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“以人为本”与“以被管理者为本” 行政管理的理念转型探索 中文摘要 从2 0 世纪8 0 年代以来，中国进入了一个极其伟大的历史性变革时期从 计划经济向社会主义市场经济转型。正如马克思主义的基本原理表明的那样：“物 质资料的生产和再生产，归根到底是具有决定性意义的”。物质资料生产方式的 变革必然导致整个上层建筑和意识形态或迟或早的相应变革。在经历了二十多年 的市场化进程后，中国的市场化程度总体上达到了6 0 7 0 。市场经济基础的 日渐形成，市场经济这种以人的自主活动为基础的经济日趋取代计划经济而取得 主导地位，经济规律就强制式地为自己开辟历史道路，导致了发展哲学、治理模 式和执政理念的历史性转折。其中最重大的标志就是“以人为本”发展理念和发 展哲学在中国的肯定和产生。这是一场极其伟大而深远的历史性理念革命。计划 经济之所以行不通，重要之点就在于这种经济不承认个人的权利和那种内在的对 个体的人的轻蔑，由此而导致了人的生产积极性的泯灭，导致了微观经济效益的 低下。市场经济，是一种以对人的正当利益和权益的肯定、以个人的自主活动为 基础的经济。因此，在市场经济条件下，要创造物质财富、要提高社会生产力、 要建立和完善市场经济体制、要充分发挥市场经济的效率，就必须也必然要求对 这种经济体制的根本和基石人，进行符合市场经济机理和运行规律的价值判 断。在转型国家，就必须对人的态度有深刻的反思和理念转型。 同样，作为上层建筑、意识形态的行政管理理念和实践，也必须从转变了 的经济基础和新的发展哲学中找到自己的核心、灵魂、价值取向和发展方向： 它应当是门研究如何保护被管理者的各种权益、满足被管理者各类需求的科 学；应当是一门研究从少数人统治和管理大多数人向大多数人统治和管理少数 人转化的科学；应当是- - f l 关于对管理者进行管理的科学；应当是- - 1 1 对管理 者的权力边界进行严格界定、对管理者的管理方式进行矫正的科学，必须实现从 “以管理者为本”向“以被管理者为本”的理念革命将“以人为本”的哲 学观和价值观贯彻落实在行政管理的理念和实践之中。相应地，行政管理应当 以四大转型为核心，构建它全新的价值取向：以被管理者的权力为本从“财 产无限政府”向“财产有限政府”转型；以被管理者的自主活动为本从“职 能无限政府”向“职能有限政府”转型；以被管理者的公共需求为本从“国 有政府”向“公共政府”转型；以被管理者的全面发展为本从控制型管理 向服务型管理转型。 关键词：“以人为本”理念转型以被管理者为本 “h u m a n b a s e d ”a n d “u n d e r li n g b a s e d ” t h er e s e a r c hf o ra d m i n i s t r a t i o n m a n a g e m e n tp r i n c i p l e a b s t r a c t s i n c e8 0a g e so f2 0c e n t u r i e s ，c h i n ae n t e r e dav e r yg r e a to fh i s t o r i c r e p l a c ep e r i o d f a c et h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m yt h e , t r a n s f o r m a t i o nf r o m t h ep l a n n e de c o n o m y j u s ta sm a r x i s to ft h eb a s i cp r f n c i p l ee x p r e s so fs o ：” t h ep r o d u c t i o no ft h em a t e r i a ld a t ar e t u r nw i t ht h er e p r o d u c t i o n sat h e r o o ta f t e ra 1 1h a v et h ed e c i s i v em e a n i n go f ”t h er e p l a c i n gt ob ya l lm e a n s c a u s ew h o l es u d e r s t r u c t u r eo fw a yt h a tm a t e r i a ld a t ap r o d u c ec o w g i r li s w i t ht h ec o n s c i o u s n e s sa p p e a r a n c eo rl a t eo rr e p l a c e e a r l y a tm a r k e tt h a t c a r e e r2m o r et h a nt e ny e a r s e se n t e rt h ee m p r e s s ，c h i n a sm a r k e tt h e d e g r e ei st o t a lt ou d c o m et oa6 0 7 0 m a r k e te