（行政管理专业论文）公共政策制定中的公民有序参与研究.pdf

摘要 作为政治学和民主理论的核心概念，公民参与一直为国内外学者所关注。 早期的公民参与以政治领域的参与为主，在当代，随着民主的深入发展，对公 民参与的理论研究和民主实践开始突破传统的政治参与的范畴，行政领域的公 民参与逐渐成为一个国际性的话题和潮流。公民参与公共行政过程，尤其是参 与公共政策制定过程成为学术界研究的重要课题。成熟而广泛的公民参与已经 成为贯彻民主政治，提高公共政策质量的必要手段，成为公共政策的“基石。 在我国，由于多种因素的制约，现阶段我国公共政策制定中的公民参与在呈现 出逐步发展、不可逆转的基本趋势的同时，也存在着诸多不容忽视的矛盾和问 题。全面、深入地探讨这些问题，理性地思考如何根据我国现阶段公民参与的 现实状态，寻求发展和完善我国公共政策制定中公民参与的现实路径，对j 下在 发展中的我国的公民参与尤具现实意义。 本文运用政治学、行政学、社会学等学科的基本理论，通过规范分析与实 证研究的方法，从民主行政的角度展开论述。首先，阐述了公共政策制定中公 民参与的基本内涵和价值，理性的认识了公共政策制定中公民参与的作用，提 倡有序参与。其次，分析了现阶段我国公共政策制定中公民参与的现状、存在 的问题、以及问题的成因最后，针对这些问题及其成因，构建了促进我国公民 有序政策参与的框架，提出健全法律保障体系，完善公民政策参与制度和提高 公民政策参与能力的对策建议。 关键词：公民参与，有序参与，政策参与，公共政策制定，民主行政 中图分类号：c 9 3 a b s t r a c t a sak e yc o n c e p to fp o l i t i c a ls c i e n c ea n dd e m o c r a t i ct h e o r y , t h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni sp a i d c l o s ea t t e n t i o nt od o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a ls c h o l a r e a r l yc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni sm a i n l yr e l i e d o np a r t i c i p a t i o no ft h ep o l i t i c a l f i e l d ，c o n t e m p o r a r y , w i t ht h ed e v e l o p m e n t o fd e m o c r a c y ，t h e t h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n dd e m o c r a t i cp r a c t i c eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nb e g i nt ob r e a kt h et r a d i t i o n a l p o l i t i c sc a t e g o r y t h ec i t i z e np a r t i c i p a t ei nt h ea d m i n i s t r a t i v ef i e l dp a r t i c i p a t i o nb e c o m e sa l l i n t e r n a t i o n a lt o p i ca n dt r e n d t h ec i t i z e n sp a r t i c i p a t e i n gi nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v ec o u r s e ， e s p e c i a l l yp a r t i c i p a t i n gi n t h ef o r m u l a t i o np r o c e s so fp u b l i c p o l i c yb e c o m e st h ei m p o r t a n t s u b j e c tt h a ta c a d e m i as t u d i e s r i p ea n de x t e n s i v ec i t i z e np a r t i c i p a t i o nh a sa l r e a d yb e c o m e e s s e n t i a lm e a n so fc a r r y i n go u td e m o c r a t i cp o l i t i c sa n di m p r o v i n gt h ep u b l i cq u a l i t yo fp o l i c y , b e c o m e ”f o u n d a t i o ns t o n e ”o ft h ep u b l i cp o l i c y i no u rc o u n t r y ，b e c a u s eo ft h er e s t r i c t i