（行政管理专业论文）农村基础设施的供给制度研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 i 摘 要 农村基础设施的供给中存在一个共同的问题，即由于农村基础设施的供给制度 混乱导致各地的供给方式和供给的效率差异较大。事实上，在农村基础设施的供给 过程中不仅正式制度发挥了巨大的作用，非正式制度很大程度上决定了农村基础设 施能否有效供给。当前，农村基础设施供给的正式制度面临着许多问题，严重影响 了农村基础设施的供给。受传统文化影响深刻的农村仍然保留着一系列非正式制度， 而这些非正式制度对农村基础设施供给的影响长期被人们忽视，如何有效的发挥非 正式制度的作用是农村基础设施供给的关键。合理的制度安排是影响制度绩效的主 要因素，只有在正式制度和非正式制度吻合的情况下，才能最大效用的提供农村基 础设施供给水平。 本文首先阐述了制度的内涵及其分类，然后分析了农村基础设施供给制度的构 成，并介绍了建国后我国农村基础设施供给正式制度的变迁，接着分别探讨了取消 农业税后影响我国农村基础设施供给的相关正式制度和非正式制度及其绩效，进而 阐述了制度对农村基础设施供给的影响，然后根据制度经济学理论分析了农村基础 设施供给的正式制度与非正式制度的互动关系，在此基础上结合具体的案例探讨正 式制度和非正式制度对农村基础设施供给的影响，最后根据多中心供给理论指出多 中心供给制度是农村基础设施的必然选择。 关键词：农村基础设施，制度变迁，正式制度，非正式制度，制度吻合 华中科技大学硕士学位论文 ii abstract the supply of rural infrastructure that exist in a common problem, that is, the supply of rural infrastructure system in chaos, leading to various parts of the supply and the efficiency of the supply vary widely. in fact, the supply of rural infrastructure during the formal system is not only a tremendous role to play, the informal system to a large extent determines the effectiveness of rural infrastructure supply. at present, the supply of rural infrastructure of the formal system is faced with many problems, has seriously affected the supply of rural infrastructure. by the profound impact of traditional culture in rural areas still retain a series of informal system, which the informal system of supply of rural infrastructure was the impact of long- term neglect, how to effectively play the role of the informal system of rural infrastructure is key to supply. reasonable impact on the institutional arrangements is a major factor in system performance, only in the formal system and informal system of identical cases, in order to provide the most effective supply of rural infrastructure. in this paper, first describe the connotation of the system and its classification, then analysis the component of the supply system for rural infrastructure, and introduced the changes in the supply of formal system of rural infrastructure after the founding of china, then examine the impact of the abolition of agricultural tax in china after the supply of rural infrastructure- related formal system and informal