（公共管理专业论文）监企分离背景下的监狱企业发展定位研究.pdf

中文摘要 监狱企业是特殊的国有企业，其主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动场所，为改造 罪犯服务。它有别于以营利为目的的社会企业，但同时也要兼顾经济效益。监狱体制改 革实施前，监狱的经费一度主要依赖监狱企业的收入。“监企不分”导致监狱企业改造罪 犯的法定职能发生错位。为了切断市场法则对监狱执法活动的渗透和影响，有效防止司 法腐败，确保正确行使刑罚执行职能，2 0 0 3 年中央批准在监狱系统实施监狱体制改革， 2 0 0 5 年实施了“监企分开”。 监狱体制改革后监狱企业面临着许多困难和问题，最突出的是运营目标双重性：其 一，作为监狱改造与惩罚罪犯手段的载体，惩罚与改造罪犯是监狱企业必须遵循和完成 的社会目标；其二，讲求经济效益又是企业生存发展的必要条件。在这样的背景下，理 清监狱企业的发展脉络，准确定位监狱企业，解决监狱企业面临的问题，是规范监狱企 业运行的本质要求和关键所在。 关键词 监狱监狱企业体制改革发展定位 a b s t r a c t p r i s o ne n t e r p r i s e sa les p e c i a ls t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s w h o s em a i nm i s s i o ni st op r o v i d e r e h a b i l i t a t i o nf o r p r i s o nl a b o rs i t e sf o rr e h a b i l i t a t i o ns e r v i c e s i ti sd i f f e r e n tf r o mt h ef o r - p r o f i t s o c i a le n t e r p r i s e ，b u tw em u s tt a k ei n t oa c c o u n tc o s t e f f e c t i v e n e s s p r i o rt ot h em p l e m e n t a t i o n o fp r i s o nr e f o r m ，p r i s o nf u n d i n go n c et h em a i np r i s o ne n t e r p r i s e st or e l yo ni n c o m e ”p r i s o n s a n dp r i s o ne n t e r p r i s e sd on o ts e p a r a t e ”l e dt op r i s o ne n t e r p r i s e st h es t a t u t o r yf u n c t i o n so f r e h a b i l i t a t i o nd i s l o c a t i o nh a p p e n e d m a r k e tr u l e si no r d e rt oc u to f ft h ep r i s o nl a wn f o r c e m e n t a c t i v i t i e sa n di m p a c to ft h ei n f i l t r a t i o nt oe f f e c t i v e l yp r e v e n tj u d i c i a lc o r r u p t i o n ，a n de n s u r e t h ec o r r e c ti m p l e m e n t a t i o no ft h ee x e r c i s eo ft h ep e n a l t yf u n c t i o n s ，t h ec e n t r a la u t h o r i t i e si n 2 0 0 3a p p r o v e dt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep r i s o ns y s t e mp r i s o ns y s t e m ， i n t r o d u c e di n2 0 0 5 ， ”p r i s o n sa n dp r i s o ne n t e r p r i s e st os e p a r a t e p r i s o nr e f o r ma f t e rt h ep r i s o ne n t e r p r i s e sf a c em a n yd i f f i c u l t i e sa n d p r o b l e m s ，t h em o s t p r o m i n e n ta l et h ed u a l i t yo fo p e r a t i n go b j e c t i v e s ：f i r s t ，a sp r i s o nr e f o r ma n dam e a n so f p u n i s h i