（社会保障专业论文）河南省残疾人就业状况及其影响因素分析.pdf

i 摘 要 合理解决残疾人问题是以人为本、构建社会主义和谐社会的重要的组成部分。作为 残疾人参与社会、回归社会的重要前提和基础的就业问题，已成为政府和社会各界关注 的热点和难点。对待弱势群体中弱势的残疾人，我们在同情和关注的同时，更应改变其 生存方式，尊重并提供自食其力的机会，实现其平等权益。 本文认真回顾了国内外关于残疾人就业的有关研究情况，对以往专家学者的研究 成果进行了分析总结。同时，通过对国内外相关就业保障理论的了解，归纳残疾人就业 相关理论，在此基础上，结合国内外专家最新研究成果，密切联系实际，通过对 2010 年河南省残疾人就业状况普查数据和培训后就业调查数据的对比研究， 全面剖析河南省 残疾人就业的现状、以第一手的资料反映河南省残疾人就业的真实现状，发现残疾人就 业与其影响因素之间的内在关联，从而提出有效促进残疾人就业的方法和途径。文章运 用了大量的数据和图表，用直观的方法为读者展现残疾人就业的现状，以河南省残疾人 为对象，对比全国残疾人就业相关数据，进而可以推测出全国残疾人就业的现状，找到 影响就业的因素，提出相应的对策和建议。 作为残疾人口大省的河南，多年来一直坚持以按比例安排残疾人就业为主导，以加 大资金投入为保障，积极探索市场需求导向，搞好各类培训和服务，全省残疾人工作有 了长足进步。在取得成绩的前提下，2010 年河南省在省委、省政府的委托之下，开展残 疾人就业培训工程，大规模大范围的对残疾人就业状况进行摸底调查，从而统计获得大 量有价值的数据。本论文从河南省残疾人就业的基本情况入手，对 2010 年河南省残疾 人就业培训状况普查数据进行深入的分析研究，针对第一手的数据进行筛选和统计，通 过横向和国内相关数据比较，纵向查找近几年的数据差异及波动幅度，发现了自然特征 中性别就业比率差异大，性别差异对残疾人就业影响较大，不同的年龄阶段就业人群比 例不一样，以及残疾类别等级深刻影响着就业的成功机率等现象。同时，以有力的真实 数据指出社会特征中的文化程度、户口类别、家庭状况以及职业培训等因素对就业的影 响仍然持续存在。总体来看，社会用人单位的歧视、福利性企业内外隐忧、残疾人自身 素质的不高以及相关机制的缺位、 就业政策体系的不完善等等都严重影响和制约着残疾 人就业。最后，根据国家政府部门和省市相关政策，结合残疾人就业工作的实际，提出 了完善法律法规和建立健全保障服务体系， 加强宣传促使社会和残疾人自身改变对其就 ii 业认识问题，搞好教育培训提高残疾人的综合素质，以及走开就业路子，实现多渠道协 调发展等有效促进残疾人就业的路子，尤其是提倡个体就业、自主创业等途径，以期给 残疾人就业工作具有一定的启发，更有效的促进残疾人就业工作。 关键词：残疾人，就业，影响因素 iii abstract solving the disabled problem reasonably is an important component part of building a socialist harmonious society. employment for disabled persons as an important premise and basis to participate in and return to society has already become the hot and difficult problem that government and the community concerned about. when we show our sympathy and attention to the disabled, we should also change their way of life, respect and provide the opportunity to earn, realize their equal rights. this paper carefully reviewed relevant research on the employment of the disabled people and summarized the previous research achievements of the experts. meanwhile, based on thorough study of the domestic and international related employment security theory and reality, this article analyzes the current employment of the disabled and a variety of factors affecting its employment based on the combination of henan province as the research object and the 2010 henan disabled employment training project census figures, then puts forward