（社会保障专业论文）农民工养老保险退保问题研究.pdf

分类号 u d c 密级 猷虞利 微夫哮 硕士学位论文 农民工养老保险退保问题研究 r e s e a r c ho f ft h er e t r e a t i n gp r o b l e mo fm i g r a n tr u r a l w o r k e r s p e n s i o ni n s u r a n c e 肖军梅 指导教师姓名 申请学位级别 论文定稿日期 学位授予单位 学位授予日期 浠峰教授 武汉科技大学文法与经济学院 答辩委员会丰席 评蒯人 黎玉柱教授 周春华副研究员 黎玉柱教授 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 摘要 随着人口老龄化进程的加快，养老家庭面l l 每越来越大的压力，为农民工办理养老保险， 被视为保障农民工基本权益进而解决“三农”问题的重要举措之一。然而，时至今日，却 出现了农民工养老保险退保率升高的现象。农民工养老保险退保风潮使劳动和社会保障部 门全力推动的社会养老保障体系建设更加困难，直接影响全国统一的社会养老保险体系的 形成，因此，有效地解决农民工的养老保险问题，不仅是对农民工的维权，同时也有利于 解决“三农”问题，实现企业公平竞争，促进城乡社会保障制度改革，推动和谐社会构建 的进程。 本文从六大部分对农民工养老保险退保问题进行了分析，第一部分为导言部分，对农 民工养老保险退保问题的背景、意义、国内外研究现状、研究思路及方法、研究的创新点 进行了阐述；第二部分对我国农民工养老保险现状进行了分析，阐述了国家关于农民工养 老保险的基本政策及各地现行农民工养老保险的基本政策；第三部分对农民工养老保险退 保问题进行了分类，从政策、费用负担及农民工养老保险关系转接困难三方面进行了阐述； 第四部分对农民工养老保险退保原因进行了深刻地剖析：第五部分针对第四部分对农民工 养老保险退保的各个原因，相对应地提出了解决农民工养老保险退保问题的对策建议；第 六部分为结论部分，呼吁政府、企业以及全社会都必须关注农民工的生存和发展，采取切 实措施解决农民工的养老保险问题。 关键词：农民工；养老保险；退保问题 第1 i 页武汉科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fp o p u l a t i o na o n g t h e r ea r em o r ea n dm o r ep r e s s u r ef o rt h o s e f a m i l i e sw h i c hh a v eo l dp e o p l e ，h a n d l i n gt h ep e n s i o ni n s u r a n c ef o rt h em i g r a n tr u r a lw o r k e r si s r e g a r d e da so n eo ft h ei m p o r t a n tm e a s u r e sf o re n s u r i n gf u n d a m e n t a li n t e r e s t so ft h em i g r a n tr u r a l w o r k e r sa n df u r t h e rs o l v i n gt h ep r o b l e mo fa g r i c u l t u r e ，c o u n t r y , a n dp e a s a n t s o t h e r w i s e ，t h e p h e n o m e n o nh a sa p p e a r e dt h a tm o r ea n dm o r em i g r a n tr u r a lw o r k e r sh a v ea b a n d o n e dt h e p e n s i o ni n s u r a n c ea tt h ep r e s e n tt i m e ，w h i c hw i l lm a k et h ef o u n d a t i o na n dt h ed e v e l o p m e n to f t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mm o r ed i f f i c u l t s o ，s o l v i n gt h ep e n s i o ni n s u r a n c eo ft h em i g r a n tr u r a l w o r k e r se f f e c t i v e l yp r o t e c t st h e i rf ：i g h a tt h es a m et i m e ，i ti sa l s ob e n e f i c i a lt or e s o l v et h e p r o b l e mo fa g r i c u l t u r e , c o u n t r y , a n dp e a s a n t s ，r e a l i z ef a i rc o m p e t i t i o no fe n t e r p r i s e s ，p r o m o t et h e r e f o r m a t i o no fc i