（行政管理专业论文）人力资本理论视阈下的公务员培训体系的建构.pdf

中文摘要 中文摘要 在当代，国家间的竞争取决于拥有的人力资本的数量与质量。公务员是我国 重要的人力资本，公务员的素质，对于提高行政质量和行政效率、提高政府的竞 争力和国家的综合实力具有举足轻重的作用。 建设一支政治上靠得住、工作上有本事、作风上过硬的公务员队伍，这是时 代赋予公务员管理工作的历史重任。 论文认为培训能够提高公务员素质，进而提高政府的行政效率，作者以人力 资本理论为基础，结合目前我国公务员培训体系中存在的问题，构建人资本理论 视阈下的公务员培训体系。新的培训体系能促进培训工作成功有效地开展，增加 公务员人力资本的存量，这样才能建立优化、廉洁、高效、专业的公务员队伍， 提高政府的竞争能力、建设现代政府。 关键词：公务员制度；人力资本；培 j 黑龙江大学硕士学位论文 k p a t k o eh 如。水e h h e c o 皿e p 冰a h h 牙 bh b i h e h e 螽 3 p e ，c o n e p h h q e c t b o3 a b h c h to tk o 删i i e c t b a hk a q e c t 舱 o 且c l c l i x p e c y p c o bm e 永且yc t p a h o 讶 r o c y 皿印c t b e 朋b i 话c j i y ) 叠c a i i i h 话 b 朋e t c 牙 b a 舢b 江k a h t a j i o m k ) 且c k h x p e c y p c o b h a m e 荫 c t p a h b i c b i r p a i o tp e i a k u i y i o p o j i b m o d 陌 k a q e c t b ohp a 6 0 t o c n o c 0 6 h o c t b r o c y 且印c t b e h h o r oc j i y ) k a i i i e r o ，聊o p b i e o b b i c h t b a 删h h h c t p 打肿h m ek a q e c t b o h3 巾巾e k t h b h o c t b ， m o r y t o b b i c h t b a 口m h h h c t p a t h b h o e c 0 e p h h i i e c t b o h l c o m n j l e k c h y l oc 肌y a 甲a h b i c t p o e t 明o t p 盯r o c 姐a p c t b e 明o r oc j i y ) k a u i e r o h ao c h o b eo h t 聃e c k o f 0 6 a r o h a 皿琶姗i o r o ，p a 6 0 t o c o c 0 6 h o 咖， p a b h t e b h o r o0 6 p a 3 a 皿e 话c t b h 螽， b 猢i y l oh m p h i 五e c k y l o3 a 明删i o3 n o x a p e 且o c t 曲册e tp a 6 0 t er o c y 且印c t b e h 肿r o 铆ac t 盯b 牙c 嘎t a e t c 牙，i i t o 0 6 e h h em o 承e to b m c h t bk a q e c l b 0h p a 6 0 t o c o c 0 6 h o c 珏m c y 且a p c t b e h h o r oc 聊c a i i i e r o h且a 瓣 c o b 印e h c t b o 的t b a 口【m h h h c t p 锄b h y i o3 巾中e l c l 门d b h o c t b a 】玎o p t e o p h i o 瑚h t a u i a j 0 l 且c k i d ( p e c y p c o b 3 a o c h o b y ， c 阴e t a e t b o p o c b i bc c t e m e p h 瑚e t 永d 哑i e c t p 蛆m ， c 0 3 且a e t c h c t e m y0 6 严e h 嘲r o c y 且a p c t b e 删o r oc j i y 撒a 皿e r 0 o 且 y r o o m3 p e h h 丑t e o p h h k a h t a j i a j q 皿c k h x p e c y p c o b h o b a c h c t e m a m o 强c e r c n o c 0 6 c t b o b r r by c e h o m y p a 3 b e p l b i b a h h i o p a 6 a 即b i o 0 6 严e h h 卫， h 如伽毗i i t bk o 朋i i e m ohk a h e c t b ok a i i h t a a o 且c k h x p e c y p c o b ， ht 觚 m o 累e tc 0 3 且踟限 b b i c o l c o k