recommendations to promote the employment. this paper utilizes a lot of data and graph, with intuitive methods for readers to show the employment of the disabled people in henan, through comparing the data of the national disabled; we can speculate the national situation employment of the disabled people and find the influence factors. as a disabled populous province of henan, over the years we have insisted on proportional employment for disabled, the work for disabled persons has made great progress by enlarging fund investment, exploring the market demand orientation and improving all kinds of training and service. above these, henan province has obtained a lot of valuable statistics data by conducting training project employment for disabled persons and large-scale a wide range of employment conditions for the disabled on a baseline survey. from the basic situation of henan province of employment for disabled persons, this paper finds some questions, such as the natural characteristics of the gender difference is very big, gender differences has great influence for the employment of the disabled, different age stages has different employment proportion, the disabled class rank deeply affects employment chances of success and so on. meanwhile powerful real data suggest that social features of cultural degree, residence category, family situation and vocational training also influence employment. overall, the discriminations of employing units, the internal and external malaises of welfare enterprises, the low qualities of the disabled people, the iv absence of relevant mechanisms and imperfection of employment policy system, they are all serious influences and restricts the employment for disabled persons. finally, according to the relevant national government departments, provincial and municipal policies, combined with the actual employment of the disabled, this paper put forward the effective ways to promote the employment of the disabled people by perfecting legal laws and regulations and establishing the security service system, strengthening the propaganda to change the attitude of society and the disabled towards employment issues, improving education trainings to enhance the comprehensive qualities of the disabled and realizing multi-channel coordinating development, especially advocating individual employment, taking up on entrepreneurship and so on. key words: people with disabilities, employment, factors 第一章 导论 1 第一章 导论 一、研究的意义 （一）研究的理论意义 残疾人作为特殊的弱势群体， 他们的劳动就业是全国人民劳动就业体系必不可少的 组成部分，对完善我国公民就业保障体系有着不可或缺的作用。