（社会保障专业论文）基于可持续生计的失地农民利益补偿问题研究.pdf

大勰工大学硕士学位论文 摘要 城市化是人类社会发展的客观规律。但是城市化在推动城市经济发展和繁荣的同 时，也给广大农民的生活带来了前所未有的影响。随着城市化快速推进，大量农地被国 家征用来满足社会经济发展需要成为必然，“无地、无业、无保障”的失地农民越来越 多，各种问题和矛盾日趋激烈，已引起社会各界广泛关注。然而由于种种原因，现行失 地农民利益补偿模式和社保政策已经不能适应我国目前的形势，土地收益分配不合理、 政府与民争利等问题日益突出，成为制约失地农民可持续生计的一大障碍。 鉴于此，本文选择了对失地农民的利益补偿模式进行研究。首先介绍了国内外已有 的研究成果和相关理论；其次，通过实证研究，分析了失地农民利益流失的现状；引入 可持续生计理论、马克思地租理论、博弈论，分析了我国在征地补偿过程中出现的问题 与缺陷，并剖析出现问题的深层原因。再次，根据我国国情，及中华人民共和国物权法， 为了更好地解决失地农民面临的问题，使之生计“可持续”，提出了适合现阶段中国国 情的征地补偿总体思路和具体方案：( 1 ) 重新构建一个新型的失地农民利益补偿模式， 即：变更土地测算价值方法，调整征地收益的分配和使用方式，规范政府行为，保证土 地出让金补偿模式有效运行。( 2 ) 关注失地农民就业，对农民进行转岗培训、增加安 置渠道以及建立就业支持体系。( 3 ) 提出“土地换社保”模式，建立失地农民社会保 障的资金筹集的新模式，将失地农民逐步纳入到社会保障体系中，实现失地农民生计可 持续。 关键词：失地农民；利益补偿；社会保障 基于可持续生计的失地农民利益补偿问题研究 t h er e s e a r c ho nt h el a n d r e q u i s i t i o n e df a r m e r sb e n e f i tc o m p e n s a t i o n q u e s t i o nb a s e do nt h es u s t a i n a b l el i v e l i h o o d a b s t r a c t 1 1 u r b a n i z a t i o ni st h eh u m a ns o c i e t yd e v e l o p m e n to b j e c t i v el a w b u tt h eu r b a n i z a t i o n w h i l ei m p e l st h eu r b a ne c o n o m yd e v e l o p m e n ta n dp r o s p e r i t y a l s og a v et h eg e n e r a l 丘哪e l j s h f et ob r i n gt h eu n p r e c e d e n t e di n f l u e n c e a l o n gw i t ht h eu r b a n i z e df a s ta d v a n c e m e n t , t h e m a s s i v ef a r m l a n d s 黜t a k e no v e rf o ru s eb yt h ec o u n t r ys a t i s f yt h es o c i a le c o n o m y d e v e l o p m e n tt on e e dt ob d ? , o m ei n e v i t a b l y , d o e sn o th a v el a n d , d o e sn o th a v ei n d u s t r y ，d o e s n o th a v et h es a f e g u a r d l a n d - r e q u i s i t i o n e df a x m e r st ob e 加舱a n d 均舱m a n y e a c hk i n do f q u e s t i o na n dc o n t r a d i c t o r yd a yb yd a yi n t e n s e ，h a sa r o u s e dt h es o c i a lw i d e s p r e a di n t e r e s t f r o ma l lw a l k so fl i f e h o w e v e ra s8r e s u l to fa l ls o r t so fr c a s o n f l p r e s e n tl a n d - r e q u i s i t i o n e d f a r m e r sb e n e f i tc o m p e n s a t i o np a t t e r na n ds o c i e t yg u a r a n t e e st h ep o l i c ya l r e a d yn o tt ob ea b l e t oa d a p t0 1 1 1 c o u n t r ya tp r e s e n ts i t u a t i