（社会保障专业论文）城市化进程中失地农民社会保障问题研究.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 城市化是人类社会发展的客观规律。但是城市化在推动城市经济发展和繁荣的同 时，也给广大农民的生活带来了前所未有的影响。随着城市化快速推进，大量农地被国 家征用来满足社会经济发展需要成为必然。由于土地产权模糊、二元社会经济结构、法 律法规不完善等原因，农民失去了土地的同时也失去了相应的权益，土地的保障功能消 失，但是失地农民的社会保障体系并没有建立。“无地、无业、无保障”的失地农民越 来越多，各种问题和矛盾日趋激烈，己引起社会各界广泛关注。 本文共分四个部分： 第一部分为绪论。介绍研究的背景、相关文献综述及理论。 第二部分研究城市化进程中失地农民社会保障现状并对问题产生的原因进行了探 讨。 第三部分分析国外征地制度的做法和特点以及国内现有失地农民社会保障模式的优 点和缺陷。 第四部分提出了过渡型的失地农民社会保障体系，以最低生活保障、基本养老保险、 多元化的医疗保险等为基本内容。并给出了相应的保障和支持措施。 关键词：城市化；社会保障；失地农民 城市化进程中失地农民社会保障问题研究 s t u d yo nt h es o c i a ls e c u r i t yp r o b l e m sf o r l o s t l a n dp e a s e n t si nt h e c o u r s eo fu r b a n i z a t i o n a b s t r a c t t h eu r b a n i z a t i o ni st h eh u m a ns o c i e t yd e v e l o p m e n to b j e c t i v el a w b u tt h eu r b a n i z a t i o n w h i l ep r o m o t e st h eu r b a ne c o n o m yd e v e l o p m e n ta n dp r o s p e r o u s ，a l s og a v et h eg e n e r a l f a r m e r sl i f et ob r i n gt h eu n p r e c e d e n t e di n f l u e n c e a l o n gw i t ht h eu r b a n i z e df a s ta d v a n c e m e n t , m o r ea n dm o r ef a r m l a n d sa r et a k e no v e rf o rt h es o c i o e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h e t e n d e n c yb e c o m ei n e v i t a b l y b e c a u s el a n dp r o p e r t yr i g h tf u z z y ，d u a ls o c i e t ye c o n o m i c s t r u c t u r e ，l a w sa n dr e g u l a t i o n si m p e r f e c ta n ds oo nr e a s o n s ，t h el a n d l o s tp e a s e n t sa tt h es a m e t i m ea l s ot ol o s et h ec o r r e s p o n d i n gr i g h t sa n di n t e r e s t s 1a n ds a f e g u a r df u n c t i o nv a n i s h i n 岛 b u tl a n d 1 0 s tp e a s e n t s s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mh a v en o te s t a b l i s h e d “n ol a n d ，j o b l e s s ，n o s o c i a ls e c u r t y ”，l o s t - l a n dp e a s e n t st ob eg e t t i n gm o r ea n dm o r e ， a n dm a n yk i n d so f q u e s t i o n a n dc o n t r a d i c t o r yd a yb yd a yi n t e n s e t h i sa l r e a d ya r o u s e dt h ec o m m u n i t yw i d e s p r e a d i n t e r e s t t h ep a p e rc o n s t i t u t e sb yf o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r ti sa l li n t r o d u c t i o n i t # v e st h ei n t r o d u c t i o no ft