（行政管理专业论文）农村劳动力培训的政府管理问题初探.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 近年来，随着改革开放的成果日益深入，人们的生活水平得到很大程度的提高， 发生了飞跃性的变化。然而随之而来的，也伴随着社会收入水平的巨大差异以及贫富 差距的扩大。由于建国初期确定的优先发展重工业，加快实现城市化的现代化的战略 导向及随之形成的城乡二元体制的影响，改革开放带来的显著成果并没有顺延地普及 到广大农村地区和农民身上，取而代之的是政策惯性的影响和农民就业难，增收难的 现状。幸运的是，近年来，国家对这一问题给予了高度重视，已经连续六年把“三农 问题作为中央一号文件下发予以贯彻落实。实质上，“三农问题的核心在于如何增 加农民收入，提高农民的生活水平。对此，国家制定了一系列针对于农村劳动力培训 的相关政策，以期能够使农民掌握更多农业技术并提高农民就业技能，从而解决农民 增收难的问题。其中以2 0 0 3 年以后，全国新型农民科技培训规划( 2 0 0 3 - - 2 0 1 0 年) 、 全国农民工培训规划( 2 0 0 3 - - 2 0 1 0 年) 的相继出台以及农民教育培训“五大工程” 和农业科技入户等工作的全面开展为标志，国家在农村劳动力培训方面的投入逐年递 增。政府通过相关培训活动的组织实施及培训政策的施行，使农村劳动力培训工作取 得了显著的成绩，并切实提高了农民收入。然而，与此同时，在政府组织实施农村劳 动力培训工作过程中，也同时出现了一些问题，比如，培训课程不适应市场需求；农 民参与培训率低，受训农民就业率仍处于较低水平等，这直接反映在政府在介入农村 劳动力培训的过程中，出现了一定程度的“政府失灵 。 本文正是基于这一视角，运用人力资本投资理论、经济理论、公共管理理论等相 关理论分析工具，通过农村劳动力培训政府管理的理论分析，得出政府在农村劳动力 培训管理中应发挥的职能。然后通过山东省农民科技教育培训的实例，分析政府在农 村劳动力培训管理的现状及存在的问题，随后分析了问题存在的原因并进一步并提出 了提高认识、完善政策、创新培训模式、建构完善的农村劳动力培训体系及培训绩效 评估制度化的政策建议。 关键词：农村劳动力；培训；政府管理 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h ef r u i t so f “r e f o r ma n d o p e n i n gu p ，p e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d s h a v e b e e ng r e a t l yi n c r e a s e d 。a tt h es a m et i m e ，t h eg r e a td i f f e r e n c e si ni n c o m el e v e l so c c u r a n dt h eg a pb e t w e e nr i c ha n dp o o rh a sb e e ne x p a n d e d i n t h ee a r l yf o u n d i n go fo u r c o u n t r y 嬲t h es t r a t e g yo fp r i o r i t i e si d e n t i f i e dd e v e l o p m e n to fh e a v yi n d u s t r yt oa c c e l e r a t e t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h em o d e r n i z a t i o na n dt h es u b s e q u e n tf o r m a t i o no ft h eu r b a n r u r a l d u a ls y s t e m ，t h er e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t st h a t “r e f o r ma n d o p e n i n g u p b r i n g sa b o u th a v e n o te x t e n d e dt ot h ev a s tn u m b e r so fr u r a la r e a sa n df a r m e r s i n s t e a d ，i ti sd i f f i c u l tf o r p e a s a n tt oi m p r o v et h e i ri n c o m e f o r t u n a t e l y , i nr e c e n ty e a r s ，o u rc o u n t r ya t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c et ot h ep r o b l e mo f p e a s a n ta n di th a sb e e ns i xy e a r si