o no f m a n yk i n d so ff a c t o r s ，t h e r ea r eag r e a td e a lo fc o n t r a d i c t i o na n dq u e s t i o na b o u tc i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni nt h ep u b l i c p o l i c yo fo u rc o u n t r y p r o b i n gi n t ot h e s eq u e s t i o n so v e r a l l l y ， a c c o r d i n gt ot h er e a l i s t i cs t a t ew h i c ht h ec i t i z e np a r t i c i p a t e si no ft h ep r e s e n ts t a g eo fo u r c o u n t r y , i no r d e rt os e e kt h er e a l i s t i cr o u t eo fd e v e l o p m e n ta n dp e r f e c tt h ep u b l i cp o l i c yo fo u r c o u n t r y ，w h i c hh a sar e a l i s t i cm e a n i n gt ot h eo n g o i n gc i t i z e np a r t i c i p a t i o n t h i st e x te x p l a i nt h eb a s i ci n t e n s i o na n dv a l u eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nw h i l em a k i n gt h e p u b l i cp o l i c y a n dr e a l i z et h ef u n c t i o no fc i t i z e np a r t i c i p a t i o nw h i l em a k i n gt h ep u b l i cp o l i c y , r e c o m m e n dp a r t i c i p a t i o ni no r d e r s e c o n d l y ，t h er e s e a r c ha n a l y s et h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n ，e x i s t i n gp r o b l e m ，a n dt h er e a s o n so fq u e s t i o n sw h i c ht h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h e p u b l i cp o l i c yo fo u rc o u n t r yi nt h ep r e s e n ts t a g e f i n a l l y , t h er e s e a r c hp u tf o r w a r dt h e c o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n sa b o u ti m p r o v i n ga b i l i t yo fc i t i z e n s p a r t i c i p a t i o n ，p e r f e c t i n g t h es y s t e mo fc i t i z e n sp a r t i c i p a t i o n ，p e r f e c t i n gt h el e g a ls e c u r i t ys y s t e ma n di n n o v a t i o np o l i c yo f c i t i z e n sp a r t i c i p a n t i o n k e y w o r d ：t h ec i t i z e np a r t i c i p a t e si n ，p a r t i c i p a t e si no r d e r ，p o l i c yp a r t i c i p a t i o n ，p u b l i cp o l i c y m a k i n g ，t h ed e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n c l a s s i f i c a t i o nn u m b ：c 9 3 u 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 志专允 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：垄垒墨师签名 贵州人学2 0 0 8 届硕+ 学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究 1 1 研究背景与意义 第一章前言 公民与政府的关系问题一直是政治学所关心的。