（行政管理专业论文）公务员良性退出机制建构研究.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 随着中华人民共和国公务员法的颁布，公务员制度不断完善，公务员入口管理 已经走向规范化，但是公务员退出机制仍然很不健全。 近年来，公务员的退出制度在不断地完善和创新，出台了一系列规范公务员退出行 为的法律法规，探索多种尝试性的改革方式。但目前的公务员退出仍然不能使个人、组 织和社会都满意，尽管公务员法对公务员退出有相关规定，在实践中却很难推行。 由于受传统“官本位 思想的影响以及现有的绩效考核制度不能有效地反映公务员的真 实工作能力和潜力，导致公务员退出没有依据可循，公务员队伍的超稳定性难以打破。 从政府辞退和开除公务员来看，存在着负淘汰、逆向淘汰、精英淘汰、政府精简人员等 问题；从公务员主动退出来看，高学历、高技能的公务员流失严重，给政府人力资源造 成严重的损失。 导致公务员退出机制不健全的因素有很多，从公务员个人的角度来说，退出后公务 员个体往往缺少市场竞争力；从政府机关的角度来说，政府对公务员退出缺乏有效的补 偿机制，政府内部非正式组织大量存在；从整个社会影响来说，“官本位”思想仍然占 主导地位，公务员作为一种职业与其它职业之间尚未形成有效的均衡机制，无论在工资 福利还是社会地位方面都存在着较大差距，这是造成公务员退出渠道不畅的根本原因。 公务员退出机制决定着政府人力资源管理的成败，因此，建设一种良性的退出机制 已经成为当务之急。应当遵循客观公正、以人为本和人尽其才的建构原则；通过完善公 务员的再就业制度，扩大公务员的流动范围，健全公务员队伍的流动机制；加强公务员 的职业生涯管理；建立有效的公务员退出补偿机制。同时，要逐步形成公务员与社会其 它职业之间有效的均衡机制，健全社会就业体系，保证就业机会的动态均衡；及时调整 社会各职业工资指导线，实现薪酬动态均衡：缩小各种职业社会保障水平差距，实现福 利的动态均衡。只有满足上述条件，才能保持公务员退出渠道的流畅和公务员队伍的活 力。 关键词：公务员；公务员退出；公务员良性退出；机制 公务员良性退出机制建构研究 t h ei 沁s e a r c ho nb e n i 朗w i t h d r a w a lm e c h a n i s mo fc i v i ls e r v a m a b s t r a c t a c c o r d 吨t op r o m u l g a t i o no fp u b l i cs e 锄tl a w o fm ep e o p l e i sr 印u b l i co fc l l i 慨位 c i v i ls e r v 锄ts y s t e mh 嬲b e e nc o n s u m m a t e dc o n t i n u o u s l y t h eo 伍c i a le 舭e 嬲p e c th a s b e e nm o v e dt 0s t 锄d 砸d i z a t i o n ，b u tt h ed i s m i s s a lo fc i v i ls e r v 觚ti s n e g l e c t e ds l i g h t i y r e c e m l y ，t ：b e d i s m i s s a lo fc i v i ls e n ，觚tm e c h a i l i s ml m sb e c o i n ep e r f e c ta n di 1 1 1 1 0 v a t i v e ， e s t a b l i s 址n ga s e r i e so fc o r r e s p l o n d i i l gl a w sa n dr e g u l a t i o 璐，a n dm ed i s m i s s a lo fc i 、，i ls e r v a n t m e c h a l l i s mi sm o v i n gt o w 砌ss c i e n t i f i c b u t ，t l l ed i s m i s s a lo fc i v i ls e r v 锄tm e c h 砌s mi sn o tp 啦c t 1 h o u 业1 e r ea r er e l e v m t r e g u l a t i o n si nt l l ep u b l i cs e 觚tl a w ，i ti sm m 叫t t op e 墒mi np m c t i c e 硼u e n c e db y 此 扛a d i t i