system and its performance, and the impact of system on the supply of rural infrastructure, according to economic theory and system analysis of the supply of rural infrastructure between the formal system and informal system, based on this specific case to explore the impact of formal system and informal system in supply of rural infrastructure, finally, according to the theory that the supply of multi- center, point out multi- center supply system for rural infrastructure is an inevitable choice key words: rural infrastructure, system transformation，formal system, informal system, system c o i n c i d e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家 有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中科技大 学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密， 在 年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 华中科技大学硕士学位论文 1 1 绪 论 1.1 研究背景及研究意义 农村公共产品包括农村基础设施和农村公共服务，其中农村基础设施是最重要 的农村公共产品，对农业生产、农村生活和农村社会稳定均有显著的影响。农村基 础设施有效供给有助于农村经济的发展和提高农民的收入水平。新农村建设要求加 大对农村基础设施的投资，中央政府每年不断通过转移支付增加对农村基础设施的 投资力度，但从目前情况来看，政府的投资并没有实现农村基础设施的有效供给， 而导致这一结果的主要原因在于农村基础设施的供给制度混乱、缺乏有效的制度安 排。比如，在供给中经常出现项目资金截流漏损； “形象工程”遍地开花，政府安排 的项目缺少长远规划，需求表达机制缺乏科学性和民主性；只注重建设而忽视项目 的管理和维护等现象，这些现实问题直接导致了农村基础设施有效供给不足。总之， 导致农村基础设施供给不足的主要原因在于供给无序，缺乏必要的制度支持。 多次农村调研发现，各地农村基础设施的供给中都有共同的问题，即农村基础 设施的供给制度混乱，缺乏有效的制度保障，因而各地的供给方式和供给的效率差 异很大。建国后，农村基础设施的供给制度在各个时期不断的发生变化：人民公社 时期，通过动员农民用劳动力替代资金的方式，充分利用各种社会资源，极大地提 高了农村基础设施的供给水平；家庭承包制后，中央政府对于农村问题不再像人民 公社时期那样关注，同时由于农民成为生产经营主体，农民在形式上成为农村基础 设施的供给主体。但由于农村经济刚刚起步，农民的经济实力有限导致供给能力不 足，基层地方政府也难以承担农村基础设施的责任，加上自上而下的决策机制，必 然造成农村家庭联产承包制时期农村基础设施供给总量不足、供给结构失调和区域 不协调等一系列问题。税费改革后中央政府加大了对农村的转移支付，农村基础设 施有了一定的财力支持，但是由于在家庭联产承包责任制的 20 多年农村基础设施的 发展已经严重滞后，中央政府难以在短期内提供足够的资金支持农村基础设施的供 给。另外，税费改革后农村基础设施供给出现了新的问题，政府为解决这些问题进 华中科技大学硕士学位论文 2 行了部分配套改革，但是这些改革缺乏相应的制度支持，导致各地基础设施呈现出 极不均衡的供给态势。 制度的目的是为各种行为沿着特定的方向提供一种指引，另一方面制度还包含 了两个方面的效用，一方面是激励效用，一方面是约束效应。如何改变目前农村基 础设施供给混乱的局面，是对当前供给制度的一种挑战，也是促使当前的供给制度 摆脱困境的催化剂。目前主要的问题是制度的激励效应没有发挥作用，而约束因素 却根深蒂固。如何将激励效应发挥出来以及将约束条件转化为激励因素是一个重要 的课题，也是解决目前农村基础设施供给困境的有效办法。 制度包括正式的制度和非正式的制度。一般情况下，在农村基础设施的供给中， 正式的制度一直发挥着主导作用，非正式的制度一直未被重视，而事实上在农村非 正式制度一直发挥着重要的作用，是供给制度不可或缺的部分。对正式制度和非正 式制度的微观分析，可以更加全面的考量农村基础设施的供给制度，提高农村基础 设施供给效率。 1.2 文献综述 1.2.1 国外农村公共产品和基础设施的研究现状 国外学者对于公共产品已经进行了较为全面深入的系统研究。