（社会保障专业论文）试论农民工社会保障制度的构建.pdf

摘要 摘要 农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，随着城市化、 现代化、工业化进程的加快，大批农村剩余劳动力进入城市谋求职业，形成城 市中一个新型的劳动大军。随着改革开放的继续深入和产业结构的调整，农 民工群体出现了分化，一部分具有劳动技能，有固定工作和固定住所的农民 工已融入到城市生活中来，一部分农民工工作不固定，常年在不同城镇流动， 还有一部分农民工辗转于城乡之间，属于季节性的农民工。进城农民进入城 市，面临着失业、伤残、疾病、老龄等诸多的现代风险，传统的保障模式已 显得力不从心，迫切需要现代社会保障制度提供应对以上各种风险的保障措 施。 为保障外地农民工的权益，解决他们的实际困难，中央制定了农民工社 会保障的指导政策。如2 0 0 6 年3 月中央出台的国务院关于解决农民工问 题的若干意见，各个地方也相应出台了政策法规，如农民工工作走在全国前 列的广东省，于2 0 0 0 年出台了广东省社会养老保险实施细则、广东省社 会工伤保险条例实施细则以及上海、成都等地为农民工建立的综合社会保 险制度等等，农民工养老保险问题由于其本身的复杂性和艰巨性，处理起来 比较棘手。各个地方探索实践农民工养老保险的方法，形成了多种养老保险 制度模式，有代表性的是上海、成都等地的综合社会保险模式；广东省等地 的直接扩面的农民工社会养老保险模式。 农民工社会养老保险制度存在诸多问题：缴费费率较高导致农民工低参 保率，养老保险关系转移难导致农民工频繁退保。本文给出解决这些问题的 对策建议：( 1 ) 缴费上保持低水平起步，实行低费率、低待遇，( 2 ) 缴费由 用人单位和农民工双方负担，以用人单位缴纳为主，( 3 ) 确立“统帐结合 的筹资模式，对第二类农民工优先实现中央统筹，以及农民工养老保险关系 地区转移与年限接续办法。 试论农民工社会保障制度的构建 农民工社会保障制度涉及到经济、社会、法律的多个方面，探寻其制度 存在的深层次问题主要包括两方面：其一是保障供给单一化与农民i - - 次分 化导致的保障需求多样性的矛盾；其二是现有的农民工社会保障项目没有很 好地处理农民工城市化的问题。因此，建立健全农民工社会保障制度需要户 籍制度、劳动就业制度的配套改革。 同时，强调建立农民工社会救助制度，对农民工按照分类分层的保障原 则，将有固定住所和稳定职业的农民工纳入城镇居民最低生活保障制度体系： 对于失业和生活无着落的进城农民，则应为他们建立临时性的应急救助制度。 本文正文分为四章：第一章是绪论部分，主要介绍了论文选题的背景和 现实意义，指出研究农民工社会保障问题有重要的现实意义；第二章主要介 绍农民工形成的历史原因，农村大量剩余劳动力涌入城市是以城乡利益差别 为历史背景的，农民工表现的强流动性等特征，进城农民面临工伤、医疗、 养老等现代风险，自身无法规避这些风险，需要社会保障制度的保护，提出 建立农民工社会保障制度的必要性；第三章首先介绍当前学术界对选择建立 怎样的农民工社会保障制度模式的四种观点，接着介绍中央对农民工社会保 障的规定和各地制定的相关政策法规，最后一章提出了建立和完善农民工社 会保障制度的政策建议。 2 关键词：农民工社会保障养老保险 a b s t r a c t m i g r a n tw o r k e r sa l es p e c i a lg r o u pw h oa p p e a r e di nt h ep e r i o do fs y s t e m c h a n g e a n ds o c i a l t r a n s f o r m a t i o n ，a l o n gw i t h t h ea c c e l e r a t e d p r o c e s so f u r b a n i z a t i o n ，m o d e r n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n ，al a r g en u m b e ro fr u r a ls u r p l u s l a b o rf o r c ee n t e rc i t yf o rw o r k i n g ，f o r m i n gan e wc o l o n yo fl a b o rf o r c e w i t ht h e c o n t i n u a t i o no fi n d e p t hr e f o r ma n do p e n i n gu pa n dr e a d j u s t m e n to ft h ei n d u s t r i a l s t r u c t u r e ，m i g r a n tw o r k e r sg r o u p sa p p e a r e dd i v i d e d , w i t hp a r to fl a b o rs k i l l s ，a s t a b l ej o ba n daf i x e dr e s i d e n c eo fm i g r a n tw o r k e