（社会保障专业论文）农民工社会养老保险政策的比较分析.pdf

摘要 y57 7 6 1 2 农民工大规模进城始于2 0 世纪8 0 年代，当前的规模在8 0 0 0 万左右，并具有 不断发展的趋势。农民工的平均年龄在3 0 岁左右，具有很长的一段养老基金的积 累期，月平均工资在7 0 0 元左右，就收入水平而言，完全有能力缴纳养老保险费， 他们中间频繁更换工作的只有1 5 左右，工作稳定的还是占多数，他们的受教育程 度8 0 左右是初中以上，是农村中的精英，所以将农民工纳入到社会养老保险体系 具有可行性。另外，他们中间9 0 左右不想回到农村去，因此农村土地的保障功能 对他们的养老能起的作用非常有限，迫切需要以制度性养老保险来替代土地保障 的作用。 当前，对于农民工的养老问题，存在两种政策：第一种是将农民工纳入到城镇 职工的社会养老保险体系，如中央的政策、北京、深圳、南京、天津、厦门、广 东等地的政策，这类政策之间有同有异，存在一些不利于农民工养老的做法，如 以最低工资为缴费基数、达到退休年龄前一次性发放个人帐户、通过各种手段截 留农民工的社会统筹部分等；第二种是为农民工提供包括老年补贴在内的综合保 险，如上海和成都的政策，这类政策采取收益和缴费完全挂钩的做法，不具有互 济性，没有保险的性质，所以不是严格意义上的养老保险，不能成为农民工养老 的主流，但是保障农民工权益的有益探索。 本文重点研究的是第一种政策，对第一种政策存在的问题进行了理论分析，认 为：以最低工资为缴费基数不合理；个人帐户在达到退休年龄前一次性发放不利 于农民工养老；社会统筹部分是农民工的权益，不是企业的恩惠，所以不应该截 留。最后，文章提出了改革的办法，提出农民工的养老保险应该留在城镇，即使 是农民工返回农村也不应该再转移到农村。 娈擎! f 青、李茚同意 刃垒又公布 关键词：农民工养老保险 个人帐户社会统筹 i a b s t r a c t i n1 9 8 0 s ，t h em i g r a n tl a b o r sb e g a nt of l o o di n t ot o w n s c o n t i n u a l l yu n t i ln o w t h e n u m b e ro ft h em i g r a n tl a b o r sm o u n t st oe i g h t ym i l l i o na n dw i l li n c r e a s ec o n t i n u o u s l y t h ea v e r a g ea g eo ft h em i g r a n tl a b o r si st h i r t yy e a r so l d ，s ot h e yh a v eal o n gt i m et o a c c u m u l a t ef u n d sp r o v i d e df o rt h ea g e d t h ea v e r a g ew a g eo f m i g r a n tl a b o r si ss e v o n h u n d r e dy u a n ，s ot h e yh a v et h ec a p a c i t i e st oa f f o r dt h ef e e sf o rt h eo l da g ei n s u r a n c e m o s tp a r to ft h em i g r a n tl a b o r sh a sas t e a d y j o b ，e x c e p to n l yf i f t e e np e r c e n to f t h e m e i 出t yp e r c e n to ft h em i g r a n tl a b o r sg r a d u a t e df r o mj u n i o rm i d d l es c h o o l ，t h e ya r e e l i t i s t so ft h ec o u n t r y t h e r e f o r e ，i ti sp o s s i b l et ob r i n gt h em i g r a n tl a b o r si n t ot h es o c i a l o l d a g e i n s u r a n c es y s t e m i na d d i t i o n ，i ti sn e c e s s a r yt od ot h i sb e c a u s en i n e t y p e r c e n to f m i g r a n tl a b o r sw o u l dn o tg ob a c kt ot h e i rh o m e t o w n ，s ot h e i rl a n di nc o u n t r yc a n n o t p r o v i d e f o rt h e i ro l d a g e i n s u r a n c ef u n d s t h e r ea r et w ok i n d so f p o l i c i e so f t h em i g r a n tl a b o r s o l da g ei n s u