h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ， c o r r e l a t i o nl i t e r a t a r es u m m a r ya n dt h e o r y i nt h es e c o n dp a r t , t h i sp a r tr e a s e a r c h st h el o s t l a n dp e a s e n t s ss o c i a ls e c u r i t yp r e s e n t s i t u a t i o ni nt h ec o u r s eo fn r b a n i z a t i o na n dt h er e a s o nw h i c hp r o d u c e dt ot h eq u e s t i o nh a s c u r r i e do nt h ed i s c u s s i o n t h et h i r dp a r ta n a l y s i so v e r s e a sl a n d l e v y i n gs y s t e m sp r o c e d u r ea n dt h ec h a r a c t e r i s t i ca s w e l la sd o m e s t i ce x i s t i n gl a n d - l o s tp e a s e n t s s o c i a ls e c u r i t yp a t t e r nm e r i ta n dt h ef l a w t h ef o u r t hp a r tp r o p o s e dt h et r a n s i t i o nf o r ml a n d l o s tp e a s e n t s s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i t t a k e st h el o w e s ts o c i a ls e c u r i t y ，t h eb a s i co l d a g ei n s u r a n c e ，t h em u l t i p l e xm e d i c a li n s u r a n c e a n ds oo na st h eb a s i cc o n t e n t a n dt h i s p a r ta l s op r o v i d e s t h es u g g e s t i o na b o u tt h e c o r r e s p o n d i n gc o o r d i n a t e ds e t so fm e a s u r e sa n d t h es u p p o r tm e a s u r e k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ；u r b a n i z a t i o n ；l o s t l a n dp e a s e n t s 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：盏拯日期：盖生茎：! ：l 大连理工大学硕士研究生学位论丈 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：二坠晒垦作者签名：塑篷塑坚 、 导师签名：王宴兰垫 一 硅型盈年( _ 月卫日 大连理工大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 选题的背景 随着我国经济发展和城市建设的需要，特别是2 0 世纪9 0 年代以来，城市规模不断 扩大和工业化程度的进一步加深，大量土地被征用，失地农民的数量逐年增加，同时大 量农民离开土地进入城市打工。据统计，截止2 0 0 5 年底，全国失地农民人数己达4 0 0 0 万人。按我国现在经济发展速度来计算，在未来2 0 到3 0 年内，每年还会新增3 0 0 多万 失地农民，暴露出来的社会保障问题日益突出。 失地农民问题已成为中国经济和社会发展过程中无法回避的问题，关注失地农民， 就必须关注失地农民权益。我国有着几干年传统农业大国的历史，农民对土地的依赖性 较强，土地承担着多重功能，它既是农民的生产资料，又是农民生活保障的主要甚至是 唯一来源，可以说，农民权益与土地息息相关。然而城市化进程中，农村集体土地大量 被征用，与此同对，由于农村土地产权模糊，征地理论和立法滞后，操作不规范，越来 越多的失地农民出现失地、失业、缺乏社会保障等问题，失地农民成为城市边缘人，他 们的生存和社会保障状况值得关注。 随着中国城市化进程的加快，城市化在解决中国经济社会发展中一系列深层次矛盾 的同时，其本身在发展过程中又产生了大量的问题。其中重要问题之一便是失地农民的 安置及保障。在城市化进程中，农村集体土地被大量征用，原来以土地为生的农民失去 土地，产生了大量的失地农民。现行的征地安置标准过低且方式单一，导致大量失地农 民又转化为城市贫民，其结果必然会影响到社会稳定，对构建和谐社会造成隐患。因此， 如何妥善解决失地农民问题，尤其是解决失地农民的社会保障问题，是当前全国上下普 遍关注的热点问题，也是急需解决的问题。 