r sh a sa l r e a d yb e e ni n t e g r a t e d i n t ot h el i f eo ft h ec i t y , p a r to ft h ew o r ki sn o tf i x e df a r m e r s ，p e r e n n i a lf l o wi n d i f f e r e n tt o w n s ，s o m em i g r a n tw o r k e r so nt h e i rw a yb e t w e e nu r b a na n dr u r a la l e a s ， a l es e a s o n a lm i g r a n tw o r k e r s m i g r a n te n t e r e dt h ec i t y , f a c e dw i t hu n e m p l o y m e n t , d i s a b i l i t y , i l l n e s s ，a g i n g , a n dm a n yo t h e rm o d e r nr i s k , t h et r a d i t i o n a ls u p p o r tm o d e l h a si ta n d ，t h eu r g e n tn e e dt op r o v i d em o d e r ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e ms h o u l da b o v e a l lr i s k sa n ds a f e g u a r d s t op r o t e c tt h ef i g h t sa n di n t e r e s t so fm i g r a n tw o r k e r sa n ds o l v et h e i rp r a c t i c a l d i f f i c u l t i e s ，t h ec e n t r a la u t h o r i t i e sh a v ef o r m u l a t e dm i g r a n tw o r k e r ss o c i a ls e c u r i t y p o l i c y v a r i o u sp a r t so fs t a t eh a sc o m eu pw i t hp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n s m i g r a n tw o r k e r ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi n v o l v e se c o n o m i c , s o c i a l ，l e g a l v a r i o u sf r o n t s t h ee s t a b l i s h m e n to fas o u n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rp e a s a n t s n e e df o r c o o r d i n a t i n g r e f o r m si nt h eh o u s e h o l d r e g i s t r a t i o ns y s t e m ，t h e e m p l o y m e n ts y s t e m t h i st e x ti sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s ：c h a p t e r1i st h ei n t r o d u c t i o no ft h e m a i nt o p i c sp r e s e n t e dp a p e r so nt h eb a c k g r o u n da n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ，a n d t h a t s t u d ym i g r a n tw o r k e r s s o c i a l s e c u r i t y i s s u e sh a v e i m p o r t a n tp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e ；c h a p t e r2 i n t r o d u c e sm i g r a n tw o r k e r sf o r m e dh i s t o r i c a lr e a s o n s ，t h e i n f l u xo fal a r g en u m b e ro fs u r p l u sr u r a l1 a b o rf o r c ei nc i t i e sf o rt h ed i f f e r e n c e b e t w e e nu