c o n o m yf o u n d a t i o no f g r a d u a l l yb e c o m e ，e c o n o m yt h a ti n d e p e n d e n c ea c t i v i t yt h a tm a r k e te c o n o m y t h i s k i n do fi sb a s a lw i t ht h ep e r s o nt og r a d u a l l yr e p l a c et h ep l a n n e d e c o n o m yb u ta c q u i s i t i o np r e d o m i n a n c ep o s i t i o n ， e c o n o m i cr e g u l a t i o nt h e c o m p u l s i v et y p eg r o u n di sf o rb yo n e s e l fd e v e l o p - t h e h i s t o r yr o a d i n g ，a n d c a u s et h ed e v e l o p m e n tp h i l o s o p h y ，m a n a g et h em o d ew i t hh e a dt h eg o v e r n m e n t t h ep r i n c i p l e sh i s t o r i ct w i s t a m o n gt h e ma n dm o s tt h ei m p o r t a n tm a r k i n g i sah u m a n b a s e dd e v e l o p m e n tp r i n c i p l ew i t hd e v e l o pt h ep h i l o s o p h yi n c h i n aa f f i r m a t i r ew i t hp r o d u c e t h i si sav e r yg r e a tb u tp r o f o u n da n d h i s t o r i cp r i n c i p l er e v o l u t i o n p l a n n e de c o n o m yi t i st h e r e f o r ear i g h t s f o rt h ep o i n to ft h ei m p a s s a b i l i t y ，i m p o r t a n c ec o n s i s ti n n i n gt h i sk i n d o fe c o n o m yd e n y i n gi n d i v i d u a lw i t ht h a tk i n do fi n s i d eo fr i g h ti n d i v i d u a l o ft h ep e r s o n sc o n t e m p t ，f r o mh e r eb u tc a u s e dt h ep e r s o n sp r o d u c t i o n o ft h ep o s i t i v e ，a n dc a u s et h ee c o n o m i cp e r f o r m a n c eo ft i n yl o w l y m a r k e t e c o n o m y ，i sap r o p e rb e n e f i t sf o rw i t ht op e r s o nw i t ht h er i g h t st h a t i n d e p e n d e n c e a c t i v i t yo fa f f i r m a t i v e ，i sb a s a lw i t ht h ei n d i v i d u a lo f e c o n o m y t h e r e f o r e ，u n d e rt h em a r k e te c o n o m yt e r m ，w a n tt oc r e a t et h e m a t e r i a lw e a l t h ，w a n tt h es o c i a lp r o d u c t i v i t yo fe x a l t a t i o n ，w a n tt o e s t a b l i s hw i t ht h ep e r f e c tm a r k e te c o n o m ys y s t e m w a n tt h et od i s t r i b u t e t of l i c kt h ee f f i c i e n c yo ft h em a r k e te c o n o m y ，m u s ta l s ob va l tm e a n s r e q u e s tt ot h er o o to ft h i sk i n do fe c o n o m i cs y s t e mi sw i t ht h