o n , t h el a n di n c o m ea s s i g n m e n tu n r e a s o n a b l e ，t h e g o v e r n m e n ta n dt h ep e o p l ec o m p e t e sa n d s oo nt h eq u e s t i o n st ob ed a yb yd a yp r o m i n e n t , b 黜st h er e s t r i c t i t ol o s eaf a r m e rs u s t a i n a b l el i v e l i h o o db i gb a r r i e r i nv i e wo ft h i s ，t h i sa r t i c l ec h o s et oh a si o s tf a r m e r sb e n e f i tc o m p e n s a t i o np a t t e r nt o c o n d u c tt h er e s e a r c h f i r s ti n t r o d u c e dd o m e s t i ca n df o r e i g nh a dr e s e a r c hr e s u l t sa n d c o r r e l a t i o n t h e o r i e s ；n e x t , t h r o u g h t h e r e a l d i a g n o s i sr e s e a r c h , a n a l y z e d h a s l a n d - r e q u i s i t i o n e df a r m e r sb e n e f i to u t f l o wp r e s e n ts i t u a t i o n ；i n t r o d u c e st h e s u s t a i n a b l e l i v e l i h o o dt h e o r y ，t h em a r xl a n dr e n tt h e o r y ，t h eg a m et h e o r y , a n a l y z e d0 1 1 1 c o u l i t g yi nt od r a f t c o m p e n s a t e st h eq u e s t i o na n dt h ef l a ww h i c hi nt h ep r o c e s sa p p e a r e d , a n da n a l y z e dh a st h e p r o b l e mm - d e p t hr e a 。q o l g o n c em o r e , a c c o r d i n gt oo u rc o u n t r yn a t i o n a lc o n d i t i o n , a n d p c o p l d sr e p u b l i co fc h i n ar e a l i t yo f l a w s , i no l d 盱t os o l v e sw e l ll o s e st h eq u e s t i o nw h i c h t h e f a r m e rf a c e s , c 绷船螂i tl i v e l i h o o ds u s t a i n a b l y p r o p o s e ds u i t st h ep r e s e n ts t a g ec h i n an a t i o n a l c o n d i t i o nt od r a f tc o m p e n s a t e st h eo v e r a l lm e n t a l i t ya n dt h ec o n c l e t ep l a n ：( 1 ) c o n s t r u c t so n e n e wt ol a n d - r e q u i s m o n e df a r m e r sb e n e f i tc o m p e n s a t i o np a t t e m , n a m e l y ：t h cc h a n g el a n d r e c k o n i n gv a l u em e t h o d ，t h ea d j u s m l e n td r a f t st h ei n t 3 0 m ea s s i g n m e n ta n dt h eu s cw a y ， s t a n d a r dg o v e r n m e n tb e h a v i o r , g u a r a n t e el a n df e e sf r o ms a l e sc o m p e n s a t i o np a t t e r ne f f e c t i v e m o v e m e n t ( 2 ) a t t e n t i o nl a n d - r e q u i