r b a na n dr u r a li n t e r e s t so ft h eh i s t o r i c a lb a c k g r o u n d ，t h es t r o n g p e r f o r m a n c eo fm i g r a n tw o r k e r s ，s u c ha sm o b i l i t yo ft h ef e a t u r e so fm i g r a n tf a c i n g 1 m d u s t r i a l ，m e d i c a l ，p e n s i o na n do t h e rm o d e m r i s kt h e i ro w nc a nn o tc i r c u m v e n t t h e s er i s k s ，n e e ds o c i a ls e c u r i t yt h ep r o t e c t i o ns y s t e m ，c a l l e df o rt h ee s t a b l i s h m e n t o fp e a s 锄tw o r k e r si nt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mn e e dt of i r s ti n t r o d u c e di nc h a p t e r o ft h ec u r r e n ta c a d e m i ce s t a b l i s h m e n tc h o o s ew h a tk i n do fm i g r a n tw o r k e r sm t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mm o d e lf o u rp o i n t s ，a n dt h e ne x p l a i nt h ec e n t r a ls o c i a l s e c u r i t yf o rm i g r a n tw o r k e r sa n dl o c a lr e q u i r e m e n t st h ed e v e l o p m e n to f r e l e v a n t p o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n s ，t h ep e n s i o ni n s u r a n c em i g r a n tw o r k e r sb e c a u s eo ft h e i r c o m p l e x i t y , i sp l a g u e dw i t hp r o b l e m s ，s oi t 弱a f o c u so ft h i sc h a p t e ri nas e p a r a t e a n a l y s i s ；f m a lc h a p t e rh a sp r o p o s e dt h ee s t a b l i s h m e n to fm i g r a n tw o r k e r sa n d i m p r o v et h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s 2 k e y w o r d s ：r u r a lw o r k e r , s o c i a ls e c u r i t y , o l d - a g ei n s u r a n c e 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人： 年月e t 1 前言 1 前言 1 1 选题的背景和现实意义 农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体。自上世纪 8 0 年代开始，“农民工一这个词开始在中国流行，随着城市化、现代化、工 业化进程的加快，大批农村剩余劳动力进入城市谋求职业，随之而来的是他们 面临着失业、伤残、疾病、年老等诸多的现代风险，客观上需要由现代社会 保障体制来为其提供保障。党的十六大以来，国家对农民工采取了积极引导 的政策，在2 0 0 4 、2 0 0 5 年中央经济工作会议上，胡锦涛总书记指出，我国 总体上已到了以工补农、以城带乡的发展阶段，各地要切实保障进城务工人 员的合法权益，认真解决他们在工资待遇、工作环境、社会保障等方面的问 题。2 0 0 6 年3 月出台的国务院关于解决农民工问题的若干意见中也指 出要“积极稳妥地解决农民工社会保障问题 。“关注民生，构建和谐社会” 已成为2 0 0 7 年两会的聚焦点，与此同时，农民工的社会保障问题也成了众 代表们讨论的热点。2 0 0 8 年两会上，社会保障部部长田成平在回答记者提问 时指出将尽快制定出台农民工养老保险办法。这些都标志着农民工的社会保 障问题已成为一个公共问题，已经纳入到政府的工作日程中。 