nar o wt ob ei s s u e do f ft h e1s tt ob ei m p l e m e n t e d i n e s s e n c e ，t h ec o r eo ft h ep e a s a n tp r o b l e ml i e so nh o wt oi n c r e a s et h e i ri n c o m ea n dt h el i v i n g s t a n d a r d s a st ot h i s ，t h ec o u n t r yf o r m u l a t e das e r i e so f t r a i n i n gp o l i c i e sf o rt h er u r a ll a b o r f o r c ei nt h er e l e v a n ti no r d e rt oe n a b l et h ep e a s a n t st oh a v em o r ea g r i c u l t u r a lt e c h n o l o g y a n di m p r o v et h ee m p l o y m e n ts k i l l so ff a r m e r st os o l v et h ed i f f i c u l tp r o b l e mo fp e a s a n t i n c o m e si n c r e a s i n g t h e n , a f t e r2 0 0 3 ，t h en a t i o n a lf a r m e rt r a i n i n gn e wp l a n n i n g ( 2 0 0 3 - 2 010 ) ，t h en a t i o n a lf a r m e rt r a i n i n gw o r k sp l a n n i n g ( 2 0 0 3 - 2 010 ) w e r ei n t r o d u c e d ，a sw e l l a st h ef a r m e re d u c a t i o na n dt r a i n i n g ，”t h ef i v ep r o j e c t s ”s u c ha sh o m e sa n da g r i c u l t u r a l s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yt oc a r r yo u tac o m p r e h e n s i v ej o ba r ei n p u to nay e a r l yb a s i s t h r o u g ht h eo r g a n i z a t i o no ft r a i n i n ga c t i v i t i e sr e l a t e dt oi m p l e m e n t a t i o na n dt r a i n i n go f p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，t h et r a i n i n go ft h er u r a ll a b o rf o r c eh a sa c h i e v e dr e m a r k a b l er e s u l t s m o r ea n dm o r ep e a s a n t sm a s t e rt h ep r a c t i c a ls k i l l sa n de n h a n c ee m p l o y m e n ti n c o m e a s t h ei m p l e m e n t a t i o no fg o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa tt h er u r a ll a b o rf o r c et r a i n i n g ， h o w e v e lt h e r eh a v eo c c u r r e ds o m eq u e s t i o n s ，s u c ha s ，t r a i n i n gc o u r s e sa r en o ts u i t e dt o m a r k e td e m a n d ，f a r m e r sp a r t i c i p a t ei nt h et r a i n i n go ft h el o wr a t ea n de m p l o y m e n tr a t eo f t r a i n e df a r m e r sa r es t i l la tal o wl e v e la n ds oo n t h i si sad i r e c tr e f l e c t i o no ft h e g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni nt h er u r a ll a b o rf o