残疾人的就业水平直接 关系到我国公民就业状况的整体发展进程。通过本论文的实证研究，分析残疾人就业影 响因素，可以更为科学、合理地完善残疾人就业保障机制。 （二）研究的实践意义 自古有人类就会有残疾人，中华人民共和国残疾人保障法指出：“残疾人是指 在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正 常方式从事某种活动能力的人。”由于自身的种种不便和社会的排斥造成多数残疾人无 法依靠自身力量获得较高的社会地位，生活上的贫困也造成了残疾人心里上的脆弱，残 疾人成为了弱势群体中的“弱势”，他们需要全社会的理解、帮助和支持。 就业是民生之本， 劳动就业是每个有劳动能力的残疾人实现自身权利以及人生价值 的重要体现。从人道主义出发，让有劳动能力的残疾人实现就业是残疾人全面参与社会 活动、分享社会发展成果的主要途径，也是国家和社会一项义不容辞的责任。残疾人就 业是残疾人事业的重要组成部分，直接影响到残疾人的生活质量，同时这也是残疾人及 其家人极为关心的一个社会问题。促进残疾人就业对发展残疾人事业，构建和谐社会， 加速社会文明进步都起到了重要的作用。 根据 2006 年第二次全国残疾人抽样调查 （以下简称二抽） 数据显示， 我国共有 8296 万残疾人，占全国总人口的比例为 6.34%。城镇残疾人口为 2071 万人，占 24.96%；农 村残疾人口为 6225 万人，占 75.04%。全国城镇残疾人口中，在业的残疾人仅为 297 万 人。 河南省是一个人口大省， 也是国内残疾人较多的省份， 二抽的数据显示， 河南省 15-59 岁残疾人共有 250.98 万人，其中在业的残疾人共有 132.05 万人，占 52.61%，未工作的 河南省残疾人就业状况及其影响因素分析 2 残疾人共有 118.93 万人，占 47.39%。残疾人就业形势严峻，广大有劳动能力的残疾人 渴望得到社会的接纳，找到合适的工作岗位。 距离 2006 年的第二次全国残疾人抽样调查已有 4 年之久，为了摸清目前残疾人就 业的真实状况，河南省残疾人联合会在 2010 年展开了针对全省 16-59 岁的城乡残疾人 就业状况普查，全部采用实名制，对省内残疾人就业状况进行跟踪调查。本研究依托此 次调查的残疾人就业数据，分析影响残疾人就业的种种因素，试从不同方面提出建设性 意见和建议，更好的促进残疾人就业，实现社会公平正义。 二、国内外研究现状综述 （一）国外研究情况概述 国外残疾人就业保障是从二次大战之后开始的， 战后大量残疾士兵的生活保障问题 日益突出，残疾人劳动权利也备受关注，各国政府对残疾人的生活保障投入不断加大， 残疾人就业保障问题被逐渐重视起来，德国、英国、美国、日本、瑞典、前苏联、西班 牙等国纷纷立法给予残疾人就业保障。1975年联合国通过了残疾人权利宣言，对残 疾人各方面的合法权益做了较为全面的规定，宣言第七条规定“残疾人享有经济和社会 保障，他们有权按照其能力获得并保有职业，或者担任有用处的、生产的、有报酬的工 作，并加入公会”。1999年联合国通过残疾人机会标准规则，将“平等、参与、共 享，作为总的奋斗目标。其中规定：“各国应确认残疾人须能在特别是就业领域享有人 权原则。无论在农村或在城市，他们必须在劳动力市场上享有从事生产性就业的同等机 会。”“就业领域的法律和条例不应歧视残疾人，不应对他们的就业没置障碍”。这说 明了残疾人就业保障进入了更高的阶段，人们对残疾人就业的了解不断加深，逐渐认识 到残疾人一样是人力资源，一样能够创造社会价值。 从劳动权诞生的历史过程中可以看出，劳动权的本质属性为生存权。日本学者大须 贺明在他的生存权论(2001)中指出，生存权是社会权的一种，而社会权，主要是在 社会上对经济的弱者(残疾人就属于经济弱者中的一部分)进行保护与帮助时要求国家 的作为的权利，因此生存权也是一种请求权，即请求国家作为的权利“，也就是说残疾 人劳动的权力是受国家保护的一种权利。 瑞士日内瓦国际社会保障协会(issa)秘书长达尔摩 d 霍斯金斯(dalmer d hoskins) 在其著作21世纪初的社会保障(2004)中指出，各国病残人培训项目要能为他们提供 第一章 导论 3 能够像正常人一样竞争的技能，以便和其他人同工同酬。进一步说，鼓励雇用和保留病 残雇员的措施必须持久，以便使病残人能够抵御劳动力市场的波动和经济下滑。这些措 施还必须灵活，以应对病残人工作时可能出现的种种特殊情况。最后需要注意的是所采 取的措施、所花的经费不应成为阻碍雇用和保留病残工人的负面因素。 