农民工作为二元社会结构背景下的特殊产物，具有其特殊性，如他们收入 水平低、工作不固定、不稳定、劳动技能低、农民工群体内部分化日益加大， 制定农民工的社会保障政策措施要注意农民工的特殊性以满足他们的特殊 保障需求。而当前各地制定的农民工社会保障项目特别是农民工社会保险政 策模式单一，不能满足所有农民工的保障需求，而且社会保险政策本身存在着 诸多不适宣农民工特点的规定，使得政策执行效果不理想。因此，研究农民工 社会保障制度，具有重要的现实意义。 试论农民工社会保障制度的构建 1 2 相关文献综述 目前，农民工社会保障制度模式选择，学术界存在四种观点： 第一种观点是直接将农民工纳入城镇社会保障体系。王涛等认为，将进 城农民工纳入城镇社会保障体系，则不仅可以为农民工解决工伤、疾病、养 老等现实问题，也有助于在城乡社会保障制度体系之间建立起一个连接的通 道，对于逐渐完善我国社会保障制度体系、最终实现城乡一体化的社会保障 制度，具有重要的意义。郑功成认为：“如果按照传统户籍制度继续将农民工 排除在现行城镇社会保障体系之外，显然有违公平的原则：但如果将其全部纳 入现行城镇社会保障体系，又欠缺财政、技术及相关政策条件，因此，应该 分类分层来解决农民工的社会保障问题 。他主张应先对农民工进行细分， 将其分为三类，现阶段应将那些在城市有固定工作、收入和住所的农民工纳 入城镇社保体系，而季节性农民工和流动性强的农民工在短期内还欠缺建立 社会保障的财政、技术条件。 ， 第二种观点是建立整体上归于城镇社会保障体系的新的农民工社会保障 制度。如华迎放认为农民工社会保障制度模式选择应适应不同就业状况的亚 群体的情况 ；李迎生提出建立面向各企业雇佣的农民工和无雇主雇佣、从事个 体经营或自谋职业的农民的四种社会保障制度，项目有养老、医疗、失业、 工伤、生育、死亡、遗属、最低生活保障等 。 第三种观点是直接将农民工纳入农村社会保障制度，如杨立雄认为，农 民工社会保障归入农村社会保障体系之中，逐步建立和完善农村社会保障制 度，并在适当的时候与城镇社会保障制度接轨。 第四种观点是建立总体上归于农村社会保障体系的新的农民工社会保障 制度。蓝春娣，任保平认同杨立雄的主张，但认为单纯地把农民工归入农村 社会保障体系内是不够的。因为农民工毕竟与纯粹的农民存在很大的差别， 而且农村社会保障制度还不健全，不能满足农民工的需要。因此应根据农民 。郑功成：农民工的权益与社会保障。 j 中国党政干部论坛，2 0 0 2 8 毒华迎放：农民工社会保障模式选择， j 中国劳动，2 0 0 5 。5 。李迎生：社会保障与社会结构转型一二元社会保障体系研究。北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 i i 。杨立雄：“进城”，还是“回乡”9 农民工社会保障政策的路径选择 j 1 湖南师范大学社会科 学学报，2 0 0 4 2 2 1 - 前言 工的特殊性，建立与农民工迫切需要相符的社会保障，如收入保障、工伤保 障、医疗保障等等，在发展到一定程度的时候实现农民工社会保障与农村社 会保障的统一，然后再实现农村社会保障与城镇社会保障制度的统一，最终 建立高度一体化的城乡社会保障制度。 1 3 本文涉及的几个概念解释 1 3 1 农民工的概念 本文所称“农民工 ，是我国经济社会转型时期的特殊范畴，是指具有农 村户口，有承包土地，但不从事农业生产，主要在非农业就业，依靠工资收 入维持生活的劳动者。他们是在农村拥有土地但又离开了农村和土地、在城 市务工的但又没有城市户口的群体。是农村进入城镇从事非农职业，但户籍 身份依然是农民的劳动者。 以农村社会出身来称呼这个已在城镇劳动的群体，是计划经济体制下城 乡二元结构的固定思维。“农民工”一词反映了我国的体制障碍。本文基于研 究过程中叙述的方便沿用这一称谓，并不表示笔者赞成使用“农民工刀来界 定具有农村户籍但己在城镇工作或者在寻找工作的劳动者群体。 1 3 2 农民工的分类 农民工群体已经出现分化，至少可以分为以下三类： 第一类是完全市民化的农民工，即在特定城镇达到规定居住年限，并有 固定住所，工作单位和收入相对稳定的农民工；这部分群体的归属在城市。 对于这类农民工，他们的职业主要又分为两种类型：一种是各类企业包括国 有企业、集体企业、三资企业乃至个体企业( 雇工达一定规模，如5 人) 雇 用的农民工( 含合同工与长期临时工) ：另一种是无雇主雇用，从事个体经营 或自谋职业的进城农民，在城市已工作、生活达到一定年限。 第二类是市民化程度较高，流动性较强的农民工，即常年在不同城镇流 。蓝春娣，任保平：关于农民工社会保障问题的思考 j 社会科学研究，2 0 0 4 5 3 试论农民工社会保障制度的构建 动工作，缺乏稳定岗位，在城镇无固定住所的农民工，他们将来有可能变成 产业工人，也有可能回乡再做农民；他们是农民工的最大群体，这一群体中 进入第一类人群的人数在持续上升，或者以做城市人为目标。 第三类是市民化程度较低的农民工，即间断性在城镇务工和回乡务农， 以农业为主，以务工为辅或工农并重，他们的归属在农村。 农民工群体走向分化的事实及趋势，决定了解决农民工问题的政策必须具 有分类考虑的取向，否则，所有政策均将无法适应全体农民工的客观需要。