在过去的几个世纪，民主更 多地在政治领域打转，民主的要求在政治领域是一个铁律，相对而言，较少涉足 行政领域。政治与行政领域的区别，使得政治领域更体现民主，而行政领域更多 地要求效率。民主与效率两者之间内在的张力使得行政领域在民主这两字眼的躲 躲闪闪，不敢正谈。国家机构一旦选举出来，虽然理论上公民对选举出来的国家 机构有监督权，但是公民对行政事务并未具有直接的监督权。行政相对于政治， 更多地不用直接对公民负责。然而，二十世纪以来，民主一词更多地嵌进了行政， 行政学对民主的关注与日俱增。行政学与政治学共同研究公民在行政领域的民主 权利，公民与行政的关系成为二十世纪尤其是五六十年代以来的中心议题。民主 行政同益兴起。二十世纪六十年代明诺布鲁克举行的新公共行政学会议明确主张 “民主行政”，其召开也标志着行政学的核心议题的变化。1 诚然，效率是行政的 生命，但是随着时代的发展，民主也逐渐为人们所认识。 行政管理的环节很多。法约尔提出行政管理五要素，即计划、组织、指挥、 协调、控制。2 行政管理活动蕴含着多种功能，其中公共政策的制定是最重要的 功能与环节。西蒙提出“管理的过程就是决策的过程”，3 这一命题也说明了制定 政策在管理中的核心地位。从某一意义上来说行政就是决策也是无可厚非的。行 政的核心环节之一是决策。民主的引入同样对决策这一环节有着较高的要求。 然而，公共行政决策中的民主与政治领域的民主有着不同的要求。政治领域 的民主意味着公民的投票直接决定投票的事项，投票意味着决策权。然而，行政 权的本质属性决定决策权必定是由行政机关所垄断，行政权力与行政责任并不因 民主行政而发生实质性的变化，公共行政的民主是有限的公众决定原则，并不实 行少数服从多数的原则。4 也就是说，公共行政中的民主并不意味着公民对公共 1 张国庆：行政管理学概论，北京：北京人学版 ! f ：， 2 0 0 0 ：5 2 2 张围庆：行政管理学概论，北京：北京人学l l l 版社，2 0 0 0 ：3 5 3 赫们特h 两蒙：管理行为，北京：北京经济学院i l 版社，1 9 8 8 ：1 0 马建川：公共行政原理，郑州：河南人民i j ；版 i ：，2 0 0 2 ：3 8 0 - 3 8 3 贵州人学2 0 0 8 届硕十学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究 行政决策权的瓜分，并不意味着公共行政决策权从行政机关手里溜走，而是意味 着公民更多地参与决策的过程，在决策过程中发挥着更多的作用，由过去被动的 角色逐渐转变为主动的、与政府互动的角色，这是一个逐渐扩大范围、加深程度 的过程。 实践证明，公民在决策过程的参与将会大大提高公共行政决策的公共性和有 效性。实践同时证明，我国公共行政决策中的公民参与方式在实现上仍有待于进 一步发展、深化。政务公开、电子政务、行政听证、行政咨询、公共论坛等制度 的逐步形成与实施一定程度上保障了公民参与公共行政决策。在民主行政的大视 野下，在全球行政改革的大背景下，在很多制度和技术方面我们可以借鉴西方的 做法，如引用、借鉴决策中的听证制度，发展第三部门，推促社区建设，但是同 时应该充分认识到我们自己的思想渊源，党的群众路线就充分地蕴含着公民参与 的思想。因此，从我们自己的历史中发掘民主行政的思想和方式，更好地实现公 民参与公共行政与决策，这一点是不容忽视的。依法行政的步伐不会停止，公共 行政决策中的公民参与同样需要以法为据，翘首以待公民参与法、行政程序法的 出台和实施。制度化的民主方式、参与途径，不仅是我国政府改革的重题，也是 现代行政的题中之义和必然要求。当然民主行政的最终实现依赖于发达的公民社 会、成熟的现代政府和有能力的公民参与的存在。 1 2 国内外研究现状综述 1 2 1 有关公民参与的理论观点 作为政治学和民主理论的核心概念，公民参与一直为学者们所关注。西方颇 具影响的若干民主理论都不可避免地涉及到对公民参与的一般性理论分析，理论 果相当丰厚，国内有关公民参与问题的研究基本上都是借鉴西方的理论。概言， 有关公民参与的理论观点主要有支持论、反对论、限制论以及调和论。 支持公民参与的理论主要有参与式民主理论、政府治理理论、民主行政理论。 参与式民主理论的主要代表人物有卢梭、佩特曼和巴伯。卢梭将公民普遍、直接、 积极的政治参与看作是保障公民权利的基本途径。佩特曼在对以精英主义想为核 心的民主理论进行批评的同时，认为真j 下的民主应当是所有公民直接、分参与公 2 贵州人学2 0 0 8 届硕+ 学位论文 公共政策制定中的公民有序参与研究 共事务的决策的民主。巴伯则认为问接的代议制民主“太瘦了”，主张扩大公民 的直接参与，提出了“强势民主”的概念。政府治理理论倡导社会参与，强调通 过民主参与实现国家与社会的良性互动。彼得斯在政府未来的治理式中提出 了参与式国家的概念。戴维奥斯本、特德盖布勒提出通过各种能的途径允许 公众参与行政，重塑一个“企业化政府”。民主行政理论以奥斯罗姆为代表，强 调公共行政要从以“效率 为主的价值取同转到以“民主”和“公正 为主要价 值取向，以“民主行政”的概念来重建行政学的典范。限制论主要代表人物亨廷 顿指出，过度的公民参与将危及政治系统的稳定，认为当政秩序与民主发生冲突 时宁可对民主作出限制。此外，萨托利也提出，直接民主是民主的基础，但公民 直接参与国家事务过多会造成政治肥大症。