1 2 文献综述 我国学者对失地农民及社会保障问题的研究主要是从2 0 世纪9 0 年代开始的，总体 上处于起步与探索阶段。就研究的内容来看，主要集中以下几个方面： 对于主张建立失地农民社会保障的，主要有以下几种观点。陈颐的“土地换保障” 方案开始掀起了研究的高潮，陈颐认为农民在被征用土地的情况下，应当得到经济补偿， 并用经济补偿为其建立社会保险。李郁芳认为，土地保障只是我国农村社会保障制度建 立过程中的一个过渡形式，不是真正意义上的社会保障，因而是不稳定的，随着工业化、 城镇化和农村剩余劳动力非农化就业的发展，应逐步向社会保障过渡。国家计委宏观经 济研究院社会保障课题组认为，不能把农民的保障仅系于土地，要发展农民的社会保障， 城市化进程中失地农民社会保障问题研究 把提高土地的保障能力与发展土地外保障结合起来，由传统的家庭保障转变为家庭保障 与社会保障并举。鲍海君、吴次芳认为，由于失地农民的特殊性，其社会保障不同于一 般城市居民的社会保障，以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资金来源， 设立失地农民社会保障基金，建立失地农民社会保障体系，既可以使失地农民获得基本 的生存权与发展权，又可促进社会稳定发展。朱明芬认为，对于土地被全部或大部分征 用的失地农民，应建立、健全养老保障制度。 农民失地的原因与失地农民的现状。在农民失地的原因上，学者的观点相当一致， 他们认为；一是农民失地是城市化和工业化的产物，是城市化进程的客观现象；二是我 国农民大规模失地还与“开发热”过程盲目“圈地”有关，如温铁军、韩俊持此种观点 【4 。关于失地农民的现状，政府有关部门的公布的统计数据为2 0 0 0 万人( 1 9 8 7 2 0 0 1 年) ，一些学者也持相同的观点【6 1 ，也有学者根据失地数量和人均占有耕地数推算我国 1 9 8 7 - - 2 0 0 1 年失地农民数应为3 3 0 0 万人，并每年按2 5 0 3 0 0 万人的速度在递增，若据 此推算我国失地农民目前应为4 0 0 0 多万人l 。”。这是一个庞大的群体，如果不能保证其基 本生活，将造成社会不稳定。 建立失地农民社会保障制度的必要性与可能性。关于可能性，我国学者主要是从当 前被征土地补偿标准和农村土地的社会功能着手进行分析的，如徐琴1 8 】、党国英 9 1 、韩 俊1 5 】、冷霞、阳乐【1 0 l 、毛峰【l l 】等人认为，当前我国对被征土地补偿标准过低，不能保证 农民的基本生活。因为，我国农民的土地不仅只是作为生产资料具有使用权功能，还具 有就业与发展及社会保障的社会功能。由于现行社会保障体系将农民排除在外，所以为 解决失地农民的后顾之忧，对土地补偿应该包含培训农民就业和社会保障的费用，以便 用此费用给失地农民建立社会保障制度。当然，也有学者从宪法规定公民享有社会 保障权的角度出发，提出建立覆盖全休国民的社会保障体系，这样失地农民也就被普适 性的社会保障体系所覆盖1 1 2 1 。 失地农民参加社会保障的现状及失地农民参保率不高的原因。浙江省人民政府研究 室课题组对浙江省失地农民( 样本数1 8 1 人) 参加社会保障的基本情况作了调查。失地 农民中，有3 4 3 6 参加养老保险，8 7 2 参加医疗保险，1 0 3 参加失业保险，还未参 加的达9 5 人，占4 8 7 2 。可见失地农民的社会保障体系还未完全建立起来，农民的参 保率较低。即使已参保的人员，4 3 3 6 的人员其保费主要由个人支付，只有9 7 3 的主 要靠土逋补偿费支付。可以看出失地农民的社会保障并没有因为征地而得到强化 1 3 1 。一 些学者对其它地区失地农民参加社会保障情况的研究表明：各地失地农民参加社会保障 制度的人数普遍都较低i l ”。 大连理工大学硕士学位论文 失地农民社会保障体系的内容。对失地农民社会保障体系的内容，不同学者持有不 同看法：赵锡斌等学者认为，主要内容应包括养老保险、失业保险、医疗保险和最低生 活保障等内容【1 4 1 ；李亚华、吴小明认为主要内容只包括养老保险和最低生活保障两项内 容【1 5 6 1 ；鲍海君、吴次芳认为失地农民社会保障体系的主要内容除养老保险、失业保险、 医疗保险和最低生活保障之外，还应包括为失地农民提供教育和职业培训及为失地农民 提供法律援助等内容1 1 “。各学者观点有所差异，具体而言主要有以下几种。第一种，梁 世盛等认为，对失地农民的安置要以提供长期可靠的基本生活保障为核心，鼓励和支持 各地探索适应社会主义市场经济要求的安置途径，他认为保障涵盖养老保障、教育培训、 促进就业、土地征用资金以及集体资产管理增值等方面。第二种，杨盛海、曹金波指出， 政府或社会保障部门应该建立面向失地农民的特殊社会保障，按照不同年龄，设立教育、 养老、医疗、最低生活保障等多种保障，凭身份证和失地证明办理。第三种，马驰、张 荣指出，补偿、保障和就业是解决失地农民生存和发展的三个重要方面补偿、保障 是基础，就业是关键。第四种，周志坚，周庆松提出了颇有创新的失地农民的社会保障 配套措旌。即提高农民土地收益分配标准；建立“低门槛进入，低标准享受”的养老保 险机制，有条件的地方可以再行商业保险；留地、调地安置；就业、投资入股安置；生 产资料转换安置把单位农地转换为一定面积的厂房；大病医疗统筹。