（社会保障专业论文）武汉市郊区失地农民的社会保障问题.pdf

华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 i 摘 要 摘 要 随着我国城市化和工业化步伐的加快，农村集体土地大量被征用，大量农民成 为失地农民。现行的征地安置标准过低，方式单一，导致大量失地农民成为城市贫 民。在现行城乡社会保障体系二元分割的情况下，构建失地农民的社会保障体系无 疑是当前亟需解决的问题。本文立足于对武汉市郊区的失地农民调查，分析目前失 地农民社会保障存在的问题及原因， 就失地农民社会保障制度的构建提出了自己 的看法，既不赞同把失地农民纳入农村社会保障体系，也不赞同另行建立单独的失 地农民社会保障体系，而是认为，应当将失地农民纳入现有的城镇居民社会保障体 系，同时为其提供就业扶持、法律援助等补充保障。 本文共分四部分: 第一部分，主要介绍了本文的研究目的、意义及其研究的理论背景。 第二部分，首先以武汉市为例，阐述了失地农民基本情况，包括失地农民就业 情况、社会保障情况、征地补偿情况和失地农民对征地的态度，并在此基础上总结 出武汉市失地农民的特征。然后介绍了武汉市安置失地农民的主要办法。 第三部分，从征地补偿费、失地农民就业、失地农民社会保障的缺失等方面， 分析了失地农民社会保障问题及其原因，为后文的立论提供论据。 第四部分，针对现实中存在的诸多问题及其原因，明确了失地农民社会保障制 度建设必须遵循的原则，提出把失地农民纳入到城镇居民社会保障体系的建议，阐 述了最低生活保障、社会保险等具体保障项目的制度安排，同时指出了相关配套措 施。 关键词：关键词：城市化;失地农民;社会保障 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 ii abstract abstract along with our country urbanization and industrialization step quickening, the countryside collective land is taken massively over for use and the massive farmers become lost-land peasants .the actual low standard of expropriating land and allocation and the singleness in the model of allocation cause lots of peasants to be pauper in city. it is undoubted that the desiderative problem is the construction of social security systems of the lost-land peasants in a situation that the current social security system in urban and rural areas of two yuan is cut apart. this text is based on investigating to the lost-land peasants of the suburb of wuhan, analyze peasants social security existing problem and reason in the lost territory at present, put forward own view on social security construction of lost-land peasants. neither agree in bringing lost-land peasants within the rural social security system nor agree in setting up single lost-land peasants social security system separately. i think that lost-land peasants should be integrated the existing cities inhabitant social security system, simultaneously offer employment support, legal help for lost-land peasants as its supplement safeguards. this article is divided into four parts altogether : the first part, the introduction analyzes the problems which the lost-peasants face and pointes out the research focal point of the article. the second part, first take wuhan as an example, elaborates lost-land peasants basic