r a n c e t h ef i r s t k i n di st ob r i n gt h em i g r a n tl a b o r si n t ot h eu r b a nw o r k e r s s o c i a lo l da g ei n s u r a n c e s y s t e m ，j u s ta st h ep o l i c i e si s s u e db yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n t 、b e i j i n g 、s h e n z h e n 、 n a n j i n g 、t i a n j i n ga n dg u a n g d o n g t h e r ea r es o m es a m e n e s sa n dd i f f e r e n c ei n t ot h e f i r s tk i n d o f p o l i c e s ，a n dt h e r e a r es o m em e a r l sd i s a d v a n t a g e dt ot h em i g r a n tl a b o r si n t o t h e mt o o ，s u c ha sc h a r g i n gb a s e do nt h em i n i m u m w a g e ，p u t t i n go u t i n d i v i d u a la c c o u n t s b e f o r er e t i r e d ，r e m a i n i n gs o c i a lp o o l i n gf u n d so ft h em i g r a n tl a b o r sb ya l lm e a n s t h e s e c o n dk i n di st op r o v i d ei n t e g r a t e di n s u r a n c et h a ti n c l u d e sa g e da l l o w a n c e s ，j u s ta st h e p o l i c e si s s u e db ys h a n g h a ia n dc h e n g d u t h i sk i n do fp o l i c ya d o p t st h em e t h o dt h a t h o o k sb e n e f i tt of e e s ，a n di td o e s n th a v et h ec h a r a c t e r so f i n s u r a n c ea n dm u t u a lb e n e f i t t h e r e f o r e ，t h i sk i n do fp o l i c yi sn o to l da g ei n s u r a n c ei nas t r i c ts e n s ea n dc a n n o t b e c o m et h el e a d i n g p o l i c yo f p e n s i o ns u p p o r ts y s t e mf o r t h em i g r a n tl a b o r s b u ti ti sa n r e m a r k a b l ee x p l o r i n g b a s e do ns o m er e l e v a n tt h e o r i e s ，t h et h e s i ss t r e s s e so nt h ef i r s tk i n do f p o l i c y , a n a l y z e ss o m ep r o b l e m so f t h ef i r s tk i n do f p o l i c ya n dc o m et os o m ec o n c l u s i o n s ：i ti s u n r e a s o n a b l et oc h a r g eb a s e do nt h em i n i m u mw a g e ，t op u to u ti n d i v i d u a la c c o u n t s b e f o r er e t i r i n ga n dr e m a i ns o c i a lp o o l i n gf u n d so ft h em i g r a n tl a b o r sb ya l lm e a n s f o r t h em i g r a n tl a b o r s ，t h es o c i a l p o o l i n gf u n d sa r et h e i rr i g h ta n di n t e r e s t sb u tn o tt h e b e n e f a c t i o n sf r o mt h ee n t e r p r i s e s f i n a l l y , t h et h e s i sp o i n t so u ts o m em e t h o d st or e s o l v e t h ep r o b l e m sm e n t i o n e da b o v e k e y w o r d s ：m i g r a n tl a b o r o l d a g ei n s u r a n c e i n d i v i d u a la c c o u n t s o c i a lp o o l i n gf u n d v 1 绪论 1 1 本研究的目的意义以及相关概念的界定 问题的提出农民工问题是当前学术界关注的热点问题，农民工的利益越来越 受到学术界和各级政府的关注，一些保护农民工的政策相继出台，其中有一些农 民工参加社会养老保险的政策。