第六种，徐元 明提出要针对日益增多的失地农民，建构社会保障，其目标不仅仅停留在基本生活保障 上，而是要保障其实现小康。为此，他提出了要设立失地农民基本生活保障基金制度、 基本养老保障制度、农民转市民、留地保障这四种方式结合的保障体系。 失地农民社会保障的设立途径。楼喻刚、金皓认为，运用正式和非正式养老安排建 立起完善的养老保障体系，是解决城市近郊失地农民基本生活保障的关键。丁培人认为， 实施农村社区股份制改革，走集体保障之路，可以解决失地农民的保障问题。马驰、张 荣认为，土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来 源，然后利用社保基金进行投资，以确保未来有足够的资金来支持失地农民的最低生活 保障、养老保障，医疗保障、受教育培训和法律援助。杨盛海、曹金波认为，缴纳社会 保险的费用可以由以下三部分组成：政府、土地开发中增值效益、农民各出一部分。作 为政府有责任为自己的公民投保，同时政府的参与增加失地农民的信任感；从土地增值 的效益中拿出部分投保可以让失地农民享受到土地增值的收益，不再产生不满；失地 农民自己出一部分买社会保险也理所当然。张时飞认为，失地农民社会保障专项基金可 通过如下渠道筹集：一是政府一定比例的财政拨款；二是从政府土地出让金净收益中提 取不少于1 0 的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米3 0 元的 城市化进程中失地农民社会保障问题研究 标准提取资金；四是从土地储备增值收益中提取1 0 的收益；五是从全国社会保障基金 投资收益，社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金。 1 3相关理论 1 3 1 城市化一般规律 城市化是不可抗拒的经济规律，是人类社会发展的必然结果，是人类社会迈向现代 化的必经阶段。城市化应该包括乡村不断转化为城市并最终被城市所同化或乡村本身内 部的城市化，同时包括城市自身发展，即城市的进一步城市化。 从世界各国城市化的历史过程，我们可以发现城市化进程的一般规律表现为“s ” 型，即由慢到快、由快到慢，直至停滞不前的蓝线发展过程，它分为初始阶段、加速阶 段、晚期阶段，如图1 1 所示。 从城市化发展的各个阶段，可以看出其基本特征：第一，城市化起步阶段的二元结 构由于生产力不发达，经济发展水平低下，城乡差距大，这一阶段的城乡社会、经济结 构主要表现为以限制劳动力流动的城乡对立为主的二元社会结构，城市化水平增长缓 慢，只有城市人口比重超过1 0 以后，城市化进程逐步加快。以美国为例，在1 7 9 0 年 至1 8 4 0 年的半个世纪中，城市化水平只提高了5 。第二，快速发展阶段的城市化与工 业化互动。一般而言，当城市人口比重超过3 0 以后，城市化进程出现加快趋势，这种 趋势一直要持续到城市人口比重超过7 0 。城市化与工业化相互促进，城市化出现快速 增长阶段，主要表现为城市地域的扩大和城市数量的增加，以及城市人口的上升，例如， 美国从1 8 4 0 年至1 9 7 0 年，城市人口在1 3 0 年间上升到7 3 。第三，基本实现阶段的城 乡融合。城市化水平量化到一定程度后会发生质变，换句话说，当城市化水平达到7 0 以后，人类社会将从传统、落后的农村社会步入城市社会。在此阶段，城乡联系逐步进 入城乡融合，劳动力出现了双向流动，城市化与国民经济保持缓慢增长之势，城市化量 化速度减慢，同时过程加快美国在1 9 7 0 年之后，年均城市化速度不到o 5 ，有的年份 还出现负增长。第四，完全实现阶段的城乡一体化。进入这一阶段，社会生产力高度发 展，城乡差别完全消失，城乡融合进一步加强，城市化朝着最高阶段一城乡一体化发 展。城乡一体化是在生产力高度发达的情况下，城乡完全融合，互为资源，互为市场， 互相服务，彻底消除了城乡差别，达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展 的一种状态1 1 9 1 。 4 一 大连理工大学硕士学位论文 s 静 簟 罄 基 图1 1 城市化进程的发展规律 f i g 1 1 t h el a wo fu r b a n i z a t i o n 1 3 2 社会保障理论 马克思认为，社会保障是社会存在和发展的基础，社会保障对于社会经济运行和社 会发展发挥着重要作用。无论是对一定社会的经济发展来说，还是对整个社会生活的组 织和社会发展来说，社会保障都是必需的。社会保障的重要性取决于以下三个方面：社 会的物质资料的生产具有风险性和不确定性，需要社会提供后备基金予以保障：未达到 劳动年龄的人口，需要社会予以部分生活保障；年老已不能参加生产劳动的人口，需要 社会予以社会保障。自从农村实行土地承包责任制以来，土地对中国农民来讲具有双重 意义，既是生产资料又是生活资料，具有生活保障、就业岗位和财产权利等社会作用， 成为农民实现自我保障的基础和依托。目前我国大部分农村土地功能仍以社会保障为 主，农民对土地的依赖程度较高。 社会保障是为丧失劳动能力以及需要某些特殊帮助者提供的维持其基本生活需要 的保障制度。它是当代社会不可缺少的福利机制，是社会发展的“安全网”和“稳定器”。 商品经济越发达，它就愈益成为社会发展的一个重要的组成部分，它是社会文明和进步 的重要标志。长期以来，我国社会保障制度呈现明显的二元结构特征。