state, including lost-land peasants employment situation, social security situation, compensation situation for taking over the land and lost-land peasants attitude for losing land. then introduces placing lost-land peasants main means of wuhan. the third part, from the respects such as the compensation of taking over the land, lost- peasants employment, socical security disapperance, etc, analyzes social security question and the reason of peasants losing land, provides the argument for the later word argument. the fourth part, in view of many problems and reasons existing in reality, explicits basic principle which lost-land peasants social security system construction must follow, puts forward the suggestion of bringing the peasants losing land into social security systems of urban residents, elaborates the minimum living guarantee, social insurance,etc, simultaneously proposes the correlation necessary measures. key words: urbanization; lost-land peasant; social security 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密 ，在_年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 本论文属于 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 1 1 导言 1 导言 1.1 研究背景研究背景 1949 年新中国成立后，城市建设、基础设施建设都征收了大量的农地，但是由 于当时实行的是集体经营土地的方式，没有产生大量的失地农民。1978 年改革开放 以来，我国以东南沿海为代表的地区工业化和城市化迅速发展。在此进程中，农村 集体土地被大量征用，失地农民的数量日趋庞大。改革开放初期对失地农民的补偿 安置主要是采取了“谁征地，谁用工”的方式，以就业为先导，将失地农民纳入城 镇社会保障体系的“农转非”计划， 失地农民进入国营企业， 身份随之转变为工人， 因而基本上不存在失地农民的问题。伴随着经济社会的发展以及城市化的不断推 进，我国在 20 世纪 80 年代中、90 年代初曾发生过两次“圈地热”，失地农民问题 已经产生，但在政府计划安置下，失地农民问题和矛盾没有激化。到了 90 年代中 后期，社会主义市场经济体制的逐步建立，城镇劳动用工体制由计划走向市场，政 府再也无法强制性地把失地农民“塞”进企业。所以，对失地农民的补偿安置也随 之由就业安置方式转变为货币补偿方式。由于我国现行的货币补偿方式存在诸多弊 端，例如补偿费用偏低，补偿费分配不当，单一的货币安置方式起不到保障失地农 民长久生计的作用等，导致失地农民同当地政府的矛盾日益突出，由最初东南沿海 一带的局部个别问题逐渐演变为全国性的社会问题。 2000 年以后发生了第三次大规 模“圈地热”，城镇、工业区等以前所未有的速度急剧膨胀，加之大量的基础设施 建设占地，越来越多的农村集体土地以种种合法的或非法的、公开的或隐蔽的形式 变为城镇建设用地，农民赖以生存的土地越来越少，部分农民甚至彻底丧失自己所 有的土地，失地农民数量剧增。失去土地的农民，没有保障，没有依靠，徘徊在城 市的边缘，成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。他们是中国最弱 势、最缺乏保障、最边缘化的群体，成为影响我国社会稳定的巨大的不稳定的社会 问题。 在此背景下,各地对如何维护失地农民权益,加快建立失地农民社会保障体系 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 做了许多积极探索,采取了一些措施,制定了一些政策,但总体看,效果不佳。 作为中部地区的中心城市武汉，它的城市化起步比较早，发展比较快，城 市化水平比较高，已达 50%以上。随着中部崛起战略的提出，位于中部地区的中心， 武汉的经济龙头作用和辐射作用愈加突显，再加上武汉光谷重点建设，国家和市政 府制定了许多相关的优惠政策，做了大量的招商引资工作，大量高新技术产业和外 资企业落户武汉， 为了适应企业的发展， 武汉城郊的大量农业用地被征为城市用地， 越来越多的农民失去赖以生存的土地，成了一个特殊的社会群体失地农民。