（行政管理专业论文）乡镇的高行政成本：体制根源与解决途径.pdf

控制政府行政成本已成为世界性行政改革的一个主要推动力量，同样也是 我国政府面临和亟待解决的重大问题。十六大报告指出要“进一步转变政府职 能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为 规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，降低行政成本，在党 和政府的文献中第一次正式提出，这是一个综合性的目拯，在整全改革率具有 ，、一， “牵一发而动全身 的意义。 乡镇作为国家政权在基层的代表，乡镇问题处理的如何将直接关系到基层 政权的凝聚力和影响力，关系到农村、农业与农民问题的和谐发展，关系到社 会主义新农村的建设，关系到整个社会的稳定，在整个政府体系中同样占有“牵 一发而动全身一的地位。固本文以数量最太，影响最广的乡镇政府行政成本作 从理论与实 际相结合的角度，运用统计调查、对比分析、定性与定量相结合的方法， ，_ ，_ 、 m 一 镇政府行政成本行进深入的理论和实例分析。 一_ 本文除了前言和结语以外，共有四个部分。第一部分从行政成本的相关概 翌曼奄盟! 绁生旦陋i 堑墼盛奎箜堕塑? 并介绍了行政成本的分类和影 响行政成本的相关因素。第二部分在搜集大量官方统计资料并结合一些社会典 型现象的基础上，得出我国乡镇行政成本过高且效率低下的结论。第三部分对 ，、，- 、，一。一一。、一、一 兰簦坚窒堡坚些奎婆皇墼堡堡篁兰婴：拉动乡镇政府趸些些奎茎垄墼墨7 其体制、制度弊端综合合力作用的结果。最后一部分总结了历次乡镇政府体制 - = 皇：= = = = = = = = = = = = = = 了一扛、毫= ，r 改革的教训，在借鉴西方新公共管理理论、治理理论，并收集了大量高效乡镇 ”，。：；_ f l = ，_ _ 7 h 、- e = ；h ，h t t p ：c p a c z s u c d u e a h b r a r y a s p ? i d = 1 1 8 3 上海大学硕士学位论文 因此，控制政府行政成本，已经成为我们党构建和谐社会，加强党的执政能力 建设，改革政府行政管理体制的重要组成部分，也是我们构建节约型社会的关 键，所以，进行政府行政成本的探讨和研究具有十分重要的现实和深远意义。 1 2 国内外研究现状 从人类思想发展史角度看，以成本为出发点研究行政管理的历史源远流长， 一直融会在对行政学以及对行政管理的研究之中。古希腊著名思想家柏拉图在 理想国中强调在统治者当中实现财产公有的制度，认为只有这样才可以在 统治者中间铲除争端、贪婪和接受贿赂，以避免财产等行政资源的浪费，从而 实现理想政治。英国政治思想家洛克则从权力的角度研究政府行政成本，他提 出了分权和实行法制的思想，以避免管理者动辄攫取权力，谋取私人利益，从 而违反社会和政府的目的。法国启蒙思想家卢梭认为行政管理过程中所消耗的 资源归根结底来源于劳动者创造的财富，他发表了著名的社会契约说，强调人 民是主权者。他说：“人民作为整体来说是主权者。“国家是代表人民的最高的 共同意志一，即“公意6 。如果政府违反“公意，篡夺了主权，人民便有权推 翻它。根据社会契约的观点，政府是受人民的委托，消耗劳动者创造的财富实 施公共管理活动，因此应节约成本。马克思在法兰西内战中明确提出廉价 政府概念，其中特别强调政府运行成本的最小化，政府臃赘职能的剪裁7 。恩格 斯在家庭私有制和国家起源中论及国家税收与管理费用问题时也提到“维 持经费越少的政府和其官员，必然是越受国民拥护，从而也是最为理想的政府 和官吏 。 到了近代，行政学从哲学、政治学中分离出来，成为独立学科。1 8 8 7 年， 美国学者伍德罗威尔逊在政治学季刊上发表了著名的行政之研究一文， 这篇文章被认为是美国行政学研究的开山之作，威尔逊的 ，湖南大学出版社2 0 0 5 第3 页 1 6 一h 海大学硕上学位论文 文印系统、交通工具等设施( 设备) 等所有固定资产的分摊与维护费用支出， 是一次性支付最大的成本，其运行及维护成本在投入使用后表现得较为稳定。 2 2 2 按成本性态划分 行政可分为固定成本、变动成本和混合成本三种。固定成本主要指用于购 置政府行政所需的办公大楼、培训中心、土地占用等固定资产项目上。通常， 这部分的行政支出成本虽不经常发生，但消费的财政资源却十分巨大。