s i t i o n e df a r m e r st og e te m p l o y e d , c a r r i e so nt ot h ef a r m e ri s m m s f e r r e dt oa n o t h e rp o s t1 = a i n i n g , t h ei n c r e a s ep l a c e m e n tc h a n n e la sw e l t 躯t h e e s t a b l i s h m e n te m p l o y m e n ts u p p o r ts y s t e m ( 3 ) r a i s e st h el a n dt l - l k l e ss o c i e t yg u a r a n t e e s ；t h e p a t t e r n , t h ee s t a b l i s h m e n tl a n d - r e q u i s i t i o n e df a r m e r ss o c i a ls e c u r i t yf u n dc o l l e c t i o ns e x y i i 大连理工大学硕士学位论文 p a t t e r n , w i l ll a n d - r e q u i s i t i o n e df a r m e l $ t oi n t e g r a t eg r a d u a l l yt ot h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi n , t h er e a l i z a t i o nw i l l1 0 s et h ef a r m e rl i v e l i h o o dt ob es u s t a i n a b l e k e yw o r d s ：l a n d - r e q u i s i t i o n e df a r m e r s ；b e n e f i tc o m p e n s a t i o n ；s o c i a ls e c u r i t y i i i 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意 作者繇丝魄埤螳 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名 导师签名：覃查二越是 筻2 年上月尘日 大连理工大学硕士学位论文 1 绪论 1 1问题的提出 城市化是现阶段社会文明进程的一个重要体现，是人类社会发展的客观规律，是必 然出现的社会发展趋势。所谓城市化，是指随着工业化而发生的经济和人口分布中心向 城市转移，城市数量和城市人口迅速增加，城市在国家经济和社会生活中的作用逐渐强 化的过程。改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会的全面进步，我国城市化出 现了持续、稳定增长的趋势，城市化水平也从1 9 7 8 年的1 7 9 2 提高到2 0 0 6 年的4 2 2 4 ， 平均每年增长一个百分点。国际经验表明，城市化水平在3 0 - 7 0 之问是一个国家城市 化加速发展的时期。到2 0 1 0 年，全国城镇人口将达到6 3 亿人左右，城市化水平达到 4 5 ；2 0 2 0 年城市化发展水平达到5 蹋左右。按照邓小平的设计，到2 0 5 0 年中国达到中 等发达国家水平，初步实现现代化的目标要求，中国的城市化率将达到7 0 铲8 0 9 6 。这意 味着，从2 0 0 0 年到2 0 5 0 年的5 0 年时间内，中国的城市化增长率将以每年0 7 8 9 6 0 9 8 9 6 的速度递增“1 。这也意味着，在这5 0 年内，中国有7 2 _ 8 。8 亿人口从农村转移到城市， 平均每年达1 0 0 0 多万人。 但是，我国的城市化水平明显滞后于经济发展水平，城市化在推动城市经济发展和 社会繁荣的同时，也带来了一系列影响颇深的问题。城市化使社会各种有效资源由分散 无序状态变为高度集中的有序状态，重新进行了资源重组，提高效率，更有力地推动经 济文化向前发展。但是城市化是土地、劳动和资本等生产要素的聚集过程，也是工业化 的一个必然结果。城市化必然伴随着大量的土地转换，而这些土地绝大多数是从农村土 地转换而来的。在我国，这个转换过程必须经由征地活动来完成。由于在我国城市土地 实行国有制，农村土地实行集体所有制，这个转换的过程是一个土地所有权的转让过程， 而这种转让是由政府行使土地征用权来完成的，城市化进程必然带来相应的征地活动， 带来了大量失地农民。 我国自上个世纪5 0 年代以来，实行严格的城乡二元政策，农民们大多从事着知识 技术含量不高的种植业劳动改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获 得了土地的使用权。进而伴随着快速城市化进程，上个世纪8 0 年代，1 9 9 2 年前后和2 0 0 3 年前后，我国先后兴起了三次大规模的“圈地浪潮”。