但 是这种通过吸收外部生产要素促进自身经济发展而实施的特殊政策和管理手段、以 经济开发区和高新技术开发区等形式发展起来的开发区模式是一种外力推动的急 速变化的城市化发展模式，他具有规划性、规模性和行政指导性，比自然演变过程 要快速的多。城市郊区的土地被强制征用后，不可避免地出现安置后各方面的不适 应情形以及倍受社会各界关注亟需解决的关系农民切身利益的问题。 1.2 当前关于失地农民社会保障研究的综述当前关于失地农民社会保障研究的综述 土地与农民唇齿相依，失地农民的社会保障问题成了当前学术界关注的热点问 题，主要讨论失地农民的征地补偿安置问题、社会保障的基金来源问题、保障资金 的运行机构以及保障的内容都进行了研究。 失地农民的征地补偿安置问题。失地农民的补偿安置方法有很多，比如就业安 置、 货币安置等， 许多地方以货币安置为主要方式， 即将青苗及地上附着物补偿费、 安置补助费（有时包括土地补偿费）一次性发放给农民，让其自谋出路。关于征地 补偿不合理性是当前理论界争论的热点，对其认识主要集中三个层面：其一，征地 补偿标准不合理；其二，征地补偿标的不合理；其三，征地补偿费分配不合理。 关于对征地补偿方式及其标准进行改革的问题，学者们也提出了不同的意见和 建议。刘慧芳（2005）认为：农地转用价格应包括农地质量价格和农地社会价值， 其中，农地社会价值包括农地对农民所具有的社会保障价值和农地为社会提供粮食 安全所具有的社会价值，并对这三部分价值在各产权主体之间进行分配。黄贤金、 陈龙乾（2001）认为：随着市场经济的发展，客观上要求土地作为商品，其价值由 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 市场来确定。由此，征地补偿费应参照被征土地的市场价格。应改国家征地按被征 土地原用途的实际收益确定土地补偿的做法，为按其预期收益来确定。对经营性用 地，土地补偿应参照被征地相邻地区土地的市场价格给予补偿；对公益性质事业用 地，应以基准地价为准或接近市场价格水平进行补偿，一般低于市场价格的一至二 成左右。 对失地农民的社会保障基金的来源，目前国内学术界主要有三种看法：马驰、 张荣（2004）认为土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障 基金的主要来源。杨盛海、曹金波（2004）提出缴纳社会保险的费用可以由政府、 土地开发增值收益、农民各出一部分。张时飞认为失地农民社会保障专项基金可通 过如下渠道筹集：一是政府一定比例的财政拨款；二是从政府土地出让金净收益中 提取不少于 10%的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米 30 元的标准提取资金；四是从土地储备增值收益中提取 10%的收益；五是从全国社会 保障基金投资收益，社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金。 关于失地农民社会保障基金的运营和管理，廖小军（2006）主张：强化社会保 障基金的管理和运营，社会保障基金可以交由专业理财机构经营管理，也可以交由 银行和非银行金融机构经营管理， 在确保安全性的前提下， 采取多样化的投资方式， 保障失地农民的社会保障基金保值增值。陈信勇、蓝邓俊（2004）建议在劳动与社 会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理 机构,实行收支两条线和财政专户管理,单独建帐、专款专用。另一种观点认为应在 明确的法律体系前提下，依法赋予监督主体监督权，要分开设置失地农民社会保障 基金的管理机构和经营机构，前者负责对后者的监督和对社会保障市场的调查，后 者负责对基金的筹集、 投资运营和保险金的发放等， 并保证监督管理机构的权威性、 公正性、独立性和科学性（冯健，2004） 。 关于失地农民的统筹层次,学术界在这个问题上主要存在以下两种观点:第一 种观点认为,应该纳入城乡统筹层次,并按照城市和农村人口统一标准建立社会保 障(杨盛海、曹金波， 2004)。第二种观点认为,不应该完全纳入城乡统筹层次,应 该有效区分失地农民这一群体,从而加以区别对待为失地农民设立的各项社会保障 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 制度,不宜直接与现行城镇的类似制度衔接,而应该循序渐进(张时飞，2004)。 对于失地农民社会保障内容，各学者的观点差别比较大。梁世盛（2004）认为， 对失地农民的社会保障要有区别、有重点地加以实施，他认为保障涵盖养老保障、 教育培训、促进就业、土地征用资金以及集体资产管理增值等方面；杨盛海、曹金 波（2004）建议政府或社会保障部门应该建立面向失地农民的特殊社会保障，按照 不同年龄，设立教育、养老、医疗、最低生活保障等多种保障，凭身份证和失地证 明办理；马驰、张荣（2004）指出：补偿、保障和就业是解决失地农民生存和发展 的三个重要方面补偿、保障是基础，就业是关键。