从行政 机关消耗的基本建设投资占全社会基本建设的比重来看，其由1 9 8 5 年的4 8 升至2 0 0 0 年的6 5 m 。变动成本主要用于行政人员的工资、奖金、福利、社 保以及政府行政所需的日常办公用品等行政成本项目。变动成本具有项目较多、 较为庞杂的特点，各项目不仅所占比重不同，且支出的有效性也不同。如接待、 考察费用等。混合成本是随政府具体活动增加而相应增长但又与其不完全成正 比例变动关系的成本如办公电话费用等。 2 2 3 按行政行为的效果划分 行政成本可分为有效行政成本和无效行政成本。有效行政成本是政府从事 行政活动支付的必要成本，是政府获取社会收益的前提，例如适应管理需要而 建立机构和配备人员就是必要成本。无效行政成本是政府实施行政行为时支付 的超量成本，即这部分成本不能创造出相应的社会收益，导致行政资源不必要 的损耗，例如机构臃肿，人员膨胀对资源的损耗。耗费在这些无效行政行为上 的成本以及解决各部门问磨擦矛盾的协调成本、制度外行政成本等都属于无效 行政成本的范围。 2 3 影响行政成本的因素 2 3 1 政府职能 政府职能即政府“做什么 的问题，是政府存在的意义所在。随着社会的 加唐虎梅：国家行政经费与国家财政支出关系研究 ，财政研究 。2 0 0 2 年第1 1 期 1 7 上海人学硕上学位论文 发展，政府行政职能的扩展已是一种世界普遍现象，我国政府职能也不例外。 而政府职能是设置政府机构的前提和基础，一切政府职能都是与相关的部门或 机构联系在一起的，有什么样的政府职能，相应就会有什么样的政府机构。随 着政府职能的扩展政府机构也不断膨胀，政府职能越多，机构就越多，相应的 政府行政成本也就不断增加。政府职能扩展对政府行政成本的影响会导致：( 一) 行政管理费用直线上升，( 二) 政府管理过宽，无效行政成本太大。( 三) 财政 赤字数额过大。但我们也要清楚的认识到控制行政管理费的增长，降低行政成 本，并不是简单地无条件地压缩和减少行政支出，应该是在满足政府履行职能 需要的前提下，采取切实可行的措施，节约社会管理成本，降低行政管理费支 出，使行政成本最小化。 2 3 2 政府规模 政府规模过小，政府必须履行的职责不能履行或履行不好，政府行政无效 或效率低下。但当今世界各国政府都表现出规模过大的趋势，还不存在政府规 模过小的现象。因为政府一旦形成，就有一种自发扩张的趋势，这种趋势来源 于各种对政府的需求和压力，如果不是主动以改革的精神将这种需求转换为对 市场和社会的需求，政府规模膨胀就是必然的。政府规模和政府职能是密切联 系在一起的。一定的政府职能要求一定的政府规模与之相匹配，政府职能扩大， 必然导致政府规模扩张；政府规模反作用于政府职能，政府规模扩张会引起政 府职能扩大，从而提高政府的行政成本。正如管理学中一个基础的原理所揭示 的：管理的难度和成本与其管理对象的规模成正比。对于政府规模的数量指标 在经济分析中有着不同的标准。西方学者将政府规模定义为：政府消费占g d p 的比例。国内学者则用以下四种指标衡量一个政府的规模：( 一) 公务人员的数 量( 二) 机构数量( 三) 财政指标( 四) 公务指标。 2 3 3 行政效率 行政效率是行政界历来所关注研讨最频繁的命题。所谓行政效率是指政府 在进行社会经济管理活动中对人财物的消耗与其所取得的社会经济效益的比 1 8 上海人学硕士学位论文 率。低成本、高效率是政府行政的本质要求，是公共行政现代化的重要标志， 也是各级政府进行行政体制改革的最终目标。行政效率的高低在很大程度上影 响着政府行政成本的升降。我们可用公式表示即行政效率= 行政产出行政成 本，一般用下面的图形加以分析二者关系： 图1 ： 行政成本 在这个图形中，竖轴表示行政效率，横轴表示行政成本。从m 点到e 点， 随着行政成本的投入增加，行政效率也在随之增长，意味着行政产出的增长幅 度大于行政成本的投入增长幅度。但是否行政成本投入越多越好呢? 在图形中我 们发现，当到了最高点e 点时行政成本的投入度最佳，行政效率达到最高点。 当过了e 点后，从e 点到n 点，虽然行政成本的投入仍在增加，但行政产出的 增加幅度小于行政成本投入的增加幅度，行政效率逐渐降低。因此，我们一定 要控制行政成本，使其发挥最大效应，而不浪费。 2 3 4 财政支出 财政支出：财政支出包括经常性支出和建设性支出。经常性支出指政府用 于政权建设、行政管理、科教文卫及社会保障等方面的支出。建设性支出指主 要用于盈利性的经济建设支出。有的学者把行政成本混同为财政支出，认为行 政机关所能支配的资金即为行政成本。