国务院发展研究中心课题组提供 的数据表明，1 9 8 7 年至2 0 0 5 年，全国非农建设占用耕地3 3 9 4 6 万亩，其中7 0 9 6 以上是 耕地。越来越多的农村集体土地以种种合法的或非法的，公开的或隐蔽的形式变为城镇 建设用地，农民赖以生存的土地越来越少，失地农民数量剧增。1 9 8 7 2 0 0 6 年，全国失 地农民已超过4 0 0 0 万，此后每年还要新增约2 0 0 万人嘲失地农民，说他们是农民，他 基于可持续生计的失地农民利益补偿问题研究 们已经失去了土地，即失去了赖以生存的资本；说他们是市民，他们又没有融入城市， 只是在城市的边缘徘徊。于是他们变成了“耕种无地、上班无岗、低保无份”的城市贫 民。农民的土地权益问题在现代中国社会中越来越突出，失地农民成为我国社会中日益 扩大的一支新兴“弱势群体”。 据国土资源部统计，2 0 0 2 年上半年，全国累计收取土地出让金达6 0 0 0 亿元。从1 9 8 7 年到2 0 0 5 年，全国非农建设占用耕地3 3 9 4 6 万亩，其中7 0 以上是征地，也就是说， 至少有2 2 7 6 万亩耕地由原来的集体所有变为了国家所有。按照全国土地利用总体规 划纲要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地将超过5 4 5 0 万亩，将产生大量的土地 变更收入m 。 失地农民问题是我国现有法律制度框架和土地征用制度不能适应市场经济发展需 要的表现，需要通过制度创新来改变目前征地过程中土地收益分配格局，制止对农民土 地收益的侵犯和剥夺，建立保证农民土地权益的法律制度框架，真正按照市场化的原则 对失地农民进行补偿，将失地农民纳入到合理分享社会发展利益的轨道上来。 1 2 国内外研究现状 失地农民问题的研究由来已久，近几年来，该问题越来越受到各方面专家学者的关 注和重视。分别有： ( 1 ) 关于失地农民现状的描述性研究。对这个问题的研究基本上达成了共识，主 要有对目前该群体总数的研究和对其未来情况的预计等方面。其一，对目前群体总数的 研究。据国土资源部统计，从1 9 8 7 年到2 0 0 1 年，全国非农建设占用了3 3 0 0 多万亩耕 地，近七成是政府用行政方式征占土地埘。目前，全国失地农民总数在4 0 0 0 万人左右， 每年还要新增2 0 0 多万人。对4 0 0 0 余万农民失地这个数据，有人认为这还是一个保守 的说法。上个世纪9 0 年代至今，全国大搞开发区，最高峰时开发区多达8 0 0 0 多个，当 时全国每年流失的耕地数量为1 0 0 0 万亩以上，人为征占为5 0 0 万亩，按人均2 亩地计 算，1 3 年间全国失地农民数量起码达6 5 0 0 万人次。东部一些发达地区，人均耕地只有 几分，失地农民的系数就更高。因此，由此可以推断，从1 9 9 9 年至今制造的失地农民 己经远远超过4 0 0 0 万人次嘲。其二，对群体未来情况的预计。我国有近十三亿人口，其 中有八亿农民，在城市化进程中，我国将有近六亿农民成为失去土地的农民，他们必须 逐渐从农民转变为市民嘲。另外，按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年问占用耕地将超过5 4 5 0 万亩。届时，我国的失地农民将超过一亿人，而将有 一半以上的农民既失地又失业。 大连理工大学硕士学位论文 ( 2 ) 关于失地农民补偿安置问题的研究。有些学者认为，将安置补助费( 有时包括 土地补偿费) 一次性发放给被征地农民，让其自谋出路，具有不公平性啪。陆红生、刘燕 萍等认为征地补偿标准不合理：一方面，土地补偿费的标准由该耕地被征前三年平均亩 产值决定，而征后的地价则通常取决于该块土地的区位，所以土地补偿费没能体现被征 土地的真正价格；另一方面，“公共利益”范围模糊，在征地中未能区别土地征用和征 购的补偿标准嘲。梁亚荣、万颖萍认为征地补偿标的不合理：我国现行征用补偿的四大 标的( 集体土地所有权、土地承包经营权、地上附者物和青苗) 中，把对土地承包经营权 的补偿笼统的包括在安置补助费中，是对农户利益的极大损害嘲卢海元、朱明芬认为： 乡镇政府参与征地补偿分配，不合法；村集体与农民个体之间分配混乱；失地农民之间 分配混乱棚。 ( 3 ) 关于失地农民社会保障内容体系的设计。对于失地农民社会保障的保障内容， 学者们的观点差别比较大，具体丽言主要有以下几种观点：第一种，国家国土资源部有 关文件指出“对失地农民的安置要以提供长期可靠的基本生活保障为核心，鼓励和支持 各地探索适应社会主义市场经济要求的安置途径”。对失地农民的社会保障要有区别、 有重点地加以实施，有专家认为保障涵盏养老保障、教育培训、促进就业、土地征用资 金以及集体资产管理增值等方面。第二种，杨盛海、曹金波指出，政府或社会保障部 门应该建立面向失地农民的特殊社会保障，按照不同年龄，设立教育、养老、医疗、最 低生活保障等多种保障，凭身份证和失地证明办理“”j 第三种，马驰、张荣指出；补偿、 保障和就业是解决失地农民生存和发展的三个重要方面补偿、保障是基础，就业是 关键“”。第四种，周志坚，周庆松提出了颇有创见的失地农民的社会保障配套措施。