es i l l 一p e r s o n p r o c e e d sm a t c ht h em a r k e te c o n o m ym a c h i n et h ew i t he i r c u l a t et h e r e g u l a t i o n sw o r t haj u d g m e n t i nt h et r a n s f o r m a t i o nn a t i o n m u s ta t t i r u d e t o w a r d sp e r s o nc o n t a i nd e e pa n t it ot h i n k1 以t ht h e p r i n c i p l e t r a n s f o r m a ti o n s a m e ，c o n d u c ta n da c t i o n ss u p e r s t r u c t u r e ，c o n s c i o u s n e s st h e a p p e a r a n c e sa d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n tp r i n c i p l ew i t hp r a c t i c e ，a n da l s o m u s tf r o mt h ee c o n o m i cf o u n d a t i o nt h a tc h a n g e df i n do u tt h eo w nc o r e ，s o u l ， w o r t ham i n d s e tw i t hd e v e l o pt h ed i r e c t i o nw i t hn e wd e v e l o p m e n tp h i l o s o p h y 3 i n s i d e ：i ts h o u l d si sh o war e s e a r c hi sp r o t e c t e dq u i i tt h eg o v e r n o r s e v e r yk i n do fr i g h t s ，s a t i s f yt ow e r ei sv a r i o u s e db yg o v e r n o rn e e do f s c i e n c e ：s h o u l d i n gi sar e s e a r c hr u l ew i t hs c i e n c et h a tm a n a g et h em o s t p e o p l et or u l et om o s tp e o p l ew i t hm a n a g eah a n d f u lo fm e nt oc o n v e r tf r o m ah a n d f u lo fm e n ：s h o u l di sac o n c e r n i n gs c i e n c et op r o c e e d sm a n a g e m e n t t og o v e r n o r ：s h o u l d i n gi sap o w e rt o w a r d sg o v e r n o rt h eb o u n d a r yp r o c e e d s s t r i c td e f i n e ，m a n a g e m e n tg o v e r n o rt h em e t h o dp r o c e e d ss c i e n c et h a t c o r r e c t ，m u s tr e a l i z ef r o mt h ep r i n c i p l er e v o l u t i o nt h a t ：r e g a r d i n g g o v e r n o ra st h i s d i r e c t i o n t h e nq u i i tg o v e r n o ri st h i s 一t h ep r i n c i p l e t h a tt h ep h il o s o p h yo ft h eh u m a n b a s e dc a r r yt h r o u g hw i - t hw o r t ha p r a c t i c a lm a n a g ei nt h ea d m i n i s t r a t i o nw i t hp r a c t i c ei n c o w g i r lg r o u n d ， a d m i n i s t r a t i o nt h em a n a g e m e n ts h o u l dr e g a r d i n gf o u rg r e a t e s t t r a n s f o r m a t i o n sa st h ec o r e ，t os e tu pi t sa 1 1n e ww o r t ha m i n d s e t ：r e g a r d i n