笔者认为，行政成本仅为行政机关及其 工作人员自身在行政管理过程中所消耗的资源。而行政机关能够支配( 确切说是 分配权的实现) 但用于其它方面的资源不属行政成本的范畴，如财政支出的文化 教育经费等。当然，行政成本与财政支出有着重要的联系。可以说，对行政成本 1 9 上海大学硕士学位论文 的管理属狭义财务行政的范畴，即国家行政机关为行使其职能，对行政经费进 行合理的筹集、支出、调节和监督等管理活动。有的学者在研究行政成本问题 时，为了收集数据的方便，把行政成本用经常性财政支出中的行政管理费支出 来代替，这样做有其合理性，因为财政支出结构中的行政管理费支出是行政成 本的最主要组成部分，它可以基本表示出行政成本的整体状况，笔者也比较赞 同这种做法。 图2 ： r 财政j 支出 i ( 2 3 5 公共物品 国防费支出 科教文卫支出 行政管理费支出 社会保障支出 其他支出 本文主要研究范围 公共物品是市场机制发生失灵的一个重要领域，当市场无法有效地提供公 共物品时，政府由此介入经济生活领域，生产并向全社会提供公共物品。政府 生产并向全社会提供公共物品的过程中，由于公共物品的内在特性及生产的垄 断性，公共物品的供给就会出现低效率，从而导致政府生产、提供公共物品的 高成本。正如美国学者萨瓦斯的一项研究表明，公共部门提供服务的成本费用， 平均比承包商提供服务的成本费用要高出3 5 , - - 一9 5 。很显然，政府高度垄断 的行为，在排除竞争外在压力的同时也就消除了提高服务质量、降低生产成本 的内在动力。 本章小结 本章从行政成本的基本概念入手，把成本与行政成本，政府成本与行政成 本进行对比分析，在参阅相关文献的基础上得出：行政成本是政府在一定时期 内为社会提供公共服务、生产公共物品的行政活动中所付出的费用之和。并明 厂，l 出 出 支 支 性 性 常 设 经 建 上海大学硕士学位论文 确了本文的研究对象乡镇行政成本：即乡镇政府为了维持政府机构运转所产生 的费用，包括乡镇政府机构人员经费、办公费、会议费等等。 2 1 上海人学硕十学位论文 第3 章我国乡镇政府行政成本现状分析 乡镇政府在我国国家行政管理体系中是最基层的一级，是国家权利在农村 的基础和末梢，在连接国家和社会的角色中起到举足轻重的作用。在我国的各 级政府中，乡镇行政成本大大高于其他政府机构和部门。居高不下的乡镇政府 行政成本，不仅是农民负担过重和乡镇投资环境恶化的重要原因，更是乡镇改 革的重点和难点。 3 1 后农业税时代乡镇政府的地位 3 1 1 乡镇政府的概念 乡镇是乡村和集镇的统称，是行政区域内的基层组织，它设有国家基层政 权及其行政机构。国家按一定的条件在乡村( 包括集市) 设置的行政机构，称乡 人民政府，习惯称乡政府；按一定的条件在集镇设置的行政机构，称镇人民政 府，习惯称镇政府，二者统称乡镇政府。乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行 机关，是最基层行政机关，它根据党的路线、方针、政策和国家法律、法规， 直接领导着农村的政治、经济、文化和其他有益农村建设的各项社会活动。宪 法( 1 9 8 2 年) 第9 5 条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、 镇设立人民代表大会和人民政府。 第1 0 5 条规定：“地方各级人民政府是地方 各级权力机关的执行机关，是地方各级行政机关。 2 1 这些规定表明，乡镇政府 是乡镇人民代表大会的执行机关，是最基层行政机关，它根据党的路线、方针、 政策和国家法律、法规，直接领导着农村的政治、经济、文化和其他有益农村 建设的各项社会活动。历史上的乡镇创建于周代，当时以1 2 5 0 0 户为一乡，此 后许多朝代都建有乡制。与乡平行的镇为县以下城镇地区的行政建制，开始出 现于宋代，比乡制晚了2 0 0 0 多年。新中国成立初期，建立了区乡二级制的乡镇 组织制度，1 9 5 4 年宪法第5 3 条第3 款明确规定：。县、自治县分为乡、民 族乡、镇。 1 9 5 8 年建立政社合一的人民公社制度，乡政权一度由人民公社行 殂张治平等著： 2 0 0 7 年第4 期总第2 5 期 上海大学硕士学位论文 悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。一2 4 针对这种激进 的改革思路，笔者认为，乡镇政府在直接管理和服务群众方面的作用不可替代。 