广州市残疾人联合会、广州市残疾人事业研究会在试论残疾人劳动权的保障 （2006）一文中，列举了德国、美国、瑞典在安置残疾人就业、提供残疾人就业培训、 就业保护措施等方面的做法，指出我国要改变残疾人劳动权保障不力的问题，除了政策 导向等因素外，要建立严密、完备的残疾人法律保障体系，通过严格的法律措施，使之 有法可依、有章可循。 2007年7月16日，全国首家残疾人事业研究院在中国人民大学成立，该研究整合了 人口学、社会学、法学、劳动就业、社会保障、人力资源开发、公共政策等学科的优势， 致力于推动残障人事业理论研究与中国残障人事业的发展。 总的来说，目前对残疾人就业保障问题的研究还不很多，特别是针对当前残疾人就 业实际困难并通过数据对就业进行分析的不多， 因此对残疾人就业保障问题有进一步研 究的空间。 （二）国内研究情况概述 我国对残疾人就业保障问题的研究开展比较晚， 进入20世纪80年代中期以后逐渐展 开，进入90年代研究者逐渐增多，一些学者，尤其是一些社会科学学者和残疾人工作者 从不同的角度借鉴国外的研究方法，进行了比较系统的探讨，对残疾人就业保障问题的 关注逐渐增多。 卢连才在残疾人就业论(1993年)一书中提出了残疾人就业六项基本原则，即公 平原则，效益原则，政治与经济相统一的原则，先培训后就业的原则，行政手段和法律 手段、经济手段相结合的原则，残疾者个人、家庭和社会共同努力的原则。 刘翠霄(1994年)在各国残疾人权益保障比较研究中比较详细的介绍了美国、法 国、德国等西方发达国家对残疾人就业保障方面的共同点与不同点，研究主要从人道主 义和政府保护的角度进行。 许琳在陕西省残疾人就业保障问题研究（1996）和论我国残疾人分散按比例 就业（1997）中详尽分析了残疾人分散按比例就业的意义，并强调加快推进分散按比 例安排残疾人劳动就业的步伐，提高现有福利企业及残疾人劳动服务企业的素质，抓好 河南省残疾人就业状况及其影响因素分析 4 管理， 增强企业在市场经济环境中的生存能力、 竞争能力和发展能力。 同时， 许琳在 残 疾人就业难与残疾人就业促进政策的完善（2010年）一文中强调政府的主导作用，认 为政府的有效保护和扶持对残疾人就业起到举足轻重的作用。在市场经济条件下，对残 疾人就业困难对象提供就业援助，实施就业促进，是确保市场导向就业机制顺利运行、 实现全体劳动者公平就业的重要手段。 邓朴方在他的著作人道主义的呼唤(1999)一书中，曾指出残疾人是社会上特殊 而困难的一个群体。社会如何对待残疾人，是社会文明的标志之一，是一个社会政治、 经济、文化状况的综合反映。同时他指出，解决残疾人就业问题是提高残疾人社会地位 的关键。安排一个残疾人就业，往往比一个健全人就业更重要。健全人不能就业是一时 找不到工作，是一个就业与失业的问题，而残疾人不能就业是一个生死问题，在这种情 况下帮助残疾人就业其实是“救人一命，稳定一家，影响一片”。原则上说，绝大多数 残疾人是有劳动能力和有部分劳动能力的，他们是有能力就业的。有劳动能力和没有劳 动能力是发展的、动态的。 由联合国开发计划署驻华代表处、联合国人权事务高级专员办公室、中国残疾人联 合会、中国国际经济技术交流中心委托编写翻译的残疾人权益保障国际立法与实 践（2003）一书中，作者介绍了美国、加拿大、英国、菲律宾和澳大利亚等国在残疾 人就业权益保障领域立法的具体范例，以对我国改进和完善相关立法提供有益的启示。 蔡禾、周林刚在消除社会排斥，实现社会公正-残疾人工作的深层理念 （2004） 一文中，通过对社会排斥理论的归因分析、个案调查，提出了通过增加社会融合、转变 观念、 加强立法等途径消除对残疾人的社会排斥， 实现残疾人公平就业， 实现社会公正。 张琪、吴江等在中国残疾人就业与保障问题研究（2004）一书中，全面而系统 地闸述了残疾人就业、培训和保障权益实现的重要意义，通过分析、评价我国残疾人就 业与保障制度的历史变迁、现状、实现形式、效果，指出残疾人就业保障的重点是拉平 起点和保障过程公平， 在促进残疾人就业的政策取向上要在加强残疾人分类特点与职业 特点匹配、提高残疾人按比例就业质量、扶持福利企业优惠条件方面进行探索。张琪先 生认为，根据国际社会流行的“对于残疾人不能着眼于他不能干什么，而要着眼于他能 干什么”这一观点，只要我们找到残疾人的特长，残疾人便能够成为劳动者。如果残疾 人拥有了劳动能力，能成为劳动者，就应当享有就业的权利。他还指出，劳动就业是宪 法赋予每个公民应有的权利，也是公民应尽的义务，在社会中就业是人们实现自我价值 第一章 导论 5 和满足基本生活需要的重要途径，对于残疾人来说，就业更具有特殊的意义。 孙先德在论健全我国残疾人就业保障体系（2006）一文中，分析了残疾人就业 机制、就业方式、就业服务体系发展沿革，提出了残疾人就业存在的主要问题是就业质 量偏低、就业相关法律、法规、政策、社会环境等亟待完善，提出了要实施残疾人劳动 保障型就业，关键是建立和完善特别就业与市场竞争就业的平衡机制，根本是大力发展 残疾人教育和培训，基础是尽快完善残疾人就业的法律政策保障体系、援助体系和社会 保障体系的思路。 