反对直接民主的学者有专家治国论的 创始人伯纳姆以及加尔布斯，他们都主张实行精英统治。而r 本学者蒲岛郁夫则 是“调和理论”的代表人物，他主张在同本“支持体制性的政治参与，加强政 府的稳定性，以使经济高速增长成为可能，并将富裕者的所得向非富裕者实行再 分配，其结果是支持体制的政治参与进一步发展。 1 2 2 关于公民参与公共政策过程的研究 2 0 世纪六、七十年代，随着民主行政的兴起和大规模政府改革浪潮的出现， 国内外学者开始同益关注公共政策过程中的公民参与。这方面研究的专门性论著 主要托马斯的公共决策中的公民参与、莫泰基的公民参与：社会政策的基石、 李图强的现代公共行政中的公民参与等。此外朴贞予、金炯烈的政策形成 论、蒋云根的公共管理与公共政策、赵成根的民主与公共决策研究、王 佃利、曹现强的公共决策导论、陶东明、陈明明的当代中国政治参与等 著作中都有探讨公民参与公共政策过程的相关章节。相对于论著而言，相关的研 究论文则比较多，学者们各从不同的角度切入，提出自己的见解。综观相关的论 著与论文，国内外学者的研究主要有以下特点： ( 1 ) 相比较而言，西方学者在此领域的研究比较全面、比较深入。已经不仅仅 停留在对公民参与公共政策过程的必要性和重要性的一般性阐述上，而是进一步 理性地思考公民参与的技能和策略，如公民参与的方式、公民有效、有序参与的 途径等；已经不仅仅停留在对公民参与公共政策过程的价值分析上，而是开始理 3 贵州人学2 0 0 8 膈硕+ 学位论文 公共政策制定中的公民有序参与研究 性地思考公民参与的内在缺陷及不完善性，并开始思考如何将公民参与的热情和 行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来。托马斯教授在这些方面进行了 颇有价值的研究，他提出了公民参与的有效决策模型，指出应根据公民参与有效 决策模型的使用条件，灵活选择公民参与的特定途径和参与方式。此外，西方学 者们还对社会经济地位、年龄、居住地、组织化程度、甚至宗教、人种等因素对 公民参与的影响进行了较深入的分析。 ( 2 ) 目前，我国理论界也开始了对公共政策过程中的公民参与问题的研究， 在学者们的努力下，取得了一定的研究成果。但是由于我们在该领域的研究尚处 于起步阶段，已有的研究仍有不少尚待弥补的不足，表现如下：第一，从总体上 看，国内的研究尚未形成一个全面系统的理论体系，系统阐述的论著非常少。虽 然研究论文相对而言较多，但是这些论文基本上大同小异，有价值的研究不多。 第二，从研究的对象来看，存在着一定的不平衡，对公共政策执行阶段公民参与 的研究较多，对政策制定阶段公民参与的研究相对较少。第三，从研究的内容来 看，主要集中于我国公民参与的必要性与合理性分析、我国公民参与存在的问题 分析、以及推进我国公民参与的对策分析。而对于如何运用公民参与，如何规划 和设计公民参与的具体过程、如何针对不同类型的政策问题选择与之相适应的公 民参与形式方面的研究极少。第四，从研究的程度来看，对这些问题的研究或是 泛泛而谈，或是限于一般性的概况介绍，过于宏观，高度概括，缺乏深度和力度。 尤其是在推进我国公民参与的对策方面，多为空泛的原则，缺乏切实可行的具体 措施，缺乏实际的可操作性。其实我们面临的更重要的课题不是公民要不要参与、 应不应该参与，而是如何参与、如何使参与过程有序、高效。由是观之，在研究 公民参与公共政策过程，尤其是公民参与公共政策制定方面，已有的成果仍需补 充，许多问题仍需再加斟酌、深入探讨，特别是在学者们较少措意的方面，我们 还应该也可以再做些探索。 1 3 研究内容和研究方法 本文试图以民主行政为视角，探讨如何更好地促进公共政策制定中公民有序 4 贵州人学2 0 0 8 届硕+ 学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究 参与的实现。 第一章即前言部分首先介绍选题理由及文献综述，同时简要说明研究内容和 研究方法。 第二章首先对几个基本概念的内涵和外延做一个基本的厘定，接着引入民主 行政理论和治理理论，为研究公共政策制定中的公民参与问题构建理论平台。 第三章分析了公共政策制定中公民参与的价值，从正面和负面两方面分析了 公民政策参与的作用，理性的认识了公民参与的价值。 第阴章作者结合基本理论和实践现状，试图分析我国公共行政决策中公民参 与的现状，为完善公共政策制定中的公民有序参与提供现实依据。 第五章在相关理论和实践的基础上笔者依照法律、制度、执行的框架，从法 律层面、制度层面和执行层面提出了完善我国公共政策制定中公民有序参与的对 策建议。 另外，在本文写作过程中，使用了定性研究法、实证研究法等方法。 贵州人学2 0 0 8 届硕十学位论文 公共政策制定中的公氏有序参与研究 2 1 基本概念 第二章基本概念和理论基础 2 1 1 公共政策制定 所谓公共政策制定，一般是指公共组织特别是政府针对有关公共问题，为了 实现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策。从过程上说，公共政策主要 有政策问题界定、政策构建、政策执行、政策评估等阶段性环节组成，公共政策 制定或者称之为公共决策自然是其中最为重要的环节。 公共政策制定体制则是有关公共决策主体的权力关系，决策的过程安排和决 策的手段方式等方面的制度规范。