（行政管理专业论文）公用事业市场化的风险防范与控制.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 2 0 世纪7 0 年代末以来，以英国为代表的许多经济发达国家掀起了一股市场化 改革浪潮，对包括中国在内的世界各个国家产生了相当大的影响但是，任何一 种制度安捧均是各有利弊。尤其在我国市场化起步较晚的情况下。公用事业市场 化面临着来自各个方面风险的挑战风险的存在，损害了公众的利益，不利于公 用事业市场化的推进然而，目前提及市场化，舆论一边倒地认为是政府、企业 和社会公众。三赢的结果，却忽视了其中隐藏的风险于是，当前对于公用事 业市场化的风险防范与控制研究，具有极其重要的理论和现实意义如低价出售 经营权可能会造成国有资产的严重流失，扭曲了社会财富的合理分配；市场化改 革减少了政府原先直接干预的成本，但是却很可能增加新体制的运行成本 论文分为四部分第一部分，着重对公用事业市场化进行概念分析，包括物 品的分类，公用事业及其公用事业市场化的定义；区分市场化、私有化和民营化 等易混概念，总结了公用事业市场化的理论和实践支持第二部分，着重对公用 事业市场化进行风险分析，包括经济风险、社会风险、政治风险等第三部分， 着重介绍国外公用事业市场化的风险防范与控制理念，并总结其启示，包括英国、 美国、韩国和印度等国的公用事业市场化风险控制经验第四部分，也是全文的 重点，主要是对我国公用事业市场化风险防范与控制的对策探讨通过健全法律、 政策体系和出台完善管制机制等方面的措施从而达到有效防控各方面风险的耳 的 【关键词】：公用事业市场化风险防范控制 山东大学硕士学位论文 i i 皇暑日审皇| i i i i a b s t r a ( 汀 s i n c et l a ce n do f1 9 7 0 s , m a n ye c o n o m i c a ld e v e l o l 捌lc o u n t r i e sh a v er a i s e da s t o c km a r k e ts i t er e f o r mt i d e , t a k i n ge n g l a 玎d 鹪r e p r e s e n t a t i v c t h i st i d eh a si h eq u i t e t r e m e n d o u si n t l u e n e ct oe a c hc o t m t r y , i n c l u d i gc h i n a b u t , a n yk i n do fs y s t e m a r r a n g e m e n tr e s p e c t i v e l yh a st h ed i s a d v a n t a g e s , e s p e c i a l l yi na n do u rc o t m l z y , w h i c h u t i l i t i e sn 嘣d 【e ts t a r t sl a t e r l lt h ep u b l i cu t i l i t i e sm a r k e tf a c e sm a n yk i d so f r i s k t h er i s k e x i s t e n c e , w i l lm a ：i h a r mt op u b l i c sb e n e f i t , a n di sd i s a d v a n t a g e o u st ot l a cp u b l i c u t i l i t i e sm a r k e ta d v a n c e m e n t h o w l e r , a tp i 璐如l rf o rt t t i l i t i c sm a r k e t , m ep u b l i c o p i n i o nf a l l st ot h eg r o u n dt h o u g h t t h a ti st h e t h r e ew i n s 。