王雪梅在残疾人就业问题与就业保障政策思考（2006）一文中，通过对有就业 能力残疾人在福利企业就业、分散按比例就业等几种就业实现形式的比较分析，剖析了 当前残疾人就业存在的主要问题，提出在兼顾政府、企业、残疾人三方利益的基础上， 完善残疾人就业保障政策、法规、规定，促进残疾人就业的建议。 杨伟国的中国残疾人就业的政策支持（2008）一文从劳动力供给支持政策、需 求支持政策和匹配支持政策三个方面对我国政府已经实施的多项就业支持政策进行了 系统的研究和回顾，指出我国残疾人就业政策支持体系已经取得巨大成效，但仍需要政 府、企业、教育机构以及社会大众密切配合，以进一步促进政策支持体系的发展。 张建伟、胡隽在中国残疾人就业的成就、问题与促进措施（2008）一文中，总 结了我国残疾人就业取得的成就，分析了存在的问题，提出了营造促进残疾人就业的社 会氛围、加强法制建设、完善就业服务、鼓励自主创业等方法措施。 卓彩琴、李颖奕在农村残疾人就业排斥及对策探讨以广州市农村残疾人为例 （2009）一文中，通过对广州市农村残疾人的抽样调查和访谈，发现农村残疾人存在就 业率低、就业支持不足等就业问题。作者认为导致农村残疾人就业问题的本质原因是制 度排斥、观念排斥和教育排斥。提出促进残疾人的自我觉醒与发展、促进社会价值观和 社会制度的革新等相关对策和建议。 三、研究方法 本文采用文献研究和实证研究相结合的方法，通过对国内外有关文献资料的搜集、 整理、分析，掌握残疾人就业问题的研究现状，同时依托 2010 年河南省残疾人就业普 查数据和培训登记数据，以定量分析为主、定性分析为辅，全面剖析河南省残疾人就业 的现状，以河南映射出全国残疾人就业的问题，找出影响残疾人就业的关键性因素，通 河南省残疾人就业状况及其影响因素分析 6 过对诸多影响因素的分析对比，发现残疾人就业与其影响因素之间的内在关联，从而提 出有效促进残疾人就业的方法和途径。 四、研究框架 全文共分为四个部分： 第一部分提出此项研究的背景、内容、目标和意义。对残疾人就业的国内外研究情 况进行综述分析，奠定理论和实践基础，证明了残疾人就业问题的研究价值，并由此定 出本研究架构和方法。 第二部分界定概念和阐述相关理论。对残疾人、残疾人就业等作出准确的界定，并 对公平正义等理论进行了全面阐述，划清本研究的确切范围。 第三部分数据分析和问题及原因分析。对河南省 2010 年残疾人普查数据进行了对 比和分析，找出了残疾人就业存在的问题，并对原因进行了深入的阐述。 第四部分提出解决问题的对策和建议。根据分析出的问题和原因，提出了健全法律 法规、加强舆论宣传、搞好教育培训、走开就业路子的对策和建议。 第二章 概念界定 7 第二章 概念界定 一、相关概念 （一）残疾人 中华人民共和国残疾人保障法（2008 年 4 月 24 日修订稿）指出：残疾人是指 在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常、全部或者部分丧失以正 常方式从事某种活动能力的人。残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、 智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。 （二）人力资本 人力资本(hcm human capital management)理论最早起源于经济学研究。20 世 纪 60 年代，美国经济学家舒尔茨和贝克尔创立人力资本理论，开辟了关于人类生产能 力的崭新思路。被称为“人力资本之父”的西奥多.w.舒尔茨认为，“人力资本是劳动 者身上所具备的两种能力，一种能力是通过先天遗传获得的，是由个人与生俱来的基因 所决定的；另一种能力是后天获得的，由个人努力经过学习而形成，而读写能力是任何 民族人口的人力资本质量的关键成分。” 1 由此可见具有劳动能力的残疾人同样是具备人力资本的， 因为他们和健全人一样可 以创造生产价值。在现代文明的残疾人观念中，已经将残疾人视为人力资源的范畴，他 们也是国民财富的组成部分，对于全体社会而言，残疾人人力资源的发挥虽然具有一定 局限性，但其力量却是不容忽视的。 （二）就业 残疾人就业 就业，是指具有一定劳动能力的人同生产资料相结合，为社会创造物质财富和精神 财富，从而获得生活所需的劳动报酬和经营收入。 残疾人劳动就业是指达到法定劳动年龄、具有一定劳动能力的残疾人从事社会劳 动，得到社会承认并取得报酬或者收入。 2对于这个定义，需要以下两方面的理解：第 1舒尔茨，人力资源的特殊属性和作用c.人力资源发展跨文化学通论.上海：上海百家出版社，1991：8、291. 2卢连才.残疾人社会保障研究m.北京：华夏出版社，1997：1-2. 河南省残疾人就业状况及其影响因素分析 8 一， 不是每个残疾人都存在就业问题， 有劳动能力的残疾人才会存在就业的问题； 第二， 残疾人从事社会劳动，必须得到社会的认可，以获得相应的报酬为准，没有获得报酬的 劳动不称为就业。 二、相关理论 （一）社会公平正义理论 公平正义理论最早源于美国著名哲学家、伦理学家约翰.罗尔斯（john rawls),他 提出了著名的“正义的两个原则”，他是将公平正义研究的最透彻的一位哲学家，在积 聚了他二十多年的心血的正义论一书，阐述了两个正义原则：第一个正义原则：每 个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种 平等的权利（平等自由原则）。