o n a lo f ! i c i a lr 龇1 l 【s t a l l d a r d c o n s c i o u s n e s s ，趾dw h a t 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em e c h a i l i s mo ft h ec i v i ls e r v 趾td i s m i s s a lc a nd e t e m i n ew h e t h e ri tw o u l db e s u c c e s s m lo rf 撕l e do ng o v e m m e n th u 啡a i lr e s o u r c e sm 眦a g e m e n t ，t l l e r e f o r e ，i tb e c o m e s 觚 u | 驾e n tm a t t e rt 0c o n s t m c tab e n i g n 、杭t h d l a w a lm e c h a l l i s m w em u s tf o l l o wn l e s ep r i n c i p l e s ， l i k eo b j e c t i v ea i l df - a i r ，h 啪a n i s ta n de n a _ b l i n ge a c hp e r s o nt od e v e l o pl l i st a l e m s ；t l 】u 曲 c o n s u m m a t i n go m c i a l sr e - e m p l o y m e n ts y s t e ma i l de x p 锄d i n go 伍c i a l s f l o wd o m a i l lt 0 一i i 刚e c tn l ep u b l i co 街c i a l sn o wm e c h a l l i s m ，a n ds 骶n g t l l e np u b l i c o 伍c i a j s ，p r 0 佗s s i o n m a l l a g e m e n t ；e s t a b l i s he 仃e c t i v ec i v i ls e r v a n t 、) l ，i t h d r a w a lc o m p e n s a t i o nm e c h a l l i s m a n da t t t l es 锄et i m e ，f b m la i le f i f e c t i v eb m 锄c e dm e c h a l l i s mb e t 、) l ，e e nc i v i ls e r v a l l t sa i l do t l l e rc a r e e r s c o n 蚴a t es o c l a | e i n p l o y m e n ts y s t e m 锄dm a k eg u r em ee m p l o y m e n to p p o n u l l i t i e si 1 1 d y n 枷cb a l 觚c e ；删u s t 龇s a l a r ) rg u i d i n gl i n e 锄o n gd i 航r e n tc a r e e r si nt i m et 0m a k e d y n 锄l cb 甜趾c eo fs a j 哪c o m e 仃u e ；r e d u c ed i f f e r e n c e so fs o c i a ls e c 谢t y 锄0 n g 虹n d so f c a r e e r s 觚dm a k cd l m 锄l cb a l 觚c eo fw a r f 犯c o m e 仃u e o i l l ys a t i s 研n g 廿1 e s eh y p o t l l e s e s c 觚m 蝴t i l ec l ls e r v 锄t s 谢廿l d m w a ls m o o t h l ya n d l e i r 仃o o p s v i 9 0 r o l l s k e yw o r d s ：c i v i ls e n ，锄t ；c i v i ls e r v 锄t 诵t l l d r a w 羽：c i v i l l 订e c h a n i s m i i i 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士，博士学位论 