t ya n dc o u n t r y s i d es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，a n dd r i v et h es t r u c t u r eo fh a r m o n i o u s s o c i e t y t h et h e s i sa n a l y z e st h ep r o b l e mo fr e t r e a t i n gp e n s i o ni n s u r a n c eo fm i g r a n tr u r a lw o r k e r s f r o mt h ef o l l o w i n gs i xp a r t s t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o nw h i c hs t a t e si nd e t a i l st h eb a c k g r o u n d ， t h es i g n i f i c a n c e ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o na th o m ea n da b r o a d ，s t u d y i n gm e t h o d ，a n dt h ei n n o v a t i o n o ft h ep r o b l e mo fr e t r e a t i n gp e n s i o ni n s u r a n c eo fm i g r a n tr u r a lw o r k e r s ；t h es e c o n dp a r ta n a l y z e s t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fp e n s i o ni n s u r a n c eo fm i g r a n tr u r a lw o r k e r si no u rc o u n t r ya n ds t a t e st h e c u r r e n tf u n d a m e n t a lp o l i c yo fp e n s i o ni n s u r a n c eo fm i g r a n tr u r a lw o r k e r si no u rc o u n t r ya sw e l l a si nd i f f e r e n tp r o v i n c e s ；t h et h i r dp a r tc l a s s i f yt h ep r o b l e mo fr e t r e a t i n gp e n s i o ni n s u r a n c eo f m i g r a n tr u r a lw o r k e r sw h i c hi ss t a t e df r o mp o l i c y , e x p e n s eb u r d e n ，a n dt h ed i f f i c u l t yo ft h e r e l a t i o nt r a n s f e r e n c eo fm i g r a n tr u r a lw o r k e r s ；t h ef o u r t hp a r ta n a l y z e st h er e a s o no fr e t r e a t i n g p e n s i o ni n s u r a n c eo fm i g r a n tr u r a lw o r k e r s ；t h ef i f t hp a r t ，a c c o r d i n gt ot h er e a s o nf r o m t h ef o u r t h p a r t ，p u t sf o r w a r dc o r r e s p o n d i n g l yc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n so fs o l v i n gt h ep r o b l e mo f r e t r e a t i n gp e n s i o ni n s u r a n c eo fm i g r a n tr u r a lw o r k e r s ；t h es i xp a r ti st h ec o n c l u s i o no ft h et h e s i s w h i c hc a l lf o rg o v e r n m e n t , e n t e r p r i s e sa n dt h ew h o l es o c i e t ym u s tb ec o n c e r n e da b o u tt h e s u r v i v a la n dd e v e l o p m e n to fm i g r a n tr u r a lw o r k e r sa n dt a k ep r a c t i c a lm e a s u r e st os o l v et h e p r o b l e mo fp e n s i o ni n s u r a n c eo ft h e m k e yw o r d s ：m i g r a n tr u r a lw o r k e r s ；p e n s i o ni n s u r a n c e ；p r o b l e mo fr e t r e a t i n g p e n s i o ni n s u r a n c e 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 1 1 研究背景及意义 第一章导言 农民工的养老保险问题成为近几年来各界关注的焦点。