gt h ep o w e ro ft h eq u i i tg o v e y n o ra st h i s f a c et h e ” p r o p e r t yl i m i t e dg o v e r n m e n t ”t h et r a n s f o r m a t i o nf r o mt h e ”p r o p e r t y i n f i n i t eg o v e r n m e n t ”：r e g a r d i n gt h ei n d e p e n d e n c ea g t i v i t yo ft h eq u i l t g o v e r n o ra st h i s f a c et h e 一w o r k i n gt a l e n t1 i m i t e dg o v e r n m e n t “t h e t r a n s f o r m a t i o nf r o mt h e ”w o r k i n gt a l e n ti n f i n i t e - g o v e r n m e n t ”：r e g a r d i n g t h ep u b l i cn e e do ft h eq u i i tg o v e r n o ra st h i s f a c et h e ”p u b l i c g o v e r n m e n t ”t h et r a n s f o r m a t i o nf r o mt h e ”s t a t e o w n e dg o v e r n m e n t ”：t h e n q u i i tg o v e r n o ro fc o m p l e t e l yd e v e l o pf o rt h i s m a n a g ef a c es e r v i c et y p e t h em a n a g e m e n to ft r a n s f o r m a ti o nf r o mt h ec o n t r o lt y p e h u m a n b a s e dt h ep r i n c i p l et r a n s f o r m a t i o ni st h e nq u i l tg o v e r n o ri st h i s w i l lh a v et or e a l i z ef r o m ”t a k et h es u d e r i n t e n d e n ta sv h i s ”w i l la p p r o a c h ”t a k eb yt h es u d e r i n t e n d e n ta st h i s ”t h ei d e ar e v o l u t i o n ”h u m a n i s t ”a n d v a l u e s i m d l e m e n t a t i o nr e a l i z a t i o ni nd u r i n ga d m i n i s t r a t i o ni d e aa n d p r a c t i c e c o r r e s p o n d i n 9 1 y ，t h ea d m i n i s t r a t i o n ) m u s tt a k ef o u rb i g r e f o r m i n ga sac o r e ，c o n s t r u c t si t sb r a n d n e wv a l u eo r i e n t a t i o n ：t a k ea s t h i si sa p p r o a c h e db ys u p e r i n t e n d e n t sa u t h o r i t yf r o m ”t h ep r o p e r t y i n f i n i t eg o v e r n m e n t ”t h ep r o p e r t y1 i m i t e dg o v e r n m e n t ? r e f o r m i n g ：t a k e a st h i si sa p p r o a c h e db ys u p e r i n t e n d e n t si n d e p e n d e n ta c t i v i t yf r o m ”t h e f u n c t i o ni n f i n i t eg o v e r n m e n t ”t h ef u n c t i o n1 i m i t e dg o v e r n m e n t ” r e f o r m i n g ：t a k ea st h i si sa p p r o a c h e db ys u p e r i n t e n d e n t sp u b l i cd e m a n d f r o m ”t h es t a t e o w n e dg o v e r n m e n t ”t h ep u b l i