即 提高农民土地收益分配标准；建立“低门槛进入，低标准享受”的养老保险机制，有条 件的地方可以再行商业保险；留地、调地安置；就业、投资入股安置：生产资料转换安 置一把单位农地转换为一定面积的厂房；大病医疗统筹“”。第五种，徐元明提出要针对 日益增多的失地农民，建构社会保障，其目标不仅仅停留在基本生活保障上，而是要保 障其实现小康。为此，徐元明提出了要设立失地农民基本生活保障基金制度、基本养老 保障制度、农民转市民、留地保障这四种方式结合的保障体系“耐。 总体来说，已有的研究成果普遍赞同失地农民是社会经济发展的一种必然现象，认 为有必要对失地农民的社会保障问题做出深入研究，找到切实解决失地农民生计的最佳 路径。已有的研究视角大多是政策的调整，而提出的政策多数是过渡性、单一性的措施， 缺少针对性、指导性、可行性强的配套政策，更没有从制度层面进行设计，形成制度框 架。比如失地农民到底失去了什么? 失地农民的“可持续生计”与利益补偿是怎样的关 一3 基于可持续生计的失地农民利益补偿问题研究 系? 建立一种什么样的制度框架才能实现失地农民的“可持续生计”? 诸如此类的深层 次的理论问题，并没有得到有效的研究结果，因此进行更深层次的探讨十分必要。 1 3 研究所基于的理论 1 3 1 可持续生计理论 按照和谐社会模式的要求，应把“可持续生计”作为失地农民的安置政策的基本 目标。构建新型土地收益分配格局，实现失地农民的“可持续生计”是预防和解决失地 农民贫困问题的最好方法。 “可持续生计”( s u s t a i n a b l el i v e l i h o o d s ) 是上个世纪最后1 0 年中在国际上流 行开的一个概念，这个概念最早见于1 9 9 1 年世界环境和发展委员会的报告：“它从一 开始就是要维系或提高资源的生产力，保证对财产、资源及收入活动的拥有和获得，而 且要储备并消耗足够的食品和现金，以满足基本的需要”。1 9 9 2 年，联合国环境和发展 大会( u n c 印) 将此概念引入行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标： “稳定的生计可以使有关政策协调地发展、消除贫困和可持续地利用资源”。在1 9 9 5 年，哥本哈根社会发展世界峰会( w s s d ) 上通过的哥本哈根宣言中是这样表述的： “使所有男人和妇女通过自主选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计”。纳 列什辛格和乔纳森吉尔曼在让生计可持续一文中指出：“消除贫困的最大目标 在于发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力” 1 6 1 。 所谓“可持续生计”，是指“某一个生计由生活所需要的能力、有形和无形资产以 及活动组成。如果能够应付压力和冲击进而恢复，并且在不过度消耗其自然资源基础的 同时维持或改善其能力和资产，那么该生计具有持续性。”在此框架内，资产的定义 是广泛的，它不仅包括金融财产( 如存款、土地经营权、生意或住房等) ，还包括个人 的知识、技能、社交圈、社会关系和影响其生活的相关决策能力。 根据当前中国的实际情况，以及本文要讨论的是数量庞大、生存能力较弱的农民失 地前后的生计，因而本文对农户家庭可持续生计的定义是：农户运用其所有生计资本， 能够实现家庭生活的正常运转，并在失衡状况下可抵御外界压力和冲击进而恢复并维持 生计。对失地农民可持续生计的定义则是：农民在丧失土地资源后，根据自身资本条件 进行资本配置，至少保持其现有生计水平不低于失地前。 1 3 2 马克思地租理论 马克思在批判地继承古典政治经济学地租理论的基础上，提出了以劳动价值论为基 础的地租和地价理论“”，认为土地价格是地租的资本化。该理论可以概括为以下几点： 马克思土地价格理论认为土地本身不是劳动产品，没有价值，但是，拥有土地的人可以 大连理工大学硕士学位论文 凭借土地的所有权取得地租，因而土地也有价格：土地价格不是土地价值的货币表现， 而是资本化的地租，即土地价格相当予能够取得这笔地租收入的货币资本。马克思认 为，地租是直接生产者在生产中所创造的剩余生产物被土地所有者占有的部分，是土地 所有权在经济上的实现形式。任何社会只要存在土地所有者和土地使用者就有产生地租 的经济基础。并把资本主义地租按其形成条件和原因不同，分为级差地租、绝对地租和 垄断地租。 级差地租是经营优等土地的农业资本家所获得的，并最终归土地所有者占有的超额 利润，其来源是产品个别生产价格与社会生产价格的差别。因为这种地租与土地等级相 联系，故称为级差地租。级差地租可以分为级差地租i 和级差地租l l z 级差地租i 是不同地块因土地肥沃程度的差别和地理位置的差别等条件而形成的级 差地租。由于不同地块的土地肥沃程度不同，其劳动生产率高低就不同，各地块的产量 和个别生产价格就不同，由于农产品的社会生产价格由劣等土地的个别生产价格决定 的，从而优等地和中等地农产品个别生产价格低于社会生产价格而产生了超额利润，便 形成了级差地租第一形态。由于不同地块的地理位置不同，距离市场有远近之别，而农 产品的社会生产价格由其位置距离最远、运费最高的土地的农产品的个别生产价格来决 定，从而使得距离市场较近的土地上的农产品个别生产价格低于社会生产价格，形成超 额利润，这个超额利润也转化为级差她租。 