文版权使用规定，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交 学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工 大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可 采用影印，缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名： 盘盘坠 导师签名： 望殛幽 一冱薄月日 大连理工大学硕士学位论文 己i 言 丁i日 本论文在对国内外公务员退出机制相关文献的深入研究的基础上，提出我国在建构 公务员良性退出机制过程中取得的成就以及存在的不足，并且分析了这些问题存在的原 因。我国在构建公务员良性退出机制的过程中已经初步取得了一些成绩，颁布了一系列 规范公务员退出行为的法律法规，使公务员的退出有法可依。同时中央及地方各部门也 积极探索了多种改革方式，公务员的退出正在不断走向科学化。造成这些现象的原因主 要有：传统的“官本位 思想仍占主要地位、政府机关对公务员的退出缺乏有效的补偿 机制、退出后的公务员个体缺少市场竞争力等。这些都导致了公务员的退出机制不健全， 影响了我国公务员队伍的管理，也不利于公务员个人的职业生涯发展，因此建构一种良 性的公务员退出机制已成为当务之急。笔者在此研究的基础之上，提出建构公务员良性 退出机制的对策，以求对我国公务员队伍的管理进行补充和完善，提高政府的工作效率。 随着中华人民共和国公务员法的颁布和实施，我国的公务员制度已日趋完善。 对于公务员入口方面的研究已经很全面，但是对于公务员出口方面的研究还没有引起足 够的重视。国内关于公务员良性退出机制建设方面的专门系统的研究比较少，仍处于初 期阶段，主要是对公务员退出制度的宏观研究。目前只有少数学者在其研究成果中对公 务员退出机制作了完整、系统的研究，为后来的公务员退出机制研究提供了有益的借鉴 价值。还有一些学者就公务员下海经商等问题进行了专门的研究。 现有的研究对完善公务员退出机制的意义、公务员退出机制中存在的问题、公务员 退出机制不健全的原因、健全和完善公务员退出机制的对策都进行了分析。学者们认为， 建立和完善公务员退出机制，能够有效地保证公务员的合法权益，从制度上确定了公务 员的择业权；有助于加强对公务员的管理，保持公务员队伍的生机和活力，提高国家行 政机关的行政效率。还有学者从公务员下海经商、在企业担任职务等角度，分析了公务 员退出后的行为限制规范，对于防治腐败有重要的意义。对于公务员退出机制中存在的 问题，现有的研究也分析得比较透彻，主要从思想认识缺乏、退出渠道不畅、公务员队 伍新陈代谢不畅、机构臃肿、易滋生腐败等几个主要的角度进行分析。 对于公务员退出机制不健全的原因，现有的研究主要从理论、制度、法律法规等几 个角度进行分析。从理论上说，深受传统观念“宫本位”思想的影响；从法律法规 上说，现行的公务员退出的法律法规不健全，且执行力度不够：从制度上说，对公务员 退出的监督、考核制度不完备，社会保障体系不健全，再就业渠道狭窄，公务员缺乏参 与市场竞争的勇气。对于健全公务员退出机制的对策，学者们也提出了很多有益的建议。 比如，转变“官本位”的思想观念，引进公务员职业化理念，树立权利与义务并重的观 公务员良性退出机制建构研究 念；拓宽公务员退出的渠道，建立和完善多种退出渠道；健全公务员保障体制，加快公 务员保障体系的社会化进程；改革任用、激励、竞争制度，增强公务员的活力。 本论文在对已有文献深入研究的基础上，进行了实证调查研究，本着对公务员个人、 组织和社会三方面都有利的原则进行分析，提出了构建公务员良性退出机制的对策。构 建公务员良性退出机制，应当遵循客观公正、人尽其才和以人为本的建构原则，突破“官 本位”思想的限制，在全社会形成一个良好的风气。政府应当针对退出后的公务员建立 有效的补偿机制，并且着力于防范政府机关内非正式组织的负面效应，形成公平竞争的 良好氛围。加强公务员的职业生涯管理，多向企业取经，政府有关部门要有计划有组织 的对公务员职业生涯发展进行指导和培训。这样才能建构一种良性的公务员退出机制， 使政府人力资源管理正规化、科学化。 大连理工大学硕士学位论文 1导论 1 1 关键词阐释 1 1 1公务员 2 0 0 6 年1 月1 日颁布的中华人民共和国公务员法中将公务员定义为：依法履行 公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。它包括以下两层涵义： 首先，国家公务员是经法定方式和程序任用的人员。