在这个机制的运作过程中，让公众作为公共政 策相对方参与到公共政策的制定过程中，赋予他们在政策运作过程中监督、参与 的权利，使公共政策在法律上获得“自由”的同时，也处在公众的监督之下。这 是公共政策制定的应有之义。只有社会公众与政府共同参与，这个政策才能既符 合社会公众的利益，也符合政府的利益。 2 1 2 公民参与 何谓公民参与? 公民参与理论的先驱安斯坦( s h e r r yr 。a r n s t e i n ，1 9 6 9 ) 认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、 经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。 1 g a r s o n 与w i l l i a m s ( 1 9 8 2 ) 提出，“公民参与是在方案的执行和管理方面，政府 提供更多施政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事 务，以及接触服务民众的公务机关的行动。”2 据此，我们可以这样说，公民参与 就是公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过 1 c o o p e r ，t e r r y l ( 1 9 9 1 ) ，a ne t h i c so f c i t i z e n s h i pf o rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，e n g r e w o o dc l i f f s ， n e wj e r s e y ：r o u r l e d g e 2 g a r s o n ，g d a n dj d w i l l i a m s ( 1 9 8 2 ) ：p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ：c o n c e p t ，r e a d i n g ，s k i l l s ，b o s t p u b l o n ，m a s s a c h r s e t t s ：a l l y n & b a c nl n c 。 6 贵州人学2 0 0 8 届硕十学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究 程。 公民参与的活动是一个不断演变的历史过程，在不同的历史时期有着不同的 具体内容。其大致发展历程如下，在古希腊的伯利克罩时代( 公元前4 6 1 一公元 前4 2 9 ) 的希腊城邦，城邦的大小政事都要经过有城邦全体成年男子的公民大会 批准，城邦公民( 奴隶、妇女和外邦人除外) 直接参与各种决策，被称为直接 民主制，“公民参与”( c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ) 正是源于古希腊雅典的直接民 主模式。到十八、十九世纪表现为j o h el o c k e 与j o h ns 。m i1 1 提倡的民主理论、 黑格尔的“公民社会观”、哈贝马斯的“公共领域”论点。公民参与体现在公共 行政领域中则为近代新公共行政学派所主张的一些观点，认为公民参与可使政府 公共部门更能反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合 法化，并提高政府的行政能力。 综合以上，笔者认为公民参与的涵义有广义和狭义之分。从狭义上看，公民 参与即公民在代议制政治中参与投票选出公共权力机构及其领导人的过程，也就 是间接式民主参与，这是现代民主政治的重要标志，也是现代社会公民的重要责 任之一，这种意义上的参与也经常被人们称为政治参与或参与政治；广义上的公 民参与除了上述政治参与以外，还必须包括所有关于公共利益、公共事务管理， 公共政策等方面的参与。因此，狭义上的公民参与就是我们通常说的政治参与， 很大程度上是指实现选举权利过程中的一种间接参与：而广义上的公民参与是指 对于一切公共事务的管理，包括政治参与以及其他公共事务管理的参与，更强调 直接的参与活动，在感情色彩上也更倾向于提倡公民的直接参与。本文所论述的 公民参与是指广义上的公民参与，主要探讨公民的直接参与。 2 1 3 公民有序参与中“有序 之含义 一般说来，所谓有序的参与，是指公民以合法的形式、通过制度化的渠道、 有节制地参与政治生活和影响公共决策的过程。这样的公民参与有利于维护社会 的稳定，有利于公民实现管理公共事务的权利。 首先，有序的公民参与是合法的公民参与。合法的公民参与和非法的公民参 与是相对的。只有合法参与的行为才是有序公民参与行为，这里的“合法”包含 7 贵州人学2 0 0 8 届硕+ 学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究 着两层含义，它既合乎法律规范又有社会支撑。符合法律规范的公民参与是合法 的，它表现为有序的公民参与；不符合法律规范的公民参与是非法的，它往往表 现为无序的公民参与。社会主义民主是大多数人的民主，社会主义法律是广大人 民的意志，代表的是广大人民的根本利益，因此，我国公民的公民参与，只能是 在法律的轨道上进行的有序的公民参与。 其次，有序的公民参与是制度化的公民参与。