r c s u l ta m o n gg o v e r n m e n t , t h ea 疵印l r i a n dt h es o c i a lp u b l i c , a c t u a l l yh a sn e g l e c t e dh i d e a w a yr i s k s t h e r e u p o n , r e s e a r c h i n ga b o u tt h ep u b l i cu t i l i t i e sm a r k e tr i s k s g u a r da n dt l a ec o n t r o lh a st h e e x l z e m e l yi m p o r t a n tt h e o r ya n dt h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e f o re x a m p l e ，s e l l i n gt h e o p e r a t i n gf i g h t 砒t h el o wp r i c ei sp o s s i b l et ob ea b l et oc r e a t et h es t a t ea s s e ts e r i o u s l y t od r a i n , t w i s tt h er a t i o n a lp u b l i cw e a l l hd i s t r i b u t i o n ；t h el l 姐r k e tr e f o r mr e d u c e st h e c o s tt h a tg o v c m m e n ti n t e r v e n e do r i g i n a l l ya n dd i r e c t l y , b u tw h i c hi sa c t u a l l yp o s s i b l e t oi n c r e a s et h ec o s tf r o mt h en e w s y s t e m t h ep a p e rd i v i d e si n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r te m p h a t i c a l l yc a l l j e so nt h e c o n c e p t u a la l l a l y s i st ot l a cp u b l i cu t i l i t i e sm - k e t , i n c l u d i n gt h eg o o d sc l a s s i f i c a t i o n , t h ed e f i l a i t i o no fp u b l i cu t i l i t i e sa n dt h ep u b l i cu t i l i t i e sm a r i 【e i 。d i f f e r e n t i a t i n gt h e c o n c e p t so ft h em a r k e t , t h ep r i v a t i z a t i o a n dp r i v a t e l yo l 舶l c da n ds oo n , w l a i e l a 瓣 e a s yt om i x s 1 m r i z i n gt h e 肼l b i | i cu t i l i t i e sm a r k e tt l l , , o r ya n d 也ep i 翟畦s u p p o r t t h es e c o n dp a r te m p h a d e a l l yc i i l t i c s0 1 3 t l a cr i s ka n a l y s i st ot h cp u b l i cu t i l i t i e s 舶a 蛾 i n c l u d i n ge c o n o m i c a lr i s k , s o c i a lx i s k , a n dp o e t i c a lr i s ka n d 0 n - t h et h i r dp a r t , e m p h a l i e a l l yi n t r o d u c e st h eg u a r da n dt l a ce o l m o li d e ao f t h eo v c i t s i 强sp u n i ct l t i l i t i e s m a r k e tr i s k , a n ds u m m a r i z e si t se 1 i g h t c m e t , i n c l u d i n gp u b l i cu t i l i t i e sm a r k e tr i s k c o n t r o le x