a ：【王e c t b e h h b i 话，i 王e c t h b i 葫h6 e c c o p b i c t h b i 话， 3 巾巾e k t h b h m 蟊， c n e i i h a u i b h b m o t p tr o c ”a p c t b e 删o r 0c j i y ) i ( a i i i e r 0 ， p a b h t e b c i b e h h y i op a 6 0 t o c n o c 0 6 h o c t bc o e p h h i i e c t b a ， c t p o h t bc o b p e m e h h 0 e l ( j i _ 舛e b b i ec j i o 髓： p e 永h mr o c ”a p c t b e h h o r 0c y 永a i i i e r o ； k a j l h t a j ij i l o 皿c k h x p e c y p c o b ；0 6 e h h e i l - 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 劾 ，劳述 签字日期：柳孑年占月7 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨垄延盔堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕴堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者虢副，挈垡 签字日期：a 棚年参月7 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 聊躲儒 签字日期：多忉年 电话： 邮编： 乒7 日 序言 序言 舒尔茨在2 0 世纪6 0 年代系统的提出人力资本理论。实践证明：人力资本对 经济增长的贡献份额已经大大超过了物质资本对经济增长的贡献，而且有越来越 明显增大的趋势。首先，组织拥有人力资本的数量和质量是组织竞争力的源泉。 人的知识、技能以及创造能力是知识经济时代最重要的生产力资源，要应对激烈 的竞争，必须提高竞争力，这一切都取决于组织拥有的人力资本的数量和质量。 其次，人力资本的积累和提高有助于提高行政效率和绩效。所以，加强人力资本 积累，提高人力资本质量，对于组织和个人都至关重要。特别是进入2 1 世纪，各 国经济能否获得持续高速增长，关键取决于人力资本投资的规模、结构和水平。 人力资本理论席卷全球，各国政府越来越重视对公务员人力资本的投资和利 用。作为政府各项职能的主要承担者，公务员自身只有不断更新知识结构，提升 知识层次，才能与时俱进、开拓创新，才能凝心聚力实现新时期的宏伟目标。要 尽快地提高公务员应对新环境的能力，加强公务员培训势在必行。我国公务员制 度实施以来，公务员培训也纳入了规范化的管理轨道，公务员培训工作取得了一 些成绩，为建设一支“廉洁、精干、高效”的专业化公务员队伍发挥了积极作用。 但是，随着宏观和微观环境的变化，我国现行的公务员培训体系已越来越不适应 社会和经济的发展。公务员培训工作必须与时俱进，通过不断发展来适应政府和 社会不断变化的要求。在人力资本理论的影响下，提高公务员素质，加强公务员 培训己被英美等西方发达国家提升到国家人才发展的战略高度。如何把“人力资 本”这一理论引入公务员的培训，有效建构人力资本理论视阈下的公务员培训体 系是本文研究的出发点和目的所在。 探索人力资本理论视阈下的公务员培训体系，对于有效开发公务员人力资本 的价值，增强我国公务员培训理念和方法的科学性、有效性具有实际指导意义； 同时公务员培训作为政府的一种行政投入，寻求以人力资本理论为基础的公务员 培训体系的建立对于降低政府投资成本，提高行政效率将起到积极的作用。在研 究公务员培训时引入人力资本理论，不但有助于认识公务员人力资本和一般人力 黑龙江大学硕士学位论文 资本本质上的差异，而且对于理解公务员培训在公务员人力资本开发管理中的重 大作用具有开拓性意义，同时研究公务员人力资本的特性对人力资本理论本身也 是一种深化。 第一章基本概念界定 第一章基本概念界定 第一节人力资本理论的内涵 人力资本思想，经过西方众多经济学家的不断丰富与完善，形成了人力资本 理论。人力资本理论，顾名思义，就是关于人力是一种资本的学说。人力资本理 论强调人的生产能力的后天发展，深化了对人的生产能力的认识。 一、人力资本的内涵及特点 随着经济增长理论研究中引入技术进步因素、生产要素、质量改善因素，资 本概念的内涵不断扩大，资本被定义为“能带来未来收益增加的价值存量 。从这 一资本定义来看，显然人力包含于资本概念中。 “从人力到人力资源再到人力资本”是西方经济理论发展对人在经济增长过 程中地位认识的不断升华。但由于我国经济理论对人力资本概念的理解存在很大 分歧，导致人力资本理论的延伸产生泛化的倾向。所以，从人力资本的内涵加以 深入思考，对完善人力资本理论视阈下的公务员培训体系无疑是有所裨益的。 ( 一) 人力资本的内涵 舒尔茨认为，当代经济的增长、国家财富的构成，主要是人力资本带来的结 果；全面的资本概念，应当包括人力资本和物力资本。