公民参与的制度化指公民参与 的组织和程序等，通过公民主体参与行为的反复重现，作为行为模式固定下来的 过程。合法的公民参与并不必然是制度化的，它可能通过制度化渠道进行，也可 能通过非制度化方式进行。制度作为一种行为模式，其基本特点是比较稳定，人 们对其产生的结果能够有一个合理的预期，因而制度化的公民参与是有序的。 再次，有序的公民参与是有节制的公民参与。现代民主都是代议制，一般公 民主要是通过自己的代表而不是亲自行使权力。这本身就要求他们的参与是有限 度的、有节制的。有节制的公民参与对政治体系的基本要求是它能够得到公民的 高度认同。如果一个政治体系得不到公民的高度认同，存在合法性危机，即使没 有达到崩溃的程度，也足以使它动荡不安，公民参与必然是无序的。因而有节制 的公民参与对公民的参与行为是有具体要求的，它要求公民参与政治时持有较适 当的期望值。原因在于，如果期望值过高，而要求在参与后又没有得到满足，参 与者就会产生挫折感，进而对政治体制产生不满，当这种情绪激化到一定程度就 有可能使之在以后的参与中失去控制它还要求公民在参与时必须始终保持理性。 公民参与如果失去理性，既可能导致政治狂热，引发骚乱或暴力，使公民参与因 过度而无序，又可能导致政治冷漠，使公民参与因不足而影响到民主政治的发展、 完善。 2 2 公共政策制定中公民有序参与的理论基础 在查阅了一定数量的相关资料的基础上，发现该问题应该是嵌在民主行政理 论、治理理论两大理论之中的，尤其是民主行政理论。 2 2 1 民主行政理论 民主行政理论在公共行政学早期就被论述过。早在官僚制提出之时，韦伯同 贵州人学2 0 0 8 届硕十学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究 时提出了民主行政的两条标准，细数了民主行政的局限性。1 威尔逊的行政学 之研究奠定了行政学的基础，标志着行政学成为一门独立的学科，同时为之后 政治与行政二分法的争论建立起了一个起点，威尔逊提出应该用行政管理的稳定 原则企业原则指导公共机构的运作，政府同样应该追求效率与标准，因 此行政过程应该从政治过程中隔离出来，政治过程带有一定的不可预料性，只有 隔离开4 能够实现政治民主与行政效率的平衡；古德诺更进一步系统地论述了两 分法，提出过增加一些行政集权；怀特指出公共行政的目标为最有效的利用行政 人员可以支配的资源。在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的“善” 就是效率。但是，德怀特沃尔多则质疑了一个民主社会能够容忍非民主的公共 组织的存在，民主社会中的行政组织是否具有特殊性；伦纳德怀特则全面提出 来两者之间的分离与互动关系，明显提出公共政策中的主动行政现象，即政策规 划中需要专职公务员的建议和咨询；戴维列维坦认为民主国家不只是以民主原 则为基础，还要以民主方法来治理，2 回顾公共行政学范式的历史沿革，可以发 现公共行政学的研究也是呈现出一个钟摆式的变化，在突出效率和突出民主两者 之间摇摆不定。尽管行政学者们从最开始也一直试图缓和行政在追求民主与效率 之间的矛盾，但二者之间的潜在冲突仍然存在。 随着传统官僚体制的普遍扩散和空前发展，一段时期内效率基本取代民主， 但是民主仍始终是行政学的一个不可回避的主题。六十年代的明诺布鲁克新公共 行政学会议与八十年代的明诺布鲁克二次会议，其主要观点就是体现了民主行政 的精神和主要内容。民主行政是新公共行政学会议的最核心的精神。新公共行政 学认为，民主行政的核心价值观就在于尊重人民主权和人民意愿，以公众的意愿、 公众利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策，强调政府代表 公共利益的职能地位，强调公众参与、强调政府信息的公开性和公共政策的公开 性，反对滥用权力以及行政无能，实现社会正义和社会公平。可以发现，在当代 公共行政学理论及实践中，民主行政的主张早已经成为不可忽视的议题。民主行 政与传统的行政相比起来更加注重公民参与的多元性、互动性与政府的伦理性。 八十年代兴起的以批判官僚制为己任的“新公共管理思想”的主要特征是推 。关于韦们民主制行政的两条标准、本质和局限，可参见韦们的经济与社会下卷第九章统治社会学， 转引自刑传、毕争，民主行政个必起的研究题域，理论余改革，2 0 0 3c 2 ) ：3 2 3 4 2 此部分关于各行政学者对行政价值的论述，参考罗伯特登哈特：公共组织理论，北京：华夏出版社， 2 0 0 2 ：3 2 - 5 0 9 贵州人学2 0 0 8 届硕+ 学位论文 公共政策制定中的公氏有序参与研究 崇管理主义和效率主义，进而发展到了9 0 年代的“政府再造”和“重塑政府 运动，其中一系列改革措施比如民营化、大力发展第三部门、社区自治等深得共 识，强调了政府的制度创新以及对于政府管理效能的提高。一般认为八十年代的 黑锈宣言主要是为官僚制做出辩护。但我们也可以发现，黑堡宣言与新公共管理 也包含着民主行政的一些主张。 我国的台湾学者张润书论述过民主制行政，在他的行政学一书中指出民 主行政的六个特征。当代学者巴巴拉提出了“强势民主”的观点，他把现在政府 实行民主比喻成很“瘦”的或者是低度的民主，强势民主相对于传统代议制下的 民主来说，更强调的是公民的主动性及公民在公共政策制定中的话语权，“强势 民主“可以被定义为参与模型中的政治，从字面意义上来看，强势民主更多地强 调是由公民自主治理而不是由代表公民的代议制政府来治理。