外出务工，客观上造成的“父亲教育缺 失”或“母亲教育缺失”，都很不利于孩子的健康发展。如父亲外出的孩子表现出胆怯、 不像正常孩子那样自信；母亲外出的孩子表现出不细心、不像正常家庭孩子那样善良、 有爱心、喜欢学习、有良好的生活和学习习惯等问题。我们调查中，有一个1 4 岁的男 孩，三岁时父、母就外出打工，长期变换临时监护人，直到初中，最终由于学习上困难 重重，弃学回家。其性格变得怪异，与父母感情形同路人，拒绝同母亲说话，平时言语 中，动辄责骂父母。 父母行为对子女造成不良影响。一些农民进城务工后改变了职业和生活方式，从而 价值观发生了变化，在对金钱、家庭的态度上畸变，直接影响到孩子的成长。 四川省渠县有两位留守学生，都曾经是班上的优秀生，由于父母在外务工闹离婚， 双方不管孩子已近3 年。学校对其学费全免，每年还补助4 0 0 多元。这两个学生现在以 校为家，由于平时家里没人管，饱一顿，饥一顿，身体很差，学习成绩也大幅下降。 3 对实现升学考试公平的阻滞作用 2 0 0 5 年，就读于海南省海u 市海天中学原湖北籍的1 7 岁少年李某以8 9 7 分的成绩 位居海南省高考理科第。名，但有人举报李某是“高考移民”，经海南省教育厅和考试 局商讨后，认为李某虽在海南省就读差一个月未满两年，但仍不符合海南省报考本科第 一批院校的要求，因而决定取消其录取资格，李某遂与清华大学失之交臂，最后被香港