所谓法定方式，是指宪法、组 织法、国家公务员法和其他有关法律规定的方式。我国现行法律规定，国家公务员任用 的主要方式有选任、考任、聘任方式。所谓法定程序，是指宪法、选举法、国家公务员 法和其他有关公务员任用的法律、法规规定的程序。国家公务员的任用必须依据法定方 式和法定程序，否则就不能取得国家公务员资格。 其次，国家公务员必须同时具备三个条件：一是必须依法履行公职；二是使用行政 编制；三是由国家财政负担工资福利。这意味着，公务员不再局限于政府机关工作人员， 而扩大至符合上述三个条件的所有工作人员，包括中国共产党和民主党派机关的工作人 员、法官、检察官等。 1 1 2 公务员退出 公务员退出是指公务员退出公务员系统，不再保留公务员身份，也不再履行相应职 责、享有相应权利。公务员退出制度是一个大的系统，既包括关于公务员退出公务员系 统及相继行为的相关法律法规等形成的制度化规定，又包括紧密相联的运行机制即退出 机制。它是与公务员考录制度、考核制度、交流制度、培训制度等并列的公务员制度体 系的重要组成部分，是政府等公务部门新陈代谢不可或缺的步骤。 就具体的退出方式而言，公务员退出制度主要包括公务员辞职、辞退、退休和开除 等相关法律规定。它既是保障公务员合法权利的制度，又是保证公务员履行应有的义务 的制度。 ( 1 ) 辞职：公务员的辞职是指公务员根据本人意愿，依照法律规定，在一定条件下， 辞去公务员的职务，解除与国家行政机关关系的行为【l j 。它是公务员权利的一种实现形 式，公务员既可享受，也可放弃。任何国家机关和个人都不能非法侵犯。 ( 2 ) 辞退：公务员的辞退是指国家行政机关按照法律规定的条件，通过一定的法律程 序，在法定的管理权限内，做出解除公务员全部职务关系的行政行为i l 】。国家法律赋予 公务员非因法定事由和程序不被解雇的权利；同时，也要求公务员履行法定的义务。如 公务员良性退出机制建构研究 果公务员不履行这些义务，经教育无效的，可以辞退。公务员不履行义务，违反纪律， 行为严重时，可以被处分，直至开除。 ( 3 ) 退休：公务员的退休是指公务员因达到一定的年龄和工龄或者由于丧失工作能力 而按照国家的有关规定，办理离开工作岗位的手续并享受相关待遇。【1 1 退休是公务员的 一种权利，任何国家机关和个人都不得侵犯。同时，公务员达到退休年龄者，无正当理 由的，必须退休，从这个角度来说，退休是公务员的义务。 ( 4 ) 开除：公务员的开除是行政机关或其他机关对本单位公务员做出的最严厉的惩戒 处分，受到开除处分的公务员失去公务员身份。给予公务员开除处分，自处分之日起， 解除其与机关的人事关系。 辞职、退休作为公务员的权利，任何国家机关和个人不得侵犯，公务员在实施此行 为时居于主动地位；国家机关在尊重公务员的合法权利的同时，也要采取一定的法律措 施保护国家和人民的利益不受侵害。例如，为了维护国家利益和保持工作的连续性，中 华人民共和国公务员法( 以下简称公务员法) 第八十一条为公务员辞职限定了条 件。另外，公务员法对辞职和退休的公务员从事商业活动也作了限制。辞退、开除 还有强制退休，作为公务员履行义务、承担责任的方式，公务员处于被动的地位，国家 机关在行使权利的同时，必须严肃慎重，不能在此过程中侵害公务员的合法权利。为此， 必须设定相应的制度对公务员的合法权利予以保护。例如，公务员法规定的公务员 具有申诉和控告的权利。 1 1 3 公务员良性退出 本文提出的公务员良性退出，是指从公务员退出的性质来看，对公务员个人、组织 和社会没有造成不利影响，或将不利影响控制到最低限度和最小范围之内，能够促进社 会整体人力资源配置进一步优化的公务员退出。 1 1 4 机制 机制一词源于希腊文m e c h a n e ，意指机器的构造和动作原理。机制的本意是指机器 的运转过程中各个零部件之间的相互作用、互为因果的连接关系及运转方式。后来生物 学界和医学界以类比方式使用了生物机制、病理机制等概念，用以表示有机体制之内发 生生理或病理变化时，有机体内部的各个器官之间的相互联系、作用和调节方式f 5 l 】。机 制一词使用于公务员良性退出时，应当指公务员管理中的各个要素和环节与公务员退出 大连理工大学硕士学位论文 管理相互作用、相互联系、相互促进，共同形成一种带有规律性的使公务员管理的各个 环节都能够自动协调运行的公务员退出机制。 图1 1 公务员良性退出示意图 f 谵1 11 l l es c h e m 撕cd i a 舯mo fc i v i ls e r v a n tb e n i 盟w i t h d 麒啪lm e c h a i l i s m 1 2 选题背景与研究意义 1 2 1 选题背景 公务员制度在西方又被称为文官制度，是资本主义国家普遍采用的一种公共人事制 度。