积极能动的公民直 接管理他们自己的事务，尽管这些情况并不一定在每一个管理层次和管理场合都 会发生，但是，公民的参与确实经常会发挥非常重要的作用，尤其是在政府做出 基本政策和在使用关键性权力的时候。 1 在梳理了民主行政的兴起路径和基本主张之后，可以发现民主行政是公共行 政发展的必然结果，民主作为一种价值理论，是公共行政学应该要追求的。尽管 也与政治民主一样面临着来自各个方面的种种挑战，但仍可认定为民主是现代社 会公共政策所应该追求的重要目标。对于私人行政来说，民主可能只能作为一种 集思广益的手段与途径，以更好地实现企业的效率、效益及最终的利润目标。而 对于公共行政而言，则不能够只追求效率。传统的官僚制仍会继续适用于大型的 行政机构及其他组织形态，一定程度上保障了行政效率的实现与维持。公共行政 应该以民主为价值追求与发展方向。民主行政直接蕴含着公共行政中的决策观 念、决策方式以及决策机制转变的要求。 2 2 2 治理理论 治理理论出现稍晚一些，大致源于七十年代以来政府治理能力的研究。治理 理论兴起的现实原因一是经济、环境、安全等相关的公共事务出现联结化、复杂 巴巴拉往当代公民参与方面有相当精彩的论述，如提出。强势民主”，此处转述臼 美 约翰克莱顿托 马斯：公共决策中的公民参与公共管理者的新技能与新策略，孙们英译，北京：中国人民大学出版社， 2 0 0 5 ：6 1 0 贵州人学2 0 0 8 届硕十学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究 化的种种趋势，使得政府治理模式受到了强有力的挑战；二是传统政府市场 二分法受到了具体实践的挑战，自发形成的第三部门第三种组织形式逐渐在 社会资源配置和社会治理中起着不可忽视和更加重要的作用。治理理论兴起的理 论因素是各相关学术领域的传统范式对于实践而言出现了解释能力不足的某种 危机，其中，公共行政领域同样面临着范式的转变的问题。关于治理的概念，目 前不存在一个统一的界定，可以从不同的学科角度切入来理解治理的含义。全球 治理委员会在1 9 9 5 年的研究报告我们的全球伙伴关系一文中给出过一个比 较权威的界定，认为治理是各种公共的或者是私人的个人和机构管理其共同事务 的众多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动 的持续的过程。这罩既包括有权迫使人们服从的证式制度和规则，也包括各种人 们同意或者认为符合其利益的非j 下式制度的安排。它有以下四个重要特征：治理 不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制， 而是一种协调；治理既涉及公共部门，也同时包括了私人部门；治理不是一种j 下 式的制度，而是持续的互动过程。 在公共行政中，治理作为政府和市场的补充，同时以政府与市场为基础，与 政府和市场一样也存在失效的可能。政府治理理论的一个重要内容是有效的治理 即善治。关于善治问题，很多学者和组织提出自己的观点。国内较为权威的有俞 可平的治理与善治理论。一般来讲，有效的治理体系由六个基本要素组成：( 1 ) 合法性( 1 e g i t i m a c y ) 。指社会秩序和政府权威为公民所共识与认同的性质与程 度；( 2 ) 透明性( t r a n s p a r e n c y ) 。指公共行政、决策等信息的公开及公民对公 共信息的了解程度；( 3 ) 责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) 。指治理结构中各主体的责 任与义务，尤其是公共行政机构与人员的职责和道德上的责任感；( 4 ) 法治( r u l e o fl a w ) 。指治理体系中各行为主体( 政府、公民) 都要以法律为参与公共事务 的行动准则；( 5 ) 回应( r e s p o n s i v e n e s s ) 。指政府对公民的意愿和要求的反应 的及时性；( 6 ) 有效( e f f e c t i v e n e s s ) 。指公共管理成本的降低和公共事务处理 的灵活性。1 相对于传统的国家政治理论，治理理论强调在治理主体上的多元性， 而非传统的单一性，强调各种主体在公共事务的处理上的参与，强调社会的自治 权，强调公民、社会的自主治理，强调政府与社会在公共事务解决上的对话和合 俞可乎：治理与善治引论，马克思主义现实，1 9 9 9 ( 5 ) ：8 8 l l 贵州人学2 0 0 8 届硕士学位论文公共政策制定中的公民有序参与研究 作。 治理理论的一个意义在于治理主体之一第三部门的提出。面对强大的行 政体系，社会力量的兴起，使得政府不再是社会生活的完全组织者和控制者，社 会治理将仰赖于政府、市场、社会( 公民、第三部门) 的共同作用，三者之间的 良性互动关系将有利于社会秩序的形成与社会的进步。 治理理论的更强一个意义在于政府治理模式转变的要求。面对经济全球化和 公民社会的兴起，政府要转变治理观念和机制。作为公共行政的核心环节，政府 决策要强调政府的权力观念和自我定位上的转变，强调决策信息的充分公开和信 息的尽量对称，强调公民和政府之间的沟通机制，强调公共行政决策中的公民参 与。 