周志坚，周庆松（2004）提 出了颇有创见的失地农民的社会保障配套措施：即提高农民土地的收益分配标准； 建立“低门槛进入，低标准享受”的养老保险机制，有条件的地方可以再行商业保 险；留地、调地安置；就业、投资入股安置；生产资料转换安置把单位农地转 换为一定面积的厂房； 大病医疗统筹。 第五种观点提出要针对日益增多的失地农民， 建构社会保障，要设立失地农民基本生活保障基金制度、基本养老保险制度、农民 转市民、留地保障这四种方式结合的保障体系（徐元明，2004） 。 其他的研究观点还有：韩俊（2003）认为应修改土地管理法 ，改革和完善 土地征用补偿制度。孙津（2003）就社会保障体系本身出发，认为要打破城乡二元 结构，全市实行城乡单一形式的户籍，应建立统一的社会保障管理机构，负责统一 实施政府在社会保障方面的财政预算。 综上所述，很多学者就失地农民的社会保障问题进行了深入的研究，形成了很 多宝贵的研究成果，但也存在一些不足。这些研究成果多限于纯理论性研究，实证 性研究比较薄弱，对失地农民及其安置的现状的调研不足，缺乏第一手调研资料， 使得研究成果对现实状况的把握不够精确和深入，从而导致研究结论尤其是构建方 案的可行性与说服力不强，笔者认为制度创新是非常重要的，但若能构建失地农民 社会保障体系，建立失地农民社会保障机制、完善失地农民社会保障制度，二者就 会相得益彰。本文在各位学者研究的基础上，结合武汉市失地农民社会保障现状， 探讨失地农民的社会保障问题，并试图完整地构建失地农民社会保障体系，使其具 有可操作性。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 1.3 研究目的和意义研究目的和意义 伴随中国经济的快速发展和城市化水平的不断提高，以工业园区、高新技术开 发区、大学城和外环线等项目的规划修建为特征的新一轮“圈地运动”在全国展 开，在这一过程中，城市近郊的土地首当其冲。由于现行土地使用制度的缺陷，行 政部门操作的不规范和相关社会保障制度的缺失，城市近郊失地农民在土地非农化 转移的收益分配中处于弱势地位，其权益常常受到侵害，引发集体上访、超级上访 等一系列社会问题。即严重影响干群关系，又影响经济的发展和城市化的推进。可 以说，如何合理妥善地安置失地农民，为其提供有效的社会保障，不仅事关失地农 民自身的利益，同时也关系到整个社会的稳定和和谐社会的建立。因而，进行失地 农民社会保障研究不仅具有社会意义，同样具有政治意义。 本文的研究总目标：通过调查，对目前武汉市郊区失地农民面临的问题进行分 析，重点分析现行失地农民社会保障政策的缺陷，进一步提出适合武汉实际情况的 途径和措施。具体目标是结合武汉市失地农民基本情况，分析城市化过程中所存在 的失地农民补偿问题、失地农民社会保障问题及这些问题之所以存在的主客观原 因，并提出制度创新的建议。 1.4 研究方法和样本情况介绍研究方法和样本情况介绍 1.4.1 研究方法研究方法 本文的研究方法主要是问卷调查法和访谈法。分别设计调查问卷和访谈提纲， 以求通过调查形式的多样性和互补性来提高调查结果的有效性。本次调查采用非随 机抽样的方法。调查时间在 2006 年 12 月份，调查地点为武汉市东湖高新开发区、 江岸区、洪山区，江夏区四个区的 16 个村，这些村基本上是 2002 年以来征地比较 突出的行政村。调查对象是土地被征用后人均土地低于 0.3 亩承包地、宅基地也失 去的武汉市郊区农村居民，调查以户为单位，每户抽取一名成员接受调查。调查过 程中调查人员现场发放问卷、现场回收问卷，以提高调查结果的可靠程度。这次调 查一共发放 170 份问卷，其中有效问卷 159 份，有效率达 93%。调查形式二为访谈 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 法，为了得到更加直观具体的资料，在进行问卷调查的同时，还进行了个别访谈与 集体访谈。由作者随机选取个别失地农民进行访谈，同时在几个行政村还进行了集 体访谈，参加集体访谈的对象包括普通村民和部分村干部，获得了较为全面的信息 反馈。 1.4.2 样本情况介绍样本情况介绍 调查对象的基本情况：本次调查以户为单位，共涉及失地农户 159 户，每户抽 取一人接受调查，共有 159 人接受调查，其中男 79 人，女 80 人，男女比例基本均 衡。在年龄结构上，18-25 岁的占 12.6%，26-40 岁的占 35.8%，41-60 岁的占 34%， 60 岁以上的占 17.6%，主要集中在 26-60 岁之间，这一群体受征地影响较大，多为 家庭户主，对征地、家庭情况及社区状况了解较多且有自己的认识，从他们中得到 的信息应该较为准确，同时抽取样本时也兼顾到了 25 岁以下及 60 岁以上的群体， 这样的样本结构应该较为合理。 被调查失地农民的家庭基本情况：159 户调查户共有家庭常住人口 667 人，平 均每户 4.2 人，年龄结构详见下表 1-1。 表 1-1 159 户失地农民的年龄结构 表 1-1 159 户失地农民的年龄结构 年龄 人数 百分比 0-15 岁 137 人 20.5% 16-25 岁 71 人 10.7% 26-40 岁 202 人 30.3% 41-60 岁 156 人 23.4% 60 岁以上 101 人 15.2% 征地情况：159 户调查中，耕地被全部征用的有 134 户，占 84.2%，大部分被 征用的有 18 户，占 11.3%，小部分被征用的有 7 户，占 4.4%。土地被征用前人均 土地 1.5 亩，被征用后人均土地 0.1 亩。 