级差地租i i 是由于在同一地块上连续投资的劳动生产率不同而形成的地租。在同 一块土地上连续追加投资，实行集约经营，所获得的农产品的产量只要高于劣等土地的 产量，这时追加投资所生产的农产品就可以获得超额利润，这部分超额剩余价值就会形 成级差地租i i 。 虽然马克思的地租、地价理论是在资本主义条件下总结出来的，但它同样适用于社 会主义“。1 。地租是制定土地价格的基础，地租的多寡是制定土地价格的基础之一。有了 准确的地租就容易制定土地的价格，有了能反映客观实际的土地价格，也就为国家征用 土地进行补偿标准提供了客观依据。 1 3 3 博弈论， 博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡 问题嘲。本论文将城市化过程中的行为主体都假设为理性的经济人，追求效用最大化或 行为函数最大化。在城市化进程中，市、区县、乡镇政府、村干部、开发商和农户都追 求尽可能小的成本和尽可能大的收益。城市化过程中征地过程正是基层政府、村干部、 农户和开发商等各行为主体之间互相博弈，形成的利益分配格局。 基于可持续生计的失地农民利益补偿问题研究 1 4 研究内容、意义和方法 耳前，各地对失地农民普遍采取的是一次性货币安置的方式，即失地农民在一次性 全额领取安置补助费后，自主择业，自行解决养老、医疗、失业等社会保险问题。这一 安置方式的优点在于操作简单，农民心理上容易接受。但问题是低水平的一次性现金补 偿难以形成创业资本和足额的社会保障资金，因而并没有解决失地农民的长远生计，没 有实现失地农民的“可持续生计” 由于现行的诸多法规政策不是很完善，于是造成了失地农民利益受到侵害，主要表 现为：产权制度不清晰，导致失地农民的补偿标准过低，直接损害其既得利益；社会保 障制度不健全，导致失地农民游离于社保之外，生存现状和前景堪忧；失地农民个体知 识技能水平偏低，职业教育体制没有良好衔接，不能充分就业等等。 对于农民来说，土地不仅是一种经营手段，更承担着相当大的社会保障功能，是包 括从事非农产业活动人口在内的全体农村居民的生活风险保障，是农村家庭养老或社会 集体养老保障的物质基础，是从事非农产业的农村劳动力的失业保障或“退农保障” 在城市化进程中，失地农民失去了赖以生存的土地，而其利益保障则远远地滞后于城市 化，逐渐成为我国社会阶层中的弱势群体。成为现阶段我国转轨与经济发展中面临的重 大问题之一。从长远、规范的方向看，制定一个科学合理的征地补偿机制、为失地农民 建立社会保障制度和就业保障制度，进而实现失地农民“可持续生计”迫在眉睫。 本论文参阅了一些政策文件，并通过互联网、报纸等媒体查阅和收集了大量有关的 数据资料，主要以近些年理论界和全国典型地方对失地农民问题的调查、研究成果为基 础，通过实证分析和归纳，对中国失地农民的生存现状、面临的困境、产生问题的原因 进行了定量分析与定性描述。并借鉴可持续的科学发展观，从实现失地农民可持续生计 的总体目标出发，研究提出了失地农民可持续生计的内外部条件，构建了失地农民利益 补偿新模式，从而概括出了失地农民可持续生计的系统思路和实践模式。 1 5 研究的技术路线 本文首先从实证研究出发，对哈尔滨市松北镇的失地农民的实际情况进行考察，对 数据和材料作了充分的说明，第二章对失地农民的权益流失现状做出描述，第三章分析 了征地过程中的缺陷以及产生问题的根源，第四章提出规范失地农民利益补偿，构建新 型补偿模式。 技术路线和各篇章逻辑关系图如下： 一6 一 大连理工大学硕士学位论文 实证分析：发现现实问题 理论分析：分析现有制度缺陷 规范分析：提出制度安捧建议 哈尔滨市松北镇城市化进程中 失地农民情况分析 城市化进程中征地过程缺陷及问 题产生根源 失地农民利益补偿分析 1 6 本文可能的创新与不足之处 本论文通过对失地农民生活现状和失地农民问题成因的系统分析，通过实证分析和 经验总结，从可持续的科学发展观出发，比较全面的提出了失地农民可持续生计的条件， 有效地克服了地方政府把解决失地农民生存问题仅仅局限在为失地农民提供一定的养 老保障和征地补偿费的局限性，主张评估被征土地价格时要多方考虑土地潜在价值，将 失地农民纳入土地增值收益分配中来。 虽然本论文在理论研究上有一些创新和尝试，但是在实践中有着一定的局限性，土 地价格需要引入多种函数，难以合理测算也是一大问题。我国若想要建立完全统一的社 会保障体系尚需要相当长的时期，失地农民的可持续生计问题目前还是处于比较理想化 阶段 一7 基于可持续生计的失地农民利益补偿问题研究 2 失地农民及其利益补偿现状的实证研究 目前，失地农民问题己经引起了中央和国家有关部门的高度重视。从目前的实际情 况来看，失地农民问题还远远没有解决，需要政府和社会各界给予更多的关注并采取更 为积极有效的措施。为了更全面、更深入地了解失地农民及其社会保障状况，笔者进行 了一次为期一个月的实地调查。鉴于农村居民文化素质普遍偏低、识字能力有限以及失 地问题的敏感性、会影响到调查能否全面、深入开展的重要因素，笔者选择了以老家哈 尔滨市松北镇为调查地。 