（行政管理专业论文）乡镇公务员能力建设初探.pdf

乡镇公务员能力建设初探 i- 中文摘要 乡镇公务员是我国最基层的政府公务员， 贯彻落实党和政府关于农村的各 项政策和措施， 服务于广大人民群众， 为社会主义现代化建设做出了突出贡献。 改革开放以来我国农村发生了深刻的变化对乡镇公务员提出了新的要求， 同时在新形势下乡镇公务员能力面临危机，突出表现在：驾驭农村市场经济能力 亟需提高、创新能力滞后、依法行政能力有待加强、处理群体性突发事件能力不足。 虽然各级政府重视乡镇公务员能力的建设，但乡镇公务员能力建设存在一系列问 题：乡镇政府职能转变落后、缺乏竞争机制、考核机制流于形式、培训机制不健全。乡 镇公务员能力建设要坚持以与时俱进、以人为本、能力建设与道德建设相结合的原则， 积极转变乡镇政府职能、健全竞争机制、完善考核机制、实行以能为本的培训和建设学 习型乡镇政府。 关键词：乡镇 公务员 能力建设 河北经贸大学硕士学位论文 ii abstract the villages and towns civil servants, as the most basic unit in the government of our country, which implements each policy and measure of our party and government in the countryside and serves to the broad masses, has made the prominent contribution for the construction of socialism modernization. since the reforming and opening ,the countryside of our country has had the profound changes and proposed new request to the villages and towns civil servants. under the new situation, they face the crisis. it includes the ability to control the rural market, to innovate, to administrate legally and to process the sudden events sufficiently. although each governments take the villages and towns civil servants ability the regard, but the villages and towns civil servants ability construction has a series of question, such as the government functions backwardness, lacks the competitive system, the inspection mechanism becomes a mere formality, faultiness in training mechanism. the ability construction of the villages and towns public servant must persists advance with times, people oriented, the integration of ability the moral reconstruction. the ability construction of the villages and towns public servant also persist transforms the villages and towns government function positively, to perfect competitive system, to consummates the inspection mechanism, to implementation ability oriented training and to found a learning villages and towns government. key words: villages and towns civil servant ability construction 乡镇公务员能力建设初探 1- 第1章 导论 乡镇政府是当前中国农村的基层政权组织，是地方各级人民政府中的最低层级，行 使管理乡村公共事务的职能，与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系，负责党和 国家的政策方针在农村的贯彻和实施。乡镇公务员是乡镇政府职能的具体履行者和实现 者，国家政策的具体执行者和落实者。 