r 商e - c ci n 班i g l a n d ，u s , s o u t hk o r e aa n di n d i aa n d o n t h ef o u r t hp a r t , 鹪t h el 【e yp o i n t , m a i n l yd i s c u s s e sf i l eg u a r da n dc o n t r o l 瑚t e i 柚s u 嘲t or i s k so f o u tc o u n t r yp u b l i cu t i l i t i e sm a r k e t , i n c l u d i n gt h el e g i s l a t i o n , 恤p o l i c ya n ds y s t e m 2 山东大学硕士学位论文 k 删l s ：p u b l i cu t i l i t i e s ；m 越蛔r i s l 【；舒珊咄c o n 血 o l 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果除文中已经注明引用的内容外1 本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明，本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：弧叁b 日期： 口q 训6 万 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论支作者签名：盟导师签名：褪日期：一枷1 ，万 导言 在国外，公用事业的市场化供给是一件很普遍的事情，因此，对公用事业的市 场化研究也就比较重视早在1 9 6 9 年，美国管理学家彼得f 德鲁克就提出了市场 化的建议，上个世纪七十年代后期，以萨瓦斯( s a v a s ) 、普尔( p o o l e ) 、斯番( s p a n n ) 、 罗斯巴德( r o t h b o r d ) 、菲斯克( f i s k ) 等人为代表的著名学者的研究和著作都对市 场化起萋l 推动作用 。 。 公用事业属于最重要的公共产品和公共服务，由于公用事业所具有的公益性， 长期以来发展公用事业都被认为是国家的责任、政府的职能，应由国家投资、国家 建设和国家经营然而，随着经济社会的发展。这种维持公用事业的制度形式已日 显艰难在完全由政府提供的公用事业领域表现出：公用事业的经营部门机构臃肿， 效率低下，亏损现象严重，政府财政负担日益加重；由于经营者缺乏积极性和主动 性，服务质量难以提高，民众怨声载道；由于公用事业提供主体的单一性，使得经 营部门没有忧患意识，缺乏创新精神，公用事业的发展极为缓慢 2 0 世纪8 0 年代以来，无论在发达国家还是发展中国家都掀起了一场公用事业 市场化的改革浪潮，把原来由国家垄断经营的公用事业实行放松管制，允许各种民 间资本和国外资本通过竞争进入公用事业领域并且以多种形式从事经营，实现了公 共部门与私人部门相互合作的公用事业发展模式的制度变迁 从众多国家的实践经验中得出，公用事业的市场化已经成为公用事业制度安捧 的一个大势所趋虽然，我国公用事业市场化起步相对较晚，但无论是政府、还是 学术界和社会各界对此都表现出极大热情，公用事业市场化在我国的探索日渐展开 在国内，检索到的文献大致可以分为以下两类；类主要是从经济学的视角分析， 运用政府管制经济学的基本理论，探索性地研究我国自然垄断产业民营化改革及政 府管制问题另一类则从技术层面进行分析，探讨市场化过程中以及市场化后要解 决的核心问题，如定价问题，模式问题等无论是从经济学的视角还是从技术层面 分析，都偏重于正面的理论探讨，很少涉及对其潜在风险的研究然而，任何改革 都不是一帆风顺的，并且随时都会夹杂暴风骤雨，更何况公用事业市场化是一个极 其复杂的过程从逻辑上和现实中都可以看出，公用事业市场化改革可能存在损害 山东大学硕士学位论文 公共利益的各项风险，风险的出现可能导致严重的后果，如由于竞争的缺失造成效 率低下。市场化后价格飙升带来了危及公平性的风险。