这些农民工参加社会养老保险的政策有的出自中 央，有的出自地方，它们之间存在哪些相同点，哪些不同点，和城镇职工的社会 养老保险政策有什么区别，是否真正起到了保护农民工利益、保障农民工晚年生 活的作用，有些什么不足，应该如何改进? 诸如此类的问题，研究得还不够深入。 研究方法本文采取的是文献研究法，文中数据采用的是国内一些学者调查得 来的数据，对于农民工的社会养老保险政策采用了对比分析和理论分析的方法。 文章尽可能地搜集了中央和不同城市已颁布的关于农民工养老保险政策，运用养 老保险的相关理论，试图对当前农民工社会养老保险政策进行分类比较和理论探 讨。 研究目的和意义试图通过本研究，全面掌握当前我国农民工的社会养老保险 政策，并通过深入分析这些政策，建立进一步改进农民工的社会养老保险政策的 基础。目前这方面只有零散的研究，本研究具有探索性和新颖性。另外，本研究 对社会统筹性质的探讨运用了马克思劳动价值理论和劳动经济学的理论，具有理 论意义，文章的结论是为完善农民工的社会养老保险而提出，具有现实意义。 相关概念本文的两个重要概念是农民工和社会养老保险。 农民工是指具有农业户口身份却在城镇务工的劳动者，本文研究的农民工是指 与用人单位签订劳动合同、具有相对稳定的工作和住所的农民工，自我雇佣的农 民工和在不同工作单位间频繁流动的农民工不在本研究之列。 社会养老保险( 或养老保险制度) 是国家和社会根据定的法律和法规，为解 决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能 力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。一般具有以下几个特 点：由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人， 可向社会保险部门领取养老金：养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人 三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；养老保险具有社会 性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构， 实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。( 劳动和社会保障部网站，2 0 0 3 ) 1 2 相关研究 1 2 1 关于农民工的研究 关于农民工的研究主要集中在农民工群体的产生、生存状况、发展趋势及群体 特征方面。 2 0 世纪8 0 年代以来，农村劳动力在城乡和区域之间的大规模流动，已成为中 国社会经济生活中最引人注目的现象。8 0 年代初期，外出打工的农民还不足2 0 0 万人，1 9 8 8 年逾2 0 0 0 万人，到1 9 9 3 年剧增到6 0 0 0 7 0 0 0 万人( 辜胜阻，1 9 9 4 ： 1 9 6 - 2 1 2 ) 。据农业部统计，2 0 0 1 年中国有7 8 0 0 万农村劳动力外出打工，同比增 长5 ，占农村劳动力总数的1 6 3 ( 郑功成，2 0 0 2 a ：2 2 2 4 ) 。到2 0 0 3 年为止 到城市打工的农民约有8 8 0 0 万人( 杨辉，2 0 0 3 ：7 8 8 0 ) 。具体有多少农民3 2 7 没有个确切的数字，大概8 0 0 0 万左右。 农民工是农村劳动力向非农产业转移的扭曲方式，产生于我国城乡分割的制 度安排( 徐林清，2 0 0 2 ：4 2 4 5 ) ；农民工进城务工经商是转移农村富余劳动力的 重要途径，是推进城镇化必然要经历的过程，是增加农民收入的重要途径，是发 挥我国劳动力成本低的优势，增强我国工农业产品国际竞争力的必然选择，是发 展城市第三产业、提高城市居民生活质量的客观需要，是工业反哺农业、城市文 明辐射农村的现实途径( 韩长赋，2 0 0 2 ：3 8 3 9 ) 。 2 关于农民工在城镇的就业和生存状况。