n go f f e n d e r sc a r d e r ，p u n i s h m e n ta n dr e h a b i l i t a t i o no fo f f e n d e r si np r i s o n sa r e b u s i n e s s e sm u s tf o l l o wa n dc o m p l e t et h eo b j e c t i v e so ft h es o c i e t y ；s e c o n d ，e c o n o m i c a l l y e 伍c i e n te n t e r p r i s e sa r ea l s oan e c e s s a r yc o n d i t i o nf o rt h es u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t i nt h i s c o n t e x t ，t h ed e v e l o p m e n to fe n t e r p r i s e ss o r to u tt h ep r i s o nc o n t e x t a c c u r a t ep o s i t i o n i n gp r i s o n e n t e r p r i s e st os o l v et h ep r o b l e m sf a c e db yp r i s o ne n t e r p r i s e s ，e n t e r p r i s e sr u np r i s o nn o r m sa r e a ne s s e n t i a lr e q u i r e m e n ta n dt h ek e yt os u c c e s s k e yw o r d s ：p r i s o n ，p r i s o ne n t e r p r i s e ；r e f o r m ，t h ed e v e l o p m e n to f p o s i t i o n i n g i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示了谢意。 研究生签名：日期：丝望兰兰三 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：衅导师签名：蟑日期：趁僻 前言 上j - 日i j吾 以“服刑人员劳动改造”为宗旨的监狱制度设计奠定了我国监狱体系的现状：我国绝 大多数监狱兼备监狱职能和企业职能。监狱的企业职能既为服刑人员的劳动改造创造了 必要的物质条件，又在一定程度上弥补了国家监狱经费投入的不足。这种监狱运行模式 由解放初延续至今。同一个监狱组织内监狱职能与企业职能并存是我国社会主义监狱体 系的特色之一。随着我国社会主义市场经济体制的初步建立和社会主义市场体系的深入 发展，这种集监狱职能和企业职能于一身的特殊监狱形态开始出现了一些不适应，运行 矛盾逐步显现，现行监狱体制己明显制约了监狱效率的提高，无论从监狱本来的职能的 角度来看，还是从企业经营管理的角度来看，现行监狱模式都出现了与社会主义法治新 阶段不匹配现象。 在监狱体系外的人看来，监狱既有国家经费支持，又可使用服刑人员劳动，还享受 国家税收和投资等多方面的优惠政策，监狱应该资金充裕、效益上乘。然而，事实并不 如此。随着我国经济体制的转轨，现行监狱运行模式出现了很多问题，这些问题在市场 经济条件下，像所有现代社会问题一样，以资金问题为中心集中表现出来就是所谓 监狱运行资金紧张。资金是现代社会组织的血液，资金紧张势必引爆组织内外的各种潜 在矛盾。由于资金紧张导致的各种监狱问题包括服刑人员改造质量不高，监狱警察权力 寻租，监狱职工收入低下，监狱企业亏损严重，等等。虽然国家投入大量资源，然而这 些问题的频发却是不争的事实，所有这些现行监狱问题都可归结为一个词汇或术语，即 “效率低下”。 正是在这一新的历史背景下，以“监企分开”为中心的我国监狱体制改革被提上议事日 程。经司法部党组提议，党中央、国务院提出监狱体制改革的十六字方针，即“全额保障、 监企分离、收支分开、规范运行”，1 于2 0 0 2 年在湖北、陕西等六省市2 监狱系统进行第一 批改革试点，并在出台试点改革方案的同时提倡理论先行，积极倡导广泛深入的监狱问 题理论研究。政策科学的原理告诉我们，一项政策的出台总是在问题出现之后才吸引决 策者注意，进而开始研究问题的严重性和深层原因，然后才会出台有关政策。3 1 转引自2 0 0 3 年1 月3 1 日国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见。十六字方针所指的“全额保障” 是指国家保障监狱所需的各项经费；“监企分离”是指j l 各狱职能和企业职能彻底分开，分别由不同的组织行使相应 的职能；“收支分开”是监狱和企业的资金来源和使用互相独立；“规范运行”是指监狱作为国家刑罚执行机关按 照其相应规范独立运行，企业按照市场经济条件下企业的规则运行。 2 六省市即黑龙江、上海、江西、湖北、陕西、重庆。 