从另一个角度讲，乡镇政府作为上层建筑的一部分是国家宪法明文规定设 立的一级政权组织，其存在有很强的合法性，即使要取消，也必须广泛征求人 民群众意见，通过严格的立法程序，经全国人大讨论表决后才能得出结论。( 2 ) 持“保留论 的代表性观点，是华中师范大学中国农村发展研究中心主任徐勇 教授。他认为：“乡政是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村， 任何孤立或单项的乡政改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村 三级连动式的结构性改革，即由乡政村治体制向县政、乡派、村治的 制度模式转换，县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任， 直接对本县政务和人民负责。乡派是指县以下的乡成为县的派出机构，接受县 政府的委派，专事县政府委托的任务。村治是在村一级实行村民自治，使村民 委员会成为自治性组织，从而实现乡村治理的结构性转换峦。徐勇教授建议打 通乡政与村治的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动 的乡村治理体系。力2 6 笔者认为，这一方案对于一些贫困落后的山区而言存在 着极大的弊病。其一是它与现行的宪法、地方组织法有矛盾的地方；其二是目 前在一些贫困乡镇中，农民在农业生产方面、生活方面等遇到困难时首先还是 要依靠乡镇政府给于解决，如果将乡镇政府改为派出机构，其权力小、责任大、 能力弱，必将导致农村的紧急事件无法有效地解决。再者是这样的体制有可能 导致县级政府更加集权。一旦实行“乡派 ，县级政府往往只会考虑全县的“平 衡 而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在 目前的体制下，县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城( 或市政) 的建设 上来和一些“形象工程 、“政绩工程一上面，根本不顾及人民的公共需求2 7 。 所以，将乡镇政府改为县的派出机构( 区公所) ，特别是在我国的中西部，是脱 离实际的，短期内是不可能实现的。( 3 ) 持“自治论”的代表性观点，是中国 m 赵树凯：乡镇改革：检讨与展望1 0 省f 区瑚乡镇调查，中国发展研究：国务院发展研究中心研究 报告( 2 0 0 5 版) 北京：中国发展出版社，2 0 0 5 年，第3 4 页 罄徐勇，乡村治理与中国政治，中国社会科学出版社，2 0 0 3 年，第1 3 7 页一1 4 5 页 筠徐勇： 。现代财经 , 2 0 0 2 年第4 期 机资料来源：国务院农村税费改革工作小组办公室。 也( 6 0 0 0 亿巨债压身：乡村负债“失控”隐患，中国经营报2 0 0 4 - 1 m 9 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，战略与管理，2 0 0 2 年第6 期。第1 1 9 页 - 中国乡镇债之痛， 大近视, 7 9 1 0 5 0 7 1 7 h t t p ：n e w s s z o e l i n e n e t c h a n n e l 2 0 0 5 2 0 0 5 0 7 2 0 0 5 0 7 1 7 p r e v i e w2 0 | d 5 0 7_ 1 73h t m l 拈沈廷生：中国乡治的回顾与展望，觇略与管理，2 0 0 3 年第1 期。第6 0 页 上海大学硕士学位论文 总额达7 5 1 2 4 9 万元，乡均1 3 7 2 万元，村均1 2 4 万元。撤乡并镇后，原来的 两三个乡镇合并为一个乡镇，债务也随之合并，现在有的乡镇债务高达一千多 万元，五六百万元的非常普遍4 6 ；最严重的是河南省，据河南省财政部门的统 计，全省2 1 0 0 个乡镇目前总负债9 5 亿元，平均每个乡镇负债4 8 9 万元，全省 9 0 以上的乡镇都有负债，其中负债1 0 0 0 万元以上的有1 7 9 个。据资料披露， 中国乡镇在上个世纪共留下了2 0 0 0 亿元的庞大债务，河南省为9 5 亿元，占到 了5 4 一。可以看出，不仅中西部的贫困省份，其实就连东部沿海的江浙地 区也有数字惊人的乡镇负债。