“农民工”这种就业模式具有低地位职 业、低技术劳动、流动就业的特点( 殷晓清，2 0 0 1 a ：5 0 一5 6 ) ，“农民工”就业模 式阻碍我国劳动力转移采取迁移方式( 殷晓清，2 0 0 1 b ：2 0 - - 2 5 ) ；农民工的职业 流动呈现多元化的趋势，仅仅是一种水平流动，以非正式流动为主( 周运清、王 培刚，2 0 0 2 ：3 9 4 2 ) ；非正规就业是解决失业人口、流动人口、过剩农村劳动力 就业的主渠道，必须对非正规就业采取扶持的政策，应该逐步取消对农民工的歧 视性政策，保护他们的利益( 李强、唐壮，2 0 0 2 ：1 3 2 5 ) ；农民工的劳动力市场 是一个典型的次属劳动力市场，这个市场的跨度大，具有循环流动的特点，长期 处于供大于求的状态，这个市场还不健全( 李强，2 0 0 1 a ：1 l o 一1 1 5 ) ；街头非正 规就业以其容易进入、较少受到管制而得到一些农民工的欢迎，但这种就业方式 实际上是他们不得已的选择( 甘满堂，2 0 0 1 a ：6 2 - - 6 6 ) 。由于农民工进城后过高 致富希望的破灭、社会转型造成的“规范真空”、文化的差距与不公的待遇和弱化 的管理系统等原因，促成了农民工的犯罪( 江立华，2 0 0 2 ：3 1 - - 3 4 ) 。 在过去的若干年和今后相当长的一个时期内，农村劳动力外出是解决农民就业 和农户收入增长的重要途径，大规模的侯鸟式的农民流动，是中国农村劳动力从 农村向城市转移的特殊方式。如果有可能，一半以上的回流农民工都会选择再次 外出打工( 白南生、何宇鹏，2 0 0 3 ：4 2 9 ) 。可见，农民工在今后若干年还会持 续发展。李强认为，即使遇到失业的危机，也只有很小比例( 1 4 6 ) 的农民工表 示愿意回家乡去生活( 李强，2 0 0 3 ：4 1 - - 5 3 ) 。另有调查也认为，农村流动人口 大多不准备回到农村，至少不具有返回农村的动力或者动机，只有不到1 0 的农村 流动人口说想回到他们原来的地方。该调查表明，在2 0 世纪8 0 年代早期来到城 市，并且至今仍然生活在城市中的流动人口中，有7 0 的人想要长期居住，4 0 9 6 的 新来者想要长期居住( 李路路，2 0 0 3 ：1 1 6 1 3 3 ) 。 农民工愿意回家乡的比例不到1 5 ，他们在农村的土地是“远水不解近渴”， 实际上并不能保障他们在城市的生活，而农民工又不能享受到城市的社会保障待 遇，所以无保障的农民工往往走上了犯罪道路。近年来，我国城市发生了一系列 恶性犯罪事件，其犯罪者主要是外来农民。农民工的数量庞大，还有逐步壮大的 发展趋势，在数量上不容忽视，而他们在城镇的无保障状况所造成的恶果说明为 他们建立社会保障具有紧迫性。随着农民工的持续发展，在制定社会保障体制时， 也应该考虑将城市农民工包括在内( 李强，2 0 0 3 ：4 1 - - 5 3 ) 。 农民工基本特征是与农民工保障问题有紧密关联的一个重要问题。关于这方面 的研究相对比较多。农民工既不同于农村居民，也不同于城市居民，构成了转型 期中国社会的第三元，农民工离土离乡和离土不离乡的比例为4 ：1 ，主要流向广 东、上海、北京、江苏、浙江、福建等地，以中青年为主，男多女少，文化程度 相对较高，是农村的“精英”，大部分里季节性流动，跨省际流动的居多。农民工 作为社会的一元，多在非国有企业就业或者自我雇佣。收入为市场性工资，无单 位福利，无失业保障，无劳动保障，主要是家庭养老；租用住房或者单位提供住 房或者购买商品房；医疗主要靠自费，享受义务教育时要缴赞助费等等( 甘满堂， 2 0 0 1 b ：3 0 一3 5 ) 。还有的研究对城市农民工的收入、生活、社会交往、社会分层、 社会心理、越轨等方面做了具体的考察( 马德峰、雷洪，2 0 0 0 ：4 0 4 3 ) 。 2 0 0 2 年3 月，一批著名学者在北京召开了主题为“农民工流动：现状、趋势 和对策”的研讨会，研究成果汇编为农民工一中国进城农民工的经济社会分析， 本文的一些数据来自此论文集。 1 2 2 关于社会养老保险的研究 关于城镇职工养老保险的研究。 要研究农民工的养老保险其一个很重要的参照系就是城镇职工的养老保险状 况。因此，本人对这方面的研究也给予了充分的注意。这方面的理论、方法、政 策、经验和教训也值得我们在研究农民工养老保险时借鉴。 城镇职工的社会养老保险研究主要包括两个方面：一是城镇职工社会养老保险 基本制度研究。“社会统筹和个人账户相结合”模式属于部分积累式，在由现收现 付转向部分积累的过程中，存在人口老龄化、支出需求激增、企业缴费负担过重、 历史欠债大以及缺乏基金积累等问题，因此政府要注入资金，弥补资金缺口( 沈 士仓，1 9 9 9 ：4 4 4 9 ) ：目前中国社会养老保险存在制度不统一、收支不平衡且缺 4 口比较大、基金的收缴难度大、养老保险基金管理经营水平有待提高等问题，要 统一制度，平衡基金流量，确保基金的安全和增值( 余慧星，2 0 0 2 ：7 7 7 8 ) ：我 国实行部分积累制是合理的，但是要将现行的“结余型”部分积累制改为“综合 型”部分积累制，所谓综合型部分积累制就是将个人账户实行完全积累模式，国 家统筹部分仍实行现收现付制，当统筹部分收支不平衡时，由国家财政调节，不 再向个人账户透支，这样能够有效的控制政府风险( 殷俊，2 0 0 2 ：5 5 5 8 ) ： 二是城镇职工社会养老保险运作方面的研究。有学者提出解决由现收现付制转 向基金制的过程中的隐形债务的办法：一方面是政府的财政支出，应该压缩行政 费用，提高社会保障支出，出售和变现部分国有资产，发行社会保障长期债券， 征收特种消费税、遗产税和个人所得税：另一方面是开征社会保障税，扩大社会 保障统筹的覆盖率( 蒋岳祥、张虹，2 0 0 3 ：9 9 1 0 1 ) 。