“我们之所以称这种资本为 人力的，是由于它己经成为人的一部分，又因为它可以带来未来的满足或者收入， 所以将其称为资本”。他从不同角度对人力资本下过定义，其要点是： 1 、“人力资本体现在人身上，表现为人的知识、技能、资历、经验和熟练程 度等，总之表现为人的能力和素质”。 2 、“人的能力和素质是通过人力资本投资获得的，因此，人力资本又可以理 解为是对人力的投资而形成的资本，以货币形态看，它表现为提高人力的各项开 支，主要有保健支出、学校教育和在职教育支出、劳动力迁移等支出 。 。肖兴政，彭礼坤人力资本论【m 】四川：西南交通大学出版社，2 0 0 6 年第3 页 。t w 舒尔茨论人力资本投资【m 】北京：北京经济学院出版社，1 9 9 2 年第9 2 页 3 黑龙江大学硕士学位论文 3 、“既然人力是一种资本，无论个人还是社会对其投资，都必然会受益”。 新帕尔格雷夫经济学大辞典则从特征的角度来定义：“作为现在和未来产 出与收入流的源泉，资本是一个具有价值的存量。人力资本是体现在人身上的技 能和生产知识的存量。” 我国于2 0 世纪8 0 年代中期引入人力资本概念，在对人力资本理论的研究中， 形成了对人力资本内涵的不同理解。范先佐认为：“所谓人力资本，是与物质资本 相对应的概念，指的是凝聚在劳动者身上的知识、技能及其所表现出来的能力。 近几年来，以魏杰为代表的一些经济学者所理解的人力资本是：“劳动者投入到 企业中的知识技术、创新能力和管理方法的总称。具体来说，它只包括企业中的 两类人，一类是掌握核心技术的技术人员，另_ 类是具有企业家素质的经营者。 李忠民在分析人力资本时突出资本特征，他认为“人力资本是凝聚在人体中、通 过物化于商品或服务以增加效用，从而获得收益的一种资源”。李建民从个体与 群体两个角度对人力资本的定义做了界定，从个体角度看，人力资本是指“存在 于人体之中，后天获得的具有经济价值的知识、技术、能力和健康等质量因素之 和”；从群体角度看，人力资本是指“存在于一个国家或地区人口群体每一个人体之 中，后天获得的具有经济价值的知识、技术、能力及健康等质量因素之整合 。 通过对上述人力资本内涵的揭示我认为人力资本可以表述为：“它是蕴藏在人 身上需要激励才能发挥出来，通过教育、训练和卫生保健等一定的投资活动获得” 且具有增值性、能够预期带来未来收入的一种无形资源，或体现在人力资源上的 技术知识和生产技能的存量及其所表现出来的能力。这种能力是生产增长的主要 因素，它是具有经济价值的一种资本。 对人力资本本质内涵进一步挖掘可以知道： 1 、人力资本不同于物力资本 。付泳，郭龙著人力资本的理论问题论析【m 】北京：中国文史出版社，2 0 0 5 年第5 5 页 o 范先佐教育经济学【m 】北京：人民教育出版社，1 9 9 9 年第1 6 7 页 魏杰、赵俊超关于人力资本作为企业制度要素的思考f j 】哈尔滨市委党校学报，2 0 0 2 ，( 1 ) 第1 6 页 李忠民人力资本个理论框架及其对中国一些问题的解释【m 】北京：经济科学出版社，1 9 9 9 年第3 0 页 李健民人力资本通论【l v q 上海：上海三联出版社，1 9 9 9 年第4 2 页 周玉清，迟小杰人力资本理论与终身教育体系的构建【j 】西北工业大学学报，2 0 0 3 ，( 4 ) 第1 8 页 第一章基本概念界定 “人力资本和物力资本都是社会再生产中必不可少的要素。物力资本是投资 于物力过程的结果，以厂房、机器设备、原材料、交通运输设施等形式存在的物 质形式的实物资本；而人力资本则是通过教育、训练和卫生保健等形式获得的， 是凝结或体现在人力资源上的技术知识和生产技能的存量”。人力资本是劳动者 经过较长时间的学习和培训才被生产出来的；物力资本在流通过程中可以让渡使 用权和所有权，而人力资本只能让渡其使用权而不能让渡其所有权；物力资本随 着使用次数的增加，其使用价值、功能或效用也随之逐渐减少或消失，而人力资 本的使用价值不仅可以重复使用，而且它的使用价值、功能和效用不仅不随着使 用次数的增加而减少或下降，相反，在每次使用或运用的过程中，还可以补充和 增加新的功能和效能；人力资本是有弹性的，能够在非均匀的状况下进行，即具 有创造新产品、带来更多价值的特点。 2 、人力资本不同于人力资源 “人力资源”一词是由彼得德鲁克在管理的实践一书中提出的，他指 出：“和其他所有资源相比较而言，惟一的区别就是它是人”。人力资源概念强调 对人力特殊性的认识，并进行管理和开发。就其内涵而言，人力资源与物力资源、 财力资源、信息资源并称为世界四大资源，“是指一定范围内的人口总体所具有的 劳动能力的集合，或者指一个经济中具有创造经济或非经济价值的人们的集合”。 对人力资源的定义，国内外学者不尽一致，综合言之，“人力资源是指在生产过 程中所投入的人自身的力量，也就是在劳动活动中运用的体力和脑力的总和。人 力资源与人力资本虽然均表示人身上所蕴藏的劳动能力，但是前者强调数量方面 的因素，与劳动人口的含义基本相同，往往以劳动力的同质性为前提，与自然资 源一样是一种优待开发的资源，因此人力资源概念通常与管理、开发相联系；而 人力资本则注重其资本形态的考察，强调人力的质的规定性和个人之间生产能力 与收入能力的差异，因此通常与投资、收益相联系”。 