中共中央关于制定国民经济和 社会发展第十一个五年规划的建议提出，要认真解决农民工社会保障问题。最早确定要择 机建立农民工养老保险制度的2 0 0 6 年国务院一号文提出，要“探索适合务工农民特点的 养老保险办法”：稍后由国务院常务会议审议并原则通过的国务院关于解决农民工问题 的若干意见则更为明确且具体地提出，应“积极稳妥地解决农民工社会保障问题，依法 将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障，探索适合农民工特点的养老 保险办法，抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民 工养老保险办法”。这标志着农民工社会保障建设正式纳入政府工作日程并已引起了我国 中央政府的高度关注。农民工养老保险方案的设计工作已经启动近两年。但令公众有机会 管窥决策层大致思路和工作进展的，是6 月1 0 日劳动部副部长张小建在泛珠三角区域劳 务合作联席会议上的发言，他提到，国家劳动社会保障部已经研究拟定农民工养老保险办 法，将进一步修改完善后报国务院审批。届时，包括养老保险接续转移在内的一系列困扰 农民工参保的问题将得到解决。这篇被媒体广为转载的发言，勾勒出了农民工养老保险办 法的草图。近期，胡总书记在十七大报告中提出要“探索建立农村养老保险制度”“制定 全国统一的社会保险关系转续办法”，将会从根本上解决好全国2 亿多农民工的养老问题， 为频繁流动的农民工群体带来最好的福音。 养老保险的初衷，就是实现老有所养。在我国，为农民工办理养老保险，被视为保障 农民工基本权益进而解决“三农”问题的重要举措之一。然而，时至今只，却出现了农民 工养老保险退保率升高的现象。一份最新调研显示，在农民工集中的广东省，有的地区农 民工退保率高达9 5 以上。深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在5 0 万人左右， 而每年退保的人数则高达1 2 万以上，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有6 0 0 多名农 民工排队退保的场面。 近年来出现的农民工退保风潮，使劳动和社会保障部门全力推动的社会养老保障体系 建设更加困难，直接影响全国统一的社会养老保险体系的形成，因此，有效地解决农民工 的养老保险退保问题，建立健全农民工养老保险制度不仅是对农民工的维权，同时也有利 于从根本上解决“三农”问题，实现企业的公平竞争，发挥商业保险的补充作用，促进保 险业健康发展，实现社会保障制度改革的长期目标，推动和谐社会构建的进程。 建立农民工养老保险制度可以从根本上解决“三农问题”。从土地的承载能力及农村各 项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提 供良好的保障，甚至无法保障全体农村人1 3 的温饱生活。实施城镇化战略，减少农民，使 ”祚晓林，农民t ：呼唤流动引保i j 】时代潮2 0 0 5 ( 1 7 ) 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工 特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过渡， 解除农民工的后顾之忧，推进农业规模经营，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有 效解决“三农问题”创造宽松的环境，更有利于实现扩大内需，加快经济社会发展的战略 目标。 建立农民工养老保险制度可以实现企业的公平竞争。在劳动用工不规范的情况下，由 于不必为农民工支付任何社会保险费用，大量招用农民工的企业获得了在市场上竞争的一 个巨大优势：低廉的人工成本。这种以牺牲农民工的利益为基础的企业竞争力，是不符合 社会主义市场经济健康发展的要求的，不能体现现代政府以人为本和尊重保障人权的精 神。随着政府职能的转变和社会对人权的日益尊重和保护，通过这种对农民工权益严重侵 犯而获得的不公平的企业竞争力的现象将越来越少。同时，随着经济的发展和工资水平的 逐渐提高，以及我国社会保障制度的日益健全，s a 8 0 0 0 企业社会责任国际标准对企业 责任要求日益完备，企业继续采取低工资、低成本进行国际竞争的空间越来越小；中国加 入世贸组织后，国民待遇深入人心，对于各类企业来言，政府都要保证提供一个公平和合 法的竞争平台，不然，将违背世贸组织有关原则。所以，给所有企业以国民待遇、给农民 工以国民待遇，是中国经济发展适应世界经济一体化的必然要求。 建立农民工养老保险制度可以发挥商业保险的补充作用，促进保险业健康发展。适合 农民工特点的社会保障制度应该是政府行为，但不是一切事务都由政府包下来。