r c et r a i n i n g ，a n dt h e r eh a sb e e nac e r t a i n d e g r e eo f ”g o v e r n m e n tf a i l u r e ” t h i sa r t i c l ei sb a s e do nt h i sp e r s p e c t i v e i nt h i sa r t i c l e ，h u m a nc a p i t a li n v e s t m e n t t h e o r y , e c o n o m i ct h e o r y , p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r ya n do t h e rr e l a t e dt h e o r e t i c a la n a l y s i s t o o l sa r eu s e d t h r o u g ht h ea n a l y s i so f t r a i n i n gi nt h er o l eo fn o r m a t i v e ，t h ea r t i c l ec o m e s 2 山东大学硕上学位论文 t ot h ec o n c l u s i o nt h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dp l a yar o l ei nt h em a n a g e m e n to ft h er u r a l l a b o rf o r c et r a i n i n g a n dt h r o u g ht h es c i e n c ea n dt e c h n o l o g ye d u c a t i o na n dt r a i n i n go f f a r m e r si ns h a n d o n ge x a m p l e s ，t h ea r t i c l e sa n a l y s i st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so f t h eg o v e r n m e n ti nt h er u r a ll a b o rf o r c et r a i n i n gi nt h em a n a g e m e n ta n dt h e na n a l y s i so ft h e c a u s e so fp r o b l e m s t h e nt h ea r t i c l er a i s e sf a r t h e rp r o p o s eo fr a i s i n ga w a r e n e s s ，i m p r o v i n g p o l i c i e s ，i n n o v a t i v i n gt r a i n i n gm o d e l ，b u i l d i n g as o u n dt r a i n i n gs y s t e mf o rp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o na n d t r a i n i n go f i n s t i t u t i o n a l i z e dp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s k e yw o r d s ：r u r a ll a b o rf o r c e ；t r a i n i n g ；g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：监函经 日 期：型旦：2 ：( 丝 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：衄导师签名：1 蛔 期：兰竺地 山东大学硕上学位论文 导论 一“农村劳动力培训释义 在对农村劳动力进行定义之前，我们先来看一下劳动力的概念。马克思在资本 论第一卷对劳动力作了如下定义：“我们把劳动力或劳动能力，理解为人的身体即 活的人体中存在的，每当人生产某种使用价值时就运用的体力和智力的总和。 这个 定义强调了劳动力是人所特有的在劳动中所运用的一种能力，并且是人在劳动中运用 的体力和智力的总和。但并不是所有人都是劳动力的承担者，只有在定成熟程度范 围内的人才是劳动力的承担者，而这种成熟程度的基本标准就是年龄。人出生后经过 发育，成长到开始具备了劳动能力的年龄，是劳动年龄的下限。而当人继续成长到逐 步衰老，开始丧失劳动能力的年龄，是劳动年龄的上限。劳动年龄的上限和下限，通 常是由国家规定的。由于各国的国情不同，具体规定也有不同。我国把1 6 岁规定为 劳动年龄的下限，对于劳动年龄的上限通常是按照法定退休年龄规定的，一般男性到 6 0 岁，女性到5 5 岁。 而对于农村劳动力的界定，目前采用比较广泛的定义是指农村人口中具有劳动能 力的个体。