3 陈振明政策科学一公共政策分析导论【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 年2 1 1 。 东南大学硕士学位论文 监狱效率问题既促动了国家高层决策者改革监狱体制的决心，又吸引了社会公众对 监狱问题的关注，众多专家学者开始从不同角度介入监狱问题的研究。就中国监狱问题 研究而言，它是我国经济体制改革之后才开始起步的，有关“监企分离”的研究尤为如此， 总体上尚处于感性认识阶段，大多数研究就事论事，着眼于政策研究或应用研究，缺乏 学理上严谨、内在、一贯的逻辑支撑。笔者作为司法行政系统的一名工作人员，在工作 实践中亲历了监狱经济体制改革和探索的过程。特别是参加了公共管理研究生课程学习 以后，更加深刻地认识到，进行监狱经济管理体制改革，走出监狱企业发展困境，是适 应社会主义市场经济体制，保障监狱正确执行刑罚，维护安全稳定职能的迫切需要。 所以，对我国监狱企业进行学习和研究，并对监狱企业进行正确的定位，是一件十 分有意义的事。 2 第一章监狱体制改革的历程 第一章监狱体制改革的历程 我国监狱经济作为国有经济的特殊组成部分，受历史原因和计划经济体制因素的影 响，长期以来一直处于监狱工作的附属地位。从建国初期的“三个为了”，到“两个结合”， 再到“改造第一，生产第二”，1 历次监狱工作方针虽然都是符合当时革命和建设需要的正 确指导，但是监狱经济的地位始终处于附属的地位，对监狱经济的管理同监狱管理一样， 长期实行中央和地方管理，逐步形成了“监企合一”的监狱经济管理体制。在计划经济 年代，国家实行单一的公有制经济体制，生产靠计划，材料靠供应，设备靠调拨，产品 靠包销，根本不存在竞争，这与监狱集中领导、半军事化管理、封闭式运行的体制十分 适应，使监狱经济得到了很大发展。发展监狱经济不仅提供了劳动改造罪犯的场所，而 且为社会创造了一定的物质财富，缓解了国家财力不足、监狱经费紧张的状况。但是由 于长期处在相对封闭的环境和附属地位，监狱企业的管理十分粗放，效益低下，同时由 于不同地区的发展不平衡，造成各省市监狱企业发展也很不平衡，加之监狱企业涉及的 行业多、产品杂，机械、煤炭、电力、建材、农业等传统产业几乎无所不包，且地处分 散，技术含量低，规模小，竞争力差，形成了多种管理模式和复杂的经济格局。 1 1 监狱企业( 简称监企，下同) 发展脉络 纵观5 0 多年来监狱企业的建立与发展，可以理出一条比较清晰的线索，那就是始 终与国家的政治、经济、社会的发展紧密相连，与监狱经费保障制度的发展演变紧密相 连。监狱企业的建立与发展大致经历了以下几个阶段： 1 “三个为了”引发全国大规模组织监狱生产。建国初期监狱押犯剧增，关押场所爆 满，给新生的人民政权造成巨大压力。1 9 5 1 年5 月召开的第三次全国公安会议上，通过 了关于组织全国犯人劳动改造问题的决议，决议中提出：“大批应判徒刑的犯 人，是一个很大的劳动力，为了改造他们，为了解决监狱的困难，为了不让判处徒刑的 反革命分子坐吃闲饭，必须立即着手组织劳动改造工作”，后来被简称为“三个为了”的 重要指示2 。事实上，我国监狱的大规模创建与发展也是从贯彻“三个为了”的重要指示开 始的。联系今天我国政治、经济和社会发展状况，可以看到“三个为了”的重要指示并未 1 张绍彦中国监狱发展走r 句f j 金陵法律评论，2 0 0 1 ( 秋季卷) ：6 8 2 于连涛，许国忠中国监狱文明的进程研究【m 】北京：中国社会科学出版社，2 0 0 7 - 1 8 1 1 8 2 。 3 东南大学硕士学位论文 完全过时，仍有着重要的现实指导意义。重温“三个为了”的重要指示，我们还可以看 到，“三个为了”不仅回答了监狱为什么要搞生产这样一个基本问题，同时也为监狱生产 确定了两项职能：一项是改造罪犯，一项是创造物质财富以提供监狱经费，保证监狱的 正常运转。 2 国家计划保障下的监狱生产，实质上就是工厂或农场，不是现代概念的监狱企业。 1 9 8 4 年以前，在计划经济体制下，监狱生产什么、生产多少完全由国家计划调节，监狱 生产的产品由国家统购包销，盈利全额上缴，亏损国家补贴，监狱没有也不需要自主经 营的职能。所以在计划经济体制下，监狱只有工厂和农场，并不存在现代意义上作为市 场竞争主体的企业。应当说当时的计划保障是全方位的，比现在的财政保障范围更大、 更全面。所以在3 0 多年的时间里，除三年困难时期经费比较困难和“文革”中人为的扣 发部分人员工资外，监狱基本没有发生拖欠工资等严重影响监狱稳定的问题，监狱生产 不仅为监狱建设提供了物质基础，而且向国家上缴了大量利税。计划经济体制下的监狱 生产，由于经费有保障，又没有市场经营职能，监狱组织生产和生产管理方面的优势得 以充分发挥，劳动改造罪犯的功能也得到较好的体现。监狱生产与管教工作有时也会有 矛盾，但不突出、不尖锐。 3 改革开放将监狱生产推向了市场，监狱经费失去了计划保障，监狱生产改革在矛 盾和困惑中探索。1 9 8 4 年，我国经济体制改革的重点从农村转向城市，国家在宏观上逐 步减少对国有企业的指令性计划，同时逐步扩大了市场调节的范围；在微观层面则以打 破平均主义“大锅饭”为突破口，放权让利，大范围推行经济承包责任制和人事、劳动、 分配制度的改革。这些改革措施的实施，从根本上动摇了监狱经费由国家计划保障的制 度，逐步将监狱生产推向了市场。