1 2 贵州人学2 0 0 8 届硕十学位论文公共政策制定中的公k 有序参与研究 第三章公共政策制定中公民有序参与的价值分析 3 1 公共政策制定中公民有序参与的正面价值分析 3 1 1 公民参与是确保公共政策公共利益取向的内在要求 从理论上分析，政府的公共政策问题都来源于公共领域中的公共事务，政府 的决策权和执行权都足典型的公共权力，政府的政策资源主要来源于以税收为主 的公共财政，因此，政府的公共政策只能以增进公共利益为价值取向和目标使命。 政府及其公共政策是致力于实现社会公共利益，还是仅仅为少数人、少数集团的 特殊利益服务，公共政策实现公共利益的能力和程度，是判断和评价政府及其政 策的正当性、有效性的基本标准。 在公共政策过程中，公民参与可建立权利分享、权力监督和博弈制衡等机制， 有利于实现对公共利益异化的治理，确保公共政策的公共利益价值取向。公民参 与打破了政府组织及其官员对政策制定权的垄断，公民获得了部分政策制定权。 权力的分享可以实现以权力约束权力，限制政府组织及其官员谋取私利的行为； 公民参与使政策制定过程透明化，公民获得了更多的知情权，对政策制定权力运 用的监督更加有效，各种权钱交易现象就会减少；公民以合法的途径普遍参与政 策过程，有利于形成多元利益主体和利益集团之间的博弈制衡局面，各利益主体 在维护自身利益的同时，既能有力抵御其他利益主体对自身利益的侵害，又能避 免政府及其官员打着公共利益的幌子侵犯公民利益。 3 1 2 公民参与是弥补公共政策缺陷的客观需要 在社会公共事务治理中，政策机制和市场机制作为两种基本的制度安排，各 有利弊。正如查尔斯沃尔夫所言：“市场与政府之间的选择并非是一个在完善 与不完善之间的选择，而是在不完善的程度和类型之问、在缺陷的程度和类型之 问的选择”。就公共政策的缺陷而言，除上述公共政策对公共利益的偏离以外， 政策信息不足也是重要表现形式之一。 1 3 贵州人学2 0 0 8 届硕十学位论文公共政策制定中的公氏有序参与研究 从决策信息方面讲，相关信息搜集越全面，制定的政策方案越趋于科学合理。 但政府要全面掌握所有的信息不仅十分困难，而且成本高昂：从决策主体方面讲， 行使决策权的政治家和普通人一样，他们在知识、信息、智能等方面受到种种限 制，并非是无所不知、无所不能的。 在此情况下，如果允许那些直接面对社会问题的公民参与公共政策过程，通 过各种方式直接与决策者打交道，无疑为决策者搜寻与获取信息资源提供了捷 径。因此，积极构建公共政策过程中的公民参与机制，提供公民参政议政的途径， 通过多元利益主体之间的讨价还价和利益博弈，汇集和综合普通公民( 尤其是弱 势群体) 的政策诉求，在利益博弈过程中经多方讨论，沟通意见，彼此容让，并 在利益得到充分表达并达成相对平衡的基础上将政策诉求传递给决断系统，有助 于直接、明确表达公民偏好，减少政策信息扭曲和失真，降低政府搜寻政策信息 的成本，帮助政府迅速、理性地做出决策。 3 1 3 公民参与是增强公共政策回应性与合法性的有效途径 公共政策过程是一个牵涉多种因素的错综复杂的过程，这一过程由利益表 达、利益综合、利益分配、利益落实、信息反馈( 实际上是新一轮的利益表达和 综合) 及政策的再制定循环而成。在多元利益结构的社会环境下，要使决策符合 大多数社会公众的利益，必须有各利益主体对其利益的充分表达。在政府主导的 经验决策模式中，利益博弈过程往往被政府及其官员走马观花式的“调查研究” 所取代，各方利益往往难以达到较好表达，尤其是少数人的利益往往被忽视，在 政府决策中他们的利益往往没有体现。而通过利益博弈过程，公共政策能够更充 分地体现各利益主体的利益。所以，在市场经济条件下，政府必须学会与公众协 商一致地处理公共政策的艺术，公共政策系统也必须顺应这个变化而加以改善， 注重公众政治参与，增强公共政策对公众利益的回应性，以此来提高公共政策的 合法性。 3 2 公共政策制定中公民参与的悖论与局限 对于公民参与在政府公共决策中的价值实现，并不能作一种太过于乐观的估 1 4 贵州大学2 0 0 8j 莆硕+ 学位论文公共政策制定中的公比有序参与研究 计。正确认识当代中国政府公共决策中公民参与的作用与价值，必须冷静和客观 地看到公民参与具有一定的局限性。毕竟，在社会主义初级阶段的国情下，不是 每一个公民都能够是一个充满理性、智慧与德性的完美公民，在很多时候，民意 也并不一定代表着j 下确的政策取向。公民参与能力具有限度，这在任何性质的国 家中都是一个不容否认的事实。由于公民参与能力存在的限度，当代中国公民参 与政府公共决策同样所面临的一些矛盾和困境。 3 2 1 信息时代的科技进步与民主决策之间的矛盾 信息化时代的到来，不仅为我国政府治理模式的变革，提供了有力的技术手 段和技术支持，同时也为决策的科学化提出了更高的要求。社会的发展，导致出 现了越来越多的科技含量高的决策领域，而只有少数经过长期训练的人才能进入 到这些领域。比如科技政策，对于科学家本身来说。这是一个由他们主导的政 策领域，他们并不希望不具有专业知识的局外人参与他们的决策，相反他们常常 想改变社会公众，使他们能够理解和适应这一外部施加给他们的思想方式和行为 规范。科学家并不反对民主，但是他们不主张外部的民主损害他们内部的决策。 比如三峡工程的启动，主要的是技术专家的意见和建议起决定性的作用，很难象 普通公民能够在技术含量如此高的决策项目上体现自己的民意，政府也不会冒如 此大的风险由社会公众来影响该类决策的做出。普通公民毕竟只是拥有有限理性 的公民。在某些领域，民主决策只是一种理想，