cg o v e r n m e n t ”r e f o r m i n g ：t a k e b ys u p e r i n t e n d e n t sf u l ls e a t ed e v e l o p m e n ta st h i s f r o mc o n t r o l m a n a g e m e n tt os e r v i c em a n a g e m e n tr e f o r m i n g k e yw o r d s h u m a n b a s e did e ac h a n g eu n d e ri in g - b a s e d 4 前言 从2 0 世纪8 0 年代以来，中国进入了一个极其伟大的历史性变革时期从 计划经济向社会主义市场经济转型。正如马克思主义的基本原理表明的那样：“物 质资料的生产和再生产，归根到底是具有决定性意义的”。物质资料生产方式的 变革必然导致整个上层建筑和意识形态或迟或早的相应变革。在经历了二十多年 的市场化进程后，中国的市场化程度总体上达到了6 0 7 0 。市场经济基础的 日渐形成，市场经济这种以人的自主活动为基础的经济日趋取代计划经济而取得 主导地位，经济规律就强制式地为自己开辟历史道路，母致了发展哲学、治理模 式和执政理念的历史性转折。其中最重大的标志就是“以人为本? 发展理念和发 展哲学在中国的肯定和产生。这是一种重大的发展哲学和观念转型，对一切领域 和一切学科都具有无可争议的统领和指导意义。 “以人为本”观念在中国经济社会生活的各个层面、各个领域正在逐步被接 受和不同程度的实施。但是在行政管理的学科和实务领域中的应用和实施进展不 大，相关专题和系统研究相当滞后：到目前为止，关于人本的管理思想研究和实 践，主要局限在行政体制内部管理。即使行为科学侧重研究人的需求、行为的动 机以及人际关系对人的行为的影响，并提出通过多种方式激励人的积极性的管理 方法，也仍然把对人的激励看成是管理人的手段。从其理论立意和实施目标看， 始终没有摆脱把人本管理作为手段而不是将人的发展作为最终目的的理念局限。 长期以来，行政管理的出发点、研究角度、制度和体制安排、价值尺度和终极目 标都是以管理体制为本，是从管理者的角度去研究行政管理。 当代中国“以人为本”理念的产生和提出是市场经济的本质要求和内在必然。 每一个商品所有者拥有独立的、完全的、排他的商品所有权，自由地、自主地、 平等地按“等量价值相交换”的规则进行经济活动，以追求个人的不同需要和个 人利益这就是市场经济的最原始和最基本起源、动因、目的和运行机理，这 就是市场经济富有效率和活力的基本规律。市场经济本质上就是以个人( 活动单 元) 为基础的一种生产方式、是人的经济、是“以人为本”的“人本经济”。 从人类历史的演化规律考察，市场经济具有极其强烈的、过去一切经济形态 不能与之比拟的人本性质。人类经济形态从低级向高级的演化史，是一部人，大 多数人的不断地解放、人的权利不断被承认肯定和不断丰富、人的主体地位不断 得以肯定的历史。市场经济的产生、巩固和发展的历史，也就是人作为万物之源 泉、万物之尺度、万物之目的这种主体地位不断提高的历史。态度是最重要的。 从哲学的高度看，对人、对劳动者的态度是人类各种经济社会形态的重要分界线。 与市场经济以前的一切经济形态相比，市场经济对人的倚重达到了空前的高度。 计划经济之所以行不通，重要之处就在于这种经济体制对人的态度“以 计划为本”和与之相应的不承认个人的权利和自由，还有那种对人的内在的轻蔑 和冷漠。这种经济体制对人的物化、“螺丝钉”化、工具化、被动化的态度彻底 泯灭了个人对生产的自主性、主动性、积极性和创造性，导致微观经济活动丧失 活力、动力和效率，从而也就泯灭了这个社会的基石和根本的发展动力。随着中 国市场经济基础的日渐形成，市场经济这种以人的自主活动为基础的经济日趋取 代计划经济而取得主导地位，经济规律就强制式地为自己开辟历史道路，导致了 发展哲学、治理模式和执政理念的历史性转折。这是一场历史性的体制革命。历 史唯物主义告诉我们：经济基础决定上层建筑，上层建筑反映经济基础。作为上 层建筑、意识形态的行政管理理念和模式，同样面临着从“以管理者为本”到“以 被管理者为本”的理念革命问题。 相应地，中国的政治学、行政管理学的理念和实务必须从转变了的经济基础 和发展哲学中找到自己的灵感、核心、灵魂和发展方向：它应当是研究如何从少 ， 数人统治和管理大多数人向大多数人统治和管理少数人转化的科学：是关于对管 理者进行管理的科学；是对管理者的权力边界进行严格界定、对管理者的管理方 式进行矫正的科学，必须实现从“以管理者为本”向“以被管理者为本”的理念 革命。 本论文从经济学、历史学、政治学、管理学等多学科、多视角、多方法地对 市场经济的“人本”本质和内在要求进行深入的综合探讨，进而论证和阐述行政 管理理念革命的历史必然性和规律性，具有科学意义和一定的理论价值。 第一次将“以人为本”的重大哲学和发展理念具体引入和运用于行政管理， 对于“以人为本”在行政管理的理论和实践中的全面贯彻落实有着积极的建设性 意义和价值。 