本文原则上采用这一定义，但鉴于本文研究的是关于农村劳动力培训问题， 因而对农村劳动力的界定要在此基础上进一步细化。本文所研究的农村劳动力分为两 部分：一部分是在农村从事农业生产以土地为生的农村人口；另一部分是脱离土地到 乡镇和城市从事二、三产业的农村人口。而在年龄上不做严格界定，基本介于1 6 岁 至6 0 岁之间。 最后，对农村劳动力培训的概念予以界定。目前社会上存在的培训内容丰富，形 式多样，且存在许多形式的培训主体，有的是通过培训获得特定领域的知识，有的是 通过培训掌握特定技术。本文中的农村劳动力培训区别于一般意义上的培训，它明显 区别于社会上广泛存在的赢利性培训，是指以政府为主导，通过依托农广校及特定技 术类职业院校等培训机构，致力于使农村劳动力掌握更多实用农业技术和提高农村劳 动者就业技能的具有公共物品特征的公益性培训。 。马克思恩格斯全集【m 】中文1 版，第2 3 卷，北京：人民出版社，1 9 7 2 ：1 9 0 山东大学硕上学位论文 二本文论题的提出 通过社会学原理我们知道，农村人力资本内涵的高低与农村家庭的收入之间会 产生“马太效应”。人力资本越丰富的家庭，越容易摆脱贫困走向富裕，并形成良性循 环。而如果人力资源得不到开发，便不能转化成人力资本，进而会陷入贫困的陷阱而 难以改变。就我国目前的农村劳动力现状来说，人力资源没有得到很好地开发，以这种 趋势发展下去，将会导致人力资本严重匮乏。因此，做好农村劳动力的培训与开发， 具有极其重要的意义。对农村劳动力进行培训的必要性在于： 首先，对农村劳动力进行培训是提升农村人力资本存量，增强综合国力的客观需 要。在2 1 世纪的国际竞争中，竞争的实质已经转化为人才的竞争，国民素质的竞争， 人力资本数量与质量的竞争。目前在我国，农村人口占到全国人口数量的大约三分之 二，当提及劳动力培训，绝大多数是指对于农村劳动力的培训与开发。即使随着城乡 一体化，工业反哺农业进程的加快，鉴于我国的特殊国情的存在，仍然会存在绝大多 数的农村人口。目前我国稀缺的土地资源上生存着9 亿多农民，其中有两亿文盲半 文盲，贫困地区每年也仍存在上百万的失学少年，广大农村地区是我国文盲半文盲广 泛存在的密集地。如此众多的农村人口如果无法转化为人力资本优势，便无法谈及国 家的富裕及现代化。同时，如果疏于这部分农村人力资源进行培训开发，那么，这部 分农村人力资源不仅不能够转化为人力资本以在国际竞争中发挥巨大的人口资源效 用，反而将在极大程度上阻碍我国的现代化进程。因而，鉴于此，必须加强对于农村 劳动力的培训。 其次，对农村劳动力进行培训是使农民掌握更多的农业实用技术、增加就业技能、 提高农民就业率及农民收入的需要。萨缪尔森说：“贫困根源于缺乏教育和训练，根源 于营养不良。所以，贫困的根源正是贫困的条件”。舒而茨认为“改善穷人福利的决 定性生产要素是人口质量的改善和知识的增进”。由此可见，农村贫困的根源在于农 村人口质量不高、知识匮乏。而对于农村人口质量的改善和知识的增进，农村劳动力 培训无疑是具有针对性，能够立竿见影的一项工作。通过培训：一方面，广大农村劳 动力能够掌握先进实用的农业技术，更有针对性地选择种植经济作物抑或粮食作物， 选择采用何种农业技术来促进农业丰产丰收；另一方面，农村劳动力培训能够通过其 自身建构的培训体系和培训机构对致力于从事非农产业、进城务工的农民提供引导性 。魏国芬农村人力资源现状及发展思路【j 1 职业圈，2 0 0 7 ，1 4 ：4 4 。西奥多w 舒尔茨论人力资本投资 m 北京：经济学院出版社，1 9 9 0 ：5 5 2 山东大学硕士学位论文 培训和就业技能的培训，使他们在走向就业市场的过程中，不断完善和充实自身，增 加自身的竞争力。 最后，对农村劳动力进行培训是缩小城乡收入差距，促进社会公平的必然要求。 促进社会公平，是社会主义的本质要求，更是构建社会主义和谐社会的应有之义。当 前，城乡居民收入差距不断扩大，是我国在社会公平方面存在的比较突出的问题。 造成城乡收入差距扩大的原因比较复杂，但是农民素质不高、农村人力资源开发 不足无疑是一个重要因素。 据全国第五次人口普查资料分析，2 0 0 0 年全国农村劳动力平均受教育年限为 7 3 3 年，而同期城镇劳动力的平均受教育年限达到1 0 2 0 年；在全国农村4 8 亿的 劳动力中，小学以下的占4 0 ，初中文化的占4 8 ，高中文化的占1 2 。农民素 质与其收入密切相关，据美国经济学家盖尔约翰逊分析，中国农民在校时间每增加 一年，其收入就可增长3 6 - - 5 5 ，如第一产业从业人员受教育水平达到城市人 口受教育水平，农民的收入会大幅度提高，城乡居民收入差距可缩小1 5 2 0 个百分 点。联合国教科文组织项目研究表明，人受过初等教育能提高生产效率4 3 ，受过 中等教育能提高1 0 8 ，而受过高等教育则能提高3 0 0 ；我国农业部曾就收入与农 民素质的关系问题作过抽样调查，结果表明，高中户比小学户人均收入高3 3 3 5 元， 比文盲半文盲户高4 0 7 4 元；初中户比小学户人均收入高2 9 4 元，比文盲半文盲户 高3 6 7 9 元；小学户比文盲半文盲户人均收入高7 3 9 元。 由此可见，农民的教育与培训迫在眉睫。因为其在提高农民自身素质并提高农民 收入水平，进而缩小城乡差距，促进社会公平方面，起到其他项目不可替代的关键作 用。 