函付泳，郭龙著人力资本的理论问题论析【m 】北京：中国文史出版社，2 0 0 5 年第5 8 页 o 王建民，周滨资本中的人力资本【j 1 财经问题研究，1 9 9 9 ，( 3 ) 第2 3 页 。付泳，郭龙著。人力资本的理论问题论析【m 】北京：中国文史出版社，2 0 0 5 年。第6 3 页。 黑龙江大学硕士学位论文 ( 二) 人力资本的特点 人力资本是一种特殊的资本，除具有与物质资本相同的增值性、可变性和稀 缺性的特点外，还应具有以下几个特征： 1 、不可视性。人力资本以潜在的形式存在于人体之中，很难从外界观察到一 个人所拥有的人力资本存量，它必须通过劳动或生产活动才能体现出来。人们通 常采用考试制度、技能鉴定，经历和长期观察等方法从侧面来了解一个人的人力 资本存量。但是，由于考试制度本身的缺陷和技能鉴定方法不够科学，往往就很 难真实衡量和反映人力资本的情况。 2 、收益递增型。由于物质资本的生产和消费是分离的两个过程，因而会随着 不断地使用而消耗。人力资本与之不同，它的生产过程和消费过程合二为一，它 会随着使用次数的增加而增加。例如，一名助教逐步成长为一名教授的过程即反 映了人力资本的这种特点。所以，人力资本与物质资本相比，是一种具有收益递 增性的高增值资本。 3 、依附性。人力资本依附于人的身体和物质资本才能发挥作用。人力资本对 于人的身体的依附是因为人是人力资本的天然载体，“一切体能、智能、情感、价 值观念、思想道德都依附活生生的人而存在 ，而且是以人具有劳动能力为前提。 人力资本对物质资本的依附性，是指人力资本只有在生产劳动中与物质资本相结 合，才能实现其价值，否则，人力资本将无以所用。人力资本又不只是被动地依 赖于系统的其他要素，它可以能动地优化要素改善环境。 4 、时效性。人力资本的形成和使用存在一定期限，若不适时适当地开发和利 用，将随岁月的流逝而降低或丧失其价值。“通过教育、培训等方式进行投资而形 成的人力资本存量，将其投入社会再生产过程，就可以产生收益，发挥效用”。随 着科技发展和社会进步，人力资本的存量、增量及其构成要素的价值都将处于不 断变动之中。刻苦学习，勇于实践，潜心钻研创新，其存量和增量就会不断增大， 价值量就会不断增值，反之，就会减小，贬值。 。付泳，郭龙著人力资本的理论问题论析【m 】北京：中国文史出版社，2 0 0 5 年第6 5 页 圆付泳，郭龙著人力资本的理论问题论析【m 】j 匕京：中国文史出版社，2 0 0 5 年第6 6 页 - 6 第一章基本概念界定 二、人力资本理论的基本内容 经过舒尔茨、贝克尔等人的探索，人力资本理论在经济研究的各个领域得到 广泛应用，促进了人力资本理论的不断丰富和成熟。它在理论上突破了传统理论 中的资本只是物力资本的束缚，从全新的视角来研究经济理论和实践。现代人力 资本理论已得到学术界和社会各界越来越广泛的关注，主要包含了二层含义： ( 一) 人的知识和能力是一种通过投资形成的资本 人力资本同物质资本一样，不是与生俱来的，而是要通过投资得到的。不经 投资的人只能是生理意义上的自然人，而不能称其为人力资本。因为他未受教育， 不具备知识和相应劳动技能，从经济角度来看，他的价值不大。只有经过一系列 的教育培训，才会具有一定的生产知识、劳动技能，投入到社会再生产过程才可 称为人力资本。 人力资本的投资最主要的是教育投资，这是一种长期投资，此外，人力资本 投资还包括劳动力再培训投资、保健支出等投资方式。人们在接受这一系列教育、 培训和用于提高健康水平的支出与进行物质资本的投资支出一样，是以减少现期 消费来增加未来的知识与技能，从而渴望在未来获得更大的经济利益，所以人们 十分关注人力资本的投资回报率，这与进行物质资本投资是一回事，只是投资的 方向不同而已。 我国现阶段的具体国情是：物质资本和技术相对稀缺，劳动力无限供给、人 力资本投资不足。所以，在我国现阶段，只要人力资本投资到位，总会带来较高 的投资收益和社会经济效益。对公务员的再培训，由于针对性地提高了公务员的 业务素质，提高了公务员对新事物和新技术的接受能力、实际操作能力和专业技 能，造成了行政效率的普遍大幅度提高。改革开放以来，我国政府持续不断地加 强教育培训等方面人力资本的投资力度，增强经济发展后劲，并最终形成了国民 经济以每年8 的速度快速持续健康的发展。 ( 二) 人力资本的作用大干物力资本，人力资本是最重要的生产力 舒尔茨认为：“空间、能源和耕地并不能决定人类的前途。人类的前途将由人 黑龙江大学硕士学位论文 类的才智的进化来决定。他首先注意到：“美国二战后国民收入的增长大大快于 国民资源的增长，即与用于生产投人的土地、实际劳动量和再生产资本的数量三 者结合起来的数量相比，美国国民收人持续增长的速度要高得多，而且从一个商 业周期到另一个商业周期，两个增长速度之差变得越来越大 。他认定造成这种 缺口的根本原因是“人力资本”比能进行再生产的非人的资本以更快的比率增长。 舒尔茨由此提出：经济发展主要取决于人的质量而不是自然资源的丰痔或资本存 量的多寡。处于现代经济生活中的“人力资本 其作用远比物力资本重要得多。 他还从战后日本、德国在战争的废墟上重新迅速崛起而挤身于世晃经济强国的实 例，证明增加对人的资本投资要比物力资本投资更为重要。 