为了顺应国家经济体制改革的大趋势，监狱生产从此 开始了以适应市场经济为主导的改革探索。到九十年代中后期，监狱生产改革的重点开 始转到管理体制和运行机制上来。这一时期是我国经济体制由计划向市场转轨的重要时 期，同时也是监狱经费由计划保障转向财政保障的重要时期。在中后期提出的“统一领 导，双轨运行”，以及“决策分开、资产分开、财务分开、人员分开”的改革思路，为今 天的监狱管理体制改革提供了可资借鉴的经验。 4 监狱管理体制改革的一个主要任务，就是要通过建立新的财政保障体制和生产管 理体制，使监狱生产重新回归到改造手段的法定位置上去。2 0 0 2 年，在认真总结以往经 验教训的基础上，经过大量调查研究，司法部党组按照中央领导同志的指示，提出了“全 额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革方针和改革试点的指导意见，国务院 4 第一章监狱体制改革的历程 批准了这个指导意见并决定在部分地区开展试点工作。监狱管理体制改革的十六字方针 进一步明确了新时期监狱生产改革发展的方向。 回顾5 0 多年监狱生产改革发展的历程，监狱生产经历了由改造罪犯的手段变化为 监狱的生存手段，再由生存手段向改造罪犯的手段回归这样一个历史过程1 。从这一历 史过程的演变中可以看到，计划经济时期，监狱经费在国家计划保障下，监狱生产作为 改造罪犯的手段，始终服从和服务于监狱改造罪犯工作的大局，监狱的各项业务是协调 发展的。而在市场经济体制下，当监狱生产演变为生存手段以后，就开始凌驾于监狱各 项工作之上，监狱为满足生存需要，不得不把监狱生产的经济效益作为头等大事来抓， 造成狱政管理、教育改造工作与监狱生产的尖锐矛盾，严重影响和制约了监狱工作的改 革与发展。由此可以得出一个基本论断，即：监狱生产在任何时候都只能作为监狱改造 罪犯的手段而不能作为监狱的生存手段，这是监狱生产改革发展史上的一条基本经验。 但我们必须清醒地看到，现阶段监狱生产由生存手段向改造手段回归，是在市场经济体 制下的回归，不可能再回复到完全由国家为罪犯提供劳动改造岗位的老路上去。 1 2 监狱体制改革的由来、历史背景和条件 1 2 1 体制改革的由来 监狱体制改革是目前司法部正在全国监狱系统推进的一项重大改革，已被中央正式 纳入司法体制和工作机制改革的总体规划中，其实质是将监狱与监狱企业分离，还监狱 国家专政机关的本来面目。我国的监狱体制和监狱布局一样，都是在建国初期计划经济 模式下形成的，属于监狱、企业、社区三位一体的管理模式。尽管这种模式在历史上曾 经发挥过重要作用，但随着国家经济体制和政治体制改革的深入，这一管理体制存在的 各种问题和矛盾日益显现，严重影响了监狱功能的发挥，也制约了监狱事业的发展。因 此，从2 0 0 1 年司法部开始酝酿监狱体制改革试点，目的是逐步消除制约发挥监狱功能， 提高教育改造质量的各种体制性弊端。在中央领导同志的关心和支持下，2 0 0 3 年初，国 务院批转了司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见，正式决定江西、陕西、等 省市开始监狱体制改革试点。2 0 0 4 年8 月，又增加了辽宁、吉林、等8 个省区2 为扩大 试点省份。截止2 0 0 9 年9 月底包括江苏在内的所有省份的监狱体制改革全部结束。 1 参见司法部监狱管理局编监狱工作手册北京：法律出版社，1 9 9 9 ：1 3 8 1 3 9 28 个省区为辽宁、吉林、湖南、广西、海南、甘肃、宁夏、青海。 5 东南大学硕士学位论文 1 2 2 体制改革的背景及条件 1 体制改革是落实监狱法和国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作 的通知( 国发( 1 9 9 5 ) 4 号) 的要求。1 9 9 4 年1 2 月2 9 日通过并生效的中华人民共 和国监狱法第八条明确规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经 费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。”1 然 而，长期以来的实际情况，如同前司法部部长张福森在回答中国青年报记者问时说 的那样，“对监狱的财政投入严重不足，监狱经费不能足额到位，监狱将监狱经费与生 产收入直接挂钩，把罪犯劳动生产作为维持监狱运转的重要手段，严重背离了监狱生产 为改造罪犯服务的目的。2 从某种意义上讲，实施以监狱企业与监狱分离为重要内容的 监狱体制改革，是对监狱法的具体落实。 2 国家对监狱财政保障力度的加大和税收政策的支持，为监狱体制改革提供了物质 基础。从监狱财政保障情况看，1 9 9 4 年底颁布实施的监狱法和1 9 9 5 年国务院4 号 文件从政策和法律上对监狱财政保障和投资保障体制做出了明确规定；关于研究解决 监狱困难有关问题的会议纪要( 国阅( 2 0 0 1 ) 7 3 号) 明确提出要把狱( 所) 干警经费、 罪犯生活费、对罪犯改造经费及狱( 所) 政设施维修与更新、技术装备等所需经费列入预 算，并根据财力状况逐步增加投入；财政部、司法部关于印发 的通知( 财行( 2 0 0 3 ) 1 1 号) 则进一步对各项监狱经费的支出标准和保障程度提 出了具体要求。