第二个正义原则：社会的和经济的不平等应这样安排， 使他们：（1）在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差 别原则）；（2）依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放（机会的公 正平等原则）。 3理论界习惯于将正义的两个原则视作衡量一个社会是是否实现公平正 义的标准，平等自由只是一个社会实现公平正义的初级阶段，机会的公正平等原则才是 真正实现了公平正义。 残疾人由于先天的缺陷造成在社会中处于弱势地位，因而在同样的条件下，残疾人 成为“最少受惠者”，保护残疾人的权利，维护残疾人的利益就是满足社会中最少受惠 者的最大利益的有力表现，所以在我国，要满足到第二个公平正义原则才能真正使残疾 人得到实惠，才能真正实现和谐的社会主义社会。 （二）人道主义理论 “ 人道主义”源自拉丁文 humanists，从古代发展至今，“人道主义”演化成了一 个非常宽泛的概念，既可以把它看做是一种价值取向，又可以看做是一种伦理原则，或 者说是对人类行为的一种判断标准。人道主义根本的理念就是人与人、人与社会、人与 自然的和谐。其核心内容就是：重视人的价值，视每个人的自由、平等、幸福为最高价 值。 4美国人道主义协会名誉会长拉蒙特曾经阐述了人道主义的核心内容：“不论称作 什么，人道主义不外是这样一种主张，即认为人生只有一次，人们应当充分利用它去进 3约翰.罗尔斯.正义论m.北京：中国社会科学出版社，1988：7，302，303. 4童泽.人道主义与残疾人发展m.北京：中国社会出版社，2008：1. 第二章 概念界定 9 行创造性的工作和追求幸福，人的幸福本身就是对它自身的确证，而不必通过超自然的 东西去寻求许可和支持；通常以上帝或天神的形式想象出来的超自然的东西，无论如何 是不存在的；人类能够利用自己的智慧和相互间的自由协作，在这个地球上建立起和平 美好的永久城堡。” 5 社会主义人道主义理论是比资本主义人道主义更加深刻、 具体、 高标准的人道主义。 它倡导关怀人的自由和幸福，实现人的尊严和价值，突出了个人全面发展的需要以及社 会全体成员的幸福。 在我国解决残疾人就业问题的基本理论之一就是社会主义的人道主 义理论。我国政府出台了多项法律法规，明确了残疾人就业的权利，对残疾人就业给予 多项优惠政策， 帮助扶持残疾人就业创业， 努力实现残疾人在全社会的和谐融入。 例如， 在宪法中规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从 国家和社会获得物质帮助的权利”，“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的 公民的劳动、生活和教育。” 6这更体现了社会主义高标准的人道主义关怀。 （三）社会排斥理论 1974 年法国学者拉诺（lenoir,a.）首先提出“社会排斥”（social exclusion） 的概念，在讨论和研究贫困与剥夺问题时，“社会排斥”被人们广泛引用，只是如今 社会排斥的概念已经跟当初拉诺提出的不一样了。 “社会排斥不仅影响到了贫穷人士， 而且影响到了整个社会（gough 二是就业单位对残疾人的歧视,这 种分配比例严重失衡的构成，严重影响了残疾人的收入水平、生活质量和参与社会生活 的程度。 3就业政策措施和体系机制不够完善制约着残疾人就业 3就业政策措施和体系机制不够完善制约着残疾人就业 关于残疾人就业的法规政策，从中央到省地市，都相继出台了许多法规文件。如中 共中央、国务院关于进一步促进残疾人工作的意见、中华人民共和国残疾人保障 法、中华人民共和国就业促进法、残疾人就业条例等法律、法规和规范性文 件。其中都对残疾人的劳动就业权利作出了明确的规定，并且提出了一些列促进残疾人 就业的方法和途径。如制定实施关于保护福利企业的税收和优惠政策，对按比例就业、 残疾人个体创业等都做出了一些优惠性的政策等。根据中央文件指示精神，结合河南省 残疾人就业状况的实际，也相继出台了河南省实施办法、关于加 快发展残疾人事业的实施意见、 河南省残疾人事业“十一五”发展规划（20062010 年）、河南省按比例安排残疾人就业办法等文件，对残疾人就业提出了具体的目 标和政策措施。虽说各类法规文件的出台使得残疾人就业有法可循，有力推动了残疾人 就业工作，但其落实情况并不乐观。暂不说中央一些十几年前文件的内容过时与否，单 单从这些法规文件的用词中我们可以看到其作用效果并不是想象中的结果。在中华人 民共和国残疾人保障法中，使用了许多的不确定性的词语，如“要”、 “应当”、 “可 以”等字眼。可以说，作为一部指导全国残疾人工作的法规来说，这些属于可执行也可 不执行的模凌两可的语言，显得很不严肃，执行起来效果可想而知。再比如残疾人保障 法规定，“机关团体应当按一定比例安排残疾人就业”、“企业被兼并、撤销、解散或 破产时，其主管部门应当安排好残疾职工的生活，并创造条件使其重新获得就业的机 会”，这些缺乏强制性的条款实实在在的给实际工作造成了操作上的困难。对于一些机 关、事业单位，他们执行所谓的“安排一定残疾人就业”就是“要上面给他批个编制， 我们就给他一个岗位”。