公共产品包括纯 公共产品和准公共产品，其中纯公共产品指每人对某种物品的消费并不影响其他人 对其他人对该物品的消费。在实际生活中，大多数公共产品是以准公共产品的形式 存在，准公共产品是介于私人物品和纯公共物品之间的一种物品。 公共产品的供给 不同于私人产品可以通过市场来调节，而公共产品一般需要政府的参与（萨缪尔森， 1955） 。 同时也有学者提出公共产品并不一定要政府的参与， 尤其是对于准公共产品， 可以通过集团供给（布坎南，1965） ，还可以通过市场实现私人供给（科斯，1974） 。 由于西方发达国家较早的实现了工业化，已经解决了我国农村基础设施现在面 临的这些问题，加之西方国家和经济实力较强，农民人口相对较少和农民相对富裕， 农村基础设施供给问题不像我国这么突出，理论界更多的是对地方公共产品和服务 华中科技大学硕士学位论文 3 的研究，其中最著名是蒂布特模型。蒂布特用“用脚投票”理论证明了农村公共产 品可以实现有效供给，他认为在地方政府的竞争主要是公共产品和服务的竞争，因 为居民可以通过自由迁徙来选择他们需要的公共产品，这种竞争可以实现弄个产品 供给的帕累托最优，以实现资源的有效配置。 另外，西方国家一般在民主体制下研究公共产品供给问题，因此西方的研究在 很大程度上不适合我国国情。例如，西方国家的农民在一定程度上可以与政府部门 在税收和预算上的博弈，从而实现农村基础设施有效供给，这种情况完全不可能在 我国发生。在西方国家，税收政策和农村基础设施是影响农民迁徙和定居的重要原 因，由于土地等生产资料的私有化，作为理性经济人，农民可以选择居住的地方享 有适合自己的基础设施同时缴纳不同的税收，在这种税收竞争下进一步实现了基础 设施的帕累托改进（marie，2003） 。 1.2.2 国内农村基础设施供给现状研究 农村基础设施是最重要的农村公共产品，近年来，国内学者研究农村基础设施 热情很高，做了很多有益的尝试，较多研究集中在农村基础设施供给现状上，基本 形成了以下两种观点。 （1）农村基础设施总量供给不足。由于实行家庭联产承包责任制后，城乡二元 体制导致中央政府对农村的关注不够，其中最重要的是财政支持不足，农村基础设 施供给只能依靠地方政府，地方政府的财政困难导致农村基础设施只能依靠制度外 供给。制度外供给不仅加重了农民的负担，而且没有供给符合农民需要的基础设施， 在这种体制下必然导致农村基础设施供给总量不足。代表人物王磊（2004）等。 （2）农村基础设施供给结构失衡。从农民公社时期开始直至现在，我国农村基 础设施供给的决策方式一直是自上而下的供给决策，政府主导了农村基础设施供给。 但是政府在农村基础设施中存在许多弊端，最严重的就是政府没有根据农民的实际 需求制度供给决策，供给什么、供给多少完全由政府决定，而不是来自农民的需求； 另外出于政绩的考虑，政府官员往往选择能够供给突出政绩的工程，注重短期效益， 导致农民需要的基础设施无法供给，而供给的又不是农民迫切需要的，造成需求与 华中科技大学硕士学位论文 4 供给脱节。代表人物有汪前元（2004）等。 1.2.3 农村基础设施供给制度的研究 已经有不少学者对农村基础设施供给制度做了大量的研究，其中研究主要集中 在以下几方面： （1）供给主体不明确、中央政府与地方政府的责任不明晰。我国财政体制经过 了多次改革，中央与地方政府的财权与事权在改革中不断的变化，但是对于农村基 础设施供给的主体和政府间的供给责任一直没有明确。长期以来，地方政府尤其是 县乡政府承担了大部分供给责任，并通过制度外供给方式将负担部分转嫁给了农民。 由于农村基础设施的供给主体没有明确，在缺少财政支持的情况下，必然导致无人 愿意承担供给的责任，造成农村基础设施供给主体缺位，这是导致供给不足的重要 原因。代表人物有刘鸿渊（2005）等； （2）农村基础设施需求表达机制缺失、供给决策机制单一。长期以来，我国农 村基础设施的供给都是在政府的引导下供给的，因此就形成了一种自上而下的供给 决策机制，将农村基础设施的决策权全部交给了政府，而实际收益的农民却没有任 何参与决策的渠道；另一方面，农民对农村基础设施的需求表达机制缺失，农民无 法将自己的需求情况表达出来，或者无法通过自己的表达影响政府的决策，造成了 供需上的矛盾，决策者无法根据实际需求决策，在较大程度上影响了农村基础设施 的供给效果。代表人物有杨定金（2005）等。 （3）财政资金的非农偏好。相对于城市经济发展速度，农村不仅基础条件差， 而且经济加速度小，财政投资于农村的回报明显低于城市，因此，在有限的财政资 金的的状况下，中央政府将大部分资金用于促进城市经济发展，而对农村的投入相 对较少，实际上导致了财政资金的非农偏好。另外，财政非农偏好还会导致马太效 应，即财政非农偏好导致资金更多流向资金充裕的地方，因为资金充裕的地方投资 机会多，投资回报率高等。财政非农偏好进一步加大了农村基础设施供给的难度。 代表人物是周立新有（2005）等。 （4）城乡二元结构分割体制。由于农业与工业的特点决定了国家选择优先发展 华中科技大学硕士学位论文 5 重工业的的发展模式，在这种模式下逐渐形成了城乡分割的二元经济和社会结构。 