1. .1 问题提出的背景 1.1.1农村发生的深刻变化对乡镇公务员能力提出了新要求 1.1.1农村发生的深刻变化对乡镇公务员能力提出了新要求 改革开放20多年来，农业和农村经济进入深刻的发展阶段，生产力水平迅速提高， 生产关系不断调整，农业生产和农村市场发生深刻变化。一是农村经济市场化。农业和 农村经济的发展由原来的受资源约束转化为受资源和市场双重约束。农产品的品种、产 量和质量由多样化、优质化的市场需求来决定。农业生产什么，过去由政府进行规划、 计划，现在完全由市场来导向，由消费需求来决定。市场的需求决定着农民的收益，决 定着农业经济的发展，决定了农民生产的方向和欲望。二是利益主体多元化。过去大家 都拿工分，经济收入水平相对平均，经济收入和生活水平差别不大。但现在，农村有小 康户、个体户、贫困户，政府一个政策出台，有可能对这一个利益的主体是鼓励的，对 另一个利益主体就可能带来损害。由于利益关系发生了变化，一项政策出来以后大家都 举手赞成的那个年代已经过去了。三是生产经营集约化。生产经营由粗放经营向集约经 营转变， 科技在农村生产经营中占有越来越重要的地位和作用。 农民调整农业产业结构， 改良品种，提高质量，依靠科技增收致富。四是经济规律周期化。周期性变化是由市场 的供求关系决定的。农民的经济基础非常脆弱，薄弱的经济适应不了市场的周期性变化 的折腾，农民必须要根据经济规律的周期性变化，面向市场调节生产，面向市场调整种 养结构。五是信息渠道多样化。八十年代，农民要了解党的政策，要么听广播，要么听 干部传达，现在不同了，广播、电视、电话、电脑、互联网都有了，还有许多外出打工 的，这些人也是很重要的信息渠道，他们可以把党的政策、法律、规定和外地的经验反 馈回来。六是民主政治制度化。在广大农村，由于政治、经济和文化方面的落后及几千 河北经贸大学硕士学位论文 2 年封建专制、宗教伦理等传统思想文化的消极影响，农民普遍缺乏民主政治观念，没有 参政议政的积极性、主动性。现今，农村实行了民主选举、民主决策、民主管理、民主 监督的村民自治的民主政治制度建设和村务公开、财务公开等制度，特别是实行“一事 一议” ，村务管理由“封闭式”为“公开民主式” ，充分体现了农民自治的要求，激发了 广大农民群众的政治热情，调动了参政议政的积极性，推进了农村基层民主政治制度建 设进程。农村发生的深刻变化对乡镇公务员能力提出了新要求。 1.1.2乡镇公务员能力在新形势下越来越面临着危机1.1.2乡镇公务员能力在新形势下越来越面临着危机 农村经济发展、政治进步、文化繁荣、社会稳定，呈现出一幅建设小康蓬勃发展的 美丽画卷。由于各方面的原因，农民还很穷，农业还很脆弱，农村发展形势还相当严峻。 农村市场不健全，市场交易秩序混乱，假冒伪劣产品大量存在，农产品流通不顺，信息 闭塞。生产力发展还不快，经济还不发达，物质还不丰富，农民的物质需要难以满足， 部分农民看病难、看病贵，子女入学难。民主的渠道还不太畅通，民主的领域还不太广 泛， 村民自治还没有全面落实，农民的意志难表达。干群关系比较紧张，群体性和恶性 事件频发，农村的刑事犯罪特别是暴力犯罪，带有黑社会性质的团伙犯罪、流窜犯罪及 “黄赌毒”等丑恶现象大量存在，邪教和利用宗教进行的非法活动的猖獗、封建迷信泛 滥，影响社会稳定。乡镇公务员能力在新形势下越来越面临着危机。 1. .2 乡镇公务员能力建设的意义 1.2.1实现全面建设小康社会 1.2.1实现全面建设小康社会 全面建设小康社会，实现中国特色社会主义现代化，最艰巨、最繁重也是最关键的 任务解决农村、农业、农民问题。我国是一个农业人口占国民大多数的大国，是一个农 村地域最为辽阔的大国，是一个以农业为国民经济基础的大国。没有农民的小康，就不 可能有全国人民的小康之家；没有农村的小康，就不可能有全国的小康；没有农业的发 展，就没有全国的发展。乡镇公务员是“三农”问题的知情者，解决“三农”问题的关 键者。 其能力水平的高低直接决定着党和政府各项方针、 政策和措施在农村实施的效果， 直接决定着实现全面建设小康社会的进度。如果农村问题解决不好，农村面貌得不到有 效改变，农民生活得不到改善，全面建设小康社会就会成为一句空话。 1.2.2推进社会主义新农村建设 1.2.2推进社会主义新农村建设 乡镇公务员能力建设初探 3- 社会主义新农村建设全面综合反映社会文明进步的程度，不仅仅是一个村镇建设的 问题，而且是一个农村发展的问题；不仅仅是一个经济建设的，而且是一个包括经济、 政治、科技、教育、文化、交通、人民生活、社会治安和社会保障等涉及社会生活方面 的有机统一体，是农村社会综合发展程度的标志。 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、 村容整洁、管理民主”20个字描绘出了一幅新农村的美好蓝图。换句话说，就是产业发 展要形成“新格局” ，农民生活水平要实现“新提高” ，乡风民俗要倡导“新风尚” ，乡村 面貌要呈现“新变化” ，乡村治理要健全“新机制” 。建设社会主义新农村，既是一个全 面的目标， 又是一项长期的任务。 乡镇公务员在建设社会主义新农村必须起到带头作用， 加强自身能力建设，充分调动各方面的积极性，引导社会各方面的力量共同参与，确保 社会主义新农村建设取得胜利。 