通过以上分析可知，农村劳动力培训关系到增强综合国力，增加农民就业机会， 提高农民收入以及促进社会公平，因而做好农村劳动力培训工作具有及其重要的意 义。而政府是农村劳动力培训的主要实施主体和责任主体，在农村劳动力培训实施过 程中的作用方式将直接影响到培训的成效。正是基于这样一个视角，本文试图对政府 在农村劳动力培训中的作用进行初步的探讨。 数据转引自：汤继伦政府主导视野下的中国农村人力资源开发研究 毋数据转引自：汤继伦政府主导视野下的中国农村人力资源开发研究 数据转引自：汤继伦政府主导视野下的中国农村入力资源开发研究 山东人学硕上学位论文 三已有研究综述 目前，对于政府在农村劳动力培训的管理问题的研究，基本上按照通过分析培训 实施过程中出现的实际问题从而提出相应对策的模式进行的。 其中，唐卫东在关于农民工培训问题的思考中指出政府在组织农村劳动力培 训过程中存在以下问题：政府在农民工转移培训工作中宣传力度不够，农民知晓率 低，由此导致农民对政府举办的各种培训班给予的优惠政策、外出保障等情况了解甚 少；农民工培训缺乏考核、激励机制，导致组织培训和农民参加培训的积极性都不高； 培训资源缺乏整合，培训资金缺乏等问题。并提出加大宣传力度，让农民工解除后顾 之忧；健全农民工培训考核机制，促进各级组织抓好培训工作以及通过积极整合培训 资源，加大培训资金的投入来切实发挥政府在农村劳动力培训中的作用的政策建议。 赵应文在湖北农村劳动力转移培训问题及对策中指出，目前农民培训补助标准低， 资金渠道单一，地方配套资金落实难；转移培训面窄，培训内容单一，针对性实用性 不强；相关政策制度不健全，管理服务缺乏必要的政策支持等问题。并提出政府应加 强对培训工作的领导，从政策上保障劳动力培训工作的实施，并尽快完善立法和相关 配套制度；实行成本分担制度，设立担保基金等建议。马桂萍在农民工培训的制约 因素和突破思路一文指出，农民工培训的制约因素在于认识、机制和政策方面，提 出政府应该通过加大培训宣传，建立完善、创新农民工培训工作机制，并营造良好的 政策环境来促进劳动力培训工作。张娟在农民培训制度的政策选择一基于江苏的实 证分析中通过对江苏的实证分析，得出可能存在的政策含义，即政府在制定相关政 策时应加大农村教育投入，提高农民受正规教育的水平；政府制定政策上应当与当地 经济发展水平一致，尊重农民的意愿和选择，决不能强求一律；政府要将更多的农民 纳入培训制度内，只能通过转移支付，对贫困地区提供政策倾斜，给贫困家庭提供补 贴来帮助他们承担培训的部分支出；加强培训等相关政策宣传；加大农村的公共基础 产品投资力度，尤其是完善农村通讯设施的建设，为农民之间以及与外界的信息交流 提供更加便捷的外部环境；提高基层干部对农民培训工作的积极性，带领农民做好培 训。 与此同时，有学者在农村人力资本投资视角下的对政府作用进行了研究。由于人 力资本投资包括教育、培训、医疗保健、迁移等内容，由于培训作为其中一项基本内 容具备人力资本投资的共性，因而针对于政府在农村人力资本投资及农村人力资源开 4 山东大学硕士学位论文 发中的作用的相关研究，依然可以给予政府在农村劳动力培训管理中的问题研究以借 鉴。 目前，对于政府在农村人力资本投资中的作用研究，大部分学者是从公共管理的 角度分析了政府在农村人力资本投资中存在的问题，在这方面具有代表性的是：李功 奎、何军在农村剩余劳动力转移培训的政府定位分析中，基于公共物品理论提出 政府在农村人力资本投资的作用应定位于提高认识，加强组织协调，建立多渠道的资 金筹措机制，提高培训的针对性及建立职业技能评价机制。梁贤艳、吴淑娴在地方 政府在农村人力资本投资中的作用分析中指出，政府在农村人力资本投资中应该在 观念引导、政策支持及构建合理的资金来源机制及农村教育、培训和医疗体制改革上 下功夫。孙景翠在对当前农村人力资本投资的分析也提出政府应该致力于加大对 农村基础教育投资的总量、构建面向提高农村人力资本的教育体系、建立新型的农村 医疗保险制度及引导劳动力的合理迁移。同时，许昆鹏在农村劳动力转移培训中政 府介入的现状分析及政策启示一文中也认为政府的作用应致力于整合社会资源，增 加培训供给，提供培训机会，优化供给结构，强化信息服务及促进社会公平。 另外，有些学者从不同的视角分析了这一问题：杨卫军在农村人力资本投资： 政府失灵的原因及矫正中，从政治学的角度分析了政府行为失灵的根源在于资源约 束下的政府偏好及农民利益集团的缺失。提出了政府应该在农村教育培训及医疗制度 安排、约束官员行为及建立和完善保护农民利益机制上来努力。彭新万在论我国人 力资本有效形成的制度变革以农村剩余劳动力转移为例中提出改革户籍制度是 我国农村人力资本有效形成的关键。 四本文的研究方法和思路 根据研究需要，本文将采用以下研究方法： 案例研究方法是一种解释社会现象的研究方法，是剖析实践，分析理论，指导事 物进一步发展的重要方法。从案例研究中既可以发现特殊现象，又能够总结出一般规 律性，甚至得出新的假说以及分析性的普遍结论。本论文的一个根本目的，就是希望 通过对山东省农民科技教育培训的实例分析形成对政府在农村劳动力培训管理中的 相关指导意见。 规范分析与实证研究相结合的研究方法。