回顾几年来落实情况，随着各级党委和政府对监狱工作的重视和支持， 尽管保障尚不到足额标准，但总体上呈现保障标准逐年提高的趋势，监狱经费和投资的 主渠道来自于国家保障和提供已成为各方的共识。 3 体制改革是解决监狱单位困难的突破性举措。我国的监狱大多建于建国之初，从 一开始就被迫长期纠缠于双重目标的矛盾当中，一方面监狱要追求教育改造罪犯的社会 价值，另一方面还要创造监狱得以生存下去的经济价值。1 9 5 1 年中央首次提出组织罪犯 劳动改造的初衷是“三个为了”。“三个为了”明确了当时中国监狱的定位：在教育和劳动 改造中为国家创造效益。特别是最后一个“为了”，为监狱搞生产办企业定下了调子。在 计划经济时代，监狱企业为中国经济作出了独特贡献。从建国初至1 9 8 0 年代末，整个 中国监狱系统向国家上缴利税一共有3 0 0 个亿。3 这在当时的国民经济底子上是一笔不 1 张苏军中国监狱发展战略研究 m 北京：法律出版社，2 0 0 0 1 2 3 1 2 5 2 杨亮庆，王亦君司法部部长谈监狱体制改革：让监狱告别营利【e b o l h t t p ：w w w c h i n a o r g a r t i c l e 2 0 0 3 1 2 0 5 9 3 7 8 0 s h t m l ，2 0 0 3 - 1 2 一0 5 3 张秀夫中国监狱现代化建设【m 】北京：法律出版社，2 0 0 1 1 0 一l l 6 第一章监狱体制改革的历程 小的数额。在1 9 8 0 年代，监狱企业甚至一度遭到社会企业的妒忌。因为监狱企业有不 可比拟的廉价劳动力和优惠税收政策。当时，即使没有政府拨款，监狱普遍还能够过下 去，有的日子甚至过得非常好。然而市场经济以后，市场经济环境要求企业由“生产型” 向“生产经营型”转变，但监狱企业的特殊性和体制性障碍使得其不可能彻底实现这种转 变。尽管从2 0 世纪8 0 年代以来各地监狱企业学习借鉴社会企业成功的改革措施和经验， 出台了许多模仿改革举措，但监狱企业运行困难总体上呈现加重趋势。从监狱工作实践 分析，监狱企业面向市场所遇到的困难和运行过程中的步履艰难，实际上已构成对监管 改造和队伍建设的负面影响，严重制约着劳动改造罪犯功能的发挥。对此，需要用改革 的眼光对监狱生产组织形式及相配套的政策进行调整，使监狱生产真正回归到为劳动改 造罪犯服务目标上来。 4 体制改革是实现监狱“三化”建设目标的前提。推进监狱工作法制化、科学化、社 会化建设作为提高罪犯改造质量的途径和措施，目前已在全国监狱系统得到普遍推进和 深化。司法部前部长张福森指出，监狱“三化”建设的总体目标是：逐步实现监狱职能专 门化，提高执法管理水平，实现改造手段和改造措施的先进、文明、科学；实现监狱分 类、布局、设施建设、技术装备和罪犯分类合理科学；努力使监狱系统内部机构设置、 警力配备及警察专业知识构成适应监狱工作的特点和发展需要；充分利用社会资源，动 员社会力量参与罪犯改造。而要实现监狱职能专门化，首要前提必须是改革现行的监企 合一管理体制。1 5 体制改革也是确保监狱布局调整总体目标顺利实现，改善民警职工工作和生活条 件的重要保证。我国监狱最初是为适应当时阶级斗争的需要而布局的，当时的思路是： 一定要远离大中城市，越远越好、越荒凉越好。因此，全国7 0 0 多所监狱大约4 7 地处 县城甚至乡镇以下的行政区域，7 0 以上位于交通不便的偏远地区2 。布局的边远使得 民警职工的日常工作生活条件十分艰苦，子女就学、家属就业、社会保障等也得不到有 效保障。从2 0 0 2 年起，国家已决定投入2 0 0 个亿，对全国监狱布局进行调整，将偏远 地区的监狱迁移到中心城市附近和交通干线附近，计划到2 0 1 0 年完成全国监狱布局调 整，建成合理、规范的新格局。监狱布局调整目标的实现，取决于监狱和企业的职能定 位和规范运行，而这正是监狱体制改革所需要解决的问题。 1 唐一军，张栋我国监狱经济发展改革的思考【c 】见：唐一军主编经济管理的创新与实践浙江：浙江大学出版 社，2 0 0 7 8 1 2 王平中国监狱改革及其现代化 m 北京：中国方正出版社，1 9 9 9 2 5 7 东南大学硕士学位论文 6 体制改革有利于从源头防止监狱腐败现象发生，提高公正文明执法水平。近几年 来，随着依法治监工作的不断推进，广大监狱民警法制意识得到增强，被誉为“阳光工 程”的狱务公开制度在全国范围内全面推行，监狱执法水平有了很大提高。但是，在监 狱执法工作中也暴露出了一些突出问题，在社会上形成了十分不良的影响，严重损害了 监狱工作的社会形象。如2 0 0 0 年湖南邵东监狱发生的民警拉客，罪犯在特优会见室嫖 娼案件和2 0 0 2 年大连监狱发生的监狱领导严重违反规定为罪犯办理“保外就医”，致使 罪犯行凶杀人，逍遥法外案件都在社会造成了一定影响。分析其中存在的问题，主要集 中于罪犯管理和罪犯减刑、假释等环节上。究其深层次的原因，主要是由于实行“监企 合一”的体制使监狱职能严重错位，监狱的领导既是监狱长，又是企业的厂长、经理， 监狱警察既是刑罚执行者，又是企业的经营管理者。