如 对于那些进入城镇达一定年限( 譬如3 年) 及以上，有固定的工作( 有务工 单位的有关证明或城市有关管理部门的证明) ，有较固定的租居地( 或其他形 式的居住地) 。并有长期在城市居住、谋生的打算，要坚定不移的把他们纳入 城镇社会保障制度体系。 综上所述，我们可以把前两种方案称为“进城 方案，也就是直接将农 民工纳入城镇社会保障体系或建立整体上归于城镇社会保障体系的新的农民 工社会保障制度。即按照“属地原则 ，农民工向劳动收入所在地也就是就业 所在城镇缴纳保险金，享受城镇社会保障网络提供的现代保障。后两者可称 为“返乡 方案，也就是直接将农民工纳入农村社会保障体系或建立总体上 归于农村社会保障体系的新的农民工社会保障制度。即按照“属人原则 ，农 、民工向户口所在地也就是农村缴纳保险金，享受农村社会保障网络提供的传 统保障。 1 3 3 社会保障制度的含义 社会保障制度是社会经济政治发展到一定阶段的产物，是市场经济正常 运行的客观需要，出发点是，促进社会经济的发展，保证社会稳定，保证劳 动力再生产，促进社会精神文明建设。它包括三个主要组成部分：社会保险、 社会福利和社会救济。社会保险是社会保障的核心部分，社会福利是社会保 障的最高层次，社会救济是社会保障的最后一道防线。 我国的社会保障概念内涵还要更大一些，除上述项目外还包括优抚安置、 社会互助和社区服务等。2 0 0 3 年1 0 月1 4 日中国共产党第十六届中央委员会 。郑功成：中国农民工问题：理论判断与政策思路) ，中国人民大学学报，2 0 0 6 ( 1 6 ) 4 1 前言 第三次全体会议通过我国建设社会主义市场经济的纲领性文件中共中央关 于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定规定社会保障包括社会保险、 社会救济、社会福利、优抚安置、社会救助和个人储蓄积累保障，并提出发 展商业保险作为社会保障的补充。 5 试论农民工社会保障制度的构建 2 农民工问题与其对社会保障的诉求 2 1 农民工形成的历史原因及其群体特征 在我国，农民工的形成与发展主要有两个阶段。上世纪8 0 年代，“离土 不离乡 的乡镇企业造就了大批农民工，上世纪九十年代后，农村劳动力转 移至城市与发达地区就业使得农民工的数量激增。据国家统计局农调队调查 统计，到2 0 0 4 年底，进城务工的农民工已多达1 0 1 亿人，劳动和社会保障部 2 0 0 4 年底对2 6 个城市的2 0 0 0 多家企业所作的调查表明，农民工己占企业员 工总数的5 9 8 。2 0 0 6 年4 月国务院研究室最新发布的中国农民工调研报 告显示，我国外出农民工数量为1 2 亿人左右，如果加上在本地乡镇企业就 业的农村劳动力，农民工总数己达2 亿人。为数众多的农民工造就的低成本 优势吸引了全球的产业转移和采购，使中国逐步成为世界的“大工厂一。可以 说，农民工是促使我国工业化与城市化高速发展的重要因素。 2 1 1 农民工形成的历史原因 城乡分割的二元体制所造成的结构差别是造成农民涌向城市的直接动 因。我国自2 0 世纪8 0 年代以来发生的农村剩余劳动力向城市流动是在以城 乡或工农利益差别为基本内容的二元经济结构背景下产生的。一方面，农村 大量过剩劳动力边际生产力低下，收入甚微，有着向外流动的内在冲动；另 一方面，城市第二、三产业迅猛发展创造的就业机会和较高的收入机会形成 农民进城的巨大拉力。正是农村的推力和城市的引力合成为农村剩余劳动力 转移的原动力。回 第一，城市大量就业机会与农村劳动力严重过剩并存是农民工产生的直 刘怀廉：我国农民工问题 ，人民出版社，2 0 0 5 年1 版，第1 9 9 页 6 2 农民工问题与其对社会保障的诉求 接条件。 产业结构调整，大力发展第三产业和兴起的大批乡镇企业，创造了大量 的就业机会。在开放地区、开放城市以电子装配、纺织、玩具及各类轻工产 品加工为主的“三资 企业、“三来一补 企业的迅猛发展提供了大量就业岗 位；另一方面，农村人多地少的矛盾日益突出，大量过剩劳动力与贫乏的农 村就业机会之间的矛盾日趋尖锐。农村的林牧副渔业及其他非农产业由于受 资金、技术、人才、信息、农村基础设施等诸多瓶颈因素的制约，在短期内 很难容纳大量的农业劳动力。因而，农村过剩劳动力向富含就业机会的发达 地区城市迁移变成为必然。 第二，城市高收入与农村低收益的巨大差别是农民工产生的内在诱因。 我国农村在1 9 4 9 年一1 9 7 8 年间人口增长率高达2 0 7 ，而农业国民 收入平均增长率仅为5 5 9 。国际经验表明，一个国家的人口若每年增长1 ，要保持人们生活水平不下降，平均经济增长率就必须超过4 。因而自 5 0 年代开始到7 0 年代，就形成了大规模低收入的农村劳动力队伍。另一方 面，城市经济社会发展迅速，城市居民收入在持续增加( 2 0 0 3 、2 0 0 4 和2 0 0 5 三年城镇居民人均年收入分别为9 0 6 1 2 2 元、1 0 1 2 8 5 1 元和1 1 3 2 0 7 7 元) ， 面对着城市的利益诱惑，农民产生进城打工的愿望。 第三，城市劳动就业制度的改革与农村联产承包责任制给农民人身自由 的解放是农民工产生的体制因素。 新中国成立以来，国家为稳定局势，在城市实行统包统分的就业制度， 限制农民进入城市就业生活。