政府的职 责主要是创造良好的市场环境，建立商业保险与社会保险相结合的社会保障制度，通过加 强监管，确保市场健康有序，这对于推动现阶段保险业的改革与发展具有积极促进作用。 其主要意义体现在：( 1 ) 我国庞大农民工的人口数量蕴藏着巨大的市场需求，适时开发相 关的保险，可使其成为保险业务新的增长点；( 2 ) 农民工保险的开发，实际上是一种保险 产品的创新，它可以调整现有产品结构，有利于保险产品结构的优化，进一步提高保险的 经济效益和社会效益；( 3 ) 农民工保险的开发，可以争取国家政策的支持，积累保险为“三 农”提供服务的经验，使保险的触角更有力地渗透到“三农”领域，从而争取更加广阔的 保险业发展空间。 建立农民工养老保险制度可以实现社会保障制度改革的长期目标。我国的城乡二元结 构及社会保险基金匮乏等基本国情，决定了建立和完善农村社会保障制度与城镇社会保障 制度接轨，建立全国统一的社会保障体系是一项长期的任务和系统的工程。城市里的农民 工刚好是连接城市与农村的桥梁，且数量不断增加因此，要与我国社会主义制度相适应， 就必须以为农民工建立社会保险为突破口，推进农村社会保障制度的普遍建立，为城乡社 会保障制度的逐项接轨准备条件，建立城乡统一的一元化社会保障制度，这是我国社会保 障制度改革的长期发展目标。此目标虽然在短时期内难以实现，但近期多元化的社会保障 制度安排可作为一种阶段性政策。 建立农民工养老保险制度可以推动和谐社会构建的进程。目前，我国社会总体上是和 谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，农民工养老保险退保问题就严重影 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 响了和谐社会构建的进程。农民工退保并不意味着农民工不渴望保险，老有所养是人们共 同的追求，对终年在外奔波的农民工来说，这种老有所养需求更加强烈。农民工并不是不 需要养老保险，而是由于当前养老保险制度的诸多缺陷使它们不得不退掉养老保险，因此， 建立和完善农民工社会保险制度，让农民工平等地享受法律赋予的权益，分享其对社会做 出的贡献及社会发展的成果，不仅可以促进社会公平的实现，还可以从一定程度上提高农 民工的素质，从而减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运行，推动和谐社会构建的进程。 因此，研究农民工的养老保险问题既具有重要的现实意义，更具有重要的战略意义。 1 2 国内外研究现状 国内学术界对农民工的养老保险问题进行了较深入地研究，取得了一些富有价值的研 究成果。 杨北伟( 2 0 0 3 ) 认为“随着我国城镇化、工业化进程的加速，大批农村剩余劳动力离 土离乡，向乡镇企业和小城镇聚集，构成了一个既区别于传统农民又不同于城市居民的群 体。”“为他们建立专门的与城市有差别的社会养老保险制度便势在必行。”针对这一群体 的特殊性，对他们的社会养老保险进行了制度设计。 对于农民工养老保险制度模式选择，陈美球( 2 0 0 2 ) 不赞成把农民工纳入社会保障体 系；崔红志( 2 0 0 3 ) 主张把农民工直接纳入到城市社会养老保险体系，对农民工进行分类， 实行有差别的养老保险政策，享受和“城里人”一样的社会养老保险，这样才能体现社 会公平：杨立雄( 2 0 0 3 ) 赞成将农民工纳入到农村养老保险体系，在适当时候再与城镇接 轨；徐赛嫦( 2 0 0 3 ) 则主张根据企业规模和招收农民工的数量将企业所交的农民工社会养 老保险金总额分为若干级别，强制企业对照级别标准缴纳，由国家提取一定基金，统一管 理社会统筹部分，再为农民工个人建立永久性个人账户。目前全国部分地区制定了面向农 民工养老保险政策，周涛( 2 0 0 3 ) 对目前全国各地农民工养老保险政策进行了横向比较， 指出这些政策并不适合农民工流动性大的特点，不能从制度上保证农民工社会养老保险关 系的有效衔接，有的甚至还带有一定的剥夺性，并提出了改进办法。 实践中，据华迎放( 2 0 0 4 ) 对江苏、辽宁、吉林三省的研究，农民工参保的主体模式是 现行的城镇职工基本社会保险制度。参加商业保险和农村社会养老保险的情况并不具有普 遍性。 农民工参加养老保险后，关键的问题在于农民工养老保险如何接续。刘贵平( 1 9 9 9 ) 在养老保险的人口学研究一书中，采用详实的数据，分析了全国五类地区的城镇化 水平的年平均增长率，论述了将城乡养老保险衔接起来的必要性。“必须考虑城乡养老保 险的衔接问题，因为人口城镇化、农村产业结构改变以及剩余劳动力转移等问题是不可避 免的发展趋势”；桂世勋( 1 9 9 4 ) 在尽快解决城乡养老保险的衔接问题一文中，论述 了城镇职工养老保险扩大覆盖面的必然趋势，将农民工纳入城镇职工养老保险体系的必要 性与意义，强调了城乡养老保险的对接。 国外学者在研究中国社会保障时，间接地对中国农民工的社会保障问题也倾注了一些 第4 页武汉科技大学硕士学位论文 关注。h u s s a i n ( 2 0 0 0 ) 指出中国自1 9 7 8 年到1 9 9 8 年，从事农业的农民从原先的7 1 下 降到5 0 ，共计下降了2 1 。e a s ta s i aa n a l y t i c a lu n i t ( 1 9 9 7 ) 指出中国有大量的农民 脱离农业涌入城市寻找工作，形成了规模巨大的流动人口。