由于监狱和企业捆绑在一起，而监 狱所要实现的刑罚执行功能与企业追求经济效益的目的又完全不同，结果在监狱企业进 入市场过程中，给监狱执法带来一系列问题，严重影响了监狱刑罚执行职能的正确行使。 同时，由于把监狱企业的生产收入与监狱经费直接挂钩，把警察福利与生产效益挂钩， 使监狱生产背离了监管改造的属性，影响罪犯教育改造质量的提高，也影响公正执法， 容易促发腐败问题。实行监狱体制改革以后，由于切断了监狱与监狱企业的经济利益联 系，不仅有利于实现监狱刑罚执行功能的专门化，而且也有利于从源头上防止腐败现象 发生，促进公正执法。 1 3 监狱体制改革的必要性和重要性 “监企分离”是指在保持监狱全面独立履行职能的前提下，实行监狱与企业在职能、 责任、要素和运行等方面的分离、分工和定位，建立既相对独立运转，又紧密关联、相 互协作的监狱和企业两个子系统，使监狱和企业都能按各自的规律运行，以强化执法工 作，搞活监狱经济，使监狱工作更好地适应依法治国的新要求和市场经济的新形势。监 企分离是从体制创新、组织创新、制度创新的局面，解决监企合一带来的弊端，增加活 力，强化职能，集中目标，形成分工协作的功能组织和利益共同体。 监狱企业的特殊性从源头上限制了监狱企业的发展和改革。但是作为社会发展的必 然趋势，监狱企业的改革和发展也有其必要性，是与中国的特殊的经济制度和社会制度 相适应的。下面从三个方面阐述改革的必要性和重要性。 1 “监企合一”的体制易滋生司法腐败 8 第一章监狱体制改革的历程 监狱企业对于监狱工作具有两种职能。一种是法定职能，即为改造罪犯提供劳动场 所和改造手段；另一种是经济保障职能，在一定历史时期，监狱生产不仅作为改造罪犯 的手段而存在，而且作为获取经济效益的手段而发挥着经费的保障作用。在社会主义市 场经济日益完善到监狱体制改革实施前，监狱经费十分困难，监狱生产成了监狱经费的 重要来源，监狱企业改造罪犯的法定职能严重错位。为解决制约监狱工作发展的深层次 问题，切断市场经济等价交换的法则对监狱执法活动的渗透和影响，防止司法腐败，确 保正确行使刑罚执行职能，2 0 0 3 年，中央批准在监狱系统实现监狱体制改革，彻底解决 了把监狱企业作为获取监狱经费重要来源的职能错位问题，把监狱企业当作是改造罪犯 工作的组成部分，重新回归了监狱企业的改造功能。监狱体制改革后，监狱经费由国家 全额保障，监狱企业的主要任务是为改造罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务。 监企分离的前提条件是国家财政应全额保障监狱的经费供给，虽然监狱法已有 明确规定，但是贯彻落实的状况真是不堪乐观。如果监狱经费没有财政保障，那监狱仍 然会想方设法进行生产以求创收或通过其他或明或暗的渠道建立小金库。 目前中国的财政状况并不宽裕，完全承担监狱运作的费用确实会比较困难。有学者 统计，以现在干警、犯人的费用，国家要拿四千个亿经费才能解决监狱经费困难，这是 2 0 0 0 年我国财政收入一万三千多亿的3 0 ，按月工资1 0 0 0 元计算，是三千八百万职工 的全年工资。看来，监狱财政保障到位在相当长的时间内是不现实的，但是大的方向 还是要确立的，通过一些过渡性的措施逐步实现财政全额保障，逐步实现监、企分离， 使监狱劳动真正地成为改造犯人的手段，脱离市场的经营和竞争，对监狱生产进行重组 和调整，通过劳务输出、公共采购和政府干预等多种形式实现过渡，平稳地退出市场经 济主体的角色，实行中央和地方合理分担、全额保证监狱经费的财政保障体制。在美国， 1 9 9 7 年全美矫正事业经费4 5 3 亿美元，其中监狱经费开支达2 6 0 亿美元，比美国政府用 于福利和社会保障的开支还要多出近五成。2 监狱经费是监狱工作的物质基础，监狱工 作的成效关系着整个社会的安全与稳定，所以全额保障监狱经费是应该与必要的。 2 现行监狱企业管理体制影响改造职能的发挥 入世后，经济全球化加快，国家，地区之间的经济活动日益频繁，物流人流增加。 反映在监狱，就是押犯构成将出现新的变化，罪犯主体多样化，犯罪手段的科技含量和 恶性程度会越来越高，社会危害性将愈加严重，经济犯罪，智能犯罪，黑恶势力，犯罪 1 王平中国监狱改革及其现代化 m 北京：中国方正出版社，1 9 9 9 2 5 2 王戌生欧洲监狱制度与进展【m 】北京：工商出版社，2 0 0 4 5 3 9 东南大学硕士学位论文 会大幅度增加。从而，给罪犯改造带来了新的困难。这样客观上要求监狱集中精力，加 大教育改造的力度。此外，随着入世，监狱企业面临前所未有的激烈竞争，有可能导致 某些监狱进一步强调生产的主导地位，造成经济利益主导执法行为，再加上监狱还要履 行一些不必要的社会职能，从而使监狱机关主要职能削弱，严重影响改造质量。从经济 角度看，平等竞争是市场经济最基本的特征。w t o 是以市场经济为基础的，它的一系 列规则、体制，目的都是为了维护市场竞争的自由，平等和公正。而“监企合一”体制下， 监狱生产享受了部分财政拨款，与同类社会企业相比，其产品成本将大幅下降，对社会 企业而言是一种不正当竞争，有可能招来不平等竞争的调查，引起国i 为# i - 厂商的反对1 。 因此，入世后，监狱职能单一化己成为必然趋势，“监企合一”的体制己到非改不可 的境地。 3 监狱生产体制将面临挑战 目前，监狱生产体制是按照既服务罪犯改造，又参与市场竞争以创收弥补监狱经费 不足的双重目的来构建和运行的。