农村劳动力培训的政府管理问题既是理 山东大学硕上学位论文 论问题，也是实践问题，理论问题需要科学的规范的分析，实践问题需要实证的方法 去解决。所谓规范研究，是通过分析对事实或现象作出价值判断，回答“应该是什么” 的问题。所谓实证研究，是通过直接观察和分析描述出事实与事实间的实然状态，回 答“是什么”的问题。本文通过运用实证研究的方法，努力理顺出我国现阶段农村劳动 力培训政府管理的整体思路和仍然存在的问题。 在研究思路上，本文题为“农村劳动力培训的政府管理问题初探”，从中可以看出， 其核心概念为“农村劳动力培训”和“政府管理”。基于这样的研究思路，本文的结构大 致如下： 导论主要是相关概念的界定、论题的提出、研究现状、研究方法与思路等。 第一章为农村劳动力培训管理的理论分析。通过农村劳动力培训的公共物品属性 特征，提出政府应在农村劳动力培训中扮演培训政策的提供者、培训资源的整合者以 及培训的监管者的角色。 第二章为农村劳动力培训管理的现状及问题以山东省农民科技教育培训为 例。结合山东农民科技教育培训的实例，分析农村劳动力培训管理的现状及仍然存在 问题。 第三章为农村劳动力培训管理存在问题的原因。借助相关理论，指出农村劳动力 培训管理存在问题的原因来自于政府偏好、政策、多层次委托代理及培训客体的制约。 第四章为农村劳动力培训管理的改进政策。通过对政府在农村劳动力培训管理中 存在问题的原因分析，提出了提高对农村劳动力培训工作的认识、完善劳动力培训政 策、创新培训模式、建构完善的农村劳动力培训体系及培训绩效评估制度化的政策建 议。 6 山东大学硕士学位论文 第一章农村劳动力培训管理的理论分析 一，农村劳动力培训的公共物品属性 在人力资本理论的相关研究中，舒尔茨列举出了五种主要的人力投资形式：“一 是医疗和保健；二是在职人员的培训；三是正式建立起来的初等、中等和高等教育； 四是不是由企业组织的为成年人举办的学习项目( 包括那些多见之于农业的技术推广 项目) ；五是个人和家庭适应于变换就业机会的迁移。舒尔茨认为，对教育与培训 的投资是整个人力资本投资的最主要的部分，是人力资本投资中的核心内容，人力资 本存量的提升也绝大多数都是通过教育培训得以实现的。 本文研究的是教育与培训大框架下的农村劳动力培训，而之所以可以把农村劳动 力培训放在公共管理的视野之内加以分析研究，是因为教育培训尤其是当前的农村劳 动力培训具有典型的公共物品的属性特征。 公共物品理论认为，纯粹的公共物品具有两个基本特征：一是消费的非排他性， 即公共物品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间不能够进行分 割；二是消费的非竞争性，即任何消费者对公共物品的消费都不影响其他消费者的利 益，同时也不会影响整个社会的利益。即公共物品每增加一个单位的消费其边际成本 为零，或者说至少要投入很大的成本才能阻止其他利益主体从中受益。 实际上，满 足于这两个基本属性的纯粹的公共物品是很少的。大多数物品都是介于纯粹的公共物 品和私人物品之间，或者不同程度的具备了公共物品的属性。农村劳动力培训即介于 纯粹的公共物品和私人物品之间，究其原因，在于以下两个方面： 首先，农村劳动力培训的消费具有非排他性：从成本收益的比较分析来看，要 把部分农民排除在对教育培训的消费之外，基本上是不可能的。即便能够真正做到不 对部分农民开放，也必然要支付巨大的成本。因此，没有必要在消费上采取排他性措 施，因为多一个人享受教育培训对他人的消费量不存在任何影响，即提供农村劳动力 培训服务的边际成本为零或接近于零。 。西奥多w 舒尔茨论人力资本投资 m 北京：经济学院出版社，1 9 9 0 ：1 1 零李功奎，何军农村剩余劳动力转移培训的政府定位分析 j 农业绎济，2 0 0 6 ，4 ：3 。李功奎，何军农村剩余劳动力转移培训的政府定位分析 j 农业经济，2 0 0 6 ，4 ：3 7 山东大学硕士学位论文 其次提供农村劳动力培训的收益具有非排他性：农村劳动力通过专业的职业技 能培训，一方面提高了对农业科学技术的运用能力，使农业技术能够转化为现实的生 产力；另一方面，通过培训服务提高了个人的技能水平，在转移外出中获得了就业机 会，而且增强了劳动力输出地的农村劳动力的输出品牌效应，促进了农村剩余劳动力 的转移，加快了城镇化进程和工业化水平，从而使农民工群体有了更多的就业机会。 这两方面的效用，都从各方面使农民群体受益，提高农业生产力的同时增加了就业技 能和收入水平。与此同时，由于对教育和培训的消费而带来的公民素质的提高以及 随之形成的良好素质氛围的提升，全社会都在受益，而这种全社会范围内的受益是不 可能进行分割的。 从以上分析可以看出，农村劳动力培训做为公共物品的同时，具有极强的外部性。 市场和以赢利为目的的竞争性企业可以有效地提供私人产品，但对于培训这种具有收 益外溢性特征的同时需要成本内部化的具有公共物品特征的产品，从为了赢利的角度 分析，毫无疑问，他们是不愿意提供的。 根据公共物品理论，公共物品的提供主要追求的是外部经济性。因此，作为社会 公共经济活动中心的政府，在农村劳动力培训这一公共物品上，无论是出于提升农村 人力资本存量的考虑还是由于“市场失灵”的存在，都应该提供农民教育培训服务。圆 二、农村劳动力培训的政府职能定位 ( 一) 农村劳动力培训政府管理的必要性分析 1 、农村劳动力素质的现状要求政府在农民培训领域有效作为。 