1.2.3构建和谐乡村社会 1.2.3构建和谐乡村社会 实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想。 随着改革发展进入关键时期， 我国经济和社会生活中的经济成份、 组织形式、 就业形式、 利益关系和分配方式的多样化日益明显，人民内部矛盾出现多种多样的状况。胡锦涛总 书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐能力专题研讨班上强调提出： “在我 们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重 的作用。广大农民日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面了，和谐社 会建设的基础就会更加牢固。 ” 构建和谐乡村社会是建设社会主义和谐社会的基础。促 进乡村和谐的一个重要方面，就是要把农村的事情办好，使农民安居乐业、和睦相处， 使农村安定有序、充满活力。乡镇公务员是农村和谐发展最重要的组织者和推动者，其 能力的水平的高低直接制约着和谐乡村社会的构建步伐。 1. .3 公务员能力建设理论研究的不同视角 1.3.1公务员能力建设的政治学研究 1.3.1公务员能力建设的政治学研究 （1）行政宏观环境角度的研究 胡锦涛.省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话 n .人民日报， 2005- 02- 19. 河北经贸大学硕士学位论文 4 政治学关于公务员能力的研究以应然研究为主，即分析在一定的政治、经济、文化 的背景下公务员所应具备的能力。以 2003 年公务员能力标准出台为界，标准出台之前， 关于公务员能力管理体系构建的研究主要集中研究公务员能力建设的行政生态环境， 即 研究全球化和知识经济、加入 wto、以及国内形势发展等环境变化之下公务员的能力内 涵和标准。刘立、李铣在论加入 wto 条件下我国公务员队伍的能力建设塑造一文认 为：公务员必须提高科学决策和依法行政的能力、提高专业化的行政管理能力、提高总 揽全局能力的战略思考能力、提高领导经济工作和驾驭社会主义市场经济的能力、提高 开拓能力使自己尽快适应“入世”后政府管理的新要求。刘首田在浅谈大力加强公务 员能力建设一文中提出根据时代发展的要求，公务员应具有把握发展趋势的能力、运 用现代信息技术处理问题的能力、学习的能力等。 （2）行政微观环境角度研究 邱霈恩在试论公务员的能力构成与建设认为公务员能力实际上是一个复杂的现 代政府能力体系，由多重的内容构成。这个构成受行政环境、行政职能、行政体制、行 政结构、行政关系等许多因素影响，但最主要为行政职能所决定，因为行政能力从根本 上是履行行政职能的能力。鲍静在2003年公务员制度和能力建设座谈会上指出：公务员 应该具备的能力是与其在公共职位上所要履行的职责紧密相连的。因此，公务员能力建 设要与其工作职位的要求相结合，公务员的职位决定能力，职责要求就是能力。从横向 上来看，专业技术类公务员与行政执法类公务员以及综合管理类的公务员所需要的能力 是有很大差异。从纵向上来看，中央和地方不同级别公务员能力建设重点都不相同；加 强公务员能力建设必须科学区分公务员的类别，兼顾各类公务员的成长规律。 （3）公务员能力标准体系的理论研究和实践 武玉英在其变革社会中的公共行政一书中列举美国、英国、加拿大、澳大利亚国 家公务员所应具备的能力，这些国家的公务员能力体系是针对高中级公务员建立的。中 国国家人事部2003年颁布了国家公务员通用能力标准框架（试行），具体列举了公 务员必须具备的九种通用能力，即政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查 研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。 中国各级地方政府结合实际，以人事部国家公务员通用能力标准框架（试行）为参 考依据，通过调查研究、根据不同职务、不同系统公务员队伍的工作特性、工作任务、 工作特点制定细化标准。上海市的公务员能力课题组2004年在参考和借鉴英国、美国和 乡镇公务员能力建设初探 5- 日本等发达国家公务员能力建设先进经验的基础上，结合中国国情和上海市特点，构建 了上海市国家公务员能力素质指标体系，该指标体系采用分类原则，把能力素质标准的 对象分为基层行政人员、中层行政人员、高层行政人员三类，在具体设计上，建立了三 级指标体系，比较完整地反映了新时期上海市国家公务员能力素质的基本要求。 （4）公务员能力建设途径的研究 西方国家公务员制度是建立在西方社会政治经济制度、 历史沿革、 理念认同和民族 文化的基础上，形成具有特色的公务员能力建设体系。赵勇在美国公务员队伍能力建 设初探 一文中总结了美国公务员队伍能力建设途径： 制度变迁是公务员能力建设的根 本保障； 分类制度是公务员能力建设的前提和基础； 录用和考试是公务员能力建设的首 要环节； 人事评价和考核是公务员能力建设的重要手段； 职务晋升是公务员能力建设的 激励机制； 培训是公务员能力建设的重要环节。 