遇到此类问题和现象，残疾人就业问题便成为了“无法可依” 的问题，因为在现行的法规和文件中无法找到准确的答案。实行分散按比例安排残疾人 河南省残疾人就业状况及其影响因素分析 30 就业具有法律和政策依据，但其权威性和强制力不足，监督和强制机制不明确，做好残 疾人就业工作主要还是靠残联工作人员逐个单位上门宣传说服，动之以情，晓之以理。 目前仍有部分单位既不按比例安置残疾人就业，也拒绝缴纳残疾人就业保障金。对不安 排残疾人就业，而又拒不缴纳残疾人就业保障金的用人单位，由于残联部门没有行政执 法权，只能通过法院诉讼，导致实际执行难度加大，使残疾人就业工作多方受阻难以落 实。 另外，残疾人就业体系还不完善，就业市场建设也明显落后于市场需求。受经费、 能力限制，残疾人就业服务机构为残疾人开展政策咨询、职业培训、就业指导工作难以 到位。目前，残联系统尚未建立全省统一的残疾人人才交流信息系统，而劳动力招聘市 场上很少有残疾人招工信息，没有统一的残疾人劳动力市场，残疾人招聘会只是在每年 助残日象征性的开展，没有起到真正的实效。 4.各类组织的不健全和工作经费投入少影响残疾人就业 4.各类组织的不健全和工作经费投入少影响残疾人就业 尽管残疾人保障法规定了“机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，应当 按一定比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位”，但是却并没有明确规定 劳动人事主管部门的责任和义务， 而随后各省级政府制定的按比例安排残疾人就业规定 （以省政府令形式颁布实施），更是大小事务均由半官半民性质的残联独家承担，似乎 成了残联一家的部门规定，导致行政监察的缺失，显示政府强制政策的执行力度不够。 残疾人就业作为社会整体就业的一个特殊群体， 理所当然地应当纳入劳动和社会保障部 门的监察范围，而且劳动和社会保障部门应该成为管理残疾人就业的主角之一。然而就 我省情况来看，开展按比例安排残疾人就业工作至今，残疾人就业状况并未纳入劳动和 社会保障部门监察范围。离开了劳动行政管理部门，仅仅依靠残联去执法，社会效果必 然是有限的。遇到情况，各部门之间相互推脱，比如，残联、人事、劳动、民政、教育、 妇联、工会、共青团等部门都在推卸责任，从而造成了“工作靠残联一人做，成绩大家 一起拿”的局面，打消了残联工作的积极性同时也严重阻碍了残疾人就业工作的开展。 另外，基层残疾人组织十分薄弱，经费严重的不足，影响了工作的开展。目前，全 省 18 个省辖市残联编制不到 10 人的仅有 5 个， 158 个县级残联编制在 5 人以下的有 65 个；乡级残联 90%以上没有专职工作人员。残疾人事业的公益性决定了其只有依赖政府 财政拨款运转，虽说近年来，河南省残疾人事业的财政收入在逐渐的增加，但对于 700 多万残疾人，财政投入仍然不足，满足不了广大残疾人日益增长的而各种需求和残疾人 第三章 河南省残疾人就业现状分析 31 事业发展的实际需要。目前经费短缺严重制约了河南省残疾人事业的发展，158 个县级 残联事业经费有 127 个没有列入财政预算， 18 个省辖市 5 个省辖市残联事业经费没有列 入财政预算。县级残联没有工作经费，很多残疾人工作无法开展。 20 20严绍军.河南省残疾人事业现状与对策c.2009 年河南社会形势分析与预测.北京：社会科学文献出版社，2009. 第四章 对策和建议 33 第四章 对策和建议 残疾人是弱势群体中的弱势群体，残疾人一样有生存尊严、有生命意义，残疾人应 该得到健全人更多的关注和帮助。而残疾人就业是实现其走向社会、融入社会的根本途 径，实现残疾人就业，对残疾人个人、对残疾人家庭乃至整个全社会都有着十分重大的 意义。 一、完善法律保障 完善残疾人就业及相关保障的法律法规，是建设社会主义法治社会的重要组成部 分。在残疾人就业工作方面，要上下一体，加大立法的力度，保护好残疾人就业的权利。 充实、完善残疾人就业的法律法规条款，细化残疾人就业权利的有关内容，切实增强可 操作性和可参照性，切实使残疾人就业工作做到有法可依、有法必依、违法必究，这是 解决残疾人就业的关键点。推进行政性立法，深入贯彻残疾人就业条例，把法律规 定的原则结合本省（市）实际转化为可操作的行政规章制度，规范残疾人就业工作，彻 底改变残疾人就业工作过去那种人人有责， 人人可以不负责， 人人可以推卸责任的现状。 加大执法和司法保障力度，制定河南省实施办法，修订河南省 按比例安排残疾人就业实施办法等法规，对那些没有正当理由不去履行相应义务、甚 至侵害残疾人劳动权的单位，给予相应的行政处分和处罚；对一些单位出现的侵权行为 要加大司法监督，对出现的各种侵权行为进行实质性的司法干预，对违法行为做出相应 的法律制裁。 推进逐年加大政策扶持和资金投入，努力在残疾人就业困难方面有所突破。通过引 导鼓励、 税费减免、 建立财政补贴基本金等手段， 刺激用人单位安排残疾人就业的需求。 鼓励社会有识之士兴办社会福利企业，造福残疾人。我们要尊重和支持那些按国家有关 规定安置残疾人的单位和企业，对于那些积极安排残疾人就业、切实保障残疾人就业权 利的单位要进行大力的宣传，并给予一定的精神奖励和物质奖励。