各种腐败现象乘机而入等一 系列问题都会危及到民众利益，从而使政府的合法性得不到保障 当前，对市场化风险的探索相对于对市场化的正面论证而言，实际上十分贫弱 从国内的情况看，关于这方面的材料仅有为数不多的几篇综述性论文，或是散见予 一些书籍中，有关这一课题的专著中译本或者中国学者的系统论著不多见这主要 因为我国市场化的发展起步较晚，许多的基本框架都是在借鉴国外经济发达国家改 革基础上的简单模仿目前关于公用事业市场化改革的研究应该要处于谨慎探索阶 段如果仅仅讨论改革所能达到的正面效应，而忽视对改革过程中所面临的各种风 险因素的分析，无疑将阻碍公用事业市场化改革的发展进程，因此当前对其潜在风 险的研究具有重要的现实意义本文从公用事业的定义及其公用事业市场化的理论 和实践入手，分析了当前在公用事业市场化进程中可能存在的风险隐患，结合国内 外的一些实践经验，提出了防范与控制各种风险的措施风险的出现并不是盲目否 定公用事业市场化的借口，只要及时发现风险的存在，采取有效的措旌来应对之， 相信公用事业市场化的改革之路必然前途光明 2 山东大学礤士学位论文 一、公用事业市场化的概念、理论与实践 ( 一) 公用事业市场化的概念分析 1 物品的分类及公用事业的界定 依据传统理论，人们将物品分为私人物品和公共物品两类私人物品是指具有 消费中的竞争性和捧他性的物品，可以完全放开由市场来提供，并通过市场机制来 实现供求平衡和资源优化配置。其余的为公共物品，不周公共物品按照所具有的非 竞争性和非捧他性的程度不同，可以分为核心公共物品和混合公共物品两大类核 心公共物品( 如国防，外交、国家安全等) ，也称为纯公共物品。因其具有完全的 非竞争性和非捧他性，应该由政府提供和生产混合公共物品( 如基础设施、市政 公用设施、环境保护、城市规划、公共交通、消防救灾等) ，又称准公共物品，是 指处于纯公共物品和私人物品中问的物品，是不纯粹的公共物品，不完全满足非竞 争性和非排他性两个特征条件，可以通过市场机制加强竞争来实现供给 一般而言，公用事业的产品和服务大致包括两类：一类是纯公共物品；另一类 则是混合公共物品同其他行业，特别是竞争性行业相比，公用事业的产品和服务 具有不可替代性，是广大社会公众的消费必需品，具有公用性、公益性、消费上的 非竞争性、利益计算上的不确定性、生产经营上的规模性等特点，在运营中公用事 业还表现为投资大、回收期长、市场化程度低、价格机制不灵活等特点本文是以 混合公共物品类的公用事业作为研究重点 2 公用事业市场化的内涵 所谓公用事业市场化，就是在公用事业领域，通过引入竞争等市场机制，打破 长期以来由政府垄断的经营模式，转变为由政府、社会及私人等通过竞争实现的多 种形式的投资和经营模式市场化的形式主要有委托授权，包括合同承包、特许经 营、补贴，法律直接授权等方式：致府撤资，包括出售，无偿赠与等方式：政府淡 出，包括民间补缺、撤出、放松规制等方式。 公用事业的市场化的主要内容包括( 1 ) 民营化，即政府通过引入真正的市场竞 m ie & 萨瓦斯着，月毒忍等译民曹化与公私善门的伙伴关秉 ，中田人民大学出版社，第l 蠲页 山东大学硕士学位论文 争机制，将以往国有、公营的公用事业的所有权或经营权有偿转移到民间进行商业 运作的过程；( 2 ) 投资主体多元化，即从单一的政府财政投资向吸收民营资本、国 外资本转变；( 3 ) 竞争化，即由自然垄断性向竞争性转变；( 4 ) 经营化，即在公 用事业的公益性基础上向经营性拓展，由事业逐渐向产业转变 提到公用事业的市场化。很容易与民营化、私有化等概念相混淆。甚至合而论 之的情况也很多见因此，本文有必要对市场化、民营化和私有化的概念加以简单 区分 ( 1 ) 市场化不等于民营化民营化是政府通过引入真正的市场竞争机制，将以 往国有、公营的公用事业的经营权转移到民间进行商业运作的过程简而言之，即 在公用事业的运营中逐渐增加民营经济比重，缩小国有企业的经营范围的过程从 概念来看，民营化与市场化有相似之处，即更多地依靠民间机构，更少依赖政府来 满足公众的需求，但民营化不等市场化，市场化本身具有更为广泛的含义，民营化 仅能作为市场化的重要方面或者较深入的表现公用事业的市场化不仅包括将公用 事业交给私人企业或个人来运作这一种模式，还包括由政府供给公用事业或者政府、 私人的合作供给等多种经营模式 ( 2 ) 市场化也不等于私有化不少人认为，市场化就是私有化，即把国有企业 的资产出售给私人企业或个人，因此，市场化的前提和基础就是私有化，没有私有 化，就不能实现市场化，甚至把市场化等同于私有化这实际是来自许多西方经济 学家的片面观点社会主义市场经济理论则认为，市场化可以允许多种所有制成分 存在，而不仅仅是单一的私有制在多种所有制存在前提下，同样可以有市场运作 私有制的存在只应是多种所有制中的一种市场化并不必然将公用事业推向私人， 只是对过去由政府直接经营的模式的扩展无论由政府、社会还是由企业经营，政 府都应该要加强管制，保护广大社会公众的利益 ( 3 ) 民营化与私有化也不同民营指的是经营权的改变，而私有则指的是所有 权的归属问题民营与公用事业的所有权没有必然联系，在所有权民有的情况下， 实行民有民营，但即使在所有权国有的条件下。