第二节公务员培训体系的内涵 一、公务员培训体系的界定 1 9 9 3 年1 0 月1 日起施行的国家公务员暂行条例规定：“国家行政机关根 据经济、社会发展的需要，按照职位的要求，有计划地对国家公务员进行培训”。 新颁布的公务员法第十章第六十条规定：“机关根据公务员工作职责的要求和提高 公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训 ，第十章第六十一条又规定了公 务员培训共有以下几类：即初任培训、任职培训、业务培训、在职培训和专业技 术培训，另外还包括国家对后备领导人员的培训。 由此我们认为，“所谓公务员培训：是指机关为了提高公务员的业务能力素质 和自身综合素质，根据岗位工作职责的要求，通过各种不同形式，分级分类地对 公务员采取有组织、有计划的培养、教育和训练”。 公务员培训体系是指以人力资本理论为指导的，以“公务员人力资本”作为 开展公务员培训活动的根本价值取向，以增强公务员的实际工作能力、提高政府 绩效为目标，运用以绩效为导向的公务员培训需求分析工具，通过设置实用性高 的培训课程，采用灵活多样的培训方法与技术，以规范化的培训机构和有效的培 。黄金华从西方的“人力资本理论”看我国的科教兴国战略明中山大学学报论丛，2 0 0 2 ，( 4 ) 第1 2 页 口都荣胜关于当前公务员培训中存在的问题的思考【j 】成人教育，2 0 0 7 ，( 1 ) 第7 2 页 第一罩基本概念界定 训评估保障等有力措施，服务于公共部门人力资源发展战略，能够满足公共部门 和公务员个人对培训的需求，适合现代公共行政发展的一套公务员培训管理体系。 二、公务员培训体系的构成 公务员培训体系由培训理念、培训目标、培训内容、培训方式、培训流程、 资源支持、制度保障七个子系统构成。其中，培训理念是整个培训体系的前提和 基础；整个培训体系都是为培训活动的目标服务的；培训内容和培训方式是公务 员培训的主要构成部分；公务员培训流程的设计是从整体上设计培训体系；整个 培训活动由有效的制度、资源做保障。 培训理念。理念是行动的指南，理念是决策的先导。理念更新了，工作才会 有新思路、新举措、新办法。“要根据科学发展观和科学人才观的要求，树立战略 任务的理念，把公务员培训作为头等大事来抓；树立人力资本的理念，以能力建 设为核心，把公务员培训做实 ；树立“大教育、大培训”的理念，不断创新， 把公务员培训做强；树立以人为本的理念，提供全方位培训服务，不断开拓创新， 把公务员培训做大；树立终身教育的理念，构建开放式终身教育培训体系。 培训目标。培训是一种有计划、有目标、有步骤的学习，“它的目标就在于通 过教学或实验等方法使得组织成员的知识、技能、工作方法、工作态度以及工作 的价值观等方面有所改善和提高，从而发挥出最大的潜力，保证组织成员能够按 照预期的目标或水平完成所承担或将要承担的工作与任务，提高个人和组织的业 绩，推动组织和个人的不断进步，实现组织和个人的双重发展 。 培训内容。公务员培训应紧跟时代步伐，适应形势发展要求，密切结合新的 历史发展时期党和国家的中心任务，围绕各地政府工作中的重点、热点和难点， 创新教育培训内容。培训内容是由培训目标决定、为培训目标服务的。这一总的 原则决定了培训内容的设置要注意四个方面：一是适应政府工作的需要。二是适 应公务员素质的现状。三是适应公务员培训规律的需要。四是适应社会进步和经 。张文丰对新形势下我国公务员培训的创新思考【j 】继续教育，2 0 0 6 ，( 1 2 ) 第7 2 页 圆张志鸿等主编现代培训实务( 上册) 【m 】j 匕京：北京当代中国出版社，2 0 0 1 年第5 页 9 黑龙江大学硕士学位论文 济发展的需要。只有如此，才能找准培训工作的切入点，增强培训工作的针对性 和现实适应性，并突出培训的前瞻性，收到良好的培训成效。 培训方式。公务员培训方式是完成培训任务的工具和手段。它是参加培训的 双方为了达到一定的培训目的所运用的活动方式的总和，解决的是如何教和怎样 学的问题。培训方式是培训实施、运作效果的决定因素。公务员培训方式要充分 体现现代教育理念和以学员为主教师诱导的思想，利用当代科技手段进行教学， 营造一种民主自由的学习氛围，尊重学员与众不同的疑问和观念，鼓励学生自己 去探索发现新问题，连接教学理论与教学实践，进一步改进现有的培训教学质量。 培训流程。现代管理倾向于将公务员培训看作是一个系统的过程，即把从分 析培训需求、制定培训计划，实施培训、培训成果转化到评价培训结果等一系列 的环节看作是一个系统的培训过程。建立完善的培训流程的重要价值在于，它使 培训主体认识到有结构、有规划的从事培训的重要意义，最重要的是它强调了对 培训活动实行有效评价的地位，以及它可以带给培训过程其他环节的益处。 资源支持。公务员培训是对政府工作最有效的长期投资，加大培训的投人就 可以造就更多的优秀人才，就能产生更大的回报。公务员培训要实现新发展，必 须加强培训投入，解决人力、场所、设施、经费等问题。要切实把公务员培训列 入财政计划，专款专用，改变以往一办班就愁钱、一办班就请钱的状况。只有加 强培训资金的投人，才能不断更新培训教学设施，才能聘请到最好的培训教师， 公务员培训才能持续、稳定、有效开展。 