改革开放后，市场经济体制要求打破城乡格局， 放开劳动力市场，农民进城不会受到体制上的限制：另一方面，改革开放之 初在中国推行的家庭联产承包责任制，其实质就是一种政治变革将农民 从农村“人民公社 这一严密组织的束缚中解放出来，给农民以人身自由， 从而使生产力获得了巨大解放。正是由于城市劳动就业制度的巨大变革以及 农民人身自由的解放，大批富余的农村劳动力才有可能进城务工，从而形成 中国特有的“农民工现象。 第四，城市就业的结构失衡也为农民进城提供了机会。 。摘自中国统计年鉴2 0 0 5 、2 0 0 6 7 试论农民工社会保障制度的构建 目前城市虽然下岗职工多，但他们对从事清洁、泥瓦、家具营建、装卸 搬运等脏、累、差的非技术性职业不屑一顾，这就给农村剩余劳动力腾出了 就业空间。而农民工在农村已养成了吃苦耐劳的工作精神，因此他们不会排 斥环境较差的职业和工作。 2 1 。2 农民工的群体特征 农民工是计划经济时期城乡二元社会结构的遗留物，是传统户籍制度与 自由市场制度相结合的产物，是我国从二元经济转向现代一元经济、各项改 革措施非均衡推进的结果。 农民工既游离于农民和工人两个群体之间，又独立于两者之外。由于常 年身在城市，大部分农民工尤其是8 0 后出生的农民工己难以融入农村社区， 但城市居民的排斥又使农民工难以融入城市社会。可以说，这一群体目前在 中国处于非常尴尬的境地。当前，我国农民工群体具有如下特征： 第一，总量持续增长和结构性短缺 据预测，“十一五”期间，我国农村人口向城镇转移的总规模将达到7 5 0 0 多万，年均转移为1 5 0 0 万以上。巨大的农村富余劳动力压力及其转移推力的 加大，必然导致农村劳动力流动就业规模的相应扩大。而另一方面，随着我 国制造业的升级换代和服务业的快速进步，有一技之长且经过培训的农民工 成为劳动力市场的短缺，受到用工单位的欢迎；而农村劳动力职业技能培训 跟不上，造成制造等产业紧缺的劳动力资源不足，形成特有的“民工荒 现 象。所以农民工总量增加和技能型农民工短缺并存。 我国农村劳动力整体技能水平不高，就业竞争力不强。我国农村劳动力 中接受过短期职业培训的占2 0 ，接受过初级职业技术培训或教育的占3 4 ， 接受过中等职业技术教育的占o 1 3 ，而没有接受过技术培训的高达7 6 4 。 据建设部统计，建筑行业的农民工已达3 2 0 0 万人，参加过培训的仅占1 0 。 而美国、加拿大、荷兰、德国、日本农村劳动力中受过职业培训的比例都在 7 0 以上。 第二，农民工就业表现较强的流动性 。国务院研究室课题组：中国农民工调研报告 ，中国言实出版社，2 0 0 6 4 8 2 农民工问题与其对社会保障的诉求 目前，大多数农民工选择“候鸟式 的生活和就业方式的主要原因是：农 民工收入偏低，不足以支撑其家庭在城市定居生活；现行的城乡分割二元户籍 制度，使农民工难以在城市长久居留；农民工在农村都有承包地，使他们流 则有根、出而能退。亦工亦农、亦城亦乡，在今后相当长的时间里将继续存 在，大量农民工仍会以流动就业为主。 首先，农民工流动组织化程度提高。政府加强对劳动力市场中介组织的 培育，流出地外出中介组织发育较快，如各种劳务输出有限公司。在发达和 不发达地区实施了以组织劳务输出为内容的对口扶贫工程，促进了农民工流 动组织化程度的提高。如四川省1 6 3 家培训机构与浙江省2 2 6 家用人企业签 订了3 3 1 份劳务合作协议，定向输出技能型农民工1 4 8 3 4 2 人。通过血缘和地 缘关系实现就业是现阶段外出劳动力就业市场化程度较低的现实体现。 其次，周期性流动倾向明显。可以把具有这一流动倾向的外出者人群按 照不同原因划分为三类：首先是对于大多数外出者来说，异地就业为他们提 供的收入仅仅是为家乡改善生活的补充，与城市的其它就业者相比，他们的 收入仍然是最低的。其次是对于一部分收入较高者，仍然周期性地往返于就 业地和家乡之间，主要是基于社会保障、子女就学等方面没有取得作为城镇 居民相应的待遇，使得转移的隐性成本较高。当然也还有另外一部分群体已 经具备了向城市居民身份转变的经济条件，只是出于对土地的留恋和缺乏合 适的土地流转方式，而将主要家庭生活局限在农村。 第三，外出时间较长，工作不稳定，流动性大。刘怀廉在2 0 0 3 年做的万 人问卷调查显示，外出者在外就业时间在半年内的占5 9 ，1 - 2 年的占2 8 9 ， 3 5 年的占3 4 8 ，6 年以上的占3 0 5 。对外出频次的调查表明，2 0 0 3 年7 0 以上的外出者在1 年中只外出过1 次。从而反映农民工在外就业时间较长的 情况。对于农民工外出就业情况的调查中，姚仁慧在对武汉市农民工的调查 中发现大部分农民工在一年内更换1 2 个工作，这说明农民工群体经常面临 着失业，重新寻求就业机会的情况。综合以上两份调查统计数据，可以判断 农民工外出时间长，他们的工作不稳定，流动性大。 9 试论农民工社会保障制度的构建 2 2 农民工的社会保障诉求 2 2 1 农民工面临的风险结构 所谓风险，按保险学的定义，是指引致不幸事故的可能性。农民工面临 的风险主要是由其进入城镇后的就业模式决定的。由于他们基本上从属于城 镇中的次级劳动力市场，工作多伴有劳动强度高、操作简单、危险性高、稳 定性差、收入偏低以及流动性强等特点。