p e t e r s h a n g ( 2 0 0 1 ) 认为中 国的户籍制度导致和加剧了城乡分割，从而严重阻碍了城乡之间人口的流动。w h i t e ( 1 9 9 8 ) 指出由于中国城乡分割，政府只对城镇居民提供社会保障，而对农民几乎没有提供保障， 农民的保障主要依赖于他们的家庭、亲戚和社区来提供。p e t e r s h a n g ( 2 0 0 1 ) 认为中 国社会保障制度的目的是通过社会控制来维持社会和政治的稳定。l i e b e r t h a l ( 1 9 9 5 ) 指 出中国建立多层次的社会保障制度将对企业的改革、社会稳定的维护和社会主义市场经济 的建立发挥重要作用，中国应该制订统一的社会保障政策来对社会保障实施规范化的管 理，社会保障水平应该适合社会生产力的发展，同时社会应该鼓励互助，商业保险应发展 成为社会保障的有力补充。 综观有关农民工社会养老保险的各种观点，可以看出对农民工社会养老保险的研究， 基本涵盖了以下几个方面： 第一，建立农民工社会养老保险的基本理论。主要是从建立农民工社会养老保险的必 要性和现实性出发，提出应建立农民工社会养老保险制度。 第二，对将农民工纳入城市还是农村养老保险体系的问题进行研究。 第三，暂时不建立农民工社会保障体系。主要理由：一是城市职工的社会保险制度还没 有搞好，农民工流动性很大，年老时领取养老金将成难题；二是对农民工来说，增加即期 收入是比较现实的，养老等社会保障问题是很久远的事情；三是企业雇佣农民工的目的就 是为了获得廉价劳动力，将农民工纳入社会保障体系，势必增加企业成本，影响外来投资。 这些研究说明农民工社会养老保险问题已日益受到理论与实务界的关注和重视，认识 也日渐由感性走向理性，这必将为农民工社会保障制度的建立和农民工社会保障问题的化 解提供富有价值的参考，但是，现有研究中还存在许多不足，亟待进行深入研究，具体表 现如下： 第一，研究在总体上还停留在问题的表面，重现象的描述，缺乏对现象背后深层原因 的分析。虽然农民工社会养老保险问题在我国由来己久，但是从研究的氛围来看，就一些 重点、难点问题进行论争还比较薄弱；从研究的拓展来看，现有研究的大部分着眼点还非 常笼统，分化和展开十分不够，尤其是缺乏对相关政策的配套研究。 第二，已有的研究大部分属于定性研究，定量研究有待加强。这主要是由于调研不足 而造成第一手调研资料缺乏形成的，从而导致对农民工社会养老保险的现实状况把握不准 和研究结论、政策措施缺乏说服力与可行性。如关于农民工对社会养老保险的现实需求特 征、农民工个体对社会养老保险缴费的承受能力等，现有的研究还停留在定性分析上。 武汉科教大学硕士学位论文第5 页 1 3 研究思路及方法 本文的研究思路主要包括以下几步： 第一步：确定本文的研究对象，明确界定与研究对象相关的若干核心概念的涵义： 第二步：检索国内外有关本课题的研究资料，引进、介绍和评价国内外既有的研究成 果，为本文的研究建立理论支撑框架和平台； 第三步：分析我国农民工养老保险现状，对我国农民工养老保险退保问题进行分类， 并对农民工养老保险退保原因进行深刻地剖析； 第四步：提出笔者关于解决农民工养老保险退保问题的相关建议，从而达成本文的最 终研究目的。 本文主要采取以下研究方法： ( 1 ) 文献法。根据研究内容搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究，形成对农 民工养老保险相关问题全方位的认识。 ( 2 ) 定量与定性分析相结合的方法。通过检索网络、查阅报刊书籍等方式搜集相关资 料，并进行整理分析，得出定量的指标和结论。 ( 3 ) 比较分析的方法。比较我国各地农民工养老保险政策的异同，提出解决农民工养 老保险退保问题的建议。 1 4 研究的创新点 关于农民工养老保险问题研究的文章不少，但是对于农民工退保问题的研究不是很多， 并且大多是介绍退保问题的原因及相应的解决对策，本文在前人研究的基础上，对农民工 养老保险退保问题进行了分类；在对解决农民工养老保险退保问题的对策建议中，为数不 多的学者提到建立农民工养老保险关系转移接续机制及建立以商业保险为平台的农民工 养老保险制度，本文认为必须根据农民工的实际情况，对农民工的社会养老保险实行分类 分层管理，建立农民工养老保险关系转移接续机制及建立以商业保险为平台的农民工养老 保险制度，对于解决农民工养老保险退保问题是十分具有操作性和社会意义的。 本研究不足之处在于由于时间和精力所限，本人搜集到的关于农民工养老保险的地方 政策还不全面，从政策的制定到实施再到研究实施的效果，是一个长期的过程。而本文对 政策实施后的效果还缺乏实证调查的数据，农民工群体庞大，种类繁多，而笔者对农民工 本身真实的生活状态缺乏第一手的了解，也缺乏对实际工作部门的深入访谈。关于农民工 的生活状态，农民工对于养老保险的认识和要求，需要做实际的调查，关于如何针对农民 工的群体特点，提出切实可行的分步实施的政策方案和建立相应的管理体制，还有待于进 一步深入的探讨。 第6 页武汉科技大学硕士学位论文 第二章我国农民工养老保险现状分析 2 i 农民工的界定 近十几年来，“农民工”在中国一直是学术界、政策制定部门和新闻界关注的热点。 1 9 8 4 年，中国社科院教授张雨林在社会学研究通讯发表的一篇文章中，首次提出“农 民工”一词。尔后，“农民工”这个说法被大量地引用，初始出现在中国社会学界、经济 学晃，后来成为整个社会一种通用的说法。农民工作为世界工业化历史上的一个新概念， 是在特殊的历史时期新出现在中国的一个特殊的社会群体。