英国政府把突出以能力本位培训方式作 为公务员能力建设的有效途径。吴江教授在2003年公务员制度和能力建设座谈会指出： 公务员是政府职能的微观载体，政府职能转变最终依赖于公务员队伍的人力资源开发。 因此，公务员能力建设要围绕着转变政府职能、转变政府管理方式来进行。周志忍、韦 伟、 姚悦龙、 王辉等教授在2003年公务员制度和能力建设座谈会指出有什么样的制度就 有什么样的能力。因此，能力建设要从制度入手，解决好提拔、薪酬、奖惩等与能力建 设相关的制度环节，制度是能力建设成功的保证。尹继卫在公务员能力建设与生涯发 展研究 一文中把国外的能力本位管理和生涯发展理论引入到我国政府人力资源开发管 理工作中，创建出适合中国国情的公务员能力建设与生涯发展体系。 1.3.2公务员能力建设的管理学研究 1.3.2公务员能力建设的管理学研究 管理学对能力的研究主要侧重于实然的研究， 即根据一定的岗位所匹配的能力要求， 强调实际工作中的岗位和能力相匹配。管理学对能力作了层次划分，即不同岗位不同层 级对人员的能力要求不一样，应分层次分级别对待。戚鲁主编人力资源能本管理与能 力建设一书中，详细分析了南京市税务局根据国家公务员管理规定，结合工作实际， 通过建立科学公正的能力标准体系和测评程序，对每一位岗位的公务员所具备的岗位能 力进行评定分级，构建了以能级管理为中心的公务员管理体系。对系统内进行能级管理 有两个特征：一是对不同岗位的公务员的能力进行了不同的划分，不同的能力标准进行 不同的管理；二是对公务员的能力管理构成一个系统体系，不是仅仅停留在能力的描述 层面，是一个全面动态的过程，与培训、绩效管理、薪酬等联系在一起。 河北经贸大学硕士学位论文 6 1.3.3公务员能力建设的心理学研究 一般意义上的能力概念主要是从心理学的角度来描述的，能力素质模型是当前心理 学研究的热点和重点。 能力素质模型就是用行为方式来定义和描述员工完成工作需要具 备的知识、技巧、品质和工作能力，通过对不同层次的定义和相应层次的具体行为的描 述，确定核心能力的组合和完成特定工件所要求的熟练程度。这些行为和技能必须是可 衡量、可观察、可指导的，并对员工的个人绩效以及组织的成功产生关键影响。首都经 济贸易大学王伟琴硕士论文 政府机关公务员核心能力素质模型初探以北京市某政 府机关公务员为例以胜任特征研究了该机关公务员的核心能力素质模型。当前心理学 主要侧重于不同层次公务员能力的描述和应用， 开发一系列基于能力素质模型的测量和 评定的量表，为公务员能力建设的研究提供可操作性的方法和工具。 各个学科对公务员能力建设的研究都各有特色，但也存在一些不足。政治学的研究 表明公务员是一种具有公共性和政治性的人员，认为公务员具有相同的通用能力，而没 有考虑公务员层次性、类别性和地域性。管理学的研究侧重于重要是从建立一个能力管 理系统，通过绩效考核、培训、薪酬、激励等手段来提高公务员的能力，但是没有研究 各类层次公务员应具备什么样的能力，没有注意到各类公务员在管理过程中的异性。心 理学的研究侧重于描述公务员的能力特征，在分析工作职务的基础上，重点构建不同层 级的能力框架，但对如何进行公务员能力建设很少涉及。 1. .4 本文的研究方法和创新 1 1.4.1 研究方法 本文主要使用以下研究方法： 文献分析法。文献分析法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究形成 对事实的科学认识的方法。文献分析法可以说是贯穿于整个课题研究过程，从选题、论 文架构、调查、撰写等环节都使用了文献分析法。通过对国内外有关公务员能力建设方 面的文献资料进行收集、整理、分析和比较，基本掌握西方国家和我国的公务员能力建 设的情况 调查研究法。调查研究是当今社会科学领域最常用的收集研究资料的方法。本文通 过问卷调查、访谈等方式进行调查研究。发放问卷 102 份，回收 100 份，然后进行数据 乡镇公务员能力建设初探 7- 统计分析，并多次同乡镇公务员和农民群众访谈，了解乡镇公务员能力现状、能力建设 存在的问题及解决方法。 1.4.2 本文创新 （1）改革开放以来，农村各项事业取得了长足进步，乡镇公务员能力提高，但在 新形势下乡镇公务员能力还不能满足乡镇政府职能的履行及其更好地为农民群众服务。 主要表现在： 驾驭农村市场经济能力亟待提高、 创新能力滞后、 依法行政能力有待加强、 处理群体性突发事件能力不足。 （2）虽然各级政府重视乡镇公务员能力的建设，着力提高乡镇公务员能力，但乡镇 公务员能力建设在一系列问题：乡镇政府职能转变落后、缺乏竞争机制、考核机制流于 形式、培训机制不健全。 （3）从乡镇政府职能、竞争机制、培训、考核、建立学习型乡镇政府方面来进行乡 镇公务员能力进行了系统阐述，其中在培训环节引进了国外的能力本位培训模式。 河北经贸大学硕士学位论文 8 第2章 公务员能力建设相关理论 2. .1 能力及能力理论 2.1.1能力 长期以来，由于能力本身的复杂性，人们从不同的角度为能力定义，至今众说纷纭， 莫衷一是。