在全国，约有5 0 - - 6 0 的乡镇入不敷出，全国乡 镇累计负债2 0 0 0 多个亿，平均每个乡镇负债近4 0 0 万元，个别乡镇甚至1 9 9 9 年就“吃”完了2 0 0 4 年的财政预算4 8 。在取消农业税以后，乡镇政府的财政收 入大大减少，而没有相应地减少供养机构和人员，因此几乎9 0 的乡镇财政出 现赤字，行政运行十分艰难4 9 。据新华社报道，截至2 0 0 6 年，全国乡村债务总 规模已经高达5 3 5 5 亿元，乡、村两级公共债务平均每个县高达2 5 5 亿元5 0 。 3 2 4 职务消费缺乏控制 干部职务消费过高也加重了财政负担。由于职务消费的范围、科目、数额、 审批程序、审计监督、处罚措施等都没有明确规定，所以各种乡镇机关的会务 费、接待费、车辆管理费、电话费、干部培训费等公务行为的花费都成为隐形 的行政成本。还有为领导干部配备专职秘书，秘书的工资、福利以及跟随领导 出差等的费用等等。近年来，人大代表、政协委员和新闻媒体，一直将公务用 车作为建立节约型政府的一个重点问题，进行讨论和批评。在2 0 0 7 年两会上， 冯培恩委员在发言中，指出我国目前约4 0 0 万辆公车，年消耗超过2 0 0 0 亿元， 但真正用于公务的仅占1 3 ，且机关部门公车每万公里运输成本，成倍高出社会 轿车的运输成本5 1 。公务用车的成本高，使用率低，是政府机关用车的特点， 由于养车全是公款，公务用车成本尤其高，一辆公车的年运营成本至少在5 万 伯新华网宁夏频道。h t t p ：w w w n x x i n h u a n c t c o m j d w t j c z w 7 孙自铎乡村债务何时了 ，调研世界 ( 北京) 2 0 0 x 年第3 期 幅邓大才，乡镇突围要。治本” e b o l i h t t p ：w w w e e r s o r 0 6 e n ，2 0 0 3 - 9 - 4 静王兴喜：有效降低地方政府成本 ，载发展研究2 0 0 6 年第1 1 期，第8 2 页 张馨编：透视中国公共债务问题 。中国财经出版社2 0 0 4 年版 5 1 h t t p ：l e a d e r s p e o p l e 。o n l e n g b 5 5 6 0 5 4 9 h t m l 上海大学硕士学位论文 元以上，单辆车每公里为市场成本的8 至1 0 倍，但使用效率仅是市场运营车辆 的十分之一5 2 。另外，政府公用电话消费、公费购买手机使国家每年损失几百 亿元，湖南省纪委一次清退公款购置的手机，价值3 0 0 0 万元，深圳市政府把公 款购置的手机过户给个人，一年节约话费5 亿元。可见，行政运行过程中通讯 费用触目惊心，特别是乡镇政府，覆盖面广，通讯费用管理混乱，给国家财政 带来了严重的浪费。总之，因利用职权多吃多占、腐败而造成的超额职务消费 是一个深不可测的黑洞，这些势必增大乡镇政府的行政成本，挤占乡镇财政的 公共支出。 3 2 5 公共产品供给短缺、效率低下 乡镇政府本是农村公共产品的主要提供者，这也是政府职能的重要体现。 但由于长期以来机构臃肿，人员膨胀，不堪重负的乡镇财政再加上有些乡镇干 部在追求自身利益过程中的挥霍与腐败等诸多因素的影响，已使我国农村公共 产品与公共服务供给总体不足，结构失衡，效率低下。主要体现为农民急需的 公共产品供给严重不足，如大部分农村的教育供给不足，农村医疗保障普遍缺 乏，使农民成为最大的自费医疗群体，农村大部分人口还未享受医疗保险，也 没有社会保障。在农村急需公共产品供给总量不足的同时，还存在农民较少需 求的公共产品供给过剩的现象，表现在某些乡镇政府热衷的“形象工程、“政 绩工程上。 3 2 6 形象工程、政绩工程花费巨大 近年来，因政府职能没有发生根本性转变，政府仍然承担推动经济的任务， 在增长目标的驱动下，有些地方政府不管有条件还是没条件，大搞招商引资， 所谓的形象工程，政绩工程接连不断，对于乡镇政府，这些不计成本的行为更 是造成了极大的浪费。如：安徽省六安市叶集镇只有1 5 万人口，却搞了个占地 1 0 0 多亩的广场。由于财政紧张，一些被征土地的农民至今没有得到足额补偿 款，以致形成一道奇特景观：一边是号称皖西最大的豪华城市广场，一边则是 3 l 上海人学硕士学位论文 农户透风露雨的低矮茅舍。河南省长垣县一个年财政收入仅有6 0 0 万元左右的 镇规划造万人体育场。陕西省长安县一个镇，已有一个广场，还计划在两年以 内投资1 0 0 0 万，建设一个面积1 0 0 0 0m 2 的街心广场和4 座街心花园。