1 9 世纪，公务员制度在英国形成并在境内推广开来，不久就传播到欧洲其他国家， 至今已有一百多年的历史。在当今经济全球化、竞争日益激烈的时代，政府的地位和作 用更应加强。加快公务员制度的建设，提高政府服务质量就显得尤为重要。 公务员退出制度作为公务员制度的重要组成部分，决定着政府人力资源管理的成 败。对于保持公务员队伍正常的新陈代谢和活力，保障公务员个人的权利和义务，促进 公务员队伍优胜劣汰的良好竞争氛围，优化公务员系统人才结构和激发公务员的积极 性、创造力，提高政府机关行政效率，具有积极的意义。 实际上，我国公务员退出制度的运行效果并不理想，尽管取得了一定的成绩，但仍 存在一些问题。现行的公务员退出机制可以说是一种中性的退出机制，在不同程度上对 公务员个人、组织以及社会都造成了各种不利的影响。公务员队伍的超稳定性仍难以打 破，传统的“官本位 思想还占主导地位，政府机关能上不能下的现象严重。导致了公 务员队伍流动性差，人力资源更新滞后，很多有能力的年轻公务员得不到施展才华的机 一 公务员良性退出机制建构研究 会，政府机关人力资本浪费。公务员退出渠道不畅成为政府机构臃肿的主要原因，不仅 增加了政府财政负担，也不利于公务员队伍的人才结构优化。 因此，公务员良性退出机制的建设已经成为公务员制度的一个缺口，建设一种使公 务员个人、组织和社会都满意的良性退出机制已经成为当务之急。 1 2 2 研究意义 公务员退出主要包括辞退、辞职、退休、开除等，近年来我国在构建公务员退出机 制方面取得了一定的成就，但是仍然存在很多问题。目前仍有很多非良性的退出现象存 在，如高新技术人员辞职、政府机关精简辞退人员，包括引咎辞职、末位淘汰制等，都 对公务员个人、组织和社会造成了不良的影响，也不利于和谐社会的建设。因此，笔者 认为，应当建立一套良性的公务员退出机制，防止公务员的退出对个人、组织及社会造 成损失，形成各方面的多赢局面。 建立良性的公务员退出机制，可以保障公务员的职业选择权，国家机关的用人权； 促进公务员队伍的新陈代谢，加强公务员队伍中各部门之间及与企业间的相互交流：有 利于公务员队伍的优胜劣汰，激励在职人员提高业务水平和工作效率，提高竞争意识； 有助于保持公务员队伍的生机和活力，提高行政效率。 近年来，公务员退出机制引起了诸多学者的广泛关注，并且取得了一定的成就。但 是现有的研究仍然存在许多不足，研究相对宽泛、深度不够、研究的范围较狭窄，没有 全面考虑公务员退出对个人、组织和社会造成的不利影响。本研究对国内外的研究成果 进行了总结和学习，在此基础上提出了建构公务员良性退出机制，即公务员的退出对公 务员个人、组织和社会，没有给任何一方造成不利的影响，并且能够进一步优化公务员 队伍人力资源整体配置的一种多赢的公务员退出机制。并且对今后学者在此领域的研究 起到一定的参考作用。 因此，研究公务员良性退出机制，对进一步健全和完善我国公务员制度具有重要的 理论意义和实践价值。 1 3 国内外相关研究综述 1 3 1国内相关研究综述 目前国内关于公务员良性退出机制建设方面的专门系统的研究比较少，主要是对公 务员退出制度的宏观研究。目前对公务员退出机制的研究还处于初期阶段，只有少数学 大连理工大学硕士学位论文 者在其研究成果中对公务员退出机制作了完整、系统的研究，为后来的公务员退出机制 研究提供了有益的借鉴价值，但是其研究主要是针对公务员退出制度宏观的研究，其研 究仍然比较粗略，也没有提出良性退出机制的建设。还有一些学者就公务员下海经商等 问题进行了专门的研究。现将目前的研究成果总结如下： ( 1 ) 关于公务员退出机制。国内对公务员退出机制研究较早的是张成福教授，他 在大变革中国行政改革的目标与行为选择( 1 9 9 3 ) 中提出建立以辞职、辞退和 退休为主体的公务人员的资格消失制度。对公务员退出的概括比较粗略，没有考虑到公 务员退出后的权利与义务。 谢菊在试论健全和完善我国公务员退出机制( 2 0 0 6 ) 中提出，公务员退出是指 公务员退出公务员系统，不再保留公务员身份，也不再履行相应职责、享有相应权利。 河海大学的刘义的学位论文完善我国公务员退出制度的对策研究( 2 0 0 7 ) 中在此定 义的基础上强调提出，公务员辞去领导并不等于退出，必须是辞去公务员职务，离开公 务员系统，失去公务员身份。他们对公务员退出的概括比较全面，不易产生混淆。 ( 2 ) 关于完善公务员退出机制的意义。