因此其面临的风险结构已不再是传 统的与小农经济相适应的自然风险，而是一种与市场经济和工业化、城镇化 相适应的现代风险结构： ( 1 ) 工伤风险 工伤风险是最容易对农民工造成直接伤害的风险。首先，农民工由于受 大户籍、技能等方面的限制，其就业基本上是在城镇次级劳动力市场，从事 的多是脏、累、重、险的工作。据调查，目前我国农民工多集中在煤炭、冶 金、化工、机械、纺织等条件艰苦、污染严重的行业和城市基本建设、卫生 保洁、城市保安、城市家政等低收入的岗位上。这些工作的条件及环境均比 较恶劣，事故发生的概率相对于一级劳动力市场要高出许多倍；其次，由于 农民工的文化程度普遍较低，一些企业利用农民工对基本安全知识和劳保知 识的缺乏，招收他们从事劳动强度大、最不安全、职业病易发的工作。与农 民工签订短期用工合同，将合同控制在职业病发病之前，以便逃避应该给付 的劳保待遇和工伤保险；有些企业利用农民工的弱势地位，与农民工签订工 伤私了协议，只支付极少量的医疗补偿金；还有的企业与农民工签订“生死 合同打等，诸如此类的事例举不胜举。农民工由于受自身条件的限制，决定 了他们在这些工伤风险集中行业就业的“优势 和风险化解能力的不足，因 而处于进退两难的尴尬境地。 o 魏华林：保险学 ，2 0 0 0 年版，第9 页 l o 2 农民工问题与其对社会保障的诉求 表一中国外出农民工的基本教育程度( 单位：1 0 0 ) 高中及以上初中小学文盲 1 9 9 0 年人口普查1 5 3 0 岁人口 9 14 7 94 2 98 4 全国4 4 2 个县农村外出劳动力1 5 35 4 82 3 76 o 北京外来人口中1 5 出岁者 1 4 85 4 82 4 95 5 珠江三角洲外来民工 1 5 96 6 11 7 oo 9 资料来源：谭深：中国农村劳动力流动的性别差异，载中国农村劳动力国际研讨会论文第三页 ( 2 ) 医疗风险 与工伤风险一样，医疗风险同样给农民工造成了巨大的威胁。一方面， 由于农民工多从事“脏累重险的工种，因此最有可能接触到各种有害物质， 这不仅会影响其寿命、带来或诱发其他疾病，而且还有可能造成其子代发育 的障碍；另一方面，农民工进入城镇打工，同样会受到各种传染疾病的威胁， 加之居住条件差、公共卫生及防疫无人问津，因而更有可能患上各种疾病。 ( 3 ) 失业风险 农民工群体工作极不稳定，经常面临着失业风险，失业后处于走投无路 的绝境。在我国，从2 0 世纪5 0 年代到8 0 年代初，城市里曾创造一种超强度 的“正规 就业模式，通常被称为“铁饭碗 。即由政府劳动部门或学校分配 工作、终身在一个单位就业的体制。然而，进入8 0 年代到改革开放以来，中 国城市出现并增长着与之相反的两个就业概念“非正规就业 和“非正 规部门 。“非正规就业 是指没有正式的就业身份，工作很不稳定，传统上 叫“临时工 。而“非正规部门 是指那些低收入、低报酬、无组织、无结构 的仅有很小生产规模的生产或服务单位。根据以往研究表明，作为城市外来 人口主体的农民工的就业主要有两种情况：一种就是上述的临时工，虽然农 民工所在的单位是正式单位，但是他们只是临时的工作，与正式职工在收入、 福利上均有明显的差别；另一种情况则是，农民工所在的单位本身是非正式 的单位或部门。由于这两种就业模式都具有低收入、不固定、不稳定的特点， 因此农民工随时都面临着失业风险。而一旦失业的农民工又因其没有其他生 活来源、没有家庭的共担风险、没有劳动部门的免费就业培训机会，又不愿 回乡，只能在城市苦苦挣扎，再次寻找新的就业机会。 1 1 试论农民工社会保障制度的构建 ( 4 ) 养老风险 养老是我们每个人有生之年都要考虑的问题。我国传统上将土地和家庭 作为农民养老的需要，因此没有对农民工建立诸如城市企业职工的基本养老 保险制度。但是，对于农民工群体，土地保障和家庭保障功能在弱化。究其 原因主要有： 1 人地矛盾进一步加剧。据国家统计资料显示，我国农村劳动年龄人口 达5 亿多，农业劳动力在全国劳动总量中的比重高达7 2 ，每一个农业劳动 力人均耕地仅为0 2 9 公顷，户均不足o 7 5 公顷，同时随着城市建设用地、 工业化用地和农民建房用地的扩大，使耕地资源不断流失，人均耕地进一步 减少。 2 农业生产成本不断提高，农民难以做到增产增收。随着国际农产品对 我国市场冲击增大，农民个体的收入将更加不稳定，土地提供生活保障的可 靠性已大不如前。许多农民工进城打工，将土地无偿转让给他人耕种，甚至 不惜抛荒。退休以后的农民工年老体衰，再回到离开多年的土地上，能够从 土地上获得经济收入可想而知。何况约有1 5 左右的农民工因为现行的承包 政策和婚嫁等原因，已经失去或放弃土地承包经营权。 3 在农村现行的土地制度下，农民从土地得到财产性收入的现实性很小。 在现行的农村土地制度下，农民可将土地转包给他人来获取收益，但一方面 由于土地经营性收益难以提高，另一方面，由于人多地少，每户转包的数量 极为有限，难以形成规模经营，这些因素的存在。使农民依靠转包土地给他 人获得财产性收入以获得保障显得缺乏现实基础。 4 在发展市场经济的今天，建立在自然经济基础上的家庭保障受到了人 口老龄化、家庭规模小型化、文化观念多元化等多种因素的冲击，使其保障 功能正在逐步降低。