哲学上讲，能力是指一个人具有认识和改造客观和主观世界的力量；管理学 上讲，能力是指一个人具有促进管理目标实现的力量；人学的角度上讲，能力是人的综 合素质在现实生活中表现出来的正确驾驭某种活动的实际本领和能量，是实现人的价值 的一种有效方式，也是社会发展和人生中的积极力量；在心理学领域，能力一般指哪些 直接影响别人的活动效率，使活动的任务得以顺利完成的心理或生理物质的总和。通俗 地说，能力就是人在从事某种活动时，可以达到预期的或更高的内在可能。一般而言， 能力的结构主要包括五个方面：一是德能，二是体能，三是技能，四是智能，五是潜能， 能力是德能、体能、技能、智能、潜能的高度统一 。 能力具有以下基本特征： 经验观察性和可确证性它可以通过对人的现实活动、 实际工作表现和绩效在经 验上可以观察和确证的，或直接具体把握和确定的。 现实性它既可以直接作用于现实活动以及社会和人的发展， 又可直接表现为一 种左右社会和人的发展的现实力量，同时还要求人应现实地发挥实际作用，不唯学历看 能力，不唯资历看能力。 全面性我们所说能力不单指某一方面的能力，而是指人的全面能力或综合能 力。 二重性能力的自然属性和社会属性。所谓能力的自然属性，是指人在适应、安 排、改造和协调环境中，表现出来的行为方式、技巧水平和客观力度有关的“量”的问 题；而能力的社会属性则是有关能力的“质”的问题。前者表示能力的有与无、大与小、 强与弱的问题；后者反映出能力作用的好与坏、利与弊、积极与消极的问题。 韩庆祥 郭立新.能力建设当代中国发展新理念 m.北京:党建读物出版社,2005,p80 乡镇公务员能力建设初探 9- 一致性拥有能力的人内外是一致的，能力不可伪装。 属人性能力是人本身内在固有的一种力量，而不是外在赋予和恩赐的，而且正 确发挥其能力对人的存在和发展具有根本的积极意义和作用。 2.1.2能力成长原理 能力是一个不断发展的动态过程，尽管不同的人，其能力的成长具有不同的特点， 相同的人在不同的阶段，其能力的成长也具有不同的特点，但是，能力成长和发展还是 具有一定的规律性。 （1）年龄与能力成长 一个人的综合能力是由多种能力因素构成的，能力结构的五个主要方面即德能、体 能、 技能、 智能、 潜能对综合能力的提高起着关键作用， 假设综合能力是可以通过德能、 体能、技能、智能、潜能五方面的能力之和而得，则综合能力与年龄之间的关系是：一 个人刚出生时，其能力很低，随着年龄的增长，个人的德能、体能、技能及智能等将不 断增长，导致综合能力也会不断地增长，但增长到一定程度以后，个人综合能力将不再 增长，并逐渐出现能力衰退的趋势，到死亡时，其综合能力也就完全丧失。 （2）智力与能力成长 一个人的智力决定一个人的能力，智力的成长速度决定能力的成长速度，智力的结 构决定能力的结构。但一个人的智力高于另一个人，并不表明其能力就一定高于另一个 人，因为智力转化能力还有一个过程，还会受到各种因素的制约。 （3）知识、技能与能力成长 能力是掌握知识和技能的必要前提，没有最起码的感受力、记忆力，感性知识就无 法接受，没有一定的比较、抽象和概括能力，理性知识也难领会。同时能力的高低也会 影响掌握知识、技能的快慢、深浅、难易的程度。反过来，掌握知识的过程会导致能力 的提高。然而，掌握知识的过程和发展能力的过程却可能不一致。掌握知识的过程，如 果方法得当，就会促进能力的发展，使主体随着知识的增加变得越来越灵巧；如果方法 不当，就会妨碍能力的发展，甚至使主体随着知识的增加变得越来越笨拙。这说明发展 能力并不是在掌握知识过程中自然而然地实现的。 （4）环境与能力成长 先天因素是能力形成的必要条件，没有这个条件能力就不能形成，但它并不是能力 形成的充分条件，能力形成还必须有后天环境的影响。环境主要是家庭影响、学校教育 河北经贸大学硕士学位论文 10 和社会历史条件。对能力的早期影响，主要是家庭环境，这种影响作用的大小，主要取 决于：家庭环境中刺激的数量、刺激的性质、训练的方法及父母的职业和文化等等。其 次，人的能力的成长，是在学校教育的影响下发展的，它包括教学中发展能力和专门训 练两方面。最后，能力的成长与一定历史阶段生产力发展水平、个体在生产关系体系中 的地位，都有密切关系。人的各种能力都是适应生产的需要而产生的，生产要求愈益精 确、愈益完善地辨别现实的物体，知觉能力就随之形成起来。思维能力也是由于改造自 然要求愈益深入地了解现实各种现象之间的联系和依存关系而形成起来的。 人的活动越 是广阔，越是多样，人的能力的发展也就越广阔，越多种多样。 （5）经验与能力成长 经验与能力成长之间的关系不是一种简单的线性关系，而是一种曲线关系。一个人 的能力会随着经验的积累而不断增加， 因为经验的积累过程实际上是锻炼智力和积累知 识的过程； 但一个人经验积累到一定程度后， 经验的继续积累并不一定促进能力的成长， 因为经验积累过度后，会使人形成思维定势，降低个人吸收新知识的欲望。需要指出的 是，从经验与能力成长的关系来看，能力成长可能会出现多个高峰。 2.1.3 能力实现的规律 一个人的能力按照其所处的状态不同，可以分为潜在能力和现实能力，潜在能力转 化为现实能力，就是能力实现问题。 （1）能力实现与潜力开发 心理学家发现，一般健康人在工作时只在运用着他的潜能的极小一部分。