现有的研究主要从保障公务员的合法权益、 促进行政机关人才结构的合理配置、提高政府的行政效率等角度进行分析，研究成果主 要有：刘义在完善我国公务员退出制度的对策研究( 2 0 0 7 ) 中指出建立和完善公务 员退出机制，能够有效的保证公务员的合法权益，从制度上确定了公务员的择业权：有 助于加强对公务员的管理，保持公务员队伍的生机和活力，提高国家行政机关的行政效 率。刘博在我国公务员退出制度研究( 2 0 0 6 ) 中指出健全公务员退出制度，为公务 员退出公务员系统、分流富余人员拓宽了渠道，促进公务员人才结构的调整。朱艺圆在 公务员下海经商问题研究( 2 0 0 6 ) 中，从公务员主动退出下海经商的角度，分析了 公务员退出后的行为规范，对于防止腐败、完善公务员退出制度都有重要的意义。 ( 3 ) 关于现行公务员退出机制中存在的问题。现有的研究对公务员退出机制中存 在的问题分析得已经比较透彻，主要从思想认识缺乏、退出渠道不畅、不利于人才新陈 代谢、结构臃肿、易滋生腐败等几个角度进行分析。齐惠在略论我国公务员退出机制 ( 2 0 0 6 ) 中指出公务员退出的渠道不畅，机构臃肿，行政效率低；公务员本人的思想意 识以及社会的舆论导向不正确；他还指出腐败现象也与退出机制有一定的关联。谢菊在 试论健全和完善我国公务员退出机制( 2 0 0 6 ) 中指出公务员队伍新陈代谢缓慢，结 构僵化，制约了激励机制的有效发挥，不利于人才资源的开发与合理配置；公务员退出 机制不健全导致了政府机关工作人员的臃肿，加大了政府的用人成本。 ( 4 ) 关于公务员退出机制不健全的原因。现有的研究对公务员退出机制不健全的 原因也分析得比较透彻，从理论、制度、法律法规等几个角度进行研究。主要研究成果 一 公务员良性退出机制建构研究 有：从理论上说，谢菊在试论健全和完善我国公务员退出机制( 2 0 0 6 ) 中认为深受 传统观念“官本位 思想的影响。刘义在完善我国公务员退出制度的对策研究 ( 2 0 0 7 ) 中认为，从法律法规上说，现行的公务员退出的法律法规不健全，且执行力度 不够；从制度上说，对公务员退出的监督、考核制度不完备，社会保障体系不健全，再 就业渠道狭窄，公务员缺乏参与市场竞争的勇气。 ( 5 ) 关于健全和完善公务员退出机制的对策。现有的研究提出了很多完善公务员 退出机制的建设性的对策，主要成果有：刘义在完善我国公务员退出制度的对策研究 ( 2 0 0 7 ) 中认为应当拓宽公务员退出的渠道，建立和完善多种退出渠道，尊重公务员的 自由择业权，如建立解聘辞聘制度、“暂时退休 制度等；同时，改革和完善公务员社 会保障体制，加快公务员保障体系的社会化进程。刘博在我国公务员退出制度研究 ( 2 0 0 6 ) 中指出，应当积极推进公务员跨部门、跨地区的交流制度，加大公务员的流动 性。齐惠在略论我国公务员退出机制( 2 0 0 6 ) 中指出，应当以正确的舆论导向促进 公务员退出机制的健康发展，转变“官本位”的思想观念，引进公务员职业化理念，树 立权利与义务并重的观念；完善监督、考核制度，激发公务员队伍的活力，并且将考核 制度与退出制度相结合。李和中、东晓在日本公务员“再就职 制度的改革与启示 ( 2 0 0 6 ) 中建议借鉴日本公务员再就职制度的经验，营造宽松的退出环境，建立退出的 配套措施。 1 3 2 国外相关研究综述 国外学者对于公务员退出机制方面的研究，主要是针对政府过于稳定的局面表示不 满，要求打破政府机关的僵化，保持公务员队伍的活力。2 0 世纪8 0 年代以来，西方各 国先后开始了以“新公共管理 再造政府行政的改革历程，在全球范围内掀起了公共行 政改革的浪潮。在西方各国的改革中，“实行开放性管理，强化公务员流动性”成为现 代公务员制度改革与发展的共同趋势之一。不仅实行“内部开放”，即鼓励公务员之间 相互交流，而且实行“外部开放”，即将行政职位的一部分特别是部分高级职位向社会 开放，不拘一格招揽人才【2 】。 进入2 0 世纪9 0 年代，随着时代环境发生变化，美国联邦政府公务员制度面临着种 种严峻的考验，暴露出诸多问题，如繁琐的职位分类、迷宫般的雇佣程序、雇佣的终身 制、稳定的职业保障、强调内部公平的薪酬结构等等，缺乏活力，趋于僵化。重塑政 府一书的作者d 奥斯本和t 盖布勒也尖锐地指出，重塑公共人事制度，“其任务 不仅仅是去改革公务员制度，而是为现代政府确定合适的人事制度并建立这种制度。 大连理工大学硕士学位论文 在他们看来，“犹如蒸汽机一样，公务员制度在当时是一个有价值的突破。但是那个时 代早已过去了。”现在是“以2 1 世纪的人事制度取代为1 9 世纪设计的公务员制度的时 候了【2 】。 帕特里夏英格拉姆( 1 9 9 8 ) 对当代公务员变革的背景和内容提出了自己的见解。 