被调查失地农民家庭成员受教育情况及劳动技能状况如表1-2： 小学及以下205 人，占总人数 30.7%；初中 284 人，占总人数 42.6%；高中、中专、技校 119 人， 占总人数 17.8%；大专 21 人，占总人数 3.1%；本科及以上 19 人，占总人数 2.8%。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 有专业技术 91 人，占总人数 13.6%；无专业技术 576 人，占总人数 86.4% 表 1-2 159 户失地农民的文化程度表 1-2 159 户失地农民的文化程度 文化程度 人数 百分比 小学及以下 205 人 30.7% 初中 284 人 42.6% 高中、中专、 技校 119 人 17.8% 大专 21 人 3.1% 本科 19 人 2.8% 1.5 相关概念界定相关概念界定 城市近郊 城市近郊 所谓“城市近郊” ，是一个地理名词，顾名思义是指城市的郊区或 接城市的农村部分。由于地理位置毗邻城市，该部分的农村土地在城市化和工业化 过程中比较容易受到征用，因而也是失地农民产生较多的地区。城市近郊是现代化 城市与传统农村的中介，城市近郊的农村土地不同于传统农村地区，城市近郊的农 业也已不再是以传统的种植业为主，更多的呈现生态农业、观光旅游农业、基地农 业的特征。据有关专家预测， “旅游观光农业” ，在一定程度上代表着 21 世纪城市 近郊农业的发展趋势，且极有可能成为今后我国农业经济的重要发展方向之一。如 北戴河集发生态农业观光园，到 2003 年先后接待中外游客 220 万人次，直接创造 经济效益 520 万元。北戴河的海上观光垂钓、湿地和林地观鸟等项目，2002 年接待 游客 100 万人次,实现收入 400 万元。 相对于远郊来说，城市近郊的农村土地无疑 具有更大的生产潜力，因而其潜在价值也越大。 失地农民 失地农民 失地农民是指那些因城镇建设、经济发展、公益性事业，需依法征 占土地后，由于土地改变所有权性质，而失去基本生活保障的农业户籍人员。严格 来讲， “失地农民”确实又是一个矛盾的概念。 现代汉语词典对农民的解释是： “在农村从事农业生产的劳动者。 ” 从事农业生产当然就离不开作为生产资料的土 地。所以农民的本质特征可以说是拥有土地，从事农业生产。现在，随着城市化和 工业化的推进，在城市近郊农村地区，很多从事农业生产的劳动者部分或全部丧失 自己的生产资料土地。那些完全失去土地的农村地区劳动者已经不能归为“农 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 民”序列。在二元结构下的中国社会里，人的地域身份（以此区别于其他的身份特 征划分）不是农民，就是城市居民，非此即彼。所以完全失去土地的农村地区劳动 者只能被划到“城市居民”的序列。但是实际生活中，在农村完全失去土地的劳动 者并没有享受到“城市居民”的待遇，因此，他们成了“农民”和“城市居民”之 间的“边缘人” ：既没有土地，又没有城市居民的待遇。也许正是在此意义上， “失 地农民”这个词恰好比较准确描述了这一群体的边缘状态。 城市化 城市化 城市化是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。所谓 城市化，就是“乡村人口向城市人口转化，以及人类的生产、生活方式由乡村型向 城市型转化的一种普遍的社会现象。”城市化可以表示城市化的程度，即城市全体 居民所占的比例；也可以表示城市化的进程，即城市发展的速度和方式。本文所提 城市化是指第二项含义。 社会保障社会保障 社会保障是国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障以调 适个人与社会的一种社会安全制度。社会保障一词源于英文“social security”， 具有社会安全的意思。就目前来看，社会保障还没有统一的定义。1984 年，国际劳 工局在社会保障导言中将其定义为：“社会保障即社会通过一系列的公共措施 对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年以及 死亡导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会窘困，对社会成员提供的医疗照 顾，及对有儿童的家庭提供的补贴” （蔡昉等，2003） 。英国简明不列颠百科全书 对社会保障的定义：“社会保障是一种公共福利计划，它旨在保护个人及家庭免除 因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的损失，通过公益服务（如免费医疗） 和家庭生活补助，以提高其福利。社会保障可包括：社会保险计划、保健、福利事 业和各种维护收入的计划”（连玉明，2002） 。在本文中，社会保障指的是包括最 低生活保障， 养老保险、 医疗保险和就业服务等保障人民生活的最基本的保障手段。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 2 武汉市失地农民的生活保障现状 2 武汉市失地农民的生活保障现状 2.1 武汉市失地农民基本情况武汉市失地农民基本情况 2.1.1 失地农民的就业状况失地农民的就业状况 被调查失地农民家庭成员就业结构：土地被征用前从事农业生产 391 人，占 58.6%；从事工业生产 17 人，占 2.5%；从事服务人员 85 人，占 12.7%（劳务人员 44 人、技术人员 29 人、管理人员 12 人） 。