长期以来，农村不仅缺少财政上的支持，而且在社会地位上得不到保障，进一步导 致农民对农村基础设施的需求得不到回应。代表人物有肖德均（2004）等。 （5）资金损耗与浪费严重。农村社会资本参与项目式供给造成项目资金的非生 产性消耗严重，农村基础设施一般以项目的形式供给，项目资金在逐级传递的过程 中发生损耗，经过的环节越多，损耗就可能越严重，加大了农村基础设施的资金筹 措成本。另外，由于农村基层财政不足，农村基础设施供给的资金往往被地方政府 挪用。由于资金紧缺导致农村基础设施供给不足，而另一方面资金浪费又是一个普 遍的现象。 （6）多中心供给机制。多中心供给机制是由多中心理论发展而来。美国学者埃 莉诺奥斯特罗姆针对公共事物治理过程中单中心治道思维提出了多中心理论。农 村基础设施多中心供给体制主要包含多中心的治理模式、多元化的供给主体以及多 中心的资金安排等。其代表人物有刘炯（2005）等 但是这些研究往往集中在影响农村基础设施供给的正式制度上。而对于影响农 村基础设施的正式制度的研究主要集中在对现状中的提问进行的归纳与总结，很少 有学者对影响农村基础设施的微观正式制度进行研究。 1.3 选题的研究预期目标、研究方法和创新性 本选题致力于对基础设施的供给制度进行详细的描述与思考，力求做到准确描 述导致当前农村基础设施供给局面混乱和供给能力下降的制度原因，通过对比分析 影响农村基础设施供给的正式制度和非正式制度的运行绩效，并结合案例分析供给 制度的变迁及其效果。在此基础上，对农村基础设施的供给制度设计提出政策建议， 在充分利用正式制度与非正式的制度激励，为构建新的农村基础设施供给制度提供 选择，最终以达到改进农村基础设施供给效率的目标。 本选题采取定性分析、对比分析和案例研究的研究方法。运用经济学、管理学、 社会学和政治学的理论分析制度问题，并将制度进行宏、微观的剖析，将影响农村 基础设施的供给的正式制度与非正式制度进行比较分析。案例研究通过大量的实地 华中科技大学硕士学位论文 6 调研，取得了丰富的第一手素材。然后去粗取精，去伪存真，通过对材料和案例的 分析，提炼出富有理论指导意义的内容和结论。 本选题的创新性在于对影响农村基础设施的供给的正式制度与非正式进行微观 剖析，并提出正式制度和非正式制度的吻合才是有效的制度安排。改变了过去往往 集中正式制度或非正式制度中的某一方面的研究状况，从而达到全面系统研究农村 基础设施供给制度的目标。 华中科技大学硕士学位论文 7 2 农村基础设施供给制度及其变迁 2.1 制度的内涵及其分类 2 . 1 . 1 制度的界定 关于“制度”一词，在东西方社会存在着不同的理解。根据webster third new international dictionary的解释，“制度”一般在以下三种意义上使用：意识注入遗 产继承等人为制定的行为方式；二是像法律等用来指导人们行为的规则的体系；三 是例如风俗、习惯等反应人们的基本需要、行为和价值观念等文化中的具有重要意 义的主导性规则。1汉语大词典对制度一词做了如下解释：（1）只在一定历史 条件下形成的法令、礼俗等规范；（2）制定法规；（3）规定；（4）制作；（5） 规模，样式。 2尽管东西方对制度的解释上存在差异，但是都把制度看作是人类行为 的规则或规范。 西方经济学家把制度规定为抑制人们“机会主义”行为的规范。老制度学派的 额代表康芒斯把它看作是“集体行动控制个体行动”；3新制度主义的代表诺斯的界 定是：制度是一系列被制定出来的规则，守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在 约束追求主体福利或效用最大化的个人利益行为。 4在国内学术界，有人赞成“制度 是社会规则”，并且主张“制度仅是正式的规则”。5 制度是“一系列被制定出来的规则，守法程序和行为的道德伦理规范”，是“以 宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正 式规则交错构成的一整套规则体系及其实现机制” 。 6制度的关键作用是 “增进秩序” ， “秩序鼓励着信赖和信任，并减少合作成本”。 7因此，制度能引导人们克服理性的 无知和不确定性的风险，降低交易费用，提高经济效率和社会发展水平。 2.1.2 制度的分类 制度有广义和狭义之分，斯蒂格利茨把制度分为正式制度和非正式制度，其中 华中科技大学硕士学位论文 8 狭义的制度指的是正式制度，正式制度是指人为的各种规定。而本文所论述的制度 不仅包括正式制度，而且还包括非正式制度。 正式制度指人们有意识制定出来的、由权威性的执行和惩罚机构加以实施的、 各种成文的规则，他们共同规范和约束人们的行为。 非正式制度，是社会共同认可的、不成文的行为规范，包括风俗习惯、伦理规 范、道德观念、意识形态等无形的约束规则。 8其中意识形态居于主导地位，它不仅 可以蕴涵其他非正式制度的内容，而且可以在形式上构成某种正式制度的理论基础 或最高准则。尽管意识形态是非正式制度的主要内容，但是意识形态不是本研究的 重点，本研究更多的关注影响农村基础设施供给的各种非正式制度。 2.2 农村基础设施的供给制度 农村基础设施供给制度并不是由某种单一的制度组成，而是由一系列影响农村 基础设施供给的制度集合。