从山东省的农村劳动力情况来看，全省农村人力资源的文化素质相对还处在一个 较低的水平，进而导致致富能力相对薄弱。据山东省统计局统计，2 0 0 4 年底，山东 省农业人口6 2 1 2 2 万人，农村劳动力3 7 5 4 2 万人，全省农村劳动力中，文盲半文盲 占5 9 ，小学文化程度占2 1 5 ，初中文化程度占5 3 5 ，高中文化程度占1 8 2 ， 大专以上文化程度占o 9 ，平均受教育年限为8 3 年。 农村劳动力表现为数量大、文 化素质低、劳动技能缺乏、思想观念落后的现状，农民教育培训任务艰巨而繁重。与 此同时，农村劳动力呈现出地区之间不平衡，即经济发达地区比欠发达地区农民素质 。李功亳，何军农村剩余劳动力转移培训的政府定位分析忉农业经济，2 0 0 6 ，4 ：3 - 4 。李功夸，何军农村剩余劳动力转移培训的政府定位分析【j 1 农业经济，2 0 0 6 ，4 ：3 - 4 数据转引自：庄文忠山东省农民教育培训实践的思考 8 山东大学硕一l - 学位论文 高；产业之间不平衡，从事非农产业的比第一产业的农民素质高；年龄之间不平衡， 年轻的比年纪大的农民素质高；男女之间不平衡，男性比女性的农民素质高的现状； 据统计，2 0 0 5 年从事第一产业的农民中文盲、半文盲占8 2 ，比2 0 0 3 年高0 5 个百 分点。 农村人口占我国总人口的大约三分之二，其占据我国人口主体的同时更是我国最 大规模的弱势群体。鉴于这种弱势群体的形成同政府在此领域公共服务的缺失紧密相 关，以及对农村人力资源的开发能够在最大程度上实现社会公平及和谐发展的现实形 势下，无论是“大政府”抑或是“掌舵型政府”都应该把农村劳动力培训、提高农民素质 作为政府必须履行的职能之一。因此，从这个意义上讲，做好农村劳动力培训工作、 开发农村人力资源，是政府提供公共物品和公共服务，开展农村工作的应有之意。 2 、农村劳动力培训工作本身的特性、难点要求政府在此充分发挥职能。 当前，要加速经济社会的现代化进程，必须实现劳动力由传统农业生产方式下的 以劳动密集型为主向工业生产方式下以资本密集型为主的转变，而这无疑是一项规模 庞大、任务艰巨的系统工程，需要政府构建一套完整的政策和制度体系、并提供大量 的资金予以支撑。而这些关键要素是农民群体根本无力更无法具备的；同时这种巨大 的长效机制的公益性基础性投入，由于其外部性的寻在，无法单纯地用投入产出衡量 收益，因而便无法依靠市场或者赢利性的企业来提供；此外，就目前我国社会中介组 织的发展程度而言，也不存在具备完成这项工程所需能力和资格的中介组织存在。圆因 此，排除了以上三方面的提供主体，只有政府有能力，能够而且也必须责无旁贷地引 领整个农村劳动力培训工作。 ( 二) 政府在农村劳动力培训管理中应发挥的职能 公共管理学把政府职能概括为以下几个基本方面：l 、政府职能是制定政策而不 是执行政策；2 、政府的服务应以顾客和市场为导向；3 、政府管理应采取授权或分权 的方式；4 、政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验；5 、政府应在公共管理 中打破对公共物品和公共服务的垄断，引入竞争机制；6 、政府应重视提供公共服务 的效率、效果和质量；7 、政府应放松严格的行政规则，实施明确的e l 标控制；8 、政 府应具有预见性，并树立成本意识；9 、公务员应具有政治责任感。这九项基本原则， 回转引自：山东省农业厅课题组山东省新农村建设与提高农民素质调研报告 j 山东经济战略研究，2 0 0 6 ，1 1 汤继伦政府主导视野下的中围农村人力资源开发研究 吴长春公共管理( 学) 的概念及与行政管理学的关系 j 新华文摘，2 0 0 4 ，1 6 ：8 2 9 山东大学硕七学位论文 为政府在农村劳动力培训中的职能定位提供了可供参考的判断标准。因而政府应当尽 量使各项有关农村劳动力培训的政策、措施和活动满足这些必要条件。政府在农村劳 动力培训管理中应发挥如下的职能： 1 、重视农村劳动力培训 各级政府应认识到加强农村劳动力培训工作，将有利于将本地的人口负担转变为 巨大的人力资源优势。通过农村劳动力培训的实施：一方面，广大农民掌握了丰富的 农业生产技术，提高了粮食产量，并增加了收入；另一方面，当农民掌握了实用的就 业技能之后，他们走向城镇从事非农产业，缓解了人多地少的矛盾。在促进农村土地 规模化经营的同时，带回了先进的思想观念、就业信息及创业资金，在很大程度上促 进了农村经济的发展与社会进步。因此，各级政府要把农村劳动力培训工作作为经 济社会发展各项任务的重中之重，将其纳入国民经济和社会发展的整体规划，并尝试 将农村劳动力培训工作的开展实效作为考核各级政府政绩的主要目标之一。 2 、培训政策的提供者 从政府自身的角度看，最重要的主导手段就是政策手段。目前，对于公共政策的 概念界定上，公共政策通常被定义为：政府通过在一定的公共领域的指导性决策对社 会价值进行有效的分配，其主要涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题。在 农村劳动力培训的管理工作中，没有任何一项手段比政府直接出台相关政策更加具有 立竿见影的效果。