一些地 方为了讲气派，摆阔气，办公楼越造越大，越造越豪华。2 0 0 4 年8 月1 3 日刊 登在 ，甘肃农业 2 0 0 5 年第l l 期 上海大学硕士学位论文 政府，上级( 党委) 政府对下级( 党委) 政府建立了严格的考核机制，考核结 果直接关系着乡镇领导的“乌纱帽 ，因而对于上级( 党委) 政府逐层下达的行 政任务，乡镇政府必然会使出浑身解数来高效达标。虽然地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法规定了乡镇长由乡镇人民代表大会产生，但 在实际运行中却由县党委会讨论决定乡镇长的候选人，由县委组织部考察，然 后交乡镇人民代表大会投票通过。按照群众的说法，“现在乡村两级都是书记组 阁，书记说了算。可是群众又没有权力去选书记，群众最后还是说了不算。干 部不贴心，最主要的就是干部不是群众自己选的。干部代表他自己，不代表群 众利益。弼因为在重大事项决定上保持了“党委决策、人大通过一的惯例或定 规，乡镇人大“人事权 和“决策权”旁落，导致乡镇人大既不能、又不敢、 也不愿行使“监督权 ，宪政规范中的人民代表大会是国家最高权力机关，但实 际生活中的乡镇人大却处在乡镇权力结构的边缘位置。这种长期以党委为核心 而缺乏人大和法制有效监督的管理决策模式，势必造成了编制上的随意性，是 乡镇政府冗员的主要原因5 9 ，更是滋生腐败的温床，党政之间的不团结、班子 内耗的根源。 错误的职权配置体现在机构设置上表现为机构庞杂。行政机构是行政职能 的物质载体，行政机构设置合理与否，直接影响了行政成本的高低和政府效能 的实现。乡镇政府虽不过是一个科级行政单位，但“麻雀虽小，五脏俱全。片 面强调的口党政分开一导致党委、人大、政府各设一套机构，党政群机构建制 中党委、人大、政府、纪检、人武、工、青、妇、司法、民政样样有，事业设 置中七站八所个个全。这些机构在形式上虽然保证了各序列权力的地位，各有 职权，分工明确，在实际运作中却是职能重复、错位、交叉。从而必然形成机 构重叠、人员膨胀的局面，徒增了行政成本，降低了机构的运作效率。 4 3 行政体制方面 在行政体制方面，我国现行的“条“块并存的行政管理体制，也加剧了 乡镇机构的庞杂、职责不清和高耗低效。 目前在我国乡镇，实际上存在着两种不同的政府机构和两种行政管理体制， 冀李慷：农村基层组织建设一宁夏中卫县的实例，天津人民出版社，1 9 9 6 年，第1 3 4 4 页 卵段成凯：结合农村税费改革推进乡镇体制改革 ，东岳论丛 , 2 0 0 1 年第1 期 上海大学硕士学位论文 一种是由乡镇人民政府建立的工作机构，如政府办、计生办、农业办、经贸办、 民政办等，这些机构和人员由乡镇人民政府直接管理，对政府负责。另一种是 县( 市) 人民政府有关职能部门设在乡镇的分支机构，人们称之为“七站八所 。 它们名义上由条( 上级职能部门) 块( 乡镇政府) 双重领导，实际上由于他们 的人事调配、业务工作均由上级职能部门控制，乡镇政府无权过问，因而对乡 镇政府实际上处于一种游离的状态。甚至这些部门或机构还会行使本属于乡镇 政府的职权，把乡镇政府架空、肢解成一级不完全的政府。它们在部i - j n 益的 驱动下逐渐演变为从农村社会汲取资源的“吸管 ，有些原本没有“脚”的部门 也以“加强监管 的名义在乡镇和农村基层增设自己的派出机构，争着挤着向 基层“插一脚”，还借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇 政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作，以至于基层牌子“泛 滥成灾。乡镇政府机构设置和管理体制的这种分割，我们称之为条块分割。作 为“条 “块 结合的基层治理结构中最末端的部分，乡镇站所是这种基本关系 内涵最直接的体现。“站 一般是政府所属的行政事业机构，有的带有一定的企 业性，任务都是为农民提供社会服务，如广播站、农电站、农机站、水电站、 种子站、文化站等。“所 一般是指政府机构，即工商行政管理所、税务所、公 安派出所、司法所、财政所、土地管理所等。 图3 ： “条块分割 的行政管理体制形成了这种“七站八所 的可观局面，尽管 上海大学硕士学位论文 它们在实际运作过程中工作范围和内容大量交叉，但由于它们性质不同，乡镇 政府与它们的关系不同，管理它们的权限也不同，所以乡镇谁也不能。得罪 。 