按照国家有关规定给 予社会保险补贴和税收减免优惠，对那些寻找各种原因对福利性企业的税款应退不退， 违反国家有关政策法律规定的问题，发现一起查处一起。对积极从事残疾人职业培训和 就业服务的各类服务机构和培训机构及个人给予相应的精神和物质奖励。 对于那些因为 河南省残疾人就业状况及其影响因素分析 34 残疾人员工而影响效率、增加成本投入的用人单位给予补偿等，鼓励各单位安排残疾人 就业。同时注重搞好残疾人个体从业、灵活就业的服务保障，全面增加对残疾人就业各 个环节的支持。鼓励有一技之长的残疾人个体从业，发挥他们的聪明才智。支持劳动、 残联和社会各有关部门为残疾人多创造公益性就业岗位。只要是不给国家增加负担，只 要是国家法律允许的经营项目，只要是靠自己勤劳致富，各级政府和有关部门就要给予 支持和扶持。 另外，建立立体全方位的残疾人就业服务体系，即从上到下的服务体系、用工单位 和服务部门以及残疾人之间的服务体系，畅通信息网络，为残疾人提供就业服务。河南 省这两年的残疾人就业工作有着许多值得借鉴的经验：以开展就业培训工程为契机，抓 住残疾人数据普查时机，搞好残疾人基础信息登记，完善了就业、培训、需求等数据库， 搞好就业网站建设，做好和用人单位的数据对接，为全省残疾人就业工作打下了坚实基 础。同时，完善就业服务中心建设，设立各类为残疾人服务窗口、开通热线，适时在网 站上工作就业供求信息， 使各个部分单位和残疾人能及时了解和掌握残疾人的就业需求 和培训需求，大大提升了残疾人就业率。 二、改善思想认识 （一）充分认识残疾人就业的意义 就业是民生之本， 残疾人不仅是建设社会主义的一支力量， 也是社会财富的创造者。 对于残疾人来讲，能促使其就业才是对他们最大的保障。各地政府部门要把残疾人就业 工作作为解决民生问题的一个重中之重， 这也是社会主义市场经济条件下维护社会弱势 群体利益的需要，更是维护社会稳定和促进社会和谐发展的必要前提。一方面，政府要 利用各种渠道开展宣传，弘扬人道主义，营造“扶残助残”的良好社会氛围，使社会充 分认识到残疾人就业的重大意义，让广大群众充分认识到支持残疾人就业、共享就业机 会是社会、政府和每一位公民的责任。要充分利用广播、电视、网络、报纸等各种媒介 搞好宣传，让大家看到残疾人一旦拥有稳定职业，便会产生“就业一人，稳定一家，影 响一片”的喜人效果。让大家自觉地去做好残疾人劳动就业工作，给每名有劳动能力的 残疾人平等去共享就业机会，这会从根本上改变他们的经济地位，使他们从单纯依靠国 家、社会和亲属救济、供养，变为自食其力的劳动者，这就不同程度的改善其个人乃至 家庭的生存状况，提高其生活质量，促进身体康复，缩小与社会平均水平之间的差距。 第四章 对策和建议 35 从这方面来看，无论对残疾人及其家庭，还是对社会的稳定，都有着非常重要的意义。 另外，残疾人实现就业，也是其个人实现人生价值的重要途径。每一个人都有自己的理 想与抱负，残疾人也不会例外。包括失去劳动能力的残疾人，没有哪一个想成为家庭的 负担，他们每一名人员都希望像普通的健全人一样，能够靠自己的双手去创造财富、创 造生活，通过自己的劳动来贡献自己的聪明才智，在工作中体现自我，实现自己的人生 价值。可以说，残疾人实现就业，是改善其自身社会地位、生活状况和充分参与社会生 活的根本基础，也是实现其人生价值的关键。 （二）消除对残疾人的歧视 残疾人保障法明确指出“残疾人同样享有平等参与社会生活的权利”，但从当 前社会各界的反应来看并不乐观：不理解、看不起、嘲笑等等歧视残疾人的现象仍然普 遍，残疾人在社会生存中依然要面对很大压力。比如残疾人身体的残疾使得其生活工作 必然有很多不方便之处， 如语言残疾和听力残疾影响正常的交流， 而肢体残疾会带来手、 腿、脚等诸多不便，这些都会在日常生活中给残疾人带来指指点点、言语议论甚至嘲笑 等尴尬的情况发生，同时这也成为诸多用人单位的不愿雇佣残疾人的推托。所以，要下 大力气宣传扶残助残这一中华民族的传统美德，通过各种途径和方法去帮助残疾人就 业，让残疾人走出家庭、走向社会、融入社会，进而实现其人生价值，是每一名中国公 民应尽的责任和义务。对于残疾人来说，残疾不是他自身想要的，残疾不是他的错。对 于残疾人，我们要给予更多的关心、更多的爱护、更多的理解、更多的支持，我们不能 因为是残疾人就歧视他们、就瞧不起他们，我们要做的就是尽可能的给他们提供更好的 条件、更好的机会，让他们得到比正常人更多地尊重。 （三）改变残疾人的自我认知 一般情况下， 身体有残疾的人都有一定的自卑心理， 感觉 “自己和别人真的不一样” 。 一些残疾人在精神和心理上都比较敏感，对一些正常的交往，他们变得非常谨慎，对方 的一个无意的动作或是话语便使得其心理产生苦闷和压抑，认为自己什么多做不了，什 么都干不成，认为自己是个“废人”，很多人都跳不出这些心理影响而不想不愿出去就 业，放弃自己的奋斗甚至自暴自弃，从而让自己的路越走越窄。另外，有的残疾人对就 业的认识存在误区，如有些人认为“我是残疾人，我不能工作、不应该工作，国家就应 该养活我”，从而让自己始终依靠家庭、依靠社会，等、靠、要思想严重，甚至一些自 河南省残疾人就业状况及其影响因素分析 36 己努力一下能够处理的事情也依靠别人去做，依赖思想很重。久而久之，这些残疾人不 愿意去工作、也懒于去工作。还有一些残疾人找工作，不考虑自身实际情况，张