也可以实行国有民营所以，民营 咂永成：i 公用业市场化政策潜在的公共风险及其控翻对策研究) ，出自黄卫平在糸虞主辅当代中国政 治研究报告i v 。社会科学文献出版社摹3 7 8 页 山东大学磺士学位论文 不等于私有，而民营化也就不等于私有化 ( 二) 公用事业市场化的理论与实践 1 公用事业市场化的理论基础 上个世纪八十年代以来，许多发达国家对公用事业领域进行7 市场化改革，随 后世界范围内掀起了市场化的热潮，关于公用事业市场化改革的理论也相当丰富 ( 1 ) 产权理论 产权，指凭借对企业资产的所有、占有、支配和处置，给所有者和占有者带来 一定收益的权利o 科斯产权理论证明了产权对经济效率的提高是极为重要的产权 明晰有利于降低交易成本，避免交易过程中出现的失信行为 原先公用事业在国有、公营的模式下运营，政府既是所有者又是经营者，产权 没有明晰，很容易受到负外部性的影响。从而使得资源在共同所有权的情况下遭到 破坏，出现所谓的。公地悲剧”因为在资源属于公共产权时，往往缺乏有利于提 高技术水平和获取新知识的激励机制，这便为共有者搭便车提供了有利时机，从而 导致资源的浪费所以，明确界定产权，强化产权约束是改善公用事业在国有、公 营模式下低效率的关键所在清晰企业产权，使投资主体由一元化变为多元化。有 利于企业从自身利益出发，合理使用资源，提高内部监督、管理水平，提高经济效 率 2 0 世纪8 0 年代以来国际垄断资本为了在全球推进私有化浪潮，开始包装并 推行科斯产权理论它的核心观点和理论是，产权的主体必须是私人如果是公共 的，则产权模糊和效率低下；如果是个人私有的，则产权清晰和效率最高国有企 业要退出切竞争性领域因此，解决类似。公地悲剧”这样的问题，最重要的就 是要在加强政府管制的前提下把共有资源变成私人物品 王俊蠢月小梅；中胃自艇断产业民蕾化改革与政府警翻政簸，艇济管理出版社。2 0 0 4 年2 月簸，第笱 页 在十茂的草曩上，住着许多牧民，牧民每有自己的羊群开始的时候。牧民髓簟曩上放牧羊在草场 上吃簟牧民们在公共的草曩上放牧莽羊美的牧草彝肥了羊群，也使牧民t 】过着相当事福的生活但是 麓着时光的流逝，这里的人口在增加，草场上的羊也在增加由于苹的蠡t 不断增加- 面土地是固定的，草场 开始失去自爱养护的娩力量后的结果是这里的簟场上，土地变得寸摹不生由于共有土地t 过度放牧导系摹 场的荒滇化羊饿死了人失去了生活的经济来膏这就是所谓的。公地悲嗣 王俊t 一小棒t 中田自然垄断产业民警化改革与政府警翻政簟。经济管理出版社2 0 0 4 年2 月鬣，第麓 翼 山东大学硕士学位论文 ( 2 ) 委托代理理论 委托代理关系泛指一种涉及信息非对称的交易，交易中拥有信息优势的一 方称为代理方。另一方称为委托方从经济学的角度看，经济行为的主体是理性的 。经济人即以追求自身利益的最大化作为其目的在委托代理关系中，由于 双方目的不一致性及信息的非对称性，委托方与代理方之间总是难以实现理性双赢， 代理方在非对称的信息环境中总是最大限度地增进自身利益，表现为趋利性、欺诈 性和善变性，以至于产生对委托方不利的行为如代理方利用信息的不对称，使得 服务质量难以保证代理方隐蔽对自己不利的行为和信息等，从而给委托方增加了 信息成本、监督成本和对策成本 在公用事业的运营中存在两层委托代理关系，一层是公众和政府的委托代理关 系，其中公众是委托方，政府是代理方；另一层则是政府与运营企业问的委托代理 关系，政府是委托方，企业是代理方 在政府投资运营公用事业的过程中，作为政府行为代理人的企业并不能总和政 府的目标一致作为产权的最终所有者，甚至公用事业运营的直接管理者。政府很 难独立、公正的对众多公营企业进行监督由于缺乏有效的监管，极易导致信息不 对称，使得公用事业的代理方公营企业，很可能会违背委托方一政府的公共 性初衷；此外，由于缺乏相应的激励约束机制，公营企业运营效率和积极性不高， 也难以提高公用事业产品和服务的质量 政府企业的委托代理关系能否有效实现决定了公众一政府的委托代理的 良性关系的实现与否政府作为公众的代理方，满足人们对生活必需品的需求、追 求社会福利的最大化是其义不容辞的责任因此，在市场化的过程中，政府自然而 然地成为公共风险的最终承担者公用事业产品和服务的提供失灵，将使得公众对 其代理入政府的信任度下降，引发信任危机，从而导致公众一政府这一委托 代理链条的失败 委托代理理论认为，为了解决代理问题，应该利用市场竞争机制约束代理人行 为因为，在市场经济中，即使在所有权与控制权分离的情况下，由于存在着经理 市场、产品市场和资本市场的竞争，代理人所受到的压力是多方面的，这种压力使 代理人不敢过于偏离委托人的目标而为所欲为，从而使代理成本被限制在某一限度 内，不可能无限制地增长此外，还要设计有效的激励约束方案并对代理人的工作 进行严格监督和准确评价在委托人与代理人签订合同并实施之后，委托人必须对 代理人的工作实施有效的监督和准确的评价，并把评价结果作为委托人对代理人实 施奖惩决策的依据只有在有效的监督下，才能防止代理人的欺诈或偷懒；只有准 确评价，才能赏罚分明，真正起到激励约束作用 。