依据前者，监狱企业必须以罪犯为基本的劳动力，依 法组织生产，并促进罪犯改造；依据后者，监狱企业应根据市场需要组织生产，参与竞 争，尽可能多地创造利润，以便在满足其本身进行简单和扩大再生产的同时，弥补因国 家财政保障不足所出现的监狱经费缺口。由于从改造罪犯需要出发和从市场需要出发分 属于不同的法律和经济范畴，需要考虑的因素各有侧重，依循的规律各有不同，当它们 同时作用于监狱生产时，必然会发生冲撞和排斥，使监狱生产发生功能性紊乱，职能错 位，两个目的最终都难以有效实现。这种矛盾在我国加入w t o 后将会更加突出：一方 面，由于外国投资和产品大量流入，市场竞争更加激烈，监狱企业只有以利润最大化为 唯一的目标，建立适应市场经济所必须的组织体系，决策机制，激励机制，约束机制， 倾力拼杀才可能免遭出局，而另一方面，监狱企业特殊的目的性，对监狱机关的附属性 以及在人力，技术装备等方面劣质性，又制约着监狱生产不可能抛开改造目标，全力参 与市场竞争。如果不尽快改革现行体制，监狱生产的形势会更加严峻，劳动改造罪犯的 实现将更加艰难。因此，从2 0 0 3 年起至2 0 0 8 年止，已有十四个省市，逐步推开了监狱 体制改革2 。 1 王恒勤加入w t o 对我国监狱工作的挑战、机遇和对策 e b o l h t t p ：# w w w 8 9 9 9 n e v l 7 0 0 1 h t m 21 4 个省市即黑龙江、上海、江西、湖北、陕西、重庆、辽宁、吉林、湖南、广西、海南、甘肃、宁夏、 1 0 第二章国内外监狱企业的状况及对我国监狱企业的启示 第二章国内外监狱企业的状况及对我国监狱企业的启示 外国监狱生产从总体上讲是一种雇佣劳动，无论对社会企业还是对国家企业，监狱 只是提供劳动力，监狱在生产管理上的投入和责任并不很大。监狱虽然也追求经济效益， 但经济效益对监狱的存在和运行作用不大。因为，监狱作为国家的刑罚执行机关，它不 是企业，因此也就不存在亏损或盈利的问题。 2 1 国外监狱企业的状况 2 1 1国外监狱企业的特征 1 监狱企业劳动目的存在明显的差异性1 以美国、英国、法国、德国、日本为代表的西方国家对监狱企业的目的没有明确表 述。一般说来，他们并不是把监狱企业作为一种改造罪犯的手段，仅是把它作为罪犯狱 内就业的途径来看待。以印度、巴西为代表的许多第三世界则在法律和法规中对监狱企 业劳动目的作了明确的规定。印度阿萨姆邦监狱管理细则明文规定：“监狱企业劳动的 主要目的是要使罪犯改过自新。因此，要避免无目的的和非生产性的劳动。应尽一切努 力使罪犯在先进的劳动领域尤其是在监狱开办的生产行业方面的工厂中获得最有效的 训练，以使在获释之后能自谋生路”。巴西规定：“劳动通常被认为是罪犯的社会义务， 并是其人格尊严的象征，劳动除了教育目的和罪犯重返社会生活外，还是一种生产性活 动”。 2 监狱企业规模小，劳动形式多样性2 以罪犯劳动的地域划分，多数国家把监狱劳动分为狱内劳动和狱外劳动。狱内劳动 有三种形式：一是狱内服务性劳动；二是在监狱内开办的社会工厂中劳动，即资本家租 用监狱的厂房、车间办工厂，使用罪犯劳动力，向监狱交付费用；三是在监狱自办工厂 中劳动。由于立法方面的原因，多数西方国家监狱劳动场所规模小，参加劳动的罪犯少。 美国只有德克萨斯的一个州大规模组织罪犯从事农业生产劳动，其他各州罪犯从事生产 劳动的仅占罪犯总数的三分之一左右，3 在法国，所有的监狱工厂中参加劳动的罪犯也 1 参见储槐植主编：外国监狱制度概要【m 】北京：法律出版社，2 0 0 1 1 3 2 - 1 3 6 2 参见储槐植主编： 外国监狱制度概要【m 】北京：法律i j 版社，2 0 0 1 1 3 2 - 1 3 6 3 参见马跃著：美国刑事司法制度 m 北京：中国政法大学出版社2 0 0 4 4 0 0 东南大学硕士学位论文 只占押犯总数的3 0 。 3 监狱劳动报酬具有法定性1 国外大数国家对罪犯的劳动报酬都有明确的法律规定。但是，对罪犯劳动报酬的分 配形式，各国监狱的规定并不一致。从分配的比例看，阿根廷规定：“罪犯的劳动收入， 1 0 用于赔偿因犯罪所造成的损失和损害：3 5 用于生活费，2 5 用来支付被监禁者在 监狱的开支；3 0 作为被监禁者的私人钱款，在其出狱时付给”。新加坡规定：“每个罪 犯劳动收入个人帐户储蓄占4 0 ”。从罪犯劳动收入的数量看：日本每个劳动的罪犯平 均每月报酬3 2 0 0 日元；澳大利亚平均每月报酬2 0 4 3 美元：新加坡平均报酬在5 5 1 0 美 元至1 3 2 3 5 0 美元；古巴平均报酬在1 2 7 美元至1 3 9 7 美元，其中用于个人吃穿、零花 的约占3 0 ，对不劳动的罪犯由监狱负担其生活费。 4 监狱企业产品销售的限制性2 在西方国家，监狱劳动产品销售是有一定限制的。自1 9 2 9 年美国国会通过的哈 沃斯库伯法案起，美国各州都通过了禁止监狱产品进入公开市场销售的法律。这些法 律规定都是为了限制监狱产品与社会企业的竞争。因此，监狱企业只得严格遵守监狱产 品不得进入公开市场的法律规定，生产行政机关使用的汽车牌照、路标、办公室用品等 有限的简单产品。3 印度规定：监狱生产应满足监狱的需要，如果监狱生产严重影响地 方市场，则应停产转而从事其他生产。