还有学者指出了当前城镇 职工基本养老保险存在的问题：1 、各地均不同程度地挪用了在职职工的个人账户 基金来支付当期退休职工的养老金，从而使个人账户大部分成为“空账”，新制度 在很大程度上仍然是现收现付制，导致个人账户“空账”的原因是老职工的养老 金来源问题没有解决。2 、个人账户基金的保值增值问题，要将统筹基金和个人账 户基金分账管理，在个人账户管理中引入竞争机制。3 、养老保费的征缴问题，征 缴责权不明、强制力差，对所有参保企业实行统一的2 0 的费率，实际上造成了企 业之间新的负担不均，集体、私营企业改革前后的负担差距过大，有国家转嫁负 担之嫌。4 、养老金领取条件只管缴费时间不论贡献的做法不符合公平效率的原则， 加大了高龄人群对社会基本养老保险的抵制，应该采取缴费年限和缴费额的双重 标准。5 、新制度缺乏有效执行的机制保障，相关法律严重滞后，相关行政主管部 门相互牵制，劳动和社会保障部门无法全面行使管理、协调和监督职责。( 宋学良， 2 0 0 2 ：7 1 - - 7 5 ) 。我国基本养老保险运行的风险，主要是个人账户“空账”运行， 缴费率偏高，统筹层次偏低，人口老龄化加剧，赡养比例提高，基本养老金潜伏 着支付危机，基本养老保险基金保值增值手段单一等( 郭席四，2 0 0 2 ：2 1 - - 2 3 ) 。 关于农村社会养老保险的研究。 这方面的研究主要集中在两个方面：一是农村社会养老保险基本制度研究。 根据县级农村社会养老保险基本方案( 1 9 91 ) 规定，农村社会养老保险在筹资 上坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。由于大多 数集体无力或者不愿给予补助，这种筹资方式下的农村社会养老保险实际上是一 种强制性储蓄或鼓励性储蓄，采取自愿参与的原则不利于工作的开展，保障水平 过低。因此，作者主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度，建立“从城乡二 元保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制度( 王国 军，2 0 0 0 ：1 2 0 一1 2 7 ) ”。 二是农村社会养老保险运作分析。农村养老基金管理不够规范和完善，各地农 村养老基金的收集、保管、运营、发放全由民政部门负责，缺乏有效监督，容易 出现挤占、挪用和非法占用基金的情况( 吴云高，1 9 9 8 ：3 9 4 2 ) 。干部群众在 享受集体补助方面的差距过大，加剧了农村社会的不公平( 彭希哲，1 9 9 6 ：3 1 3 2 ) 。此外，各地农村的社会养老保险不尽相同，广东农村是通过股份合作制乡镇 企业中的年龄股和集体股来保障农村老年人口的经济生活( 周光复，2 0 0 0 ：6 2 6 5 ) ，苏南农村实行的是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补 充的模式”( 彭希哲，1 9 9 6 ：3 1 - - 3 2 ) 农民工的社会养老保险研究。 与本文直接相关的是有关农民工社会保障方面的文献，这方面的文献不多。当 前在是否应该将农民工纳入到社会养老保险中来这个问题上，有两种观点：一种 是反对将农民工纳入社会养老保险中来。陈美球认为，农民工流动性大，7 0 左右 的人会回家养老。而农村的养老主要是以家庭养老为主，只有1 0 的农村实行了社 会养老保险，但是由于标准不一而难以实现城乡对接，城市与城市之间也存在由 于标准不一丽难以实现对接的问题。农民工劳动力市场是买方市场，农民工的谈 判地位很低，对他们而言，获得工作才是最关键的。如果强行将农民工纳入到城 镇社会保障体系，国家将付出太大的监督成本，因此必须坚持分阶段、逐步完善 的原则解决农民工的社会保障问题，当务之急是建立工伤保险和大病医疗保险等。 可见，陈美球主张暂不将农民工纳入社会养老保险( 陈美球，2 0 0 2 ：1 7 1 8 ) 。另 一种观点主张将农民工纳入社会养老保险。郑功成认为，应该设计两个以上的方 案供有稳定职业的农民工和无稳定职业的农民工自主选择，并作为全国性政策出 台。政府在实施此类政策时，先对农民工进行分类，对达到规定居住年限及有相 对固定单位的农民工，享受本市居民权益，正式纳入当地的养老保险体系( 郑功 成，2 0 0 2 a 2 2 2 4 ) 。对于不符合条件的农民工则待以后再视情形纳入( 郑功成， 2 0 0 2 b ：6 0 一6 1 ) 。 赵小仕、杜明霞提出了与建立农民工养老保险相关的几条具体建议：( 1 ) 深化户 籍制度和用工制度改革，全面取消中小城市的户口限制：( 2 ) 要实行分级缴费制， 农民工在用人单位工作时间越长，用人单位的缴费比例就越高，反之越低；( 3 ) 要 实行农民土地转让制度改革，解除农民工的后顾之忧；( 4 ) 要加强社会养老保险网 络信息化建设，保证农民工的连续缴费；( 5 ) 要加强农民工社会养老保险法制管理， 用法律手段保证用人单位招收农民工时签订劳动合同，保证农民工和用人单位按 规定缴费( 赵小仕、杜明霞，2 0 0 2 ：5 7 ) 。 还有些研究总结了我国当前农民工养老保险的基本做法，包括农民工养老保险 的开展情况，农民工养老保险的接续与转移、领取办法等，并提出了一些对策和 建议，如加强联网工作、稳定基本政策、确保基金安全等( 慈勤英、杨慧，2 0 0 3 ： 3 6 - - 3 8 ) 。 