20 世纪 初，美国心理学家威廉 詹姆斯曾提出假设：一个正常健康的人只运用了其能力的百分 之十。稍后学者玛格丽特 米德撰文，认为不是百分之十，而是百分之六。这种潜在的 能力是人在适应、安排、改造和协调自然、社会和人自身的环境中，客观存在并能通过 一定的方式和途径开发出来的潜在的智力和体力之总和。所谓开发人的潜力，就是通过 各种各样行之有效的方式和途径，去唤醒“未苏醒”或说“沉睡状态”的潜能，去沟通 朦胧之中潜意识的智力和体力，去转化内在的混沌状态潜能为外在的能力，从而使能力 得以实现。潜力到能力的实现过程，就是解放与发展人的个体的智力和体力，即解放与 发展人的个体的生产力的过程，就是解放与发展人类整体的智力与体力，即解放与发展 人类整体的先进的发达的生产力的过程。 （2）能力实现与制度安排 乡镇公务员能力建设初探 11- 根据环境与能力成长规律，在由潜能转变为现实的能力过程中，要遵循人与环境相 互作用时的选择原则和补偿原则（即根据自身的实际情况对周围环境进行适应与认同， 明确自我的社会角色，提高自我意识并给予自己以合理定位） ，科学制定有利于现有能 力的运用，有利于未来能力的培养，有利于潜在能力的挖掘的机制。一般来讲，制度安 排合理与否与能力发挥存在正相关的关系，即制度安排合理，个体发挥潜在能力的积极 性就越大，能力实现的程度就越高。 （3）能力实现与职业能力要求的适应度 能力的实现和个人潜在能力与职位能力要求的适应度有密切关系。当个人潜在能力 与所在职位对能力的要求完全一致时， 个人潜在能力得到完全发挥， 个人能力总量不变； 当个人潜在能力与所在职位对能力的要求略有差距，个人潜在能力能够得到完全发挥， 个人能力也会迅速提高；当个人潜在能力远远达不到或远远超过所在职位对能力的要 求，个人潜在能力都难以得到较好的发挥。 （4）能力实现的聚焦成效性 一个人在实践活动中，其各种能力的基本要素聚焦到焦点目标时，其神奇的作用， 必然产生巨大成效的规律。人的能力的基本要素是指能力作用的大小、作用的方向和作 用点三要素。实践表明，能力的大小、能力的方向和作用点将能够影响人的能力作用的 效果。人一生总是有许多美好的憧憬、需求、夙愿、追求和目标，这些不断产生的，平 行发展的追求和目标，会通过人的大脑的会聚作用，聚焦在主体能力的“焦点”上，成 为人生追求的切实的真正的“焦点目标” 。人生一旦形成了自己的“焦点目标” ，就会把 各种能力调整到一个方向，唤醒沉睡的潜力，激发神奇的活力。 2. .2 公务员能力建设 2.2.1公务员 2.2.1公务员 “公务员”(civil servant)英文原意是“文职服务员”、“仆人”，美国则称为“政 府雇员”，日本在二次世界大战前称文官，战后改称公务员，法国直称公务员，联邦德 国称为“联邦公务员”或“联邦官员”。目前，人们常把西方国家的“公务员”、“文 官”、“政府雇员”、“联邦官员”等当作通用的同义词去理解、使用，其实各国赋予 河北经贸大学硕士学位论文 12 它们的内涵和外延各不相同。 我国引入 “国家公务员”称谓，推行公务员制度，不仅仅是个名词的变换，而是用 以确保国家行政机关工作人员的优化、精干、廉洁、稳定以及行政指挥系统的优质、高 效。1993年8月颁布、施行的国家公务员暂行条例，该条例把我国公务员范围界定为 行使国家行政权力、执行国家公务的人员，具体指中央和地方各级国家行政机关中任职 的，除工勤人员以外的工作人员。自2006 年 1 月 1 日起施行的中华人民共和国公务 员法，是我国第一部干部人事管理的法律，是干部人事管理科学化、法制化的里程碑。 新颁布的公务员法调整了公务员的范围，公务员法第二条规定将公务员定义为： 依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这一范围除 国家机关工作人员外，还包括中国共产党和民主党派机关的工作人员、法官、检察官等。 新的意义上的公务员身份的获得必须同时满足三个条件：一是必须依法履行公职，二是 正式编制，三是由国家财政负担工资福利。 2.2.2公务员能力 2.2.2公务员能力 公务员能力就是在现代行政环境中依法动用公共权力和其它公共资源以科学有效的 履行行政职能、治理国家、服务群众、推进社会可持续的增长和发展、实现公平与效率 的专门才干 。 其实质就是公务员依法并创造性地管理公共事务、 履行行政职能的行政能 力和职业胜任特征。 它直接代表了政府的能力和施政的水平， 更直接决定着政府的效能、 效率、效用和效果，构成国家的核心竞争力。 公务员能力具有以下几方面的特征： 第一具有极其突出的政治性和社会性。公务员能力实际就是行政主体掌握、运用或 行使行政职权的能力。公务员能力决定着行政主体能否处理好与政治组织、行政客体和 其他国家机关的关系，以及公仆与主人，权力性质、用途与权力来源、制约的关系，进 而决定着公共行政会有什么样的过程和结果。它是模范执行人民意志、权力机关决定和 法律政策的能力，实际上责任能力和实务能力的结合体。它必须确保行政主体能够面向 社会公众，按照人民的愿望要求实施管理，通过解决实际问题和困难来竭诚为人民服 务，不折不扣地贯彻和落实人民代议机关作出的决定，表达人民的意识和愿望。