具体来说农村基础设施供给制度包括: （1）农村基础设施需求表达机制。需求表达机制的目标是将农民对农村基础设 施的需求真实的显示出来。公共产品的需求表达机制包括“以手投票”的公共选择 机制和“以足投票”的蒂布特模型。公共选择机制是通过民主投票方式决定政府的 政策；而蒂布特模型则假定公民可以自由流动，公民根据自己对基础设施的偏好而 自由选择合适的居住地并提供相应的责任。9 （2）农村基础设施决策机制。决策机制是指农村基础设施的供给的决定权如何 实现，具体包括需要供给哪种农村基础设施，什么时候供给以及如何供给等实际操 作问题。公共产品理论指出农村基础设施的决策权应该属于基础设施的直接受益受 益的农民。首先，农民是基础设施直接的收益者，根据谁受益谁供给原则，农民要 承担农村基础设施供给的任务，那么其应当享有选择供给种类的权利。其次，农民 是基础设施直接的受益者，他们知道哪种基础设施最重要。 （3） 农村基础设施供给资金的筹集机制。 农村基础设施是农村最重要的公共品， 由于公共产品的特性决定了政府必须供给，同时农村基础设施又具有明显的区域性， 属于区域性公共产品，大部分受益由当地村民享有，因此受益的农民也有供给的义 华中科技大学硕士学位论文 9 务。因此从理论上分析，政府和当地农民须共同提供农村基础设施的供给资金。 （4）农村基础设施生产和管理机制。奥斯特罗姆指出公共产品的供给和生产可 以分离，即农村基础设施的供给者不一定要亲自参与基础设施的生产，政府和当地 农民具有供给的义务但不一定要求他们参与实际的生产和管理。 2.3 农村基础设施供给的正式制度变迁 2.3.1 人民公社时期农村基础设施供给制度 新中国成立后，国家通过法律和行政命令在农村进行了一系列的制度变革，这 些制度变革是一种强制性变迁。人民公社制度就是在这时期诞生的，从 1958 年人民 公社化运动开始，直到 1982 年取消“政社合一”，这一段时间成为人民公社时期。 人民公社时期改变了过去农村基础设施供给制度。 （1）需求表达机制 人民公社时期的农村基础设施需求表达机制与人民公社的组织特征密切相关。 当时的人民公社即是基层政权组织，又是经济组织，承担着政治和经济的双重建设 任务，拥有调动绝大部分农村人力、物力和财力的权力，对所属生产大队和生产小 队实行严格的管理。农民由过去的“个体的人”转变为“国家的人”，不仅丧失了 对生产资料的所有权和剩余所有权，甚至丧失了对自身劳动的支配权。在这种高压 的管理体制下，农民缺乏对基础设施的主动需求，缺乏对需求的表达方式，也没有 需求上的差异。10农村基础设施的需求由公社或生产大队统一表达，农民是完全被 动的接收者。11 （2）决策机制 人民公社实行“政社合一”的制度，集体控制了农村大部分的物质资源和人力 资源，农村基础设施的决策方式也是计划式的自上而下的方式，民主渠道缺失，所 有的生产活动只能按照上级制定的计划进行。由于人们公社和生产队的全面控制， 农民仅仅是简单的向集体出售劳动的“社员”，他们对农村基础设施供给既无需求 的冲动也无决策的权利，所有的决策权都集中于生产队或上级政府。12 华中科技大学硕士学位论文 10 （3）筹资机制 人民公社体制下，农村基础设施的筹资方式有两种：一是财政供给方式，二是 制度外供给方式。公社财政对农村基础设施的供给只限于公社的部分项目，而对于 公社以下的生产大队和生产队的没有专门的财政支持。当时农村通过财政手段筹集 的资金非常有限，完全不能满足农村基础设施的需求，因此，还有赖于各级集体组 织所筹集的资金，这种筹集方式被称为制度外筹资。公社时期制度外供给最显著的 特点是大量使用劳动力，采用工分制下的双轨成本分摊模式，由公社统一安排劳动 力进行建设，不发工资，只计入工分，另外不足的资金按照人头分摊，劳动对资本 的替代达到了极致。 （4）使用和管理制度。 人民公社体制下，大部分的生产资料和产品都归集体所有，农村基础设施的产 权也属于生产大队或者生产队，而且基础设施基本全部用于集体生产，所以当时的 管理制度可以概括为集体所有、集体使用和集体管理。 从效率上来看，人民公社时期我国农村基础设施供给制度是一种相对均衡的制 度，而且供给的效率相对较高。 2.3.2 家庭联产承包责任制后农村基础设施供给制度 1978 年党的十一届三中全会之后， 在中国农村延续了 20 多年的人民公社制度逐 步解体，建立的家庭联产承包责任制，极大的释放了农村的生产力，农村经济得到 前所未有的发展，同时对农村基础设施的需求逐渐呈现起来。家庭联产承包责任制 后，基础设施的供给制度与人民公社时期的供给制度衣钵相承。 （1）需求表达机制 农村实行家庭联产承包责任制后，农民对基础设施的需求发生了较大的变化， 原来同质化的农民开始分化，随着家庭财产、生产安排和对未来的预期的不同导致 农民对基础设施的需求开始表现出较大的差异性。尽管农民对农村基础设施的需求 较大的提高并呈现出多样性，但是基础设施的供给却不是按照农民的真实需求来供 给，而是根据基层政府官员的政治和经济需要来安排。由于“搭便车”心理的存在， 华中科技大学硕士学位论文 11 农民往往隐瞒自己的真实需求；基层政府的行为具有明显的逐利性，作为理性的政 府官员在政治市场上会追求自身利益的最大化。