首次明确提出“以被管理者为本”这一概念，将“以被管理者为本”具体化 为“以被管理者需要为本”、“以被管理者的利益为本”、“以被管理者的权利 为本”、“以被管理者的全面发展为本”等四大思想，并以此为标准重新界定和 规范政府的权力、职能、责任和义务边界。 一、“以人为本”与“以被管理者为本”的理论分析 1 1 政治和行政管理理念和实践的历史回顾 近现代市场经济及其与之相适应的民主政体形成以前，世界政治学的理论和 实务总体上可以说是关于管理者权力的无限性、无限的权力的合法性、权力的维 护、权力的运用的学问。古典政治学主要是一门关于统治者如何统治的学问，研 究的是如何管理他的臣民被管理者。“君权神授”、“天子”权力的绝对性 “君、臣、父、子”等等，都是在研究如何治理、管理、统治人民。统治者和管 理者的利益、意志处于绝对的支配地位，对被管理者的管理是为管理者的利益和 意志服务的。由于政治和行政在美国1 9 世纪8 0 年代将政治和行政分离之前，两 者之间没有明显的界限，在此之前，没有单独的行政概念，而是“政”和“治” 的合二为一。因此，在漫长的历史时期，政治学包含了行政学，政治理念即是行 政理念。 人类异化现象的普遍性在古典政治学( 实质上包括行政管理学) 中也毫无例 外地体现出来：人民进行自我管理的国家职能向人民被管理、被统治的方向异化。 相应的，政治学成为了一门专门研究部分人如何管理和统治人民的学问、演变成 了如何实施统治者和管理者的意志的工具，演化成了研究少数人如何管理大多数 人的“治人”之术即便是西方政治文明的渊源古希腊城邦共和制和罗马 共和国。在它的极端时代，在管理者面前，人民是奴隶、是牲口、是“君要臣死 不得不死”绝对君主专制。 作为上层建筑和意识形态政治学和行政管理学，不过是、而且只能是一定经 形态和经济制度的反映并为经济基础服务。一定的经济制度必然有与之相适应的 行政管理制度：自从原始公社解体、人类进入了少数人统治和管理大多数人的时 代。这些“少数人”分别是奴隶主、领主和资本的主人，即资本所有者。以人类 经济形态演化为基础，人类历史上的政治学和行政管理学可以分别划分为“以奴 隶主为本”、“以封建主为本”、“以资本所有者为本”的替代过程。这些不同的统 治和管理核心却是相同的，那就是：以少数人为本。而这些少数人同时又是管理 者，因此又可以概括为“以管理者为本”。 从近代资产阶级革命开始，政治学、行政管理学的理论和实务开始了对统治 者和管理者进行管理的伟大历史进程：在理论思想界，从卢梭的。社会契约论 到孟德斯鸠的论法的精神、恩格斯的家庭、私有制和国家起源，哈耶克 的通往奴役之路等等，林林总总、汗牛充栋；在实践中，1 6 8 8 年的“光荣 革命”和大宪章到联合国人权宪章体系和公民权利和政治权利公约的三 百多年来，人类社会开始了与市场经济的内在要求相一致的、对被管理者的权利 不断诉求的历史进程，人类社会越过了原始民主管理、专制管理阶段进入了民主 管理时代：宪法的立法原则是保护人民的权利，“人权宣言”、“三权分离”、 议会民主、透明度、依法行政、行政伦理、行政许可、反腐败法、问责制和对“领 导”的“弹劾”等等，都是在研究如何为管理者设定权力的权利边界和职能边界， 可以集中浓缩为一句话：“管理管理者”。 一部世界历史，就是被管理者与统治者和管理者不断矫正彼此的权利和义务 的历史。人民，从管理客体到管理主体的历史性转型、从被人管理到自己管理自 己的历史这就是一部人类的政治历史! 但是，从学科理论来看，政治学和行政管理学的理念和倾向远远滞后于历史 演化的实际进程：迄今为止的政治学行政管理学，在总体上仍然没有挣脱“治人” 和“管人”之术的基本桎梏即便西方世界对政治与行政有权威性诠释的著名 人物也不例外：对政治与行政进行权威性诠释的代表人物首推约翰霍普金斯大 学校长古德诺( f r a n kj c g o o d n o w ) ，他在1 9 2 6 年出版的、被称为“第一本行 政管理学教科书”的政治与行政中说：“政府的这两种功能可以分别称作政 治与行政。政治与政策是国家意志的表达相关；行政则是与这些政策的执 行相关。从此以后，“政治是国家意志的表达”、“行政是国家意志的执行”成 9 为行政学中的流行观点。应当注意到，如果国家意志体现的是人民的意志，两者 不存在不对称条件下，这一经典解释还可以接受。然而在大多数政治体制和大多 数情况下，两种意志之间存在着严重的不对称甚至相悖。也就是说，国家意志往 往并不是、或者不完全是人民的意志。如果这样，古德诺的定义就很难让人接受。 国家，是人民组成的、由人民进行自我管理、为人民自己服务的公共机构。它的 唯一合法、合理的职责是执行人民的意志，它的功能只是提供人民表达意志的平 台除此之外没有别的职责和功能。 世纪之交，“以人为本”的科学发展观在中国产生。这是具有伟大历史性意 义的重大观念和价值转型。这种新的发展观念本质上是_ 种哲学观、一种价值观、 一种基本理念。哲学，是科学的科学，价值观是对宇宙万物中人的价值判断，理 念是事物的准则或规律。因此，科学发展观对一切事物、一切学科都有着无可质 疑的、至高无上指导和统领地位和作用当然也将行政管理学科包囊在其中。 然而，迄今为止，“以人为本”的科学发展观在中国现行行政管理学教科书 中钵现不足。具体表现在这样几个主要方面：第一，所有的行政管理学教科书几 乎完全没有将“人”作为行政管理的直接客体。行政管理学研究的是“事务”一 一“国家事务、社会公共事务和机关内部事务。”