制度保障。制度具有根本性、全局性、稳定性和长远性的特点，公务员培训 制度化是培训实效性的重要保证。只有建立健全了涵盖公务员培训各个环节的严 密规范有效的制度，并长期坚持严格遵照执行，才能保证培训的规范性，才能保 证公务员队伍整体素质的全面提升。 三、公务员培训体系的特征 对公务员进行培训，是提高公务员能力和开发公务员潜能的有效途径。因此， 构建以“公务员人力资本”为指向的公务员培训体系，应该以提高公务员个体的 第一章基本概念界定 实际工作能力作为培训的根本价值理念，关注培训的针对性和实用性，关注培训 的产出和效果。因此，它的特征体现为： ( 一) 人力资本理论视阈下的公务员培训体系真正体现以人为本的培训理念 人力资本理论视阈下的公务员培训体系强调以人为本，“把充分调动公务员的 工作积极性、主动性、创造性作为培训的出发点和落脚点。培训目标在满足政府 对人才需求的同时，更重视满足公务员个人成长和发展的需求，使培训更具有人 性化，最大限度地挖掘和发挥公务员的潜能，实现入力资本创造社会财富的最大 化”。在以人为本理念的指导下，人力资本理论视阂下的公务员培训要求“以能 力建设为依托，强调尊重人、关心人、体贴人和爱护人，逐步拓宽公务员培训领 域、增强培训的广泛性和普及性，以优化知识结构、提高公务员综合素质、满足 学习型政府的需求，最终实现人力资本的价值增值 。 ( 二) 人力资本理论视阈下的公务员培训体系具备战略性 当前许多西方国家从战略高度看待公务员培训，竞相加大基于政府战略的公 务员培训改革力度。例如，美国的路易斯安那州、洛杉矶和博洛沃德实施一种以 政府使命及战略为起点的系统性培训，即战略性培训，极大程度地提高了公务员 培训效果。这些政府公务员战略性培训的成功做法也因此被美国国际人事管理协 会认定为公共部门培训的“最佳实践”进而向全美的公共部门加以推荐。此外， 英国历届政府都把人才培训当作一项重要的战略任务来完成；澳大利亚和新西兰 政府则将培养公务员的战略思维放在首位，培养公务员用战略眼光来分析、判断 问题和准确把握机遇；而韩国、日本等一些亚洲国家则高度重视培养公务员的战 略性创造思维。 人力资本理论视阈下的培训体系不仅能满足当前岗位对公务员能力的要求， 而且能从战略层面上满足组织当前及今后相对较长的时间里对人力资本的要求。 这种以公务员能力为基点的培训模式，可以让公务员感受到上级的信任、组织的 支持以及更多的公平感，能够极大地提高参训公务员的积极性和主动性。 o 马怀珠以创新精神搞好公务员培训【j 】中共太原市委党校学报，2 0 0 3 ，( 5 ) 第6 3 页 。何春梅试论我国公务员制度的改革和完善【j 】大理学院学报，2 0 0 5 ，( 2 ) 第1 2 页 一l l - 黑龙江大学硕士学位论文 ( 三) 人力资本理论视阈下的公务员培训体系能更好地突出培训的全员性 我国公务员系统外还存在着很大一部分承担公务员工作但不在编制内的聘用 和借调人员。“这部分人员的工作质量和素质在很大程度上影响着公共部门在民众 中的形象。但是在我国目前情况下，对这类人员培训，未纳入正常的培训体系内， 导致执法人员不懂法，工作能力低下，民怨极大，尤其是行政执法类人员，粗暴、 蛮横的态度遭致社会各界的谴责”。 人力资本理论视阈下的公务员培训符合2 0 0 7 年2 月国务院办公厅转发的人事 部“十一五 行政机关公务员培训纲要的要求，要在“十一五 期间把全体公 务员普遍轮训一遍，使公务员的思想政治素质和业务能力明显提高，促进经济社 会全面、协调、可持续发展的本领显著增强。将认真组织公务员初任培训、任职 培训、专门业务培训和更新知识培训，人力资本理论视闽下的公务员培训对公务 员进行全面轮训，促使我国公务员培训对象趋向全面化。 ( 四) 人力资本理论视阈下的公务员培训体系注重培训的实用性和效益性 实用性是国家公务员培训的首要原则。要使“培训重点解决怎么做的问题 的观念深入人心。基于此，公务员培训应重视以实践为基础、以问题为中心，强 调运用现有的知识，特别是新知识分析与解决实际问题的能力。在安排培训内容 时，强调课程的实用性，提出适应性课程设置。为了获得实效，还要采用灵活多 样的教学方式。在培训中大多采用案例教学，通过收集大量的实际工作所遇到的 现实性案例，提取有教学价值的成分，借助于角色扮演、情景模拟、现场观摩等 方式，调动学员的学习积极性。 人力资本理论视闽下的公务员培训体系在培训项目筛选阶段，科学合理地分 析了组织和个人在培训过程中发生的各种成本，另外，在对培训方式的选择上， 对组织自我培训方式与培训外包方式的成本进行了比较，从而保证了整个培训活 动经济、有效地开展。 。王茂新制度背景下我国公务员培训的困境及对策分析【j 】文教资料，2 0 0 6 ，( 2 ) 第1 9 0 页 一1 2 第二章人力资本理论视阈下我国现行公务员培训体系存在的问题及原因分析 第二章人力资本理论视阈下我国现行公务员培训体 系存在的问题及原因分析 第一节我国现行公务员培训体系存在的主要问题 正视我国现行公务员培训体系中存在的问题，有助于建立人力资本理论视阈 下的公务员培训体系，使新的公务员培训体系能够切实解决我国现行培训体系中 存在的问题。 