13因而农民对基础设施的真正需求 难以有效表达，结果必然造成供求脱节、供给失衡等现象。 （2）决策机制 人民公社解体后，行政力量从农村撤离，加上村民自治制度的实施，农民应该 能够实现基础设施供给的自我决策，但是一种自下而上的表达机制未能建立起来。 农村基础设施的供给往往不是由受益的村民决定，仍由乡镇政府或上级政府硬性提 供。14出于对政绩、职位升迁和利益的驱驶下，基层政府为了维护自己的利益往往 不是提供农民迫切需要的基础设施，由于缺乏相应的协调机制，就形成了不能很好 反映农民真实需求、带有强制性的自上而下的基础设施决策机制。15 （3）筹资机制 实行家庭联产承包责任制后，农村的经济得到了较大的发展，农村基础设施供 给筹资机制仍然以制度内供给和制度外供给为主。国家为了保障经济的发展，财政 资金集中投资在能拉动经济增长的产业上，没有足够的财力支持农村基础设施建设， 导致制度内供给严重不足。而家庭联产承包责任制后，过去以劳动代替资金的筹资 方式不再适用，农村基础设施供给的责任只能由农民直接承担，筹资方式则必须向 农民收取费用。这种方式将过去农民的隐性的负担公开化，而且这种制度外的筹资 方式是农民的负担越来越重。 （4）使用和管理机制 家庭联产承包之后，农户成了独立的经营主体，基础设施的效用直接和农民的 利益直接相关。农民的生产生活在很大程度上受到基础设施的影响。但是农村基础 设施仍然延续集体所有、共同使用和共同管理制度，结果却导致集体所有，争抢使 用和无人管理的局面，严重的制约了农民的发展。 2.3.3 税费改革后农村基础设施供给制度 税费改革前期，三农问题已经严重威胁国家的发展和稳定，国家开始高重视三 农问题。为减轻农民负担，国家推行税费改革并取消了农业税，为填补取消农业税 华中科技大学硕士学位论文 12 后农村基础设施资金不足，国家加大财政对农村基层的转移支付。有了国家的财力 支持，农村基础设施状况得到了一定的改善，其供给制度也发生了明显的变化。 （1）需求表达机制 税费改革后，农村基础设施的需求表达机制进行了创新，即“一事一议” 制度的 诞生。”一事一议”制度为农村小型基础设施供给的需求表达提供了一个渠道，由 于部分农村小型基础设施供给所耗费的人力和财力较少，通过“一事一议”方式完 全可以由村民自己决定。但是由于“一事一议”所能筹集的资金的限制，不是所有 的农村基础设施都可以通过“一事一议”方式解决。对于耗费资源较多的农村基础 设施还是必须依靠国家财政支持，而对这类基础设施的需求仍然由政府代替农民进 行表达。因此，农村基础设施的可以部分农民的真实表达。 （2）决策机制 “一事一议”制度同样可以实现农民对部分小型基础设施的决策权。农民对基 础设施的决策可以根据实际的资源状况、承受能力和实际的需求安排基础设施的供 给。农民集资的数量标准在政策规定的范围内完全由农民自己决定，农民对未经讨 论表决的收费、集资和摊派有权拒绝，在防止加重农民负担的同时赋予了农民一定 的决策权。而对于必须依靠政府财政支持的基础设施的决策权仍然掌握在政府手中， 政府享有基础设施供给项目的审批权。因此，农村基础设施的可以部分实现农民的 自我决策。 （3）资金筹集机制 税费制改革后，国家通过财政转移加大对农村的基础设施的供给，农村基础设 施供给的筹资渠道由原来依靠制度外供给为主转变为以政府财政资金供给为主。但 从整体上来看，相对于农村基础设施供给所需的资金支持，国家每年通过转移支付 用于农村基础设施供给的资金还是十分有限的，因此短期内完全依靠财政资金实现 农村基础设施供给不太现实。中央有关文件规定，镇级道路建设资金由本级政府负 责安排；小型农业基础设施建设资金由区县政府安排基本建设计划时解决，对于村 庄内部的基础设施，部分可以通过“一事一议”解决。政府在农村基础设施供给中 开始承担更多的责任，同时农民仍然是农村基础设施供给不可或缺的主体。 华中科技大学硕士学位论文 13 （4）使用和管理制度 农村基础设施的产权安排决定其使用和管理方式。现阶段，农村基础设施的产 权一般为集体所有或者政府所有，因此在基础设施经常出现频繁使用而无人管理的 现象，导致基础设施过快老化或失效等问题。如何完善农村基础设施的使用和管理 制度，应从基础设施的产权制度着手。 华中科技大学硕士学位论文 14 3 后农业税时代农村基础设施供给的正式制度 制度可以分为正式制度和非正式制度，正式制度指人们有意识制定出来的、由 权威性的执行和惩罚机构加以实施的、各种成文的规则，他们共同规范和约束人们 的行为。正式制度的强制性、惩罚性和普遍约束性等特点决定其将对农村基础设施 供给将产生重大影响。总体而言，当前影响农村基础设施供给的正式制度主要包括 村民自治制度、农村基层财政制度、 “一事一议”制度和农村基础设施的产权制度。 3.1 村民自治制度与农村基础设施供给 3.1.1 村民自治与农村基础设施供给的关系 作为当前我国农村的重要治理制度，村民自治不仅是农村民主建设的重要内容， 而且也是农村基础设施供给的重要制度安排。村民自治制度和农村基础设施供给的 关系表现在两方面。 首先，村民自治是农村基础设施供给的组织形式，村民自治是农村基层的基本 治理制度。