在公共管理体制改革的新模式中分析了传统文官制度改革的背景，并对改革举措作 了归纳，如机构改革、技术层面改革、文官与政治家相互关系改革等。同时还指出改革 也带来内部不协调、表面化等问题，并就改革举措对发展中国家的适用性表示了关注。 罗纳德克林格勒与约翰纳尔班迪( 2 0 0 1 ) 对当代公务员变革进行了深入的理论 探讨。在公共部门人力资源管理：系统与战略一书中，以公共人事制度的传统价值 和新兴价值的冲突为出发点，论述了公务员制度变革的必然性与可能性，并提出了可选 择替代的组织形式、机制和弹性雇佣关系等变革的新管理模式。 盖彼得斯( 2 0 0 1 ) 对不同国家的公务员制度变革作了比较分析，他在欧洲的公 共行政现代化：一种北美视角的分析中，认为公务员制度改革实践在欧洲与北美国家 之间传播与相互借鉴，但同时改革中存在国家间的差异，如在放松规制、分权、公共管 理者非职业化等改革内容方面。这受到国家行政传统、国家适用性等环境的影响。在另 一本著作政府未来治理模式中，他以传统公务员制度作为参照物之一，提出市场式、 参与式、弹性化、解制型四种新的政府治理模式。并认为在四种新的治理模式下，传统 公务员制度的原则与特征都要发生剧烈变动，如放松规则、破除永业制等。但同时他还 认为，对于体制转换国家和发展中国家而言，“所普遍需要的是一种更可以被预测的和 更负责任的公务员制度，而不是新治理模式下的人事制度。 此外还有不少学者对西方国家公务员制度变革进行了详细的国别研究，如：温森 德怀特在欧洲国家的公共行政现代化：英国的个案分析( 1 9 9 9 ) 中对英国的行政 改革进行了全景描述，并指出在变革中公务员制度遭受到的冲击和影响。罗纳德桑德 斯在美国的公务员队伍：是改革还是转型( 1 9 9 9 ) 中，对美国当代公务员制度的起 因、过程、结果进行了评析，认为美国应建立新的以结果为本的公务员管理模式，进行 以绩效为基础的分权，这样既可以遵从现行体制的核心价值，又避免陷于官僚规则中， 提高了绩效例。 1 4 研究内容与方法 1 4 1 研究内容 本文在对国内外公务员退出机制相关文献的深入研究的基础上，提出我国在建构公 务员良性退出机制过程中取得的成就以及存在的不足，并且分析了这些问题存在的原 公务员良性退出机制建构研究 因。我国在构建公务员良性退出机制的过程中已经初步取得了一些成绩，颁布了一系列 规范公务员退出行为的法律法规，使公务员的退出有法可依，同时中央及地方各部门也 积极探索了多种改革方式，公务员的退出正在不断走向科学化。造成这些现象的原因主 要有传统的“官本位”思想仍占主要地位，政府机关对公务员的退出缺乏有效的补偿机 制，同时退出后的公务员个体缺少市场竞争力等。这些都导致了公务员的退出机制不健 全，影响了我国公务员队伍的管理，也不利于公务员个人的职业生涯发展，因此建构一 种良性的公务员退出机制已成为当务之急。笔者在此研究的基础之上，提出建构公务员 良性退出机制的对策，以求对我国公务员队伍的管理进行补充和完善，提高政府的工作 效率。 1 4 2 研究方法 ( 1 ) 定性与定量相结合的方法 在定性的研究中，通过查阅大量已有文献，获得对公务员退出机制研究现状的全面 了解，并积累了有益的研究成果，为探讨如何建构公务员良性退出机制打下了坚实的理 论基础。 在定量的研究中，通过收集一手材料，制作图表分析数据，来证明公务员退出机制 仍不健全，政府人力资源管理还存在很多问题，例如公务员良性退出现象少、政府对公 务员退出缺乏有效的补偿机制等等。 ( 2 ) 比较分析研究方法 主要运用了横向分析和纵向分析研究方法，通过我国建国以来公务员退出制度的发 展，分析出公务员退出机制的发展趋势；又通过吸取国外公务员退出机制建设过程中可 借鉴的经验，从而扬长避短，完善我国公务员的退出机制。 ( 3 ) 理论与实证分析 在理论分析中，本文通过运用人力资源的相关理论主要是人员流动理论，来分 析我国公务员退出机制不健全的原因，以及作为提出建构公务员良性退出机制的理论基 础。 在实证分析中，本文通过对大连市公务员退出情况以及退出后的待遇调研，掌握公 务员退出的实际情况，为寻找建构公务员良性退出机制的对策提供有力的实践依据。 大连理工大学硕士学位论文 1 5 创新点 ( 1 ) 本文首先创新性地提出公务员良性退出的概念，即对公务员个人、组织和社 会都不造成不利影响，各方面共赢的退出。有利于改变公务员个人、组织和社会对目前 的退出不能同时满意的现状。 ( 2 ) 本文通过对现有文献的研究和实证调研，总结了公务员良性退出机制不健全 的表现，并对其不健全的原因进行了深入探讨，以求在此基础之上，提出建构公务员良 性退出机制的对策。 ( 3 ) 本文还提出建构公务员良性退出机制的根本措施，是逐步形成公务员与社会 其他职业之间有效的均衡机制。