对城市实行的是 高补贴、高就业的社会保障制度，即有了城市户口就可享有就业机会及养老、医疗等一 系列社会保险与粮食、住房等补贴。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主体的社 会保障制度，其保障水平明显低于城市。改革开放后，我国农村开始实行家庭联产承包 责任制，在土地福利性均分的原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段， 城市化进程中失地农民社会保障问题研究 并通过土地政策努力协调公平与效率的关系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失，从 而为家庭经济的发展及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制 度安排。 1 3 3 土地价格理论 威廉配蒂认为，“土地是财富之母”；亚当斯密把土地作为产生价值的唯一源 泉；马克思认为土地价格是地租的资本化。马克思指出：未开垦的自然土地“没有价值， 因为没有人类劳动物化在里面”。但是，土地具有特殊的使用价值，在一定的土地关系 下即产生地租。将地租按一定的利息率还原成一个资本量便是土地价格。“实际上，这 个购买价值不是土地的购买价格，而是土地所提供的地租的购买价格。”土地价格是出 租土地的资本化的收入，“资本化的地租表现为土地价格”。马克思主义认为，土地能 为人类永续提供产品和服务，即在一定的劳动条件下土地本身能产生纯收益，谁垄断了 土地，也就垄断了土地纯收益，即地租。由于土地的恒久性，这种地租是一种恒久的收 益流。随着土地所有权的转移，这种收益流的归宿也发生转移。购买土地的所有权，实 际上是购买一定时期的土地收益。因而，土地收益值的总和就表现为土地价格，土地价 格是土地的权益价格，是一种财产权利的买卖，人们购买土地是购买获得土地收益的权 利，也就必须为获得这项权利付出代价。 1 3 4 社会保障适度水平理论 在微观的层次上，社会保障水平是社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度，可 以用受益给付与社会工资之比来衡量。在最宏观的层面上，社会保障水平是指社会保障 支出总额占国内生产总值( g d p ) 的比重。它反映的是一国或一个地区社会保障发展的 深度。社会保障水平，从其属性上分析，它是一个具有整体性、相对性、且质与量相对 的范畴。它是一种宏观性、整体性指标，实质是反映在国民收入分配中社会保障具有的 份额和现实的保障水平。同时，社会保障水平是一个相对性范畴，社会保障水平是相对 于国民经济发展程度而言的。社会保障水平也是一个质与量相统一的范畴。从量上讲， 社会保障水平有“高”、“低”之分，具体衡量方法是社会保障费用总额占国内生产总 值的百分比；从质上讲，社会保障水平有“适度”和“不适度”之分，具体衡量标准是 社会保障费用支出是否与国家生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应；从质与量 的统一上看，社会保障并非越高越好，社会保障支出增长速度主要取决于国民收入水平 及国民经济增长速度，超越国民经济增长的社会保障水平，即使很高，也是不可取的 社会保障水平的确立，离不开现实的国情和条件。决定社会保障水平的条件，一是社会 大连理工大学硕士学位论文 保障需求条件，二是社会保障供给条件。社会保障水平的“适度”，就是保持社会保障 的“需求”与“供给”在适度水平上的平衡发展。 社会保障需求条件是决定社会保障经费支出水平的因素，它既包括现今需求状况， 又包括未来需求趋势。社会保障水平的确立，要立足于社会保障的当今需求更要着眼于 社会保障的未来需求因为社会保障水平具有刚性，易升不易降，当未来社会保障需求大 于当今需求时，当今适度的社会保障水平就会变成未来不适度的社会保障水平。从总体 上看，社会保障需求条件主要包括以下几个方面；它所保障人口、给付的水平、保障的项 目、给付的条件等。社会保障供给的条件是决定社会保障资金筹集水平的因素。从本质 上说，社会保障供给条件，主要取决于国民经济总体发展水平。社会保障水平适度理论， 为确定失地农民养老保障制度的给付水平提供了理论依据。在我国现行的生产力水平 下，国家只能提供维持农民基本生活的保障。 1 3 5 博弈论 博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡 问题1 2 0 l 。本论文将城市化过程中的行为主体都假设为理性的经济人，追求效用最大化或 行为函数最大化。在城市化进程中，市、区县、乡镇政府、村干部、开发商和农户都追 求尽可能小的成本和尽可能大的收益。城市化过程中征地过程正是基层政府、村干部、 农户和开发商等各行为主体之间互相博弈，形成的利益分配格局。 1 4 研究思路和方法 1 4 1 研究思路 首先分析我国失地农民的现状，以及面临的主要问题并运用社会保障理论、土地价 格理论等理论分析其原因。然后结合国内外实践经验的比较分析构建城市化过程中失地 农民的社会保障体系。 1 4 2 研究方法 本研究主要采用文献研究和实地研究两种研究方式，运用三种方法收集资料。