政府可以通过直接出台相关政策组织劳动力培训工作，或者通过财 政政策手段加大对农村劳动力培训的投入力度的方式组织引导劳动力培训。因而，政 府在农村劳动力培训中要致力于不断制定并出台完善的培训政策，给予农村劳动力培 训工作以切实的政策支持。 3 、培训资源的整合者 在农村劳动力培训的实施过程中，一方面，政府应针对目前的农村劳动力培训体 系进行整合，充分发挥职业教育、成人教育及基层农技推广体系的整体效用，加强培 训工作；另一方面，政府应多方面的筹措培训基金，保障培训资金的落实到位。经费 是开展农村劳动力培训工作的保障，中央和地方各级财政部门应设立农村劳动力培训 专项资金，给予农村劳动力培训工作的开展所必需的财力支持；同时政府要制定切实 的激励机制和各种优惠政策措施，鼓励社会资金进入农村劳动力培训领域，从而扩大 。山东省人民政府办公厅关于进一步加强农民培训工作的通知 。 i t t p ：唧5 2 c h n c o m d e f a u l t a s p ? t a g - - e 8 a 1 8 c e 6 9 4 b f l o 山东大学硕士学位论文 农村劳动力培训的资金来源，建立以财政投入为主、企业资助、社会捐赠和个人负担 相结合的多元化经费投入机制。 4 、培训的监管者 政府是农村劳动力培训活动的组织者及培训活动实施的监督者，对培训活动的监 管，必须由政府承担。 一是政府要建立监管体系。在市场经济的条件下，监管是政府解决培训过程中出 现问题的有效手段。在农村劳动力培训体系下，政府可以尝试引入第三方监管，即在 法律框架下建立独立运行的监管机构和体系，以公正、公开、透明的方式，对培训具 体事务进行日常监督、管理和控制。 二是规范培训主体的行为。政府要运用已经出台的相关法律、法规等手段规范从 事农村劳动力培训具体工作的培训机构的活动，限制以权谋私、虚报参加培训学员数 量以申请配套设施占用培训资金等各种不正当的培训行为，对培训机构的经营进行跟 踪检查和监督，及时发现和纠正各种不规范的培训行为。 三是强化对培训中介组织的管理。一方面，政府要大力培育和发展能够从事培训 监管工作的中介组织，使会计、评估、咨询类的中介组织在培训的实施和监管过程中 发挥作用；另一方面，中介组织本身也是一个追求利益的经济体，政府要加强对中介 组织本身的管理和约束，促使其客观公正地履行职责。 。韦天德贫困村剩余劳动力转移培训与就业初探h t t p ：w w w g x f p w c o m r e a d n e w s a s p ? n e w s l d = 6 4 9 7 山东大学硕士学位论文 第二章农村劳动力培训管理的成效及问题 以山东省农民科技教育培训为例 一、农村劳动力培训管理的成效 长期以来，广大农业科技以及农民教育培训的工作者深入基层、服务农民。就山 东省的具体情况而言，近些年通过农村劳动力培训工作的开展，政府相关涉农部门在 向广大农民推广了大批量的农业实用技术的同时，每年都成功组织培训了大批的亟待 向非农产业转移的农村劳动力。由于政府在农村劳动力培训管理工作中有效地发挥了 相关职能，因此在极大程度上推动了农村劳动力培训工作的组织和实施。目前，就山 东省的情况而言，政府农村劳动力培训管理中取得的成绩主要表现在以下几个方面： ( 一) 促进了农民增收和农村劳动力的转移就业 在国家农村劳动力培训政策的指引及推动下，各级政府逐渐认识到了农村劳动力 培训的重要性，相继推广各种农业适用技术并出台了农村劳动力就业技能培训计划实 施方案，加大对农民进行农业科技和就业技能的培训力度，在农业生产力大幅提高的 同时劳动力向非农产业转移的数量和水平得到明显提高。山东省通过政府相关部门的 宣传实施，培训工作得到了广大农民的认可和支持：2 0 0 5 年农村劳动力中受过专业 培训的人数达2 2 1 ，比上年提高7 个百分点；政府组织培训的力度不断加大，组织 参加培训人数占总培训人数的3 3 3 ，比上年提高1 2 个百分点；农民用于家庭成员 的学杂费及技术培训费支出人均2 6 9 2 元，比2 0 0 0 年增长7 0 1 ；全省各类专业合 作组织发展到1 5 4 万个，有1 2 6 万农户加入专业合作组织；农产品运销专业户2 4 万 户，从业人员1 1 0 万人；农民经纪人达到1 7 万多人。通过以上数据我们不难看出， 农村劳动力培训工作在极大程度上促进了农民对于实用农业技术的掌握以及转移就 业的技能的学习使用。 ( - - ) 形成了良好的培训体系 健全的培训体系是农民劳动力培训工作的重要支撑。各地在实施农村劳动力培训 由数据转引自；山东省农业厅课题组山东省新农村建设与提高农民素质调研报告 j 山东经济战略研 究，2 0 0 6 ，1 1 1 2 山东大学硕上学位论文 工作的过程中，按照国家提出的“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”的原则， 整合社会各类培训资源，积极探索并不断完善培训体系的建设，相对完善的农村劳动 力培训体系正逐步形成。山东省在培训体系建设方面，具体是通过加强培训网络建设， 培训基地建设以及培训师资队伍建设，构建三网合一的培训网络的方式；目前，山东 省省建立起了省、市、县、乡四级办学体系，并有覆盖全省1 7 市、8 7 个县的广播电