意大利规定：监狱企业生产的产品专门用于满足 监狱当局、其它国家行政当局、公共或私人机构的定货。 2 1 2 国外监狱企业的典型 这里主要介绍国外最有代表性的美国、德国、新加坡、加拿大等国家的监狱企业。 1 美国监狱企业管理机制的状况4 关于罪犯生产劳动的管理，监狱局下设一个监狱工业公司，专门负责罪犯的劳动和 对罪犯的就业培训。各州也设有类似的监狱工业公司。监狱工业公司是一个企业，国家 在该公司进行一次性投资后，便不再进行投资，公司自己承担职员的工资、罪犯的报酬 和培训费用。如果公司盈利，就可以扩大就业机会，为更多罪犯提供就业项目；如果公 1 参见储槐植主编： 外国监狱制度概要【m 】北京：法律出版社，2 0 0 1 1 3 2 1 3 6 2 参见储槐植主编：0 t - 国监狱制度概要，法律出版社2 0 0 1 年版，第1 3 2 页。 3 在美国，监狱产品与服务有明确的定义，所谓“监狱产品”是指全部或者部分由犯人制造或者装配的产品。所谓“服 务”是指可能最终产生有形产品、也可能最终不会产生有形产品的活动，如维修等工作。参见吴宗宪当代西方监 狱学 m i 北京：法律出版社，2 0 0 5 7 5 2 。 4 参见储槐植主编：外国监狱制度概要，法律出版社2 0 0 1 年版，第1 3 2 页。 1 2 第二章国内外监狱企业的状况及对我国监狱企业的启示 司亏损，就减小规模，削减工厂，减少罪犯的培训项目，甚至实行内部裁减，减少公司 的人员。公司的工作人员属公家公务员，其收入与联邦监狱工作人员一样，但政府支付 的工资实际上由监狱工业公司提供的。由于这些官员同时承担了一定的安全职责，因此， 他们可以提前退休并享受政府提供的全额退休金。为保证监狱工业公司的生产经营，联 邦政府对该公司实行特殊的优惠政策：一是通过国家立法，在保证质量的前提下，政府 采购要优先考虑监狱工业公司的产品。据介绍，会所在的会议室的家具以至联邦司法局 的家具大部分是监狱工业公司的产品；二是对监狱工业公司的生产经营免税。 2 德国监狱企业管理机制的状况1 德国监狱企业管理体制改革始于是1 9 9 8 年。体制改革的直接动因，是由于近年社 会犯罪率上升很快，监狱企业为实现法律所赋予的使命而所需经费逐年上升。据统计， 1 9 9 7 年全国监狱企业经费高达3 6 亿马克，不断加重监狱企业的经济负担，致使国家监 狱专项公共预算经常发生危机。监狱企业管理机制改革的目的，就是在确保监狱企业发 挥正常功能的前提下，尽量发掘现有资源的潜力，减轻国家预算压力或者至少制止预算 的增势。监狱企业管理机制改革的基本原则是：在监狱企业的统一领导下，扩大预算资 金使用的自主权，行刑与生产适度分离。在德国，监狱企业管理机制改革之所以强调监 狱的统一领导，主要是确保监狱企业的正常工作秩序，例如：在扩大预算资金使用自主 权的改革试验中，不得把核定的员工工资福利和罪犯的生活费用与改革对象捆绑在一 起；当监狱生产与行刑需要发生矛盾时，行刑的社会效益必须优先于监狱企业的生产效 益。 3 新加坡监狱企业管理机制的状况2 新加坡议会通过了新加坡矫正更生公司法，组建新加坡复员技训集团( 简称 s c o r e 公司) ，作为国家批准的法定机构。其主要职责是：经营全国监狱生产，负责各 监狱的生产项目、原材料供应、产品销售和技术管理；负责对罪犯的培训；为刑满释放 人员介绍职业；协调私人企业在监狱内设工厂，安排罪犯劳动。国家给予s c o r e 公司 不少优惠政策。 4 加拿大监狱企业管理机制的状况3 8 0 年代后期，加拿大监狱局成立监狱局劳动服务公司( 简称c o r c a n ) 来管理监狱 劳动。这样通过更透明的社会成本、更具商业化的财务管理、更易于与私人企业建立关 1 参见储槐植主编： 外国监狱制度概要，法律出版社2 0 0 1 年版，第1 3 2 页。 2 参见储槐植主编：外国监狱制度概要，法律出版社2 0 0 1 年版，第1 3 2 页。 3 周勇加拿大监狱局劳动服务公司c o r c 锄介绍 j 国外犯罪与监狱信息，2 0 0 0 ( 0 2 ) ：1 8 1 3 东南大学硕士学位论文 系，对市场需求变化的反映能力更强和以更靠近私人企业的标准来培养罪犯的职业技 能。c o r c a n 已开始对其产品和服务进行改革，以便向更多的部门提供更多的产品和 劳务服务。同时，c o r c a n 还在越来越多的私营企业主的帮助下，以比以前更系统的 方式去开拓新市场。c o r c a n 是监狱局的下属机构，但它基本采取市场模式来运作， 它与联邦监狱之间并没有从属关系。作为一个专门公司，o c r c a n 通常只是为罪犯提 供职业培训和工作机会，并负责产品的生产设计和市场销售以及运营盈亏。c o r c a n 还有一个由商界人士、工人代表和市民组成的咨询委员会。在c o r c a n 内部，为了方 便对不同产品和服务种类的管理，设有农业、建筑业、制造业、纺织品和劳务等5 个管 理处。可见，新加坡与加拿大等国监狱生产的改革模式事实是将专门从事生产经营的部 分独立成为一个特殊的企业，而直接受监狱行政管理机构的领导，与各监狱之间没有直 接的关联。实际上就是我们所谓“监企分开”的模式。但这类企业不仅仅涉及各类产品生 产，更将对服刑