一、公务员培训内容设置不科学 在我国现行公务员培训体系中，还不能很好地针对公务员的职业特点、工作 要求来科学、合理地设置培训内容，针对性和实用性不强。培训内容单一；培训 重点不突出，缺乏针对性；培训知识老化，理论与实际结合不够；知识培训缺乏 前瞻性，特别是在现代管理等方面培训的力度不够。学的用不上，要用的学不到。 没有体现按需施教，导致学用脱节，影响了培训效率。培训内容多为一次性，而 没有将其看作是一项对公务员素质终身教育和连续开发的过程。能力训练的内容 偏少。知识更新较慢，对岗位工作所需要的知识培训重视程度不够。没有把公务 员培训和普通国民教育严格区分开来，缺乏应有的内容特色。 二、公务员培训方式陈旧单一 真正要提高公务员的能力，提高人力资本的质量，培训方式很重要。而我国 目前的培训方式陈旧单一，培训手段滞后。目前仍以老师讲、学生听“填鸭式” 的讲授方式为主，很少采用电化教学等先进的手段来帮助公务员理解和消化所学 知识。尤其在时间紧、课程多的情况下，干脆进行满堂灌，一刀切。培训中缺少 师生间的双向互动以及学员之间的互相交流，造成“你讲我听，被动服从，思考 欠缺 的局面，不能调动学员的积极性和主动性。这种培训方式使学员感到枯燥 乏味，同时对学员想学什么知识，需要掌握到什么程度缺乏了解，致使培训达不 黑龙江大学硕士学位论文 到预期效果。在培训形式上，缺乏活力，有的教师长期用一个讲稿，举一个案例， 不能按公务员的需求设计教学方案与教学环节，与我国公务员培训工作需要不相 适应，与实现培训资源优化配置的要求不相适应，培训质量也不同程度的受到制 约。 三、公务员培训师资力量薄弱 在现行公务员培训的师资队伍中主要存在着以下两方面的问题： 首先就是学历层次低，在当今的公务员培训师资队伍中，党校和行政学院的 教师最高学历的就是大学本科，更多的是中专和大专。如果说过去干部学历相对 来说较为低下，大专和中专的教师的知识水平就足以教学的话，那么随着知识经 济的到来，随着公务员队伍素质的不断提高，公务员中具有本科学历的越来越多， 硕士、博士研究生也开始进入公务员这一群体，这时用具有大专和中专学历的教 师来培养大学本科和硕士、博士研究生，那么培训的效果就可想而知了。另外， 绝大多数培训教师缺乏政府工作的经历和经验，培训中理论和实践不同程度的脱 节也严重影响到培训效果。 其次就是“专业研究方向狭窄，公务员培训师资队伍中的教师专业结构单一， 大多是政治、法律和管理类的，而这其中占大多数的又是政治类的专业，这种专 业结构在过去提高公务员政治觉悟方面发挥了巨大作用，但伴随着新世纪的到来， 发展经济成为各国的当务之急，所以在专业研究方向上，法律、经济、现代管理、 现代信息化技术、国际贸易方面的人才应进入培训的师资队伍”。 四、培训的管理机构和施教机构建设力度不够 我国公务员的培训管理机构是国家人事部和各地的人事局，没有单独负责培 训的机构。一部分地方政府、人事部门，没有一支专门的深谙培训规律和业务知 识的公务员培训管理队伍。在培训规划的制定、检查评估、工作协调等宏观管理 中有许多不完善的地方，国家行政学院和地方行政学院、干部管理学院和党校等 。都荣胜关于当前公务员培训中存在的问题的思考【j 】成人教育，2 0 0 7 ，( 1 ) 第7 3 页 1 4 第二章人力资本理论视阈下我国现行公务员培训体系存在的问题及原因分析 培训机构之间因此缺乏协调，没有统一的规划，浪费大量人力、物力、财力进行 重复建设，而相互之间职责不清，造成了培训管理工作的混乱局面。 在施教机构的建设方面，“施教机构不能根据本地区、本部门的实际情况制定 合乎地方和部门特色的培训计划；施教机构只有办班的要求而不能科学有效地进 行业务指导，使培训力度和效果大打折扣；施教机构硬件设备落后，远远不能满 足教育技术现代化的需要，不适应信息时代的培训要求 。 首先，这些公务员培训机构一直以来是“机关化性质 ，都是通过财政拨款来 办学，这使得培训机构缺乏竞争性，同时也缺乏主动适应市场对知识要求的自觉 性。因此，在培训能力、培训效果等方面都不是太理想。基于这些问题的存在， 目前我国培训机构也正在从单一功能向多功能、政府导向与市场导向相结合的方 向发展。 其次，信息化建设滞后。以微电子、计算机和电子通信技术为核心的信息技 术的发展和应用对教育产生了巨大冲击。“信息技术的综合化、数字化、网络化、 多媒体、智能化和虚拟化等特征，十分适合成年人的自主学习、个性化学习和远 程学习的要求，对于公务员培训有着强大的生命力”。 但是，目前干部教育信息 化的硬件和软件建设都不能适应时代发展的要求。 五、公务员培训保障能力差 现有的公务员培训资金保障能力明显不足，县区一级没有专属的培训设施和 物质，需要培训时，都要临时组织和准备，没有专用经费，培训只能依靠参训公 务员单位提供的培训费来支撑，收少了培训难以维持，收多了参训公务员单位难 以承受，培训只能是简单应付，很难往深层次发展。“在培训时间保障上，缺乏长 期、统一、合理的规划，工学矛盾突出”。 在全面推行公务员制度，实行“定职 能、定机构、定编制”的原则后，一人一职，“一个萝卜一个坑”，很多公务员认 。滕艳浅谈我国公务员培训的问题与对策f j 】新西部，2 0 0 7 ，( 2 ) 第8 1 页 。