这就使乡镇政府为了保持各部门基本一致，避免分歧和异议付出了高额的协调 成本。 首先，上级政府部门的机会主义行为，使得乡镇政府行政成本增加。如前 所述，在乡镇政府这种条块分割的组织构成中，上级政府部门不仅对实行“条 条 管理的部门具有直接的人财物管理权，即使对实行“块块管理的部门也 具有业务上的指导权力。这就导致上级部门为了突显自己政绩达标活动，迫使 乡镇政府及其部门将有限的行政经费投入到缺乏行政效率的政绩工程中，以各 种检查的名义向乡镇政府及其部门索取租金，为官员个人争取私利等等。这种 机会主义行为不仅直接提高了乡镇政府的行政成本，而且容易形成示范效应诱 使乡镇政府及其部门搞假大空项目，徒糜资金。其次，缺乏对“条块 部门行 政管理活动的有效监督。在条块分割的组织结构下，作为农村行政管理重要组 成部分的“条块 部门的专业行政管理一般都具有单独性和专门性的特点。这 一特点决定了乡镇政府对它们的监督权力往往是一种外部监督，即对其具体行 政管理活动是否合法的监督，而对其具体的行政效率是难以控制的。对其行政 效率的评定权，即内部监督，一般掌握在上一级政府的相关部门手中。这种内 部监督和外部监督的分离，使得“条块部门的专业行政管理活动缺乏效率， 导致行政资源的浪费。其三，由于条块分割而导致乡镇行政管理机构设置上的 不合理性，浪费了行政资源。条块分割的存在，使乡镇政府难以实现对相同或 相近职能的农村行政管理机构资源的有效整合，如司法所和派出所，二者在维 持社会治安、调解民事纠纷、维护农村稳定方面职能相近，但由于属于不同的 条条块块，在处理民间纠纷和冲突时，往往从本部门自身的利益出发，对于稍 微棘手的问题常常推诿扯皮，行政效率极低。 这种。条“块 分割，又层层“对口一的行政管理体制，实质上是乡镇与 上级( 县级) 两级政权的权力划分问题，使县与乡镇之间，权力过于集中于县 级，县级政府管了许多本属于乡镇政府的事务，造成了“看得见，管得了的管 不着，管得着的看不见，管不了一的局势。这种体制不仅妨碍了县级政府自身 上海大学硕士学位论文 工作效率的提高，更造成乡镇政府功能不全，责权失衡，使乡镇难于发挥基层 政府的行政管理作用。这也是以往历次的乡镇改革成效不明显的根源。以往的 乡镇机构改革只在机构数量的增减上做文章，没有整合机构的功能，更没有涉 及行政管理体制，乡镇当然无法真正“瘦身 。 4 4 财政体制方面 在财政体制方面，乡镇财政权过小，相比之下事权、人权过大，是造成乡 镇、尤其是经济欠发达地区的乡镇财政困难的原因之一。乡镇的行政成本居高 不下的种种表现，都与乡镇政府财力严重不足直接相关。造成乡镇财政困难的 原因是多方面的，其中有地方经济发展的原因，有财政供养人数增加过快的原 因，也有内部管理不善等等的原因，但是乡镇的财权和事权、人权不对等，现 行财政体制不够完备，是不容忽视的直接原因。 财权过小突出地表现在，乡镇人大没有完整的收入、支出决策权，法律上 也没有举债权。乡镇的支出政策和支出标准基本上都是上级政府，尤其是中央 政府制定的。但由于各地经济结构不同、发展的速度和程度不同，这种统一划 定的财政政策形式上合理，实际上不合理。另外，乡镇财政在整个财政收人中 分享比例偏低。现在是：国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基 本持平、县区财政拆了东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘。1 9 9 4 年中国实行中央 和省政府分享税收的新政策，即分税制。分税制实行后，中央政府通过控制能 够带来更多财政收入的税种与制定有利于中央政府的税收分享比例，使中央政 府的财政状况得到了巨大好转，中央的财政收入占各级政府总收入比重从1 9 9 3 年的2 2 提高到1 9 9 4 年的5 5 7 、2 0 0 3 年的5 7 c , o 。这种利益上收的做法得 到了地方各级政府的相继效仿。在“条块分割 的体制下，有相当一部分从乡 村汲取的税费，通过“条条 被上级政府部门拿走；另一方面，一些乡村资源 则通过逐级“财政包干一及自上而下严重失衡的分税制，从乡镇财政直接流向 上级政府。乡镇政府的实际所得非常少，分税制后留给乡镇政府的法定税收都 是一些分散、小额、难收的税种。在“权力支配财富 的格局中，处于行政体 系最底端的乡镇政府成了最大的受害者。 