土地被征用后从事农业生产 23 人，占 3.4%；从事工业生产 17 人，占 2.5%；从事服务业 449 人，占 67.3%（劳务人员 231、 技术人员 61 人、管理人员 22 人） 。劳动力对就业形式的看法：认为目前找一份合 适的工作“非常难”的占 49.6%；认为“比较难的占 37.6%；认为“难度一般”的 占 6.3%，认为“不太难”的占 5%；没有劳动力认为自己在就业时没有难度。劳动 力认为就业困难的原因：42.1%的人认为“没有技术和工作经验”，使其难以就业； 41.5%的人认为因“年龄偏大”被用工单位拒之门外；22%的人认为受制于“学 历”；19.5%的人认为“就业岗位不多、竞争激烈、缺乏就业信息”，在本地很难 找到合适的工作；7.5%的人嫌工资太低，不愿就业；8.8%的人因不愿干“脏、累、 差”的活而赋闲在家。 被调查失地农民在土地被征用后的就业状况及政府是否为其提供就业岗位和 就业培训的情况：土地被征用后，被调查劳动力有 107 人找到了工作，占 76.3%， 其中 62 人从事餐饮、环保及居民服务工作，占 57.9%，依靠房屋出租、自己开店、 做生意的占 23.4%。在找到工作的被调查人员中有 45.1%的月工资在 600 元以下； 77.5%的月工资在 1000 以下。在找到工作的被调查劳动力中 32.4%是靠亲人、 朋友、 同学等熟人介绍；45.8%是自谋职业；只有 11.9%的被调查劳动力是由用地单位和当 地政府安排就业的。土地被征用后，政府是否为失地农民提供了就业技能培训：在 被调查劳动力中只有 3%接受了当地政府提供的技能培训，其中又有 62.5%的人员中 反映培训作用不大，没能获得实际技能。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 2.1.2 失地农民的社会保障情况失地农民的社会保障情况 被调查失地农民的社会保障情况：接受调查群体（159 人）中有 25 人能领取低 保性质的养老金，占被调查群体 15.1%；73 人参加了新型合作医疗保险，占 45.9%； 没有人参加城镇职工养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障等其他保障。 土地被征用后，被调查者表示最迫切需要的是：最低生活保障（30.2%） 、养老保险 （25.2%） 、有一份工作（23.9%） 、医疗保险（17%） 、就业培训（3.8%） 。土地被征 用后，失地农民对自己养老问题的打算：靠自己储蓄（38.4%） 、参加养老保险 （26.4%） 、靠子女（15.7%） 、靠集体（14.5%） 、自己购买商业保险（5.0%） 。如果 政府统一为失地农民办社会保险（自己出资一部分） ，被调查者的参保意愿：表示 愿意参加的 127 人，占被调查群体的 79.9%；不愿意参加的 32 人，占被调查群体的 20.1%。 土地征用后， 失地农民生活水平上升的占 30.2%； 生活水平下降的占 52.8%、 征地前后生活水平没有变化的占 17%。 被调查失地农民的家庭经济状况：土地被征用前，家庭主要收入来源以农业生 产为主的占 53.4%；以打工收入为主的占 34.5%；以做生意收入为主的占 9.4%。土 地被征用后，家庭主要收入来源以农业生产为主的占 1.9%；以打工收入为主的占 69.2%； 以做生意收入为主的占 17.6%， 以房租收入为主的占 10.1%。 土地被征用后， 家庭年纯收入增加的占 36.5%；纯收入减少的占 51.6%；土地被征用前后收入未发 生变化的占 11.9%。土地被征用后，失地农民家庭年均消费支出增加的占 92.5%； 年均消费支出减少的占 4.4%；没有变化的占 3.1%。土地被征用后，引起失地农民 消费支出增加的主要项目是：选择日常生活支出占 86.8%；选择教育支出占 49.1%； 选择医疗费用支出占 28.3%。 2.1.3 失地农民土地征用补偿情况失地农民土地征用补偿情况 中华人民共和国土地管理法 （1998 年）第四十七条规定，征用耕地的补偿 费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。调查结果表明， 失地农民得到的土地补偿费用很低，并且，由于征地时间、征地区位以及征地用途 的不同，征地补偿标准也不尽一致。如江夏区大舒村、藏龙岛新村的土地补偿标准 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 为 8000 元/亩；东湖新技术开发区周店社区、汤逊湖社区的土地补偿标准分别为： 东山村 1.2 万/亩（2003 年征地） 、周店村 2 万元/亩（2004 年征地） ，茅店村随征 地时间的不同，补偿费有 3400 元/亩、7000 元/亩、1.3 万元/亩和 2 万元/亩 4 种 标准。 安置补助费用的发放方式、发放标准也不尽相同，即便是同个村不同组的安置 补助标准也不相同。