一是 参阅了一些政策文件，并通过互联网、报纸等媒体查阅和收集了大量有关的数据资料， 为本文实证分析打下良好的基础；二是在实地研究的过程中，运用无结构式观察和自由 式访问等方法，获得了关于失地农民生活的第一手感性资料；三是查阅了国内外许多专 家、学者的论文，了解到了国内外解决失地农民社会保障问题的最新研究资料，使本文 得以用比较分析及图表分析等方法力求说明、解决问题。 城市化进程中失地农民社会保障问题研究 ( 1 ) 文献调研法。本研究涉及文献的领域主要有：我国相关学者及机构对社会保 障、城市化、失地农民问题的研究，这方面有较丰富的文献；国外学者对农民及城市移 民社会保障的研究，这方面资料很少；我国中央及各地对农民工、失地农民社会保障的 政策。本文的数据主要来源于国务院研究室课题组及相关学者的实地调查。 ( 2 ) 比较分析法 运用比较分析的方法分析我国现有征地制度和失地农民的社会保障存在的问题和 弊端，对国内外各种失地农民安置办法进行利弊比较。 大连理工大学硕士学位论文 2 我国失地农民社会保障现状 2 1 失地农民的规模 失地农民是指为了城市化快速发展的需要，政府通过行使法定的土地征用权，把大 量原本属于农村集体组织所有、家庭联产承包经营的部分或者全部土地转化为国家所有 而失去土地的农民。失地农民既不同于普通市民，也不同于城市居民，是一个特殊群体。 随着我国经济发展和城市建设的需要，特别是2 0 世纪9 0 年代以来，城市规模不断 扩大和工业化程度的进一步加深，大量土地被征用，失地农民的数量逐年增加。 大规模的征地以惊人的速度制造了大批失地农民。据现代农业经济理论认为，一般 每征用一亩耕地，就伴随着1 5 个农民失业。目前全国失地农民总数在4 0 0 0 万5 0 0 0 万 人左右，随着我国城市化和工业化发展对建设用地需求的增加，每年还要新增2 0 0 多万 人，这就意味着我国失地农民的规模将会进一步扩大 表2 1 全国耕地变化情况( 单位：万公顷) t a b 2 1 c h a n g e si nc h i n e s ec u l t i v a t e dl a n d 资料来源：中国国土资源统计年鉴2 0 0 5 2 2 失地农民现状 2 2 1 个案分析 失地农民在全国各地都存在，存在一些共性的问题。在此以铁岭为例，通过分析可 以看出我国失地农民的一些基本状况。本部分数据来源是铁蛉市信息中心。 随着铁岭市经济和社会各项事业的快速发展，城市化、工业化进程不断加快，农村集 体土地被征用也越来越多，失地农民数量增长较快，因征地引发的矛盾也越来越突出，解决 好农民失地问题已是当务之急。 铁岭市在十一五期间共征地2 7 3 7 1 公顷。产生失地农民共有失地农民1 8 8 5 3 人其中 1 8 岁以下的占3 2 7 9 人，约占失地农民总数的7 3 4 ，1 9 6 0 岁的1 3 8 3 8 人，占7 3 4 ， 6 1 岁以上的1 7 3 4 人，占9 2 。男性9 8 0 4 人，占5 2 ，女性9 0 4 9 人，占4 8 。 城市化进程中失地农民社会保障问题研究 图2 1 征地数量及构成 f i g 2 1 t h eq u a n t i t ya n dc o n s t i t u t i o n o ft h el a n dt a k e do v c r 失地农民人口素质：铁岭市失地农民未受教育的有1 2 2 8 人，占失地农民总数的6 。5 ， 小学文化的有5 8 5 8 人，占3 1 ，3 初中文化的有8 8 7 2 人，占4 7 1 高中文化的有2 1 8 0 人， 占1 1 6 ；大专以上文化的有7 1 5 人，占3 8 ；农民技师有1 1 3 人，占0 6 。在1 8 4 0 的主 体劳动力中，初中及小学文化程度的竟占8 0 以上，年龄越大，低学历比例越大，总体 上对城市就业岗位的适应能力不强。 从失地农民的劳动技能情况来看，大部分失地农民的劳动技能欠缺，特别是适应城 市二三产业岗位要求的技能普遍不足，就业竞争能力不强。在全市1 8 8 5 3 名失地农民中， 掌握建筑、工业、农业技术一项或者一项以上技术，有技术证书的仅为1 1 3 人。占失地 农民总数的o 6 ；普遍无技能的失地农民占失地农民总数的8 0 以上。在全市失地农 民中。参加过技术培训的2 3 8 9 人，占失地农民总数的1 2 7 ，实现就业的1 0 4 0 人，占 失地农民总数的5 5 。失地农民参加培训、就业的数量很小，所以就业技能的缺乏是 制约失地农民就业的最根本因素。 大连理工大学硕士学位论文 图2 2 失地农民文化结构 f i g 2 2 t h es 咖c t u r eo f e d u c a t i o n a ll e v e l 失地农民的补偿方式：采取一次性全额补偿的1 1 2 9 3 人，占失地农民总数的5 9 9 ， 采取长期补偿方式的有6 7 4 9 人，占3 5 8 ，纳入社保体系的有8 1 1 人，占失地农民总 数的4 3 。一次性补偿为每亩1 4 万到5 6 万元不等。 征地后的生活水平状况，可以分成三类： ( 1 ) 经济收入比较丰厚，生活水平比失地前大幅提高。这部分农民约占失地农民 的1 5 左右。他们依托城市区位优势，市场观念强，积极发展二、三产业，家庭经营收 入增长较快；个人纯收入普遍高于征用土地前，这些失地农民是城市扩容的受益者。 ( 2 ) 有比较稳定的收入，没有因失去土地而影响基本生活。这部分农民约占失地 农民的6 0 左右。他们中有的成为私营企业职工、有的做一些小本生意、有的靠一技之 长开办小作坊、d f l 点等，都有相对较为稳定的收入。