“农民工”是中国经济社会转 型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资 为主要收入来源的人员。狭义的农民工，一般指跨地区外出进城务工人员。广义的农民工， 既包括跨地区外出进城务工人员，也包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力。2 0 0 6 年 1 月1 8 日，中国国务院通过了国务院关于织决农民工问题的若于意见的文件，这是“农 民工”的概念第一次写入中央政府具有行政法规作用的文件。 从理论上讲，农民工是从农民中率先分化出来、与农村土地保持着一定经济联系、从 事非农业生产和经营、以工资收入为主要生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业 人员。 从人员构成看，我国目前的农民工主要包括进城农民工、乡镇企业职工和失地农民。 据不完全统计，目前进城农民工约有9 4 0 0 万人，乡镇企业职工约有1 3 3 0 0 万人，失地农 民约2 4 0 0 万人。国 本文要研究的是社会养老保险问题，为了便于问题的研究，本文中的“农民工”仅指 进城农民工，而不包括乡镇企业职工。乡镇企业职工绝大多数是拥有小块土地的农民，从 根本上说是“离土不离乡”，而且大部分还具有农忙时务农，农闲时务工的兼业性质，其 社会养老保险制度和农村社会养老保险制度有着千丝万缕的联系，两者不能根本分割开， 所以在本文的讨论中将他们排除在外。 2 2 国家关于农民工养老保险的基本政策 随着我国城市化进程加快，农民工数量大幅度增加，鉴于他们在现代社会中所处的特 殊地位，特别是在他们逐步成为产业工人重要组成部分的同时，为了解决这部分特殊群体 的社会养老保险问题，国家劳动和社会保障部于2 0 0 1 年1 2 月发布了关于完善城镇职工 基本养老保险政策有关问题的通知，其中第四条明确规定：“参加养老保险的农民合同 制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保 管其个人账户并计息。凡重新就业的，应接续或转移其养老保险关系，也可按照省级政府 的规定，根据农民合同制职工本人串请，将其个人账户中的个人缴费部分一次性支付绘本 人，同时终止其养老保险关系。农民合同制职工在男年满6 0 周岁、女年满5 5 周岁时，累 。卢海元走进城市：农民工的社会保障 m 北京：经济管理出版社2 0 0 4 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 计缴费年限满1 5 年以上的，可按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满1 5 年的，其个 人账户全部储存额一次性支付给本人。” 国家的这一规定暗含着以下意思： 第一，农民工参加城镇职工的社会养老保险，按照社会统筹和个人账户相结合的办法 由用人单位和个人共同缴费。 第二，当农民工达到退体年龄，并且累计缴费年限满1 5 年以上的可以按规定领取基本 养老保险金。 第三，个人账户部分可以有条件地接续或转移，也可以根据地方上的规定一次性支付 给本人，但是在达到退休年龄前一次性支付个人账户的，只能支付个人账户个人缴费部分， 在达到退休年龄以后则可以支付个人账户全部储存额( 包括个人缴费部分和企业缴费部 分) ，这种做法是和城镇职工不同的。国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制 度的决定( 1 9 9 7 ) 规定：城镇职工的个人账户储存额只用于养老，不得提前支取，当缴 费不满1 5 年时，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次性支付给本人。 可见，国家不允许城镇职工的个人账户在退休以前支取，但允许农民工在退休以前一次性 支付其个人账户的个人缴费部分，实行差别性的待遇。 z 3 各地现行农民工养老保险的基本政策 国家劳动与社会保障部在发布关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通 知的同时还明确规定各个省市制定出合理的针对农民工社会保险计划并试行，因此各地 在因地制宜的基础上，纷纷出台了适合各地区实际情况的农民工养老保险制度或办法( 或 是包含养老保险在内的农民工社会保险制度) ，这些制度或办法从而就构成了我国当前农 民工社会养老保险政策的基本内容。下文将分析北京、浙江、深圳、广东、厦门、青岛、 上海、成都等地的有关政策，这些地方农民工比较集中并且有明确的文件规定，另外也有 一些地方的农民工比较集中，但并无明确的文件规定或者完全执行中央的政策，在此不讨 论。 首先，将分析北京、浙江、深圳、广东、厦门、青岛的有关政策( 见表2 1 ) 表2 1 中所列地区现行农民工养老保险的基本政策与城镇职工养老保险政策对比，大 致有以下一些差异： 在缴费主体和缴费方式上，与城镇职工一样，都是单位和个人共同缴费，采取社会统 筹和个人账户相结合的形式。但是两者又有很大的差别，城镇职工的社会养老保险政策是 全国统- - $ 0 定的，而农民工的社会养老保险政策则大多是当地政府制定的，所以在一些具 体规定上存在差别。 