如洪山区青菱乡红霞村采取安置补助政策是：60 岁（女 55 岁） 以下的采取一次货币安置方式， 16 岁以下的补助 25000 元/人、 16-60 岁 （女 55 岁） 的补助 45000 元/人，60 岁（女 55 岁）以上的采取按月发放养老金政策，每人每月 可以领到 260 元养老金， 青菱村则采取按月发放生活补助的方式， 每人每月 300 元； 东湖高新开发区群英村有孟桥陶、后王刘等几个行政村合并而成，这几个行政村的 安置补助费在 2007 年 3 月底前采取按月发放的形式，但是各个村的标准也有差异： 孟桥陶村的每个失地农民每人每月能领到 300 元的生活补贴，而后王刘村的失地农 民每人每月只能领到 280 元生活补贴。2007 年 4 月初群英村将采取新的政策： 取消 18-60 岁（女 55 岁）之间人员的生活补贴，实行“城中村”改造，统一为这一年龄 段的村民办社会保险， 把 60 岁 （女 55 岁） 以上的村民的生活补贴改成发放养老金， 但标准却从原来的 300 元/人/月降低到 260 元/人/月， 18 岁以下的人员却没有任何 保障。 青苗补偿费基本能够到位，但各村标准不一，大部分在 400-500 元/亩，较高 的达 800 元/亩。 被调查失地农户对土地补偿款的用途：用于买房子、装修房子的占 14.5%；用 于投资的占 11.3%，用于婚嫁的占 4.4%；用于购买社会保险的占 1.9%；用于储蓄以 备日后使用的占 42.1%；用于消费的占 25.8%。 2.1.4 失地农民对土地征用的态度失地农民对土地征用的态度 失地农民对土地被征用的态度：表示愿意接受的占 37.7%，愿意接受的原因是： 认为种地收入太低的占 47.5%；认为征地后收入增加的机会更多的占 52.5%；认为 城市生活更方便的占 52.5%；认为城市生活质量高的占 32.8%；为经济发展着想、 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 拥护国家政策的占 22.3%；可转为城市户口的占 14.8%。表示不愿意土地被征用的 占 62.3%，不愿意接受的主要原因是：担心土地被征用后生活无保障的占 78.8%； 认为征地补偿太低的占 74.7%；认为土地被征用后难以找到就业岗位的占 44.4%。 失地农民在土地被征用后最担心的问题是：担心无力承担医疗费用和养老费用的占 49.7%；担心无法顺利就业的占 26.4%；担心征地后生活水平下降的占 10.1%；担心 无力承担孩子教育费用的占 6.3%。 失地农民认为征地补偿工作中最令他们不满意的 是补偿费太低，占 84.3%；补偿费分配不透明，占 69.8%；补偿费被随意截留，占 42.8%；不满意政府“低征高卖”的占 22%。 2.2 武汉市失地农民的特征武汉市失地农民的特征 2.2.1 失地农民人数多，增长速度快失地农民人数多，增长速度快 作为中部地区的中心城市，武汉的城市化比较具有代表性。它走的是大城市扩 张的道路，其直接表现为通过征用城市周边土地，快速实现城市空间地域范围和人 口规模的扩大。在武汉地区城市化过程中，由于各开发区、工业园区和大学园区的 “圈地”，大量农民失去了土地和家园。随着武汉市快速推进城市化，大量耕地被 征用，失地农民呈现快速上升趋势。据武汉市统计局资料显示，2001 年武汉市城镇 居民人口比例为 59.2%， 2003 年城镇居民人口比例为 61%， 2007年要达到城镇居民人 口比例达 68%的目标， 每年城市化以 1.5%的速度增长。根据武汉市 2006 年统计年 鉴， 20012005 年，武汉市耕地面积减少了 8360 公顷（125400 亩） ，造成近 11 万人失去土地，每年以 2.5 万人的速度增加。且随着武汉市城市化率的快速发展， 失地农民群体数量将呈加速上升趋势。 2.2.2 失地农民文化程度不高，缺乏专业技能失地农民文化程度不高，缺乏专业技能 失地农民家庭成员受教育情况及劳动技能状况的调查数据显示（详见表 1-2） ， 武汉市失地农民的文化程度普遍不高，初中及以下文化程度人口占到总人口的 73.3%，又缺乏专业技能。较低的文化程度决定了他们在失去土地后较难适应工厂、 企业的招工要求，很难找到长期、稳定收入的工作。即使找到就业机会也只能从事 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 耗体力、报酬低的简单劳动。失地农民的就业问题将日益突出。 2.2.3 失地农民中人口老龄化问题已经显现 失地农民中人口老龄化问题已经显现 2005 年武汉市 60 岁以上老年人口比重为 12.2%、65 岁及以上老年人口的比重 为 9.3%， 按照国际上 60 岁及以上人口占总人口 10%以上、65 岁及以上人口占总人 口 7%以上即进入老龄化社会的标准，武汉市已经初步跨入老龄化社会的门槛， 而失 地农民群体的老龄化问题更加严重，如上表 1-1 所示，所调查的 159 户失地农民中 60 岁以上老人所在比重达到了 15.1%。一部分青壮年劳动力由于失去土地而不得不 进城务工是导致失地农民群体老龄化程度高于武汉市平均水平的主要原因。人口老 龄化带来的失地农民养老问题成为摆在各级政府面前的一道难题。 2.2.4 失地农民收入减少，贫富悬殊加大 失地农民收入减少，贫富悬殊加大 据对武汉市东湖新技术开发区、洪山区、江夏区和江岸区四个区 16 个行政村 的问卷调查和深度访谈发现， 失地农民的收入差距较大， 正呈现贫富悬殊加大趋势。 