胡实秋我国公务员培训存在的主要问题与对策探讨i j 】理论界，2 0 0 7 ，( 3 ) 第3 3 页 。陈杰浅析公务员培训制度的困境及对策【j 】辽宁行政学院学报，2 0 0 7 ，( 4 ) 第6 6 页 黑龙江大学硕士学位论文 为参加培训学习的时间太多势必会影响到日常工作的开展，培训得不到时间保障， 影响了培训的质量。 由于我国现行公务员培训体系存在上述问题，“直接导致我国公务员人力资本 存量不足，公务员人力资本利用效率低下。特别是中国农村( 尤其是中西部) 的公 务员人力资本严重匮乏，公务员人力资本发展水平与发达国家相比存在重大差 距”。 第二节我国现行公务员培训体系存在问题的原因分析 我国的公务员制度正式实施才两年多，其中有许多事情还需要我们不断摸索， 不断积累经验。因此，在现阶段，公务员培训存在这样或那样的问题是不可避免 的。但是，探究公务员培训出现问题的原因，对于我们搞好以后的公务员培训， 使公务员培训逐渐走上正规轨道至关重要。我认为，目前公务员培训存在上述问 题，主要是因为： 一、对公务员培训认识不到位，培训理念滞后 ( 一) 对培训重要性认识不足 市场经济活动的多元化和复杂化，经济全球化进程中的经济管理国际化，高 新技术革命带来的信息化和网络化，都对公务员的知识结构、文化水平、管理能 力提出了新的要求，需要培养一大批精通多方面专业知识，具有较强行政管理能 力的高素质的公务员人力资本。这就需要强化公务员培训，提高公务员队伍素质。 政府尚未把公务员培训工作当作一门新兴产业，达成是国家人力资本开发的 重要用途的共识。没有认识到公务员培训是一项增强综合国力服务的基础性工作。 总认为培训是“软任务”，可搞可不搞，没有认识到科技进步，国家行政能力的增 加，驾驭社会经济和国内、国际竞争能力的提高必须依靠全体劳动者，尤其是国 家公务员素质提高的重要性。而实际上，发达国家都普遍认为，公务员培训是一 项最有效益的投资，是经济发展的重要手段。 。凌波我国人力资本的运用现状【j 】学术探讨，2 0 0 7 ，( 6 ) 第2 4 4 页 1 6 第二章人力资本理论视闭下我国现行公务员培训体系存在的问题及原因分析 对参训公务员来讲，由于宣传教育不够，约束措施不力，对培训的重要性认 识不足，不少人感到训与不训一个样。加之培训制度不完善，各管理环节缺乏相 应的配套，不少部门和单位只把工作看成硬任务，对培训和工作的内在关系理解 不够，不愿让公务员参加培训；接受培训的公务员也有顾虑，怕掉帽子、丢位子、 少票子、累身子等不愿参加培训。 总之，由于没有从人力资本角度来认识培训工作，使得社会、政府和公务员 对培训的重要性认识都不到位。 人力资本理论表明，教育、培训是人力资本形成的主要渠道。通过教育、培 训、不间断的培训、教育投资可以提升公务员的素质，提高其进行知识和技术创 新的能力，进而增加公务员人力资本的存量。由此，人力资本理论就为公务员人 力资本深层次开发提供了理论依据。正是由于公务员队伍承担了关系到民族兴衰 和国力强弱的重要使命，就要求我们重视公务员培训工作，提高认识，努力探索 出一条适合中国国情的公务员培训发展道路、提高政府的竞争力、推动社会的进 步和发展。 ( 二) 公务员培训目标不明确 “现代心理学认为，培训是参训者通过学习而习得某种新的或修正某种旧有 的认知和行为的过程 。公务员培训，是政府部门为开展工作及培训人才的需要， 依据公务员的职业特性而采用各种方式对公务员进行有目的、有计划的培养、教 育和训练的管理活动。“培训的目标就在于改进公务员的工作动机和工作态度，不 断更新公务员的知识，提高其在实际工作行为中表现出来的能力，从而促进政府 绩效的提高和公共管理目标的实现”。从政府角度看，公务员培训有利于提高政 府生产力和实现公共管理的目标。具体来说，公务员培训，一是政府管理变革的 迫切要求。二是政府部门响应全球化和信息技术革命挑战的迫切要求。从公务员 个人方面看，培训有利于促进公务员的职业发展和实现其自我价值。传统管理学 理论忽视对人的作用的研究，而随着社会的发展，人的价值越来越被发现和受到 。张春兴现代心理学【m 】上海：上海人民出版社，j 9 9 4 年第2 1 6 _ _ 2 4 2 页 。赵曼公共部门人力资源管理【m 1 一匕京：清华大学出版社，2 0 0 5 年第1 0 8 页 1 7 - 黑龙江大学硕士学位论文 重视。 而我国现行的公务员培训体系的目标重点都放在政治素质上面，或者说是放 在不实际的道德说教、意识灌输上面。培训目标的设定跟不上时代的发展，久而 久之，走过场的形式越来越明显，日渐形成一种疲惫的心理趋势，培训所花费的 成本无限度的增加却无实际效果。 而实际上，根据人力资本理论，公务员培训是一项最有效益的投资，是经济 发展的重要手段。公务员是一种可开发的、包含着丰富的知识智力内容的资本， 对公务员培训是一个动态的、系统的过程，它必须根据社会的发展与工作岗位的 变化来不断调整培训的理念、目标、内容、方法与手段。 二、培训工作管理理性程度低 ( 一) 对公务员培训缺乏系统性分析，对培训工作体系缺乏科学设计，培训体系 内部各部分问缺乏有机联系 公共管理培训理论认为，现代培训是一个整体的系统，就像由若干道工序有 机联系的工艺流程，它包括需求分析、内容设计、计划制定、