改革开放开始后，农村实行家庭联产承包责任制，农民自主性和农村经 济很大程度上获得了解放和发展。这就需要有一种新的制度来治理农村，村民自治 此时应运而生。由于单个村民的力量太小，不可能供给自我需求的农村基础设施， 只有依靠村民自治制度将村民组织起来，才能实现有效供给。另外，宪法中明确规 定村民自治参与农村公益事业的治理问题，这就从法理认可了村民自治作为农村基 础设施供给的重要组织形式。 其次，农村基础设施是村民自治的基础。农村基础设施是影响农村发展与稳定 的重要因素。农民只有在满足基本的物质需求的情况下才能谋求更大的发展。农村 基础设施的有效供给，不仅可以促进农村地区经济的发展，而且对农村社会稳定有 明显的促进作用，而只有农村社会稳定才能更好的实行村民自治。 华中科技大学硕士学位论文 15 3.1.3 村民自治制度对农村基础设施供给的影响 通过学者们的调查发现，四川大巴山地区的金村先后兴修水利、公路等公共工 程，改善办学条件、兴办文化阅览室和老年活动室、安装自来水等。16从理论上来 讲，村民自治制度为农村基础设施的供给提供了参与平台。但是，由于村民自治制 度本身的缺陷和实践中的问题影响了该制度的绩效。 首先，村民自治制度没有明确农村基础设施供给中各主体的权力与责任。基层 政府与村民自治组织之间关于基础设施的供给权责划分不明确。宪法只是笼统的规 定了村民委员会治理本村的公共事务和公益事业，并没有进一步的明确相关责任。 基层政府与村民自治组织之间对基础设施的供给的权利和责任无法明晰，必将导致 农村基础设施供给的低效率。 其次，村民自治的功能异化。在村民自治体制下，农村同时有两个权力主体， 一是在村民自治下的村民委员会，另一是接受乡镇领导的村党支部。前者是由村民 直接选举产生的，必须对村民负责，享有根据村民意愿对村庄进行治理的权力；但 后者也要对村民自治进行管理，同时村委会还必须向村党支部报告工作。在农村地 区同时存在两种权力，必然导致两者之间的斗争，引起效率的损失。而另一方面， 由于乡镇政府控制了村委会的“组阁权” ，村民委员沦落成村政府的代理人。所以在 村民自治制度下，农村基础设施的供给决策实际上往往不是由村民的自主决策，更 多情况是来自政府的决策，体现政府的意愿。 3.2 农村基层财政体制与农村基础设施供给 县乡政府的职能主要是资源配置职能，即提供本辖区范围内的基础设施和部分 具有跨地区外部效应的基础设施。17然而长期以来，我国农村基层财政不足长期困 扰基层政府，进而导致农村基础设施供给不足。 首先，农村基层财政困难导致农村基础设施供给总量不足。实行家庭联产承包 责任制后，城乡二元体制导致中央政府对农村的关注不够，其中最重要的是财政支 持不足，农村基础设施供给只能依靠地方政府，地方政府的财政困难导致农村基础 华中科技大学硕士学位论文 16 设施只能依靠制度外供给。制度外供给不仅加重了农民的负担，而且没有供给符合 农民需要的基础设施，在这种体制下必然导致农村基础设施供给总量不足。 其次，农村基层财政困难导致农村基础设施供给结构失衡。从农民公社时期直 到现在，我国农村基础设施供给的决策方式一直是自上而下的供给决策，政府主导 了农村基础设施供给。但是政府在农村基础设施中存在许多弊端，最严重的就是政 府没有根据农民的实际需求制度供给决策，供给什么、供给多少完全由政府决定， 而不是来自农民的需求；另外出于政绩的考虑，政府官员往往选择能够供给突出政 绩的工程，注重短期效益，导致农民需要的基础设施没有供给，而供给的又不是农 民迫切需要的，造成需求与供给脱节。 最后，农村基层财政差异导致农村基础设施供给区域不均衡。在中央财政不足 的情况下，基层政府承担了农村基础设施的责任。因此，基层政府的财力决定了农 村基础设施的供给水平。由于县与县、乡与乡之间的经济发展水平上存在差异，财 政困难的县乡的基础设施供给水平必然会低于财政稍好的县乡。因此，县乡财政困 难容易导致农村基础设施供给区域不平衡。 3.3 “一事一议”制度与农村基础设施供给 “一事一议”制度是指在农村税费改革后，村级范围内的公益性建设事业（如 乡村道路，桥梁，农田水利设施建设等）的筹资筹劳，必须通过村民民主表决的方 式来进行，即遵循量力而行，群众受益，民主决策，上限控制，定向使用，财务公 开的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，属于本村村民集体所有，由 村民委员会负责管理使用的农村基础设施供给制度。18 “一事一议”改变了传统农村基础设施供给方式，在一定程度上改变了长期以 来形成的政府主导供给农村基础设施的状态，农民可以参与到农村基础设施供给中 来。肯定了村民在基础设施供给中的主体地位，赋予了广大村民对基础设施供给的 参与权和选择权。从理论上来看， “一事一议”制度应该为农村基础设施供给找到了 一条有效途径。然而， “一事一议”制度在实践中却遇到了诸多现实问题。 （1）农村流动人口的增加了“一事一议”的组织难度。 “一事一议”作为一种 华中科技大学硕士学位论文 17 民主管理制度，必须召开村民大会或村民代表大会，且参会的村民必须达到一定的 比例。近些年，农村人口大量外流，留在乡村的人口也经常离开居住所务工，村民 大会缺席严重。