与征地前相比，基本持平。 ( 3 ) 收入来源少，且没有稳固的收入渠道，入不敷出，生活比较艰难的。这部分 农民占失地农民的2 5 左右，大多年龄在4 0 岁以上，文化素质低，没有创业技能，有 些失去劳动能力的失地农民，不具备在城市务工经商的能力，成为无职业，无经济来源， 无生活保障的“三无”人员，生活水平比失地前普遍下降。总体来看，现在的失地农民 生活状况喜忧参半，苦乐不均。 城市化进程中失地农民社会保障问题研究 2 2 2 失地农民生活水平变化 土地是农民最重要的生产资料，是农民最稳定的收入源泉。农民一旦失去土地，也 就失去了最基本的收入来源，虽然有部分失地农民转移到二三产业，但由于他们的非农 就业不能得到保证，收入也呈现不稳定状态，并出现下滑的趋势 根据国家统计局农调总队对全国2 9 4 2 户失地农户所作的情况调查，失地农民在失 去土地之前人均年纯收入2 7 6 5 元，失去土地后人均年纯收入为2 7 3 9 元，约下降了1 1 2 ”。 从各地的情况来看，甘肃下降了o 5 ，天津下降了7 2 ，浙江下降了1 8 4 。4 3 的 农户人均纯收入有所提高，1 1 的农户持平，4 6 的农户人均纯收入下降。从各地情况 来看，湖北失地农户中，人均纯收入比失地前下降的农户占失地农户总数的5 6 ；河南 开封为8 3 ，江苏为3 3 ( 韩俊，2 0 0 5 ) ，北京大兴为5 0 ( 大兴统计局，2 0 0 5 ) ，辽 宁为3 6 ( 辽宁统计局，2 0 0 5 ) ，江苏黄桥为4 6 ( 韩宇，2 0 0 3 ) 。在失地农民人均纯 收入下降的同时，许多地区人均消费品的支出却在增长。近一两年来，各地区在对本地 2 0 0 0 年以来失地农民的情况调查中普遍反映了这一点。 表2 2 农民失地后收入变化情况 t a b 2 2t h ei n c o m ec h a n g es i t u a t i o no f l o s t l a n dp e a s e a t 据调查，收入上升和持平的农户，其收入绝大部分来源于非农收入，企事业单位工 资、外出打工和家庭开店办厂等工资性收入和经营性已经占整个家庭收入的绝大比例， 再加上已拿到的土地补偿费，手头相对有了较多的可支配收入。收入水平下降的农户， 则主要是因为原有的家庭收入来自土地经营，土地被征用后，原有收入来源减少，又无 新的收入来源所致。 2 2 3 就业状况不理想 2 0 世纪9 0 年代中期以来，企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素 质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，上海市已安置进 各单位的征地劳动力中，有近3 0 的人实际处于离岗状态。截至2 0 0 1 年底，北京近郊 因土地被征用而造成的“农转非”人员共计2 0 5 万人，其中劳动年龄人口1 1 4 万人， 大连理工大学硕士学位论文 获得就业安置的为5 3 万人，占4 6 4 9 。北京丰台区卢沟桥乡太平桥村，1 9 9 3 年土地 被征用时，实行招工安置的有1 1 0 0 余人，目前除少数安排在环卫、公交和房管部门外， 其他获得就业安置人员9 0 以上都已下岗、失业。 表2 32 0 0 3 年失地农民就业现状 t a b 2 3l o s t l a n dp e a s e n tg e te m p l o y e dc o n d i t i o ni n2 0 0 3 资料来源：中国农村经济调研报告2 0 0 4 国家统计局农调队中国统计出版社，2 0 0 4 ，7 9 据调查，失地农民中就业最困难的主要有三类：一是大龄的失地农民，尤其是女3 5 岁、男4 0 岁以上的农民。这部分入主要以农业生产为主，现在失去了土地，由于年龄、 文化、体力和技能等限制，缺乏就业竞争优势，转业十分困难。即便能就近找到一份有 收入的工作，诸如看厂护院等工作，也多不稳定。二是被征地前完全依赖土地为生的纯 农民。对他们来说，由于总体素质不高，失地就意味着失业，在调查中，一些外来投资 企业和当地乡镇企业虽然征用了大量土地，但是涉及征地的农民却无法在该企业就业， 原因就在于他们无技术特长，素质偏低，企业无法接受他们就业。特别是在就业矛盾日 益突出的今天，这一部分人更难找到合适的工作。三是生活在远郊和偏远地区的失地农 民。相对于生活在城中或城乡结合部的失地农民，这部分人的就业机会和就业选择余地 小，就业意识和择业观念也比较保守，因而失去土地对他们就业影响更大。 2 2 4 生活成本增加 一是基本生活费增加。转换身份进入社区生活的失地农民，需交纳取暖费、物业管 理费、卫生费、燃气费等，年户均比失地前多支出3 0 0 0 元左右。二是教育支出大，部 分农民不堪重负。据调查，农户中有一些家庭有两个以上的小孩同时在上大学的，每年 家庭至少需开支2 0 0 0 0 元以上。另外，部分农民反映，虽然现在中小学收费实行“一费 制”，学生学费有所下降甚至减免学费，但是学杂费、伙食费、住宿费、补课费等却相 应地提高了，总支出没有实质性变化。三是医疗费用支出大。对于失地农民来说，没有 医疗保障，再加上现在的医院收费较高，对一些小病的医药费支出勉强可以支付，但是 一些重大疾病费用支出很艰难。四是缺乏发展资金。