在缴费基数上，城镇职工的缴费基数为实际工资，而农民工的缴费工资则有实际工资、 当地最低工资( 或最低工资的一定比例) 几种；在具体的缴费比例上，城镇职工是统一的， 而农民工则有几种缴费比例。 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 表2 i 各地农民工养老保险政策对比 缴费比倒进入账户比倒发放基本养 不满足发 不满足发放条件时对个 缴费基敲 社会个人 老金的条件放条件时人账户的处理 单位个人统筹赡户 对社会统 筹的处理 北 上年本市职工月最低 1 9 8 1 6 1 1 男年满6 0 周不发放退体前不发放个人账户， 岁、女年满不转移但可转移退休后发放个 京工资 5 0 周岁人账户全部存储额 浙 企业按照全部职工工 不低于 不低于 单位缴参保男年满6 0 周 同上 没有规定 资总额作为单位缴费 1 2 4 不 费减去人员岁、女年满 扛 超过8划入个 本人5 5 周岁 基数；职工以本人月 人账户缴费 工瓷为缴费基数 的部分 5 8 2 1 1 男年满6 0 周同上退休前、退休后都可一次 岁、女年满性支付个人账户累计额， 豫 本市上年度城镇职工5 5 周岁，累退体前可全额转移 月平均工资的6 0 计缴费年限 纳i 一3 0 0 满1 5 年，退 休前5 年累 计缴费 广 实际工赍 2 0 8 1 7 1 l 同城镇职工同上同深圳 东 8 8 5 1 l 同城镇职工同上退休前缴费满一年的发 厦当年本市职工月最低 放个人账户本金，缴费不 满年的发放个人缴费 门工资 部分；退休后发放个人账 户全部存储额 用人单位以本单位农 2 0 8 或单位缴个人同城镇职工同上退休前、退休后都可一次 民工总人数与当地上 5 费减去缴费性支付个人账户累计额， 青 年度城镇单位职工平划入个 加上 退休前可全额转移 均工资的6 0 之积为人账户单位 岛 基数；参保农民工以的部分 划a 个人月工资收入为缴部分 费基数 在基本养老金的发放条件上，城镇职工的发放条件是统一的，有的地方农民工的发放 条件采取和城镇职工相同的办法，有的地方则附加了另外的条件。 在基本养老金的发放办法上，除了北京的农民工是采取的一次性发放办法外，其他的 地方的农民工都采取和城镇职工相同的做法。在不满足基本养老金的发放条件时，对个人 账户的处理上，城镇职工不允许退休前发放个人账户，退休后一次性支付个人账户全部储 存额，除了北京采取和城镇职工相同的做法以外，其他的地方都采取了不同的做法，都允 许退休前发放。 对不满足基本养老金的发放条件时对社会统筹的处理上，城镇职工采取不发放，但转 移的做法，即转入新的工作地点以后，以前的社会统筹的缴费能够得到承认；而农民工的 社会统筹部分则采取的是不发放、不转移的做法，也就是农民工的社会统筹的缴费只能在 武汉科技大学硕士学位论文 第9 页 缴费地得到承认，出了缴费地，就得不到承认。 另外，上海在2 0 0 2 年率先提出综合保险的想法，由市政府发布上海市外来从业人员 综合保险暂行办法；成都在借鉴上海经验的基础上于2 0 0 3 年颁布成都市非城镇户籍从 业人员综合社会保险暂行办法，尽管政策名称都未提及农民，但农民工是该政策的主要 对象。上海和成都在参保对象、缴费、给付、发放等几个方面存在异同( 见表2 2 ) 。 表2 2 上海和成都综合保险的差异 上海成都 参保对象 面向外地来沪的从业人员，包括拥有外地城市户籍但面向本地户籍的进城农民工 来取得上海居住证的从业人员 曩费主体在上海打工的有单位的外来人员个人不需要缴费 在成都打工则要个人缴赞 实行用人单位申报缴费基数制，用人单位可以在8 缴羹基数以本市上年月平均工资的6 0 * a 为缴费基数项可选基教中选择一项申报缴费基数，8 个可选项 是成都市上年职工平均工资的，7 0 、多， 9 0 、1 0 0 、1 2 0 、1 5 0 、2 0 0 缴费摹数1 2 5 ，施工企业缴费比例为缴费摹数的 缴赞皋数的2 0 ，用人单位承担1 4 5 ，个人承担 7 5 ，由于施工企业一致认为这比例仍然过高，5 5 ，没有用人单位的个人则完全本人承担 缎费比例在2 0 0 4 年时该比例下降为5 5 。不过，旌工企业的 外来扶业人员仅享受工伤、住院医疗两项待遇，不享 受老年补贴待遇 缴费周期在2 0 0 4 年把三个月缴费一次的周期更改为每月缴费按月缴费 规定用人单位和无单位的外来从业人员连续缴费满关于老年补贴的待遇规定为：经办机构按缴费基数 一年可以获得一份老年补贴凭证，其额度为本人实际 的8 为参保人员建立老年孙贴账户。有用人单位 缴费基数的5 。外来从业人员在达到规定年龄时， 的，个人交纳的5 5 全部计入个人账户，其余2 5 给付待遇可以凭老年补贴凭证一次性兑现老年补贴。2 0 0 4 年老 从单位缴赞中划入：无用人单位的，缴费摹数的 年补贴凭证的额度从5 提高到7 8 全部从本人缴费中划人。参保人员达到规定年龄 时一次性发放老年补贴标准为：个人账户累计储 存额+ 本人综合社会保险年平均缴费基数x 本人累 计缴费年限数0 6 。个人账户按同期中国人民银 行规定的居民一年期整存整取利率按年计息。 发放机构委托中国人寿保险公司支付。可以在参保人员家乡所由社保局支付现金或者采用发放建行卡的方式 在地向当地中国人寿申请领取 没有考虑与城镇养老保险的衔接。虽然设立了老年凭 为参保者建证起个人账户综合保险中个人账户的 城保衔接 证，但只是作为领取老年补贴的标准，没有定期定量资金凼此町以与城镇养老保险的个人账户相对接并 的资金注入，难以和城镇养老保险对接转移 尽管我国各地制定的关于农民工社会养老保险政策及条例，客观上是为了解决农民工 养老问题，但实施效果并不理想。 