首先，农村人口老龄化加快，老年负担系数( 6 5 岁及以 上老年人与1 4 至6 4 岁人口数之比) 到1 9 9 9 年已达到1 0 2 5 。根据中华 人民共和国可持续发展报告( 1 9 9 7 年版) 预测，到2 0 4 0 年，平均每5 人中 就有1 个6 5 岁以上的老年人。随着中国城镇化步伐的加快，农村青壮年人口 大量向城镇迁移，农村老龄化程度将更为严峻。其次，农村家庭规模不断缩 。姜林静：我国农业剩余劳动力转移对促进农民增收的作用分析) ，中国市场) ，2 0 0 5 ( 1 ) 2 农民工问题与其对社会保障的诉求 小。计划生育效应的显现，4 ：2 ：1 的“倒金字塔 型的家庭结构已初步形成。 中国政府人口普查数据显示，我国农村每户平均人数已从1 9 8 0 年的4 6 1 人下 降到1 9 9 9 年的3 6 3 入。核心家庭已越来越多的出现在农村。随着城市化进程 的发展，农民工的小辈大部分将成为城里人，大家庭成员之间因城乡异地使 家庭关系更加疏远，老一代农民如果没有属于自己的养老生活来源的话，在 经济生活和感情生活方面都将比较被动。第三，农村文化观念的变更，使传 统的敬老孝道也受到严重冲击，遗弃甚至虐待老人的现象时有发生。加之年 老农民工法律意识较淡薄，其下辈农民工流动性强，仅在道德约束的情况下， 赡养老人完全依靠农民工子女个人素质和家庭关系，不孝的比例难免上升。 5 农民工自我养老意识淡薄，目前农民工的年龄多集中在2 0 - 4 0 岁之间， 大部分农民工根本就无暇顾及自己的养老问题。安徽大学的罗暇在对苏皖地 区农民工所做的抽样调查显示，1 6 - 4 0 岁农民工中，8 8 1 的人没有考虑过自 己的养老问题：8 9 的人有考虑但没有积累；只有3 的人考虑过并有积累。 而4 1 5 5 岁的农民工中，2 1 1 的人没有考虑过；5 2 6 的人有考虑但无积累； 2 6 3 属于考虑过并有积累( 见表二) 。可见，绝大部分农民工在不久的将来 面临着严重的养老问题，需要引起人们的注意。 表二农民工自身养老打算情况 有养老积累有考虑但无积累没有考虑 年龄组 人数 比例 人数 比例 人数比例 1 6 枷岁 3398 98 98 8 1 4 1 - 5 5 岁 52 6 3 1 0 5 2 642 1 1 5 6 岁以上 36 024 00o 合计 1 l8 8 2 11 6 8 9 37 4 4 资料来源：罗暇：农民工社会保障现状分析与政策建议，载于西安电子科技大学学报( 社科版) ， 2 0 0 3 ( 3 ) 2 2 2 农民工风险规避能力分析 从上午分析中可以看到，农民工来到环境陌生的城镇中，实际上面临着 各种风险，在政府未向他们提供安全保障措施的前提下，单单依靠自身力量 是很难在城市立足并生存下去的。因此，他们必须结伙结伴，互助互济，相 试论农民工社会保障制度的构建 互照应，以群体的力量来弥补个人力量的不足，除此之外别无选择。由于二 元社会结构的存在以及城市居民的歧视，农民工不可能进入城里人的交际圈 子，只能在同样是农民工的同伴或亲友中自发的结成一个个相对稳定的小群 体。聚住一处的农民工群体通常自发的组织起来，彼此相互帮助，提供服务， 甚至共同确立一些简单的规则，形成有定组织化程度的社群，学术界通常 称为“自组织。这表明，他们有强烈的组织和制度需求，而政府作为社会政 策的制定者，还没有准备好提供服务，就意味着产生了一个组织和制度的空 白点，就会生长出一种替代。蔡防先生指出：“这些应迁移者的需要而形成的 组织和规则，因其处于正规性制度安排和组织之外，可以被看作制度外现象， 或者说是制度与组织形式上的都市中的村庄。这些制度安排和组织建设的 基础来自于三个方面：以行业为中心，以聚住区为落脚点，以共同家庭为纽 带。从功能上看，农民工的自组织通常包括利益保护型，信息服务型，生活 服务型和谋求私利型等四种类型。 农民工在城镇失业、受伤、生病或陷入其他困境时，农民工自组织的相 互帮助、相互救济、相互照应往往能起到减轻危险甚至摆脱困境的作用。从 而降低陷入困境的农民工为了生活挺而走险的可能性，并在一定程度上维持 城市社会的秩序和安全。 但是，需要指出的是，作为农民工规避风险的自组织，一方面由于其属 于自发性风险规避手段并缺乏稳定和足够的经济来源，因此要为其成员化解 各种风险，起作用及其有限，它只能最低限度的缓解成员的困难，要帮助成 员真正摆脱贫困则显得力不从心。另一方面，由于农民工文化素质水平低， 其建立的自组织的发展比较盲目，缺乏正确的引导，遇事不能寻求合法的途 径保护其成员的利益，有些组织甚至倾向于向极端利己主义的小团体发展， 倾向于采用不合法的手段达到目的，有被沦为黑社会的可能。 以上分析表明，农民工的自我风险规避能力是极其有限的，寻求合法有 效的制度保障已势在必行。 。蔡防：中国城市限制外地民工就业的政治经济学分析，载于中国人口科学) ，2 0 0 0 ( 4 ) 1 4 2 农民工问题与其对社会保障的诉求 2 3 建立农民工社会保障制度的必要性 2 3 1 加快城市化进程的需要 城市化是指一国在工业化进程中，人口、产业( 或资本) 不断从农村向城市 集聚，城市数量、城市人口越来越多的过程。在二元社会结构的影响下，我 国的工业化发展已达到工业化中期的初始阶段，但农业劳动力的比重和城镇 人口的比