而如今农村大量劳动力外流，不仅难以召开全体村民大会，就是召 开村民代表大会都很困难，即使勉强召开，也是老人和小孩去充数，很难发挥应有 的作用，导致“一事一议”议事难。 （2） “一事一议”制度的效率与公正受到各种权力制约。在村民自治体制下， 农村同时有三个管理主体，一是在村民自治下的村民委员会，二是接受乡镇领导的 村党支部，三是乡镇政府的行政管理权。前者是由村民直接选举产生的，必须对村 民负责，享有根据村民意愿对村庄进行治理的权力；但后者也要对村民自治进行管 理，同时村委会还必须向村党支部报告工作。最重要的是，乡镇政府的行政领导权 通过控制村党委直接延伸到农村的各个角落，村党支部在一定程度上沦为乡镇的派 出机构，完全接受乡镇的领导。在农村地区同时存在三种权力，必然导致三者之间 的斗争，引起效率的损失。19因此， “一事一议”制度在权力斗争过程下效率发生了 净损失。 （3）村干部的参与缺乏正面激励。 “一事一议”制度作为一种正式制度，需要 政府的强制力来维持，在村党委领导下的村干部就是该制度的执行主体。由于“一 事一议”制度是国家为了控制农民负担而设计的制度，不仅明确规定了每年农民的 负担上限，而且严格控制资金的使用，因此，村干部想通过“一事一议”获得额外 收益的机会很小，利益驱动降低；另一方面，乡镇政府对“一事一议”不够重视， “一 事一议”也就难以成为村干部的首要任务，得不到应有的重视。 （4）宗族势力影响“一事一议”的效果。传统中国是一个以宗族、家族为基础 的社会，宗族治理是传统社会的主要治理方式。到了现代社会，随着各种正式制度 的建立和人口的不断流动，宗族治理在农村不再像过去那样重要，但是不可否认的 是， 宗族观念还存在农民的思想体系中， 这种观念无形的把农村分成若干个集团。“一 事一议”是必须通过民主方式来实现其目标，不可避免会受到宗族势力的影响。宗 族势力在较大程度上影响了“一事一议”的效果。 （5） “一事一议”仍旧难以解决“搭便车”问题。奥尔森指出： “除非群体中人 华中科技大学硕士学位论文 18 数相当少，或者除非存在着强制或某种其他的特别手段，促使个人为他们的共同利 益行动，否则，理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的群体利益而 采取行动。 ”20基础设施消费的非排他性特征，导致“搭便车”行为的产生。 “一 事一议”是一种自主供给的方式，缺乏有效的措施保证村民不产生“搭便车”的心 理，从而使“一事一议”举步维艰。 （6） “一事一议”制度设计中也存在一些缺陷。为了防止农民负担加重，国家 在“一事一议”方面有较多的限制和详细的规定，其中有些规定过于详细且在实际 操作中不尽合理。21最突出的是筹资上限设定太低。为了防止加重农民负担，各地 相关文件规定“一事一议”的上限为 15 元。这项规定使得一事一议只能解决村庄的 小额开支，而对于农村基础设施等大额的开支则显得力不从心。 3.4 农村基础设施的产权制度 提高农村基础设施供给效率，建立高效的农村基础设施供给体系，使全体农民 享受到完善的基础设施带来的便利，农村基础设施的产权制度是一个不容忽视的问 题。 3.4.1 农村基础设施的产权理论 穆勒在政治经济学原理中指出： “尽管途径灯塔的船只受灯塔的指引而获益， 但若却很难向这些船只收费， 只有政府通过征税的方法， 否则没有人愿意建造灯塔。 ” 因此穆勒提出由政府是修建灯塔是最有效的。萨缪尔森则从边际成本的角度论证灯 塔应该归类为基础设施。但也有经济学家认为由政府建造的灯塔往往因经营管理不 善而导致低效；张五常还指出如果都有政府提供基础设施则会导致基础设施的供给 激励不足等问题。 3.4.2 农村基础设施的产权分析 农村基础设施的产权主要有三种可能形式：公共产权、私人产权和社团产权。 目前国内学术界对基础设施的产权安排存在着明显的分歧。 华中科技大学硕士学位论文 19 （1）公共产权 建国后，我国建立了以公共产权主的基础设施供给体系。改革开放后，城市基 础设施开始进行市场化改革，而农村基础设施一直维系着公共产权的供给体系。农 村基础设施的公共产权存在以下问题。首先，基础设施所需要的资金往往较大，单 独有政府提供是一个巨大的负担，大量的资金缺口会导致基础设施的供给不足；其 次， “政府失灵”的存在使公共产权的效率大大降低，基础设施的供给完全由政府垄 断容易导致腐败和效率损失。 （2）私有产权 城市基础设施率先打破了公共产品的约束，引入私有产权，私有产权要求通过 市场方式提供基础设施，就必须遵循“看不见的手”的游戏规则。通过市场的参与 不仅可以减轻政府的负担，而且可以达到监督政府的目标。但是由市场参与的农村 基础设施私有产权却面临着许多问题。首先，农村基础设施的客观属性决定由私人 经营会存在效用实现不足。私人经营农村基础设施必然会限制私人消费，从社会福 利讲就存在效用实现不足的问题，造成社会福利的损失。同时，农村基础设施的低 回报的特点决定了私人对基础设施的供给会出现供给的不足。其次，农村基础设施 的产权私有同样不能解决“搭便车”的问题。因为设计一套排他的装置要么在技术 上不可行要么实行的成本过高” 。最后，农村基础设施私有化可能会导致社会资源的 浪费，私人供给基础设施可能因