本质上 是具有广泛政治基础和社会基础的高级政治能力。 邱霖恩试论公务员的能力构成与建设 j新视野2004， （3） ：p47 乡镇公务员能力建设初探 13- 第二必须在职责和法律范围内强化和运用行政权威，但又必须同时受法律、社会公 众政治系统和专职监督机构的规范、约束和检查监督。 第三具有相当高的战略水平、法制水平和政策水平。行政主体需要依靠这种能力来 预测和把握人类发展趋势、现实公共需要和社会心理，提出政治、经济、文化和社会等 诸方面的发展方向、目标和战略，制定和执行相应的行政法规和公共政策，引导、组织、 调节和推动整个国家更加全面、理性、稳步地向前发展。 第四具有高度的应变性。 它对现实行政环境具有高度的敏感性、 自觉性和自我调适、 自我改造的适应力、生存力和发展力。在知识大爆炸、信息化、全球化等外在环境变化 和科学化、民主化、法制化等内在环境变化中，能够紧随科技发展而及时地采纳和运用 新的观念、知识和科技手段，不断变革和完善行政系统自身、增强行政能力，确保其始 终走在发展的最前沿，是其核心之处，亦是其最显著的特征。 第五贯串于整个行政过程、具体到每个行政环节和行政活动。把公共意志、需要、 动机和政策法律以及相应的资源条件变成具体的行政活动，直接作用于行政客体，并由 此产生具体而严肃的现实结果。因此，操作性、执行性、结果性、深远影响性和重大严 肃性是其在公共生活中最独特的特征。 不同职业需要不同的能力内容与水平，公务员职业对公务员能力也提出了特殊的要 求。因此公务员的能力主要由两大部分构成： 第一部分为基础性行政能力， 即行政主体与其他公职人员所应具备的同样的基本能 力，也是其他各部分行政能力存在、发展和发挥作用的前提和基础。包括政治能力、道 德能力、健康能力等。政治能力是确保行政工作正确性的基本能力，主要指行政人员所 应具各的政治警觉性和敏感性、 政治分析力和判断力、 正确政治方向和原则的坚持力等； 道德能力指行政人员所应具各的道德理解力、道德内化力、自我约束力等，其核心是按 照社会公德和行政伦理标准有效地自我约束能；健康能力指做好行政工作的生理平台， 主要指行政人员应具各的免疫力、保建力、耐力和精力，是行政人员投入工作的先决条 件，也是行政机器得以开动的最起码物质保障。 第二部分为运行性行政能力，即公务员在充当某一具体的行政机器部件时所应具各 的业务性、操作性能力。根据行政运作的实践看，公务员为了适应开动行政机器、高效 履行行政职能与责任，就必须具备如下一系列的实际能力，如调研咨询能力、行政领导 能力、行政决策能力、行政创新能力、行政执行能力、行政协调能力和行政廉政能力等。 河北经贸大学硕士学位论文 14 2.2.3公务员能力建设 2.2.3公务员能力建设 公务员的能力建设，就是要通过教育、培训及实践锻炼等措施，切实提高政府公务 员的能力素质，保障和促进政府履行社会管理和公共服务职能的高效性。公务员能力建 设也可以理解为主体（包括国家、区域、组织、家庭和个人）通过教育、培养、配置、 使用、管理和激励等各种行之有效的方式、手段、途径开发公务员的潜能，创造充分发 挥其能力的各种条件，以促其办事高效、运转协调进而提升公务员队伍整体能力的一系 列能动活动过程。 乡镇公务员能力建设初探 15- 第3章 乡镇公务员能力现状 3. .1 调查对象与调查方法 3.1.1 调查对象的选择 3.1.1 调查对象的选择 全国截至 2006 年 6 月年共有乡镇 39240 个 （其中镇 20601 个， 乡 18639 个） 2003 年我国共有乡镇公务员 106。1 万，占全国公务员总数的确 1/6。 2 006 年 7-9 月这段 期间，对乡镇的公务员队伍能力和建设状况先后进行了问卷调查和实地走访。选取调查 对象为河北省的乡镇公务员，为保证所得信息的真实性、客观性，被调查的乡镇公务员 既有在经济发达、交通便、信息畅通、文化繁荣的乡镇工作，也有在经济落后、交通偏 僻、信息闭塞、文化落后的乡镇工作。共调查张家口市、邢台市、保定市、石家庄市五 县 100 名乡镇公务员。 表 3. .1 调查对象分类明细表： 性别 年龄 学历 专业 行政职务 男 女 30 岁 以 下 31 至 40 岁 41 至 50 岁 51 岁 以 上 硕 士 以 上 本 科 大 专 大 专 以 下 行 政 管 理 非 行 政 管 理 科 级 科 级 以 下 67 33 14 27 28 31 0 17 45 38 21 79 48 52 67% 33% 14%27% 28% 31%0 17%45%38%21%79% 48% 52% 数据来源： 乡镇公务员能力调查问卷表 3.1.2 调查方法 3.1.2 调查方法 本文采取访谈调查与问卷调查相结合调查方法。调研共分二部分，具体为：第一部 全国乡镇、 街道、 居委会统计 http： /www。 chinavillage。 org/news_show。 aspx?cols=1810年度考核是平时考核的提炼和升华，是平时考核 的最终体现方式。 如果平时考核制度弱化， 年度考核就失去了客观依据。 强化平时考核， 主要应做好以下工作：第一，将乡镇公务员的月度考核结果作为公务员年度考核确定等 次的主要依据。