部分农民在征地后有意去做小生意 或发展养殖业，但苦于没有资金扶持，农村金融机构信贷条件又比较高，贷款难度大， 创业起步艰难。 城市化进程中失地农民社会保障问题研究 2 3 失地农民面临的问题 土地补偿标准偏低。农民失去土地以后只能得到政府和用地单位支付的数额不多的 土地补偿费。所谓的补偿费只是对农民原来在土地上从事农业收益的补偿，它并不与土 地的非农业化价值以及土地非农化后级差地租收益的增值相关联，相对于土地预期产出 收益而言，这种对失地农民的补偿标准已严重地与经济发展的现实不相适应，难以满足 失地农民生存和发展需要。 失地农民就业难。农民失去土地后，基本上没有了生活来源，也就失去了根本的工 作岗位。失地农民知识和技能素质上的欠缺，导致失去土地后他们在社会上的就业竞争 能力十分有限。失地农民找到一份合适的工作相当不易，就是有了工作，也存在着工资 低，收入少，甚至面临再次失业、下岗的危机，难以解决生活中的实际困难。 失地农民社会保障制度不健全。土地是国家赋予农民社会保障的载体，政府大量征 地导致失地农民既失去原先拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居 民同等的社会保障权利。由于养老、失业和医疗保险没有完全落实，特别是一些年龄偏 大、文化水平偏低、身体状况不佳、缺乏劳动技能的失地农民难以解决生活的后顾之忧。 2 4 失地农民社会保障存在的问题 总体而言，失地农民在由农村向城市转变的市民化过程中，并没有享有真正意义上 的社会保障。失地农民社会保障没有在全国范围内建立起比较完善的制度体系，丽从全 国各地的实际情况看，失地农民中只有极少数能够享受与城镇居民同等的社会保障待 遇。他们失去土地后，既有别于传统意义上的农民，又不同于城镇居民；既丧失了土地 的保障，也无法享有同城镇居民一样的社会保障。失地农民正被社会保障边缘化，成为 一个边缘群体。 ( 1 ) 覆盖面窄，保障水平低 在一些地区，失地农民享有部分社会保障，但是其覆盖面相对于城镇社会保障体系 而言较窄。例如，从1 9 9 9 年到2 0 0 3 年底，浙江省失地农民已超过2 0 0 万人。两到2 0 0 3 年底浙江省全省5 2 万失地农民参加基本生活保障，仅是失地农民总数的2 7 ，其他人 依赖于一次性货币补偿和实物补偿，对今后的生活没有保障，存在较大的隐患。在北京 市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到1 3 ，而医疗保险和失业保 险的参保率更低。无锡市失地农民参加各种养老保险的仅5 5 3 万人，占失地农民总数的 1 5 ；失地农民中已领取各种养老金为4 3 1 万人，占已达到领取养老金年龄标准失地农 民总数的4 7 。【冽由于较低的覆盖率使失地农民社会保障的规模效益无法显现。 大连理工大学硕士学位论文 ( 2 ) 无法享受与城市居民同样的待遇 从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他 们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，也不享有同 城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带，成为一个边缘群体。 失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。 许多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活 没有保障。从家庭养老方式来看，计划生育政策的推行使独生子女增多，农村核心小家 庭迅速增加，家庭规模的缩小，进步弱化了家庭养老功能。同时，自2 0 世纪8 0 年代 以来，中国人口老龄化速度加快。人口学家预测，到2 0 2 0 年我国农村6 5 岁以上老人的 比例是1 4 0 至1 7 7 。中国农村正在进入一个老龄化的社会。据江西的调查，每1 0 0 个失地农户中有7 个6 0 岁以上的老人，老龄化的趋势十分明显。土地既是农民的基本 生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度 还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农 民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会 保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城乡社 会稳定。 2 5 原因分析 2 5 1 土地征用制度的缺陷 土地征用制度的缺陷是失地农民社会保障问题存在的直接原因。 目前土地征用制度安排已呈现一种利益分配的非公平化倾向，制度设计本身的缺陷 给乱占耕地、侵害农民权益提供了方便。土地征用制度的缺陷突出表现为： 土地产权模糊。宪法、土地管理法及农业法等法律都明确规定，农村 土地归乡、村、组三级经济组织所有。但在实践中，由于我国农村实行家庭联产承包责 任制，农村集体经济组织缺位，“集体产权”的制度安排使集体与农民的权益关系变得 模糊，土地产权“集体所有”经常成为“政府所有”，土地集体所有权虚置。正是由于 土地权属不清，导致土地征用过程中相关利益各方遇到权益时，相互争夺；遇到责任时