以上这些研究都为本文提供了有益的借鉴与参考。 2 我国现行的农民工社会养老保险政策 2 1 中央关于农民工社会葬老保险的基本政策 2 0 0 1 年1 2 月，劳动和社会保障部发布了关于完善城镇职工基本养老保险政 策有关问题的通知。该通知的第四条规定：“参加养老保险的农民合同制职 工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系， 保管其个人帐户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照 省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人帐户个人缴费部分一 次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。 农民合同制职工在男年满6 0 周岁、女年满5 5 周岁时，累计缴费年限满1 5 年以上 的，可按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满1 5 年的，其个入帐户全部储存 额一次性支付给本人。” 中央的这一规定暗含着以下意思：1 、农民工参加城镇职工的社会养老保险， 按照社会统筹和个人账户相结合的办法由用人单位和个人共同缴费。2 、当农民工 达到退休年龄。并且累计缴费年限满1 5 年以上的可以按规定领取基本养老保险金。 3 、个人账户部分有条件的可以接续或转移，也可以根据地方上的规定一次性支付 给本人，但是在达到退休年龄前一次性支付个人账户的，只能支付个人账户个人 缴费部分，在达到退休年龄以后则可以支付个人账户全部储存额( 包括个人缴费 部分和企业缴费部分) ，这种做法是和城镇职工不同的。国务院关于建立统一的 企业职工基本养老保险制度的决定( 1 9 9 7 ) 规定：城镇职工的个人账户储存额只 用于养老，不得提前支取，当缴费不满1 5 年时，退休后不享受基础养老金待遇， 其个人账户储存额一次性支付给本人。可见，中央不允许城镇职工的个人账户在 退休以前支取，但允许农民工在退休以前一次性支付其个人账户的个人缴费部分， 这实际上是不利于农民工养老的，首先，退休前的支付额比退休后的支付额少； 其次，退休前个人账户一次性支付后，农民工积累的统筹部分不再承认，以后参 加养老保险时必须重新积累。4 、统筹部分必须达到退休年龄和缴足缴费年限后， 方能获得，否则就无法获得。 2 2 地方政府实施的农民工社会养老保险政策 中央的政策对地方的政策具有指导和约束作用，但有的地方在执行中央的政 策的同时，加入了地方性的规定，从而形成了有差异的地方性农民工社会养老保 险政策。本文将具体分析北京、深圳、南京、天津、广东、厦门、上海、成都等 地的有关政策。这些地方农民工比较集中并且制定了明确的关于农民工养老保险 的文件规定。其他有些地方虽然农民工比较集中，但并无明确的文件规定或者完 全执行中央的政策，所以在此不再讨论。 2 2 1 北京市农民工社会养老保险政策 2 0 0 1 年8 月，北京市颁布了北京市农民工养老保险暂行办法，该办法 规定；在缴费方面，用人单位按上一年本市职工月最低工资标准的1 9 缴纳养老保 险费，其中3 进入个人账户，1 6 进入统筹部分，农民工个人也以同样的基数缴纳 8 进入个人帐户，这样个人账户是缴费基数的1 1 ；在支出方面，个人账户可以继 承、转移，并在达到退休年龄后一次性支取本息。而统筹部分的发放则是按累加 的原则，缴费满一年的发1 个月相应缴费年度的本市职工最低工资的平均数，以 后累计缴费年限每满一年的，以此为基数，增发0 1 个月相应缴费年度的本市职 工最低工资的平均数。具体公式为： 整年度累计缴费的统筹待遇= 巩( 1 - x ) b 。 其中a ；= l ，a 2 = l ，l ，南= 1 2 a 产l + ( n - 1 ) 0 。1 其中n 为累计缴费年限，a 。为第n 年的待遇计算系数，a 。为第一年至第n 年 的累计待遇系数之和，x 为相应缴费年度之和，b ，为今后第x 年的本市职工最低工 资，b 。为从缴费第一年至今后第x 年相对应的全市最低工资之和。如果最后一年 累计缴费不满一年的，这部分待遇计算公式为： 不满一年的累计缴费的统筹待遇= 相应缴费年度本市职工最低工资的平均数 1 2 缴费月数 通过分析，我们发现：北京农民工的缴费基数相同，所以没有高低收入者之间 的再分配，统筹部分的发放直接与缴费挂钩，退休时一次性发放，所以也无长短 寿命者之间的再分配，因此统筹部分实际上不具有统筹意义，没有再分配功能， 与个人账户没有什么实质差别。 另外，通过计算，发现统筹部分具有先提取后补偿的特点。具体计算如下：统 筹部分的发放是以相应缴费年度的全市职工最低工资的平均数为基数，所以从长 期看统筹部分的缴费基数和发放基数相同，因此可以假定最低工资w 为一个常数， 在不考虑利息的情况下，按照公式可以计算出统筹部分从第一年开始的收支情况 ( 见表2 1 ) 。 