一方面，农民工参保率低。据有关部门统计，目前全国有2 5 亿进城务工人员，其中 流动的在1 2 亿以上，跨省就业的约6 0 0 0 力人。而按照目前中国的城镇化速度，农业部 估计全国进城农民工人数在2 0 1 0 年为1 3 7 亿，2 0 1 5 年为1 8 0 亿，2 0 2 0 年为2 3 2 亿， 。牵春根，徐光帮农民t 退保：制度缺失j 重新设计 j 现代并济探讨，2 0 0 6 ，( 8 ) 第1 0 页武汉科技大学硕士学位论文 2 0 3 0 年为3 4 0 亿。各地虽然都将农民工作为城镇职工基本社会保险制度扩大覆盖面的主 要对象，但是，在这个庞大的人群中，农民工参保率依然偏低，养老保险的总体参保率仅 为1 5 ，拥有养老保险的不会超过3 0 0 0 万人。如果按照每人一年需要2 5 0 0 元的保险金计 算，则每年都要积累6 2 5 0 亿元，1 0 年就是6 万多亿元，加上银行利息为7 万多亿元。但 若1 0 年之后这些进城务工人员年迈体衰，届时不想种田、没有田种的老工人就会成为新 的救济对象，这不仅会加重国家财政负担，而且将造成社会安全隐患。 另一方面，农民工退保率高。据新华社2 0 0 6 年2 月1 5 日报道，福州市l o 多万参加 养老保险的农民工，累计退保达4 万人次。据广东报道，广东东莞2 0 0 5 年有1 0 5 万人参 加职工基本养老保险，但一年内就有4 0 万人退保，基本上都是外来务工者。在浙江杭州， 参加养老保险的外来工在5 0 万人左右，而每年退保人数高达8 万- 1 0 万人，目前累计退保 的人次超过2 4 万。劳动和社会保障部的调查显示，目前我国农村劳动力进城务工者养老 保险的平均退保率己达到4 0 。 。工人口报由农民工退保现象引发的思考，w x i n h u a n e t c 伽，2 0 0 6 年0 2 月2 3 日 武汉科技大学硕士学位论文第1 1 页 第三章农民工养老保险退保问题分类 3 1 各地农民工养老保险政策不统一问题 从上面的现状分析可以归纳出，各地出台的政策大体上分为独立型农民工养老保险政 策、综合型农民工养老保险政策和“纳入型”农民工养老保险政策三类。 3 1 1 独立型农民工养老保险政策 独立型农民工养老保险政策是专门针对农民工而制定的养老保险法律或文件，这种政 策既与农民工其他险种无关，也与城镇养老保险政策无关，是专属“农民工”养老保险的 政策。北京、青岛等市是这类政策的代表。 据经济参考报2 0 0 4 年6 月的一份调查显示，北京虽然出台农民工养老保险政策比较早， 但到现在为止，农民工个人对政策也并不了解，在他们的眼里，与城里人一样参保遥不可 及。许多民工表示只需要拿到足额的工资，不敢奢谈保险。为数不少的雇主总是抱着侥幸 的心理，一方面应付着上头，一方面瞒着工人。在根本不签订合同的前提下，垫付工伤保 险、养老保险等对他们而言“浪费多余”的开支，也就顺理成章地省了下来。北京市统计 局提供的资料显示，北京2 0 0 4 年外来务工经商人员约3 1 8 万人，这些人以务工为主，建 筑业的比重最大，但到2 0 0 4 年6 月也只有2 0 来万投保，参保人数不到1 1 0 。 独立型的养老保险政策是专门针对农民工养老而设计的社会保险制度，它有以下优 点： ( 1 ) 由于是“孤立”型的养老保险政策，既与农民工的其它险种无关，也与城镇养 老保险没有牵连，因此，独立型的养老保险政策操作起来较为简便； ( 2 ) 专门为农民工设计养老保险，并通过地方立传的方式加以确定，这在我国是首 次，反映了人们对农民工观念的转变，它既是一种观念的创新也是制度的创新； ( 3 ) 考虑了农民工收入较低的特点，征缴基数与征缴比例较低，降低了企业与农民 工养老保险负担，有利于调动企业与农民工参保的积极性。 独立型的养老保险政策虽然考虑了农民工养老保险关系在不同统筹区及农村的转移 问题，但它只是地方性法规与文件，缺乏权威性，只在所在地具有效力，其有关规定，如 农民工的养老保险关系可以在不同城镇统筹区及城乡之间转移，只是一句空话，不具有任 何实质意义。 3 1 2 综合型农民工养老保险政策 综合型农民工养老保险政策也是专门为农民工制定的养老保险法规与文件。与独立型 的养老保险只考虑农民工的养老保险问题不同，综合型的农民工养老保险政策是将农民工 “郭席旧，针潇小j 几j 地选农民t 养老保险政缳的比较计价 j 现代绎济探讨，2 0 0 5 ，( 1 0 ) 第1 2 页武汉科技大学硕士学位论文 的养老、医疗、工伤及其他险种一并予以考虑，制定出一个综合性保险政策，养老保险只 是“综合”险种中的一种。综合型养老保险在全国率先提出和明确划分出外来从业人员( 农 民工) ，应该享受与城镇基本社会保险不一样的保险想法和概念，这对其它地区具有示范 作用。上海、成都等市是这类政策的代表国。 但是，上海的执行情况并不理想。从2 0 0 0 年至2 0 0 3 年，涌向上海的民工潮以每年3 0 万人的规模递增。2 0 0 4 年统计显示，在上海务工的外来农民工己达3 7 5 万余人，每3 个从 业人员中，就有1 个是外来农民工，其中，3 4 集中在制造加工业，3 5 供职于服务业， 2 0 在建筑业。上海虽然在全国最早推出农民工的综合保险，目前参保的只占农民工总数 的1 5 ，而且参加综合保险的职工，主要集中在大型国有企业、外资企业和