接受调查的 159 户失地农民中有 30.2%的被调查者表示土地被征用后生活水平上升 了，有 52.8%的表示生活水平下降了、17%认为征地前后生活水平没有变化。与此同 时， 51.6%的被调查者认为家庭年纯收入大幅度的减少了，而 36.5%的被调查者却认 为土地征用前后家庭年纯收入增加了，原因是这一部分人在完全失去土地后得到了 稳定的工作，或者积极抓住了快速的城市化给他们带来的商机，自主创业或者充分 利用自己的一技之长走上了快速致富之路，生活水平大幅度提高。而一部分人却因 土地被征用后，没有稳定的工作，又没有能力自主创业，与土地征用前相比收入大 幅度的降低，只能靠打零工和土地补偿费度日，生活极其艰难，生活水平日益呈下 降趋势。由此可见，失地农民的贫富悬殊正在加大，这种趋势如不扭转，将直接影 响到社会稳定。 调查中还发现部分失地农民转为城市居民后，思想仍停留在过去，认为“还是 当农民好，农转非不能给他们带来好处”，一部分人却享受着村里给他们的优惠的 补助政策，不愿意就业，整天打麻将、赌博以消磨时光。还有一些人自身文化程度 不高、又没有专业技术，只能干一些简单的体力活，可是他们却嫌这些工作又脏又 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 14 累，却工资低，不愿意干，又难以找到合适的工作，例如在洪山区青菱乡青菱村调 查时，一位村干部告诉我们，他们村曾给失地农民安置一些工作，主要是些保安、 保洁、种树种草等生活服务、环保之类的工作，可一些村民却嫌这些工作不体面， 不接受村里的安排，又找不到合适的工作，只能依靠村里每月发给的 300 元生活费 度日，平时就打麻将、赌博。 由此可以发现，武汉市失地农民作为从农村地区游离出来的一个群体，具有其 自身的基本特征：人数多、增长速度快，文化程度不高，除农业生产技能之外的专 门技术掌握程度低，适应市场能力差、传统思想观念浓厚。同时，由于城市郊区的 农村青年有更多的机会如上学、参军、外出务工经商等各种途径跳出农门，因而失 地农民的老龄化特征也比较明显，是一个迫切需要社会保障的人群。 2.3 武汉市安置失地农民的主要办法武汉市安置失地农民的主要办法 目前，从全国来看，政府对失地农民的安置方式主要有货币安置、招工安置、 留地安置、住房安置、就业安置和社会保障等基本方式。目前，武汉市还没有出台 统一的社会保障政策，据武汉市劳动和社会保障局负责人介绍，2006 年，武汉市将 对失地农民情况进行全面的调查摸底，并研究出台具体措施。目前的初步意见是， 自谋职业、自主创业的，按城镇下岗失业人员再就业优惠政策给予扶持。对被征地 农民，女满 55 周岁、男满 60 周岁的，按农村“五保”政策提供基本生活保障。纳 入“城中村”改造范围的，按政策提供基本生活保障。武汉市各区对失地农民采取 的安置方式有住房安置、提供基本生活保障和货币安置等方式。 2.3.12.3.1 住房安置住房安置 住房安置是指将集体土地变为国有后，以现代化城市小区标准，在城乡结合部 为失地农民建多层住宅，既解决了失地农民住所，又能靠出租多余房子增加收入， 加快失地农民向市民身份转变，能较好地解决目前“城中村”难题。 武汉市的失地农民往往不仅耕地被征收，宅基地也被征收，这就涉及到房屋拆 迁补偿问题和住房问题。 武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法第十一条 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 15 和第十二条规定，涉及房屋拆迁的，被拆迁人可选择货币补偿、产权调换或者另辟 宅基地进行安置。调查结果显示，目前武汉市对失地农民住房问题主要采取三种安 置方式：第一种方式是在另辟宅基地的基础上给予拆迁补偿费。如关山村房屋拆迁 费是 450 元每平方米，曙光村的标准有两个，分别是 400 每平方米、500 每平方米。 然后村里再划出一块跟原地基等值的地基给每户，让他们按照标准规格建筑好自己 的房屋。通常每户可以得到 80 平方的地基，可以建造两层或三层甚至四层。第二 种方式是给村民建还建房，就是村民不能直接拿到房屋拆迁费，开发商用事先建设 好新的社区分发给村民，洪山区青菱乡、东湖高新技术开发区茅店村、藏龙岛开发 区等地采取这种安置方式。第三种安置方式是如果失地农民不愿意要还建房，租房 子住，村里发给每人每月一定的租房补贴。 如东湖高新技术开发区的群英村，如 果村民拒绝要还建房，村里每月发给每人 5 元的租房补贴。 据调查，采取第一种方式的村，失地农户的房屋拆迁费基本能够到位，基本上 能够按照村里标准规格建设好自己的房屋，不但自己的住房问题解决了，而且还能 把多余的房子出租，收取租金，许多“城中村”的主要收入来源就是房屋租金。采 取第二种安置方式的村，基本上都能够如期把还建房子分给村民，不会出现太大的 纠纷，但也存在不公平的现象，比如村干部及其亲属利用特权多占还建房、开发商 在还建房的收与卖中利用“剪刀差”牟取暴利，还有村民反映房屋质量很差，用的 建筑材料价格比较便宜，有村民到工地上去看过，说建筑钢筋很细小，有个别村民 房子厕所已经出现漏水现象，有的房子甚至已经出现裂缝。采取第三种方式的只有 少数村，主要是针对长期在外务工经商或拒绝要还建房的个别村民采用的特殊政 策。 2.3.2 提供新型合作医疗保险提供新型合作医疗保险 新型农村合作医疗制度是指，农民以家庭为单位自愿加入