“行政管理学的主要任务和 根本目的就在于探讨和发现这些规律性”。( 夏书章，1 9 9 8 年) 现行行政管理 学教科书没有体现“人”在世间万物中的核心地位和作用，具有见物不见人的重 大缺陷。到目前为止，即便是有关人的管理思想研究和实践，主要局限在行政体 制内部管理。即使行为科学侧重研究人的需求、行为的动机以及人际关系对人的 行为的影响，并提出通过多种方式激励人的积极性的管理方法，也仍然把对人的 激励看成是管理人的手段。从其理论立意和实施目标看，始终没有摆脱把人本管 理作为手段而不是将人的发展作为最终目的的理念局限。长期以来，行政管理的 出发点、研究角度、制度和体制安排、价值尺度和终极目标都是以管理体制为本， 是从管理者的角度本身去研究行政管理。 1 0 第二，在现行行政管理学教科书中，人，被置于与管理不对等的、被动的、 从属的、服从的地位，强调的是“其管理主体必须具有对管理客体的支配权”。 _ 即便是在行政机关内部的人事行政方面，对行政人员的研究和管理的目的也不是 着眼于行政人员的权利、物质和精神需要和行政人员自身的发展；目的在于“行 政管理活动的效率和成效”。因此，现行行政管理学教科书从总体上没有摆脱计 划经济的管理理念，没能将被管理者的权利、需求的服务和满足作为行政管理的 核心、宗旨和根本目的，没有“以人为本”的色彩和痕迹，体现出来的是“以管 理为本”和“以管理者为本”的强烈倾向。 第三，现行行政管理学教科书仍然十分强调行政管理的阶级性，强调“行政 职能是阶级统治的必然要求”，( 夏书章，1 9 9 8 年) 强调它的“专政”即“镇 压”功能。然而，党中央提出的“以人为本”没有“阶级统治”内涵，更没有以 某个“阶级”“为本”的限定。 上述主要问题表明，现行行政管理学教科书从基本理念到具体内容总体上仍 然陷于计划经济体制对人的物化、被动化、工具化和对“人”的那种内在的蔑视 的巢臼之中，其中体现出来的管理理念与“以人为本”的科学理念相去何其遥远。 计划经济之所以行不通，重要之点就在于这种一切都是。自上而下”、“控制”、 “计划”、“指挥”、“服从”为核心经济制度不承认个人的权利和自由，在于一切 都属于“恩赐”的那种对被管理者、对人的那种轻蔑，从而导致了经济社会活动 主体人的积极性的极大泯灭、人自主活动能力的严重降低、人的创造性极大 扼杀，导致微观经济活动效率极其低下，导致国弱民穷，最终迫使中国放弃这种 经济制度，进行向以人的权利和利益为基石、以人的追求物质财富的自主活动、 创造物质财富的积极性和创造性为动力的市场经济体制的历史性转型。 市场经济在中国的发展，必然要求作为上层建筑和意识形态的发展理念和发 展哲学的历史性转型“以人为本”的发展观由此诞生。 相应地，中国的政治学、行政管理学的理念和实务必须从转变了的经济基础 和发展哲学中找到自己的灵感j 核心、灵魂和发展方向：它应当是一门研究如何 保护和发展大多数人、即被管理者的权利的科学，应当是对与计划经济体制相适 应的管理者的权力无限进行新的权力界定、对管理者的管理方式进行矫正的科学， 是研究如何从少数人统治和管理大多数人向大多数人统治和管理少数人转化的 科学；是关于对管理者进行管理的科学。 因此，行政管理学的理论和实务必须实现从“以管理者为本”向“以被管理 者为本”的理念转型。否则，传统的以“治人”“管人”之术为核心的中国政治 学和行政管理学就没有它的发展空间和生命力。 i 2 市场经济与“以人为本”的发展哲学 “以人为本”的发展哲学和管理理念之所以产生在今日之中国而不是过去的 中国，有其深刻的经济机理基础。 历史唯物主义告诉我们：经济基础决定上层建筑，上层建筑反映经济基础。 “以人为本”是种发展哲学、发展理念、一种管理理念，更是一种基本态度一 一对人的态度。 “以人为本”的理念的产生，从历史和逻辑上看都是市场经济形成的必然结 果。 每一个商品所有者拥有独立的、完全的、排他的商品所有权，自由地、自主 地、平等地按“等量价值相交换”的规则进行经济活动，以追求个人的不同需要 和个人利益这就是市场经济的最原始和最基本起源、动因、目的和运行机理。 与市场经济以前的一切经济形态相比，市场经济对人的倚重达到了空前的高 度：在原始经济形态下，个人没有独立的所有物和所有权，人们生存的基本单元 是原始共同体原始公社，个人与共同体相比显得最为微不足道和渺小。在人 身依附制经济形态下，产权，甚至大多数人的生命权归属于以强权为基础的极少 数奴隶主。经济的全过程和社会活动权利由这些极少数完成和掌控。与原始经济 形态相比，个人的作用有了很大提高尽管只是极少数人。这种人类历史上对 人的管理最为严密而严酷的经济形态把对人的榨取发挥到了极至，但它永远没有 办法榨取奴隶身上潜在的劳动积极性。人身依附型经济形态的灭亡，主要不是基 于斯巴达克士们的起义和反抗尽管他们英勇而悲壮，而是由于这种经济制度 对大多数人的权利的极度轻蔑和人的劳动积极性的泯灭而导致经济效率极其低 下，从而被比较承认个人权利和个人利益的另一种经济形态地主制取代。在 地主制时代，大多数人佃农的个人利益在交纳了地租之后得到了体现，个人 的权利、包括人身权利和剩余产品的个人所有权得到有限的认可，社会和经济就 找到了它的更高级形式，就进一步发展。