通过信息平台建设、教育结构调整、各职业工资指导线 设置、社会保障制度完善等各种有效措施，实现各种职业之间工资待遇、社会福利等的 动态均衡。这种动态均衡不仅能实现政府人才结构的合理化、保持公务员队伍的新陈代 谢和活力，并且能够使社会人才的流动正常化。 公务员良性退出机制建构研究 2 公务员良性退出机制建构的理论基础和实践依据 2 1理论基础 2 1 1 勒温的场论 美国心理学家勒温( k l e w i l l ) 提出个人的绩效b 是个人能力和条件p 与所处环境 e 的函数： b = 心，e ) 勒温的场论指出，以个人所能创造的绩效，不仅与他的能力和素质相关，而且与其 所处的环境( 也就是他的“场”) 有密切的关系。如果一个人处于一个不利的环境之中， 比如专业不对口，人际关系恶劣，心情不舒畅，工资待遇不公平，领导作风专断，不尊 重知识和人才，则很难发挥其聪明才智，也很难取得应有的成绩，而且一般而言，个人 对环境往往无能为力，改变的方法是离开这个环境，转到一个更舒适的环境去工作，这 就是人员流动。对于公务员这个职业来说也是一样，公务员应该加强对自身的职业生涯 发展规划。不能认为进了政府机关就可以一辈子安枕无忧，公务员队伍中也应该做到“以 人为本”和“人尽其才”的用人原则，让所有的公务员都能在适合自己的岗位上发挥出 自己最大的能力【3 】。 2 1 2 卡兹的组织寿命学说 美国学者卡兹对科研组织的寿命进行了研究，发现组织寿命的长短与组织内 信息沟通情况有关，与获得成果的情况有关。他通过大量调查统计出了一条组织寿命曲 线，即卡兹曲线，如图所示。曲线表明：在一起工作的科研人员，在一年半至五年这个 期间里，信息沟通水平最高，获得成果也最多。而在不到一年半或超过五年的时间段， 成员信息沟通水平不高，获得成果也不多。这是因为相处不到一年半，不熟悉，尚难敞 开心扉；而相处超过五年，已成为老相识，相互间失去了新鲜感，可供交流的信息减少。 卡兹曲线告诉我们：一个科研组织也和人一样，也有成长、成熟、衰退的过程，组织的 最佳年龄区为1 5 5 年。超过5 年，就会出现沟通减少、反应迟钝，即组织老化，解决 的办法是通过人才流动对组织进行改组。 卡兹的组织寿命学说从组织活力的角度证明了人才流动的必要性，同时也指出人员 流动也不宜过快，流动间隔应大于2 年，这是适应组织环境和完成一个项目所需的下限 时间。一般而言，人的一生流动7 l 8 次是可以的，流动次数过多反而会降低效率【3 】。我 大连理工大学硕士学位论文 国公务员队伍的流动性很差，退出渠道不畅，新陈代谢缓慢，老的出不去，新的进不来， 造成人力资本的极大浪费，不仅降低了行政机关的办事效率，也加重了国家的财政支出。 因此，必须完善公务员队伍的人员流动机制。 y 组 织 内 的 信 息 交 流 水 平 图2 1 卡兹曲线 f i g 2 1 k a t zc u r v e 组织成立年限x 2 1 3 库克曲线 库克曲线是根据对研究生参加工作后创造力发挥情况所作的统计绘出的曲线。如 图，o a 表示研究生在3 4 年的学习期间创造力增长情况：a b 表示研究生毕业后参加工 作初期( 1 5 年) ，第一次承担任务的挑战性、新鲜感以及新环境的激励，促其创造力 快速增长；b c 为创造力发挥峰值区，这一峰值水平大约可保持1 年左右，是出成果的 黄金时期；随后c d ，即初衰期，创造力开始下降，持续时间约为1 5 年；最后进入衰 减稳定期，即d e 期，创造力继续下降并稳定在一个固定值。如不改变环境和工作内容， 创造力将在低水平上徘徊不前。为激发研究人员的创造力，应该及时变换工作部门和研 究课题即进行人才流动。如图2 。2 所示，创造力较强的时期大约有4 年( a d ) 。人的一 生就是在不断开辟新工作领域的实践中，来激发和保持自己的创造力的。即走完一个s 型曲线，再走下一个s 型曲线【3 j 。 库克曲线也告诉我们，政府机关人力资源管理不能总是保持一个状态，他也必须是 动态发展的。不论是公务员的“进 和“出”都必须保持顺畅，保持人员在同一部门甚 至不同部门之间的流动性。这样才能最大限度的激发公务员的能力发挥，提高政府的行 公务员良性退出机制建构研究 政效率。同时公务员个人也要打破“官本位 的思想，做好职业生涯规划，给自己一个 准确的职业定位。 创 造 力 发 挥 程 度 2 2 实践依据 y 图2 2 库克曲线 f i g 2 2 k u c kc u r v e 2 2 1国内实践经验 中央和地方各部门相继颁布了一系列关于公务员退出的法律法规，主要有国务院 关于安置老幼病残干部的暂行办法( 1 9 7 8 年6 月3