数据来源：h t l p ：，l i n 盐s i n & c o i n 2 0 0 5 年月1 3 日 上海大学硕士学位论文 与此相比，乡镇政府却被要求承担与其财权相去甚远的大量事权。财力层 层向上集中，按理也应将职能和支出责任上收。但在财力集中的同时，职能和 支出责任却不断下放。目前，乡镇所承担的行政管理和社会服务的事务一应俱 全，要提供大量本应由上级政府提供的社会公共物品，承担义务教育、公共卫 生、基础设施、社会治安、税费征收、环境保护、道路建设、行政管理等诸多 责任，许多还是主要责任和“无限一责任。而且下放的职能和责任通常是刚性 强、支出大、经常性的事项，以义务教育为例，中央和省级政府在发展义务教 育方面承担的责任明显不够，省级以上财政用于农村义务教育的支出很少，农 村义务教育投入基本上是由乡镇财政和农民负担。据国务院发展研究中心调查， 目前全国义务教育投入中，乡镇负担7 8 左右，县财政负担约9 ，省地负担 约1 1 ，中央只负担2 左右6 1 。乡镇最弱的一级财政承担着发展农村义务教育 这一最繁重的任务。由此造成“小财政顶着“大教育 的局面，乡镇实在是 喘不过气来。 当前体制下，乡镇还承担着急剧增加的教师、机关人员工资的发放，且要 确保自身运转，造成了乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重， 使其陷入了生存困境。有关资料显示，全国乡镇财政供养人员约1 2 8 0 万人( 包 括离退休人员2 3 0 万人) ，其中教师6 9 0 万人，乡镇干部1 4 0 万人。这使得我国 相当部分乡镇政府7 0 - - 8 0 的财力用于养人，而缺乏办事的经费，很多日常 工作更是难以开展6 2 。税费改革前，在不考虑债务的情况下，乡镇税收能勉强 维持当年的支出；税费改革后，乡镇的负担并没有减轻，而财政收入却大幅减 少，债务有增无减，使得本来就入不敷出的财政雪上加霜。下面的有相关调查 数据就充分说明了农村税费改革对乡镇财政的影响。下表反映了处于不同经济 发展水平的4 个省( 四川、安徽、黑龙江、湖南) 在农村税费改革前后，部分 乡镇总财力的变化情况： n 徐旭i l l ：公共财政体制框架下的乡镇政府职能转变，载农村财政与财务，2 0 0 3 年第1 2 期 配傅道忠：农村税费改革后乡镇财政面临的困难与对策，湖南财经高等专科学校学报2 0 0 5 年第5 期 上海人学硕士学位论文 表2 ：农村税费改革前后部分乡镇总财力变化情况( 单位：万元) 税改前的总税改后的总税改后的财 省份乡镇代码比例( ) 财力财力力变化额 四川 l1 1 6 9 4 8 91 1 0 8 2 2 86 1 2 6 15 2 四川 21 9 3 8 3 0 01 9 6 9 2 2 03 0 9 2 01 6 四i i 39 0 0 4 8 0 1 4 8 3 6 1 75 8 3 1 3 7 6 4 8 四i l 4 2 2 1 8 2 7 41 9 5 7 2 3 82 6 1 0 3 61 1 8 四川 52 7 3 0 0 0 01 9 4 0 0 0 07 9 0 0 0 02 8 9 四川 63 6 7 0 0 0 3 3 5 0 0 03 2 0 0 08 7 小计 1 5 5 3 9 2 41 4 6 5 5 5 18 8 3 7 35 7 安徽 15 7 7 5 0 0 04 4 2 2 0 0 01 3 5 3 0 0 02 3 4 安徽24 1 7 0 0 0 03 3 3 0 0 0 08 4 0 0 0 02 0 1 安徽 33 9 8 1 5 0 02 1 0 1 0 0 01 8 8 0 5 0 04 7 2 安徽 43 0 5 9 3 0 01 6 6 7 0 0 01 3 9 2 3 0 04 5 5 安徽52 9 0 ( ) 0 0 03 2 9 0 0 0 03 9 0 0 0 01 3 4 安徽 66 0 8 ( ) 0 0 04 6 0 2 0 0 01 4 7 8 0 0 02 4 3 安徽 73 5 0 0 0 0 04 8 5 0 0 0 01 3 5 0 0 0 03 8 6 小计4 2 0 9 4 0 03 4 6 6 0 0 07 4 3 4 0 01 7 7 黑龙江 12 1 4 0 1 2 52 0 0 1 6 5 71 3 8 4 6 86 5 黑龙江 26 1 3 3 0 0 05 2 9 0 4 8 98 4 2 5 1 11 3 7 黑龙江 3 4 1 7 5 8 5 94 5 8 1 5 5 64