个人的人身权利和剩余产品的个人所有 权产生了在大多数人之间的交换和交换的不断扩大，产生了以大多数人参与交换 为基础的市场，个人利益的增加只能通过市场获得而不是以前那种依靠超经济的 政治或军事强权，由此而激发了大多数人为市场而生产的空前高涨的生产积极 性，交换和市场得以不断扩大。这样，以交换和市场为个人利益的惟一实现方式 的新的经济形态市场经济得以前行到人类经济社会生活的前台，日趋取得它 的普遍意义和统制地位。 因此，人类历史发展的轨迹是沿着大多数人的个人权利的不断扩大、个人利 益不断被承认和个体作用的不断提高为主线的。而这条主线则是由个人的财产 权、交换和不交换的自主权、自由权，以交换价值面前人人平等的交换原则、以 个人利益为基石和动力的生产交换积极性这些“点”连接而成的。从而，人，拥 有自主的所有权和平等自由的交换权、通过为市场交换进行生产来实现个人利益 的人，构成了市场经济的活动单元在此之前人类经济生活的主要单元则分别 是“公社”、“庄园”、“领主或地主”、还有典型计划经济时代的“国家”。 中国改革开放前实行的是计划经济体制。典型的计划经济就像台大机器，仅 由少数人即可控制运转，一切都只是单方面的指挥、调动、安排、指令，绝大多 数只是这台机器上一颗颗“螺丝钉”，一切经济社会活动都是以“计划”为中心， 每一个个人不过是执行和完成计划的工具，从而是“以计划为本”的经济体制。 这种经济体制对人的物化、工具化、被动化的态度彻底泯灭了个人对生产的自主 性、主动性、积极性和创造性，导致微观经济活动丧失活力、动力和效率，从而 也就泯灭了这个社会的基石和根本的发展动力。 在市场经济条件下，要创造物质财富、要提高社会生产力、要建立和完善市 场经济体制、要充分发挥市场经济的效率，就必须也必然要求对这种经济体制的 根本和基石人，进行符合市场经济机理和运行规范的价值判断。 正是随着中国市场经济基础的日渐形成，市场经济这种以人的自主活动为基 础的经济日趋取代计划经济而取得主导地位，经济规律就强制式地为自己开辟历 史道路，导致了发展哲学、治理模式和执政理念的历史性转折。 因此，深刻认识市场经济的人本性质后应当得出这样的基本结论：要发展生 产力，就必须真心实意地搞市场经济，要真心实意地搞市场经济，就必须建立一 个与市场经济内在的人本要求相一致的价值观体系，以人的解放、人的全面发展 为制度安排标准和行为原则。在深入了解市场经济以人为本的运行机理的同时， 要反思计划经济式执政理念的非科学性和非人本性，树立以人的发展为核心，以 经济发展为手段、以制度进步为支撑的治理理念，将人的发展和经济发展相结合， 经济法则与人文精神相交融，构筑一条充满动力和灵性的发展道路。“发展”一 一市场经济条件下的发展，它的动力、基石、标准、核心、目标必须绝对定位于 “人的发展”：人，是发展之源泉、发展之尺度、发展之i i 的这是一个宏观 的发展理念和发展模式问题，是对一个国家和民族的思维能力的检验，是价值观 的分界线，是一个最高层次的发展哲学问题。 “以人为本”是作为科学发展观的重要内容在党的十六届三中全会上提出的。 科学发展观包括两方面内容：一是以人为本，二是全面、协调、可持续发展。为 了使全面、协调、可持续发展具体化，中央又提出了五个统筹的战略，即统筹城 乡发展；统筹区域发展；统筹经济社会发展；统筹人与自然和谐发展；统筹国内 1 4 发展和对外开放。有人说，科学发展观包含全面、协调、可持续发展和五个统筹 内容，这好理解，和那种片面的、不科学的发展观正好形成鲜明对比，但把“以 人为本”引入科学发展观则似乎多余。其实这恰恰是要害所在。形成片面的、不 科学的发展观，表面看来是那种只顾发展速度而不问其他的形而上学思维方式在 作怪，但其深层原因则是因为忽视广大人民的利益的需要和利益，不懂我们的发 展，包括经济高速运行和g d p 快速增长，归根到底是为了满足最广大人民的物质 和文化需要。全面、协调、可持续发展和五个统筹回答的是怎样发展，以人为本 回答的则是为什么发展。无视或者模糊以人为本这个发展目的，恰恰是形成片面 的、不科学的发展观的根本原因。以人为本正是科学发展观的核心内容。以“以 人为本”为核心的全新的执政理念和科学发展观的诞生，表明中国执政党高层和 政府，尤其是中央政府在对事物的价值判断，对人的态度、关爱生命、关心民众 福利等根本性理念方面有了深刻的转换。其中蕴涵和体现的是对人、对生命的态 度的历史性跨越。 市场经济在本质上要求行政管理的出发点和目的都是为了肯定和保护大多 数人的利益、需要和发展，否则就会干扰甚至破坏市场经济的运行机理和规律。 “发展”市场经济条件下的发展，它的动力、基石、标准、核心、目标必须 绝对定位于“人”。因此，行政管理学的定位也只能是“以被管理者为本”。传统 的计划经济型行政管理形成的“控制”、“支配”、“计划”、“服从”等理念对经济 活动主体、即广大被管理者的自主程度形成压制，而日趋提高市场化程度和市场 自主经济主体的增加要求政府必须在管理理念、管理方式等方面进行转变：政府 要从习惯于计划经济体制下的“计划”、“控制”、“指令管制”的管理观念与 模式转变为现代市场经济中的服务型模式，确立“以被管理者为本”、为经济和 社会活动主体的自主活动提供帮助和服务的管理观念。 “以人为本”就是以人为发展之本源，以人为发展之价值尺度，以人为发展 之目的。 相应地，行政管