表2 1 统筹部分历年的收入和支出情况 第1 年第2 年第1 0 年第1 1 年第1 2 年第1 9 年第2 0 年 收入 1 9 2 w1 9 2 w1 9 2 w1 9 2 w1 9 2 w1 9 2 w1 9 2 w 支出 w 1 1 w1 9 w2 o w2 1 w2 8 w2 9 w 收入- t m 0 9 2 w0 8 2 wo 0 2 w- 0 0 8 w一0 1 8 w一0 8 8 w一0 9 8 w ( 收 支出： 0 9 2 w1 - 7 4 w4 7 w4 6 2 w4 4 4 w0 3 8 w- 0 6 w 可见，统筹部分第一年对社会保险部门来说是收大于支，收支相减以后社会保 险部门第一年提取了统筹部分的0 9 2 w ，第二年提取了0 8 2 w ，提取的数量逐年减 少，发放给农民工的数量逐年增多，到第1 0 年提取的数量基本为0 ，因此这一年 统筹部分达到收支基本平衡，从第1 1 年开始社会保险部门发放的统筹部分多于收 取的统筹部分，也就是说社会保险部门开始用以前提取的量来补偿农民工。第1 1 年社会保险部门的统筹部分的支出减收入为0 0 8 2 w ，因此这一年的补偿给农民工 的量为0 0 8 2 w ，第1 2 年补偿量为0 1 8 w ，补偿量逐年增多，到第2 0 年，提取的 1 0 总量和补偿的总量基本相等，社会统筹部分的总体收支才会平衡，这就是社会统 筹部分的先提取后补偿的特点。因此在不考虑利息的情况下，农民工要缴2 0 年的 费统筹部分才能够达到总体收支平衡。如果考虑利息，那就得2 0 多年才能达到总 体收支平衡。所以，就单个农民工而言，如果他的缴费少于2 0 年，那么他的统筹 部分就会缴费大于收益，也就是会亏本，就农民工整体而言，由于农民工具有流 动性，很大一部分农民工不能够缴2 0 年费，所以就整体而言，农民工的统筹部分 是亏本的。 有文献指出，从1 9 9 7 年到2 0 0 2 年，北京的最低工资每年平均递增9 9 ，可 以假定北京市的最低工资每年平均递增1 0 ，则w = 1 1 w ( 王怡德，2 0 0 2 ：1 9 2 2 ) 。把这个最低工资代入表2 1 计算，得到的结果相同。 在统筹部分的基金平衡层次上，北京农民工的统筹部分是以个人收支平衡为目 标的，而城镇职工的统筹部分是以社会收支平衡为目标的。在统筹部分的支付方 式上，城镇职工是按月支付的，北京农民工是一次性支付的，并且是在达到退休 年龄以后才能支付，如果在退休前个人账户转移的，统筹部分不能随之转移，也 就是不再承认。 在个人账户方面，北京规定农民工只能在达到退休年龄之后一次性支取全部储 存额( 男年满6 0 周岁，女年满5 0 周岁) ，个人账户可以全额转移，并且其个人缴 费部分可以继承。 总之，北京农民工实行的是缴费筹资的非等额养老金计划( 统筹部分) 与强制 性个人养老储蓄计划( 个人帐户部分) 的结合，而城镇职工实行的是缴费筹资的 等额养老金计划( 基础养老金部分) 与强制性个人养老储蓄计划( 个人帐户部分) 的结合，两者的区别在统筹部分。等额养老金计划是高低收入者缴费不同，高收 入者缴费多，低收入者缴费少，但是他们退休以后领取的基础养老金相同，因此 具有再分配功能；非等额养老金计划也是高收入者缴费多，低收入者缴费少，但 是他们退休后领取的养老金不同，缴费多的领取得多，缴费少的领取得少，完全 与缴费相关联，因此不具有再分配功能。说到底，等额养老金计划具有保险和互 济功能，不完全是自己养自己，而非等额养老金计划则完全是自己养自己。 2 2 2 深圳市农民工社会养老保险政策 2 0 0 0 年1 2 月，深圳市颁布了深圳经济特区企业员工社会养老保险条例( 修 正) ，2 0 0 2 年7 月颁布了 若干实施 规定。 深圳经济特区企业员工社会养老保险条例( 修正) 规定将非本市户籍员工 纳入城镇职工基本养老保险。缴费基数为员工的月工资总额( 缴费基数的变动幅 度在本市上年度城镇职工月平均工资的6 0 3 0 0 之间) ，基本养老保险缴费比例 为员工缴费工资的1 3 ，其中员工缴5 ，企业缴8 。员工个人账户为缴费工资的 1 1 ，其余部分计入共济基金。享受按月领取养老金的员工应同时具备的条件：a 、 按规定交纳养老保险费；b 、达到国家规定的退休年龄；c 、有本市户籍的员工在 1 9 9 2 年7 月3 1 日以前参加工作、缴费年限累计满1 0 年，在1 9 9 2 年8 月1 日以后 参加工作、缴费年限累计满1 5 年；非本市户籍的员工实际缴费年限累计满1 5 年。 在基本养老金的发放方面，本市户籍员工和非本市户籍员工相同，即：基础性养 老金是按退休时上年度本市城镇职工月平均工资的2 0 计发，个人账户部分是按个 人账户积累额的1 1 2 0 按月计发。当达到国家规定退休年龄，但缴费年限不足时， 本市户籍员工个人账户积累额一次性支付给本人，并从基本养老保险基金中支付 一次性生活费。一次性生活费的支付标准是：缴费年限每满1 年支付给该员工1 个月的退休时本市上年度城镇职工月平均工资。达到国家规定的退休年龄但缴费 年限不足的非本市户籍员工，以及退休前调出或辞工离开本市的员工，个人账户 积累额可以转移或退还。( 参见深圳经济特区企业员工社会养老保险条例( 修 正) 第三条、第八条、第九条、第十二条、第二十三条、第二十八条、第三十六 条、第三十七条。) 若干实施规定第十三条规定： 非本市户籍员工在本市退休按月享受养老保险待遇的，应在达到国家规定退休年 龄的前5 年在本市连续缴费。 通过分析。我们发现：深圳将所有参保对象分为本市户籍员工和非本市户籍员 工两部分，并以此为基础采取区别对待的地方保护主义政策。