哈尔滨在全国轰轰烈烈的城市化浪潮中，虽然地理位置稍显偏僻，城市化起步相对 较晚，但是，在振兴东北老上业基地的有利契机之下，势头很猛，强度也很大。在失地 农民的数量上，也在逐年上升，仅江北的松北、松浦、万宝等三镇就有1 0 万农民正在 向城市居民转变。本人最终把目标锁定在松北区的松北镇是因为它不但是市政府的所在 地，被规划和建设首当其冲，而且在国家统计局开展的两万个小城镇综合发展水平测评 中跻身全国千强镇，黑龙江省仅此一镇。所以这个镇失地农民的转移和安置是大规模松 北失地农民安置的前锋。 由于本次调查涉及到相当数量的专业术语，所以该调查均以问卷访谈的方法进行， 即笔者对每一位失地农民进行直接入户访问，以方言的形式按照调查问卷的内容逐一进 行提问，并将答案亲自填进问卷里。其问，根据深入研究的需要，有选择性地对问卷中 的个别重点问题进行详细的追问和了解，并以调查笔记的形式记录下来作为个案研究的 基本资料。 2 11 实证研究的指标分析 2 1 1调查样本的情况 松北镇位于松花江北岸，与哈尔滨市城区隔江相望，东部同太阳岛、东北虎林园相 毗邻，西邻万宝镇，东邻松浦镇，北部与呼兰利民开发区接壤。幅员面积1 2 7 平方公里 现有耕地2 4 6 6 0 亩，渔池2 8 0 0 亩，林地2 3 4 0 0 亩，草原4 9 0 0 0 亩。辖6 个行政村，2 0 个自然屯，总人口3 3 3 3 4 人( 其中农业人口1 7 7 5 8 人) ，总户数8 7 5 2 户( 其中农业户 7 2 5 0 户) ，劳动力8 1 7 2 入。 此次调查共发放调查问卷2 0 0 份，回收问卷1 9 6 份，其中有效问卷1 8 8 份，问卷有 效率为9 4 。此次调查的有效样本总数为1 8 8 个，其中男性样本为1 0 4 个，占总有效样 本的5 5 ，女性样本8 4 个，占总有效样本的4 5 。其中，1 6 周岁以下的被调查者占样本 总数的4 7 9 ( 9 人) ；1 6 4 0 周岁的被调查者占样本总数的5 4 2 6 ( 1 0 2 人) ；4 0 6 0 周 一8 一 大连理工大学硕士学位论文 岁的被调查者占样本总数的2 9 2 6 ( 5 5 人) ；6 0 周岁以上的被调查者占样本总数的6 3 8 ( 1 2 人) 。由上可见，主体是1 6 6 0 周岁的人( 占8 8 8 3 ) 从被调查者的学历状况来 看，小学以下的占8 5 1 ( 1 6 人) ；小学占2 3 9 4 ( 4 5 人) ；初中学历的占3 4 0 4 ( 6 4 人) ；高中学历的占1 8 0 9 ( 3 4 人) ；受过高等教育占1 5 4 粕( 2 9 入) 。 在访谈中首先呈现在眼前的就是经济问题。松北镇自2 0 世纪8 0 年代起，土地陆续 被征用最初，对于那些失地农民，由于规模不大，政府基本都给与安置就业。土地的 补偿费每亩为5 0 0 0 元左右。到了2 0 世纪9 0 年代，土地的补偿金提高了一些，在8 0 0 0 元左右。但安置就业的人员却在逐渐减少。而且，此时原来被安置就业的失地农民只有 很少一部分人在原处就职。到了2 0 世纪9 0 年代末期，土地的补偿金增长到了1 0 0 0 0 元 左右，但安置就业的办法却更加不完善。所有的问题几乎通过补偿金一种办法一并解决， 可以说农民通过拿到的补偿金出卖了自己的一切权利，从此政府与之划清了界线。在 2 0 0 0 年以后，松北区的城市化进程在政府和企业的合力推动下，速度越来越快，同时对 土地的需求也越来越大，特别是一些大学及政府机构在江北的落户，失地农民的群体规 模也随之越来越大。但是政府的安置手段并没有随着农民群体的增大而完善起来，农民 与农民、农民与政府问的纷争开始频繁出现。 2 1 2 征地安置的情况调查 ( 1 ) 安置方式 图2 1 松北镇失地农民安置方式 f i g 2 1t h el o o s en o h e mt o w nl a n d - r e q u i s i t i o n e df a r m 咖p l a c ew a y 基于可持续生计的失地农民利益补偿问题研究 从图2 1 我们可以看出，对失地农民的安置手段较为单一，主要以货币安置为主， 其比例高达7 3 ，( 1 3 7 人) 。其次是招工安置( 2 5 人，占1 3 3 ) 和置换另一块土地( 1 8 人，占9 5 7 ) 。 ( 2 ) 就业情况 土地是农民的天然的就业屏障，一旦基本的就业凭借失去以后，农民的就业情况会 发生怎样的变化? 土地的有无在多大程度上影响着农民的就业情况? 图2 2 农民失地前就业状况 f i g 2 2t h ef a r m e r sg e te m p l o y e dc o n d i t i o nb e f o r el o s e sl a n d s 大连理工大学硕士学位论文 图2 3 农民失地后就业状况 f 皓2 3a f t e r h ef a r m e rl o s e st h ep l a t og e te m p l o y e dc o n d i t i o n 从图2 2 和图2 3 的对比中，我们不难发现，农民征地前后的职业分布发生了较明 显的变化，其中，务农人数由原先的9 6 人( 占5 1 0 6 ) ，下降为3 5 人( 占1 8 6 2 ) ； 在乡镇企业工作的由原先的1 2 人( 占6 3 8 ) 上升为1 5 人( 占7 9 8 ) ；私营企业由原先 的3 2 人( 占1 7 0 踟上升为3 8 人( 占2 0 2 1 ) ；经商由原先的1 5 人( 占7 9 8 ) 上升为2 4 人( 占1 2 7 7 ) ；无业人员由原先的1 3 人( 占6 9 1 ) 上升为4 8 人( 占2 5 5 3 ) 。