这样使平时考核与年度考核有机的结合起来，一方面使广大使公务员认 识到只有努力工作每一天，年度考核才有可能进入优秀；另一方面克服了年度考核凭印 象和轮流坐庄的弊端，使被评为“优秀”的公务员更具代表性。第二，强化对日常考核 的监督与定时检查。 可以运用随机检查和定时抽查相结合的办法， 在检查中让群众参与， 把乡镇公务员的日常表现与群众评议相结合，充分发挥群众在平时考核中的作用。在分 阶段考察和评价的基础上，进行年度考核，可以保证年度考核的科学性，激发乡镇公务 员进取精神。 坚持领导考核与群众考核相结合。坚持领导与群众相结合的考核方法，是行政首长 负责制原则和党的群众路线的工作方法在公务员考核工作中的具体贯彻和体现。 我国宪 法和各级政府组织法中规定， 各级国家行政机关及其所属工作部门均实行行政首长负责 制，各级行政首长具有统一行政领导指挥权并承担相应的行政责任。考核权是管理权的 一部分，考核工作应体现和贯彻行政首长负责制的原则，在行政首长主持或直接参与下 进行。在乡镇公务员考核中，行政首长负责制的原则得到了很好的贯彻，但走群众路线 的精神却被忽视。乡镇公务员直接面向人民大众服务， “干部行不行，群众眼最明” ，乡 镇公务员的表现，群众了解的最清楚，最有发言权。因此在乡镇公务员考核中，应强调 民主公开原则，通过不同形式让群众直接参与考核，广泛听取群众意见，进行多层次、 多视角、多面的考察，对乡镇公务员做出全面评价。杜绝领导个人说了算、 “家长制” 的倾向，增加考核工作的透明度。 （2）科学确定考核内容与标准 细化考核内容。 考核的内容直接关系到考核的质量， 关系到能否公正的评价一个人， 能否发现其特长，能否发挥其潜能，使其能胜任自己的工作。 公务员法中规定国家 公务员的考核内容包括德、能、勤、绩、廉五方面，重点考核工作实绩。随着环境的变 化，社会各界对乡镇公务员的要求日趋提高，考核的项目内容也日益增多。乡镇公务员 的考核不能仅仅满足于对德、能、勤、绩、廉五大致方面的考核，而应细化为若干方面， 河北经贸大学硕士学位论文 40 不应再是定性化的指标而应有可量化的指标， 使之更具操作性、 更具有公正性、 公平性。 对乡镇公务员进行考核时，应以公务员的德、能、勤、绩、廉为基础，考评表设计时再 细分为多项要素，如思想政治表现、职业道德、社会公德、组织纪律、业务水平、政策 理论水平、开创能力、表达能力、分析能力、组织实施能力、出勤率、工作效率、工作 态度、工作数量、工作质量。 明确考核标准。乡镇政府面向广大群众，所提供的公共服务种类繁多，政府各部门 性质差异较大，在对乡镇公务员进行考核的过程中，要改变“大一统”的做法，进一步 建立健全岗位责任制，增强现行考核标准的针对性。依据公务员法的精神实质，从 本部门的实际出发，结合本部门的工作性质和特点，把原则性的某此条款细化、量化为 便于操作的具体标准，同时根据职位分类和本部门的工作内容，进 一步细化、量化岗 位职责标准，制定出比较具体的指标体系。考核标准的确定需注意三个方面即动态、适 中、公开。第一，考核标准应动态。一切实践活动都处在动态过程中，社会的大环境在 变化，考核工作也应顺应其变化，制定动态的考核标准。随着国家对“三农”问题的重 视，乡镇政府机构改革不断深入，政府各部门的任务和职责也在不断地变化，这要求负 责考核的相关部门和人员依据实际情况，及时对工作说明书作相应的修改，同时不断地 对乡镇公务员的考核指标体系作相应的调性。第二，考核标准的制定应适中而不极端。 考评标准应是乡镇公务员通过努力可以达到的，包含两层含义：一是指考评标准不可太 高，否则会望而却步，挫伤积极性；二是指考评标准不可太低，不能是乡镇公务员轻而 易举就能达到的，必须付出努力，这样才能使有干劲。第三，考核标准应公开而不“神 秘” 。考核围绕岗位责任的履行情况、工作任务完成情况、工作效率高低以及对上述几 个方面起支持作用的知识、能力、品德素质等进行。乡镇公务员考核标准一经确定就要 公布于社会，既让一定岗位上的乡镇公务员自身了解、掌握以便于按要求执行，又要让 行政监察部门、人事考评部和上级领导了解；乡镇公务员直接面向群众服务，群众只有 了解各个岗位的职责以及考核标准，才能有效行使对考核的发言权，在考评中发挥其监 督作用。 （3）合理使用考核结果 及时反馈考核结果。考核对乡镇公务员的行为具有引导作用，即通过考核可以引导 乡镇公务员正确的行政行为，纠正不当的行政行为，不断提高乡镇政府提供公共服务的 水平。考核这种引导作用的发挥，需要通过及时反馈考核结果来实现。无论是平时考核 乡镇公务员能力建设初探 41- 还是年度考核，及时反馈考核结果都非常重要。通过反馈，对优秀的行为进行肯定，对 劣质的表现进行纠正。对良好的表现进行肯定的常用方法，是给予荣誉或表扬，或物质 奖励。较差的表现应及时得到处理，而不应该推迟到年度考核时才处理或根本得不到处 理。 注重考核结果兑现。只有把考核结果与奖惩、工资的调整和晋升紧密结合起来，才 能激励优秀公务员，调动积极性，提高工作效率。密切考核结果与奖惩的关系。目前乡 镇公务员考核结果与年终奖金关系不大， 大多数乡镇公务员在获得年终奖金上没有很大 的差别。乡镇公务员年终奖金的数额很低，缺乏吸引力，无法发