农民工自然是非本 市户籍员工的一部分。在缴费方法和基本养老金的发放方法上，非本市户籍员工 和本市户籍员工是相同的，但是有些细节性规定是不同的，如在缴费年限上的差 别、在缴费年限不够时本市户籍员工和非本市户籍员工是否享受一次性生活费的 差别、以及不把非本市户籍员工纳入地方补充养老保险等，具体见表2 2 。 表2 - - 2 深圳市本市户籍员工与非本市户籍员工在参加社会养老保险方面的差异 对比项目本市户籍员工非本市户籍员工 1 9 9 2 年7 月3 1 日以前参加公工作的累 实际缴费年限累 缴费年限计满1 0 年，1 9 9 2 年8 月1 日以后参加 计满1 5 年 工作的累计满1 5 年 缴费年限不够时是否发放一次缴费每满1 年发放一个月退休时本市职 不发放 性生活费工上年度月平均工资 是否纳入地方补充养老保险纳入不纳入 退休前五年是否需要连续缴费不需要需要 异地缴费转入本市时，其在异 不承认 地的缴费年限是否承认承认 关键的差别是有关“非本市户籍员工在本市退休按月享受养老保险待遇的，应 在达到国家规定退休年龄的前5 年在本市连续缴费”的规定。这一条规定对非本 市户籍员工，特别是农民工不利。退休前5 年对于大部分文化程度不高的农民工 来说，是他们的体力相对下降、竞争力相对较弱的时候，要求他们在这5 年连续 工作并缴费无疑增加了他们享受养老金的难度。如果他们不能在这5 年里连续缴 费，即使累计缴费1 5 年，也只能退还个人账户部分( 1 1 ) ，其统筹部分就留在了 深圳( 2 ) ，因为农民工并不能像本市户籍员工一样从基本养老保险基金中支付一 次性生活费。深圳对缴费不足的城镇职工发放一次性生活费的做法是全国少有的， 这样做的前提是统筹基金必须十分充裕。但是我们发现深圳的统筹基金的缴费比 例只占缴费工资的2 ，很难想象如此低的缴费比例之下会有十分充裕的统筹基金。 可能的解释除了深圳的人口年龄结构比较年轻以外，就是截留的农民工统筹基金 比较多。 在缴费年限不够时个人账户的处理上，中央的规定是区别对待退休前支取和退 休后支取，而深圳的规定是不分退休前后，一律支付个人账户的全部储存额，就 这一点而言，深圳的规定比中央的规定更加有利于农民工。 2 2 3 南京、天津、广东、厦门等地农民工社会养老保险政策 南京市2 0 0 2 年9 月发布了关于外来人员参加社会保险有关问题的通知。该 通知规定：外来人员指用人单位使用的农业户口的从业人员，自2 0 0 2 年7 月 1 日起，用人单位使用的外来人员参加城镇企业职工基本养老保险，缴费比例为 2 2 ，其中外来人员缴纳8 ，用人单位缴纳1 4 ，社会保险经办机构按规定为其建 立个人账户。 2 0 0 0 年2 月，天津市发布了关于农业户口从业人员缴纳基本养老保险费的 通知，该通知规定：基本养老保险费由用人单位和农业户口从业人员共缴， 个人按本人实际工资的6 缴纳，最终应调整到8 ，用人单位以相同基数的2 0 缴 纳。缴费工资原则上以农业户口从业人员本入实际工资为缴费基数，确有困难的， 可按本市最低工资标准缴费，农业户口从业人员达到国家规定的退休年龄( 男6 0 周岁，女5 0 周岁) 办理退休时，可按天津市城镇企业职工养老保险条例及实 施细则和有关规定计发基本养老金。 1 9 9 8 年9 月，广东省颁布了广东省社会养老保险条例，2 0 0 0 年颁布了广 东省社会养老保险条例实施细则。这两个文件规定：将农民工纳入城镇职工社会 养老保险体系，执行完全统一的政策。个人账户基金只用于本人养老，一般不得 提前支取，农民合同制职工在终止或解除劳动合同后，社会保险经办机构可以将 养老保险个人账户中的资金一次性发给本人，同时终结养老保险关系。广东省只 规定可以一次性发放个人帐户的资金，对于社会统筹资金则采取了截留的做法。 1 9 9 9 年，厦门市颁布了厦门市外来员工社会保险暂行办法( 1 9 9 9 ) ，该办 法规定：用人单位和外来员工都按厦门市当年最低工资的8 缴费，其中进入个人 账户的为1 1 ，进入社会统筹的为5 ，外来人员离开厦门时，个人账户可以全额 1 4 转移，也可以一次性发放。缴费时间满一年的，个人账户本金一次性支付，缴费 不满一年的，只支付个人缴费部分，同时终止养老保险关系。养老金的发放按照 国务院国发 1 9 9 7 2 6 号文件规定计发基础养老金和个人账户养老金。 2 2 4 上海市农民工老年补贴政策 2 0 0 2 年7 月上海市颁布了上海市外来从业人员综合保险暂行办法和上海 市劳动和社会保障局关于贯彻上海市外来从业人员综合保险暂行办法的实施 细则。这两个文件规定：外来从业人员，包括在本市务工、经商但不具有本市常 住户籍的外省、自治区、直辖市的人员，必须参加综合保险。综合保险包括工伤 ( 或者意外伤害) 、住院医疗和老年补贴等三项保险待遇。缴费基数为上年度全市 职工月平均工资的6 0 ，有用人单位的由用人单位缴费，无单位的由自己缴费，缴 费比例为缴费基数的1 2 5 ，其中，外地施工企业的缴费比例为7 5 。缴费形成的 基金用于三项保险支出，其中老年补贴的发放标准是，用人单位和无单位的外来 从业人员连续缴费满一年的，外来从业人员可以获得一份老年补贴凭证，其额度 为本人实际缴费基数的5 ，也就是每一缴费月份的上年度全市职工月平均工资的 6 0 乘以5 乘以1 2 个月的乘积。外来从业人员在男年满6 0 周岁，女