征地在减 少务农者的同时使一部分农民转而从事其它行业，一定程度上促进了“非农化”。但是， 也正是因为征地使得无业的人员大幅度上升，增加了社会的不稳定因素。 ( 3 ) 征地后生活水平情况 通过调查发现，大部分农民失地后其生活交得不稳定了，占到总数的6 2 ，但是在 生活水平方面认为提高的人居多，有4 3 ，有另外3 5 认为生活水平下降了，还有2 2 的农民认为生活水平没有发生变化。 ( 4 ) 面临的最主要生活困难 基于可持续生计的失地农民利益补偿问题研究 图2 4 面临的最主要生活困难 f i g 2 4f a c e dw i t hm o s tm a i nl i f ed i f f i c u l t i 黜 有3 8 3 ( 7 2 人) 的农民认为失地后面临的主要困难为生存，回答为就业的占2 8 7 2 ( 5 4 人) ，回答为养老的为1 0 6 4 ( 2 0 人) ，回答为子女教育的为1 3 3 0 9 6 ( 2 5 人) ， 其他的为9 0 4 ( 1 7 人) 。按其程度高低排序分别为生存、就业、子女教育、养老及其 他 土地是农民的命根子，失去了土地，农民的第一想法自然是担心自己的未来生存成 问题，加之，在土地上劳作历来是农民的主要职业，失去了土地也就意味着农民失去了 天然就业岗位。在此情况下，农民多会将未来希望寄托在子女身上，还是受以往家庭养 老观念的影响，将自己的未来托付给子女。 ( 5 ) 失地满意度 有4 8 9 4 ( 9 2 人) 的农民对于失地不满意，高于感到满意的3 4 0 4 ( 6 4 人) ；同 时有高达鹤0 9 ( 1 2 8 人) 的农民群体认为补偿标准偏低，3 5 的群体认为补偿安置过 程不透明，另外还有8 的农民认为补偿分配不公。 2 1 3 失地农民社会保障状况分析 ( 1 ) 失地群体参加社会保障情况统计 调查资料显示，失地农民群体中有高达6 5 9 6 的人没有任何保障，包括社会保险和 商业保险。在失地农民这个特殊的社会群体中，失去了土地后没有任何可以替代的保障 工具出现，将大大增加他们的生存风险，甚至可能诱发局部的社会不稳定。对于这个情 况，我们必须给与高度重视。 ( 2 ) 失地农民不参加社会保障的理由 大连理工大学硕士学位论文 大部分农民表示，不参加社会保障的原因是因为经济状况不允许。从有限的失地补 偿款中拿出一部分钱来缴纳社会保险的费用，对于农民是十分困难的。因为受农村传统 观念的影响，大部分农民还是会选择将失地补偿款存起来慢慢花，对未来的生活未雨绸 缪。另外，还有的农民是对政策了解不全面，担心社会保障不兑现，到时候难以领到保 险金- d , 部分农民担心保险金被挪用或贬值总体来看，经济条件仍然是影响失地农 民参加保险的最主要因素。 ( 3 ) 失地农民认为社会保障项目的重要度排序 图2 5 社会保障项目的重要度 f 蟾2 5s o c i a l c i 嘶p r o j e c ti m p o r t a n c e 如图2 5 所示，失地农民对于保障项目的重要度排序从高到低分别为：基本生活保 障( 8 4 人，4 4 6 8 ) ；养老保障( 5 3 人，2 8 1 9 ) ；就业保障( 2 4 人，1 2 7 7 ) ；医 疗保障( 2 1 人，1 1 1 7 ) ；法律援助( 6 人，3 1 9 9 6 ) 。土地的基本保障功能是最明显 的，失去了土地，农民近期的生存状况就受到了威胁，所以，基本生活保障就成为了失 地农民认为最重要的保障项目，如此一来，养老保障反而由于是远期风险，所以重要性 有所减弱。 调查中发现，大部分失地农民不懂得如何理财，拿到货币补偿款后要么修房建院， 要么攒起来不舍得花，小小的一笔土地补偿款并不能起到保障作用。由于松北镇属于哈 尔滨市的城乡结合部，所以通过调查我们明显感觉到以下几点： ( 1 ) 受教育程度明显高于偏远地区和落后地区的农民，接受新事物相对较快。 一1 3 - 基于可持续生计的失地农民利益补偿问题研究 ( 2 ) 失地前的生活水平相较于其他农民普遍要高，这就使得他们对生活的预期相对 来说更容易理想化。 ( 3 ) 这些农民由于所处地位位置的原因，或多或少、或远或近都与城市有着一些联 系，相当比例的失地农民有着在城市或长或短的务工经历，相对而言比较了解和熟悉城 市生活。有融入城市的愿望。 2 2 失地农民权益流失的现状 如今城市化虽然被作为破解中国“三农”问题的有效途径，但是城市化进程中大量 失地农民的出现，作为一个新生群体，也是一个弱势群体，他们的利益保障却滞后于城 市化。 2 2 1土地使用权和收益权被剥夺 据不完全统计，近几年来，我国每年建设占用耕地2 5 0 万亩3 0 0 万亩，在我国东 部经济较发达的地区，这一现象更为突出。根据土地管理法第1 4