( 3 ) 公共选择理论 一般认为，由于公用事业具有公共属性，如果放手由市场运作可能导致分配不 公平等市场失灵现象，因此有必要由政府进行干预然而，公共选择理论从。经济 人”的假设出发，认为作为公用事业提供者的政府也是理性的经济人，与普通人相 比没有什么不同的利他动机，追求自身利益的最大化是其目标在实现其自身利益 的最大化的过程中，政府可能会利用手中的权力，以牺牲民众的公共利益为代价以 权谋私：此外，作为。经济人。的政府还有可能存在寻租行为，即在各种利益的诱 惑下，有的行政官员不可避免地会利用自己手中的权力与社会中的利益群体发生权 钱交易。滋生腐败 公共选择理论认为，由政府投资、国营企业运营的公用事业提供模式存在种种 弊端：其一，从政府的性质看，政府提供公用事业产品和服务的动机并非经济效益 ，的最大化，而是社会效益的最大化t 并且从理性。经济人”的角度看，官员还要追 求个人效用的最大化，包括机构及人员规模的最大化、自己升迁机会的增加等这 与在市场运作中私营企业追求经济效益目标的动机大为不同，市场中的企业经理具 有强烈的降低成本、追求利润的动机，因此企业具有创新激励的机制其二，由于 政府部门垄断了公用事业产品和服务的供给，缺乏优胜劣汰的竞争机制，致使政府 运作低效率，甚至会出现机构膨胀，冗员过多，行政成本浪费等后果而在市场竞 争的环境下。私营企业必须不断设法降低成本和提高效益，才能在市场中取得立足 之地其三，政府既是裁判员，又是运动员，不合理的监督机制致使公用事业产品 和服务的提供既无市场的调节，也无制度的有效制约现实中，政府提供公用事业 产品和服务是在信息不对称的环境中进行的，政府和公营企业往往会利用地位的优 势，垄断相关信息，使得公众因缺少足够的必要的信息从而难以有效地监督政府和 m 田荚一蕾公共f 曩视角下的政府公共曩务事业井包研究，哈尔滨工业大学磺士学位论文 山东大学硕士学位论文 公营企业的活动 ， 公共选择理论揭示了完全由政府提供公用事业可能带来政府失灵的后果并指 出，为了避免政府失灵，政府在一定程度上应放松对公用事业的管制，将决策和执 行分开鼓励公用事业产品和服务供给者的多元化竞争发展，一方面使得公众有在 多元的供给者之间选择的权利和用以选择的资源市场的压力能够追使公用事业提 供者对顾客的需要做出反应，从而迎合公众需求另一方面竞争能够提高效率使投 入少产出多。推动技术创新，提高组织内部员工的士气，改善服务以赢得更多的顾 客因此，公共选择理论主张打破由政府垄断提供公用事业的坚冰，适当将部分公 用事业的供给权释放给社会和市场，重新定位政府角色应该是。掌舵”者，而非。毙l 桨”者，为公用事业的市场化提供了相应的理论支持 2 公用事业市场化的实践 公用事业的经营，一般有三种方案一是政府直接经营；二是完全私人经营； 三足由玫府、私人等多方合作参与运营实践证嘎，长期以来，我国公用事业运营 的基本模式是政府投资建设、财政补贴运营，国有企业垄断经营在这种投资主体 单一的经营模式下，政府掌握经营公用事业的大权，由于缺乏竞争机制，使得一方 面公用事业的经营单位机构臃肿，效率低下，长期亏损经营，财政负担沉重；另一 方面国有企业长期处于缺乏自主权和积极性的境界，服务意识淡薄，服务质量差 因此，公用事业市场化的目的就是要改变以往由政府单方面提供公用事业的经营模 式，继而实现由以上述三种方案为基本内容的市场化的多种经营模式 当前，无论学术界、政府还是企业界，各方基于不同的动力，从不同的角度， 对公用事业市场化进行了相应的研究，从而为公用事业市场化的加速推进奠定了基 础 ( 1 ) 公用事业市场化已成为国内外学术界的共识 近年来，公用事业市场化改革成为我国经济学、政治学、公共管理学等领域的 研究热点和基本政策主张之一以研究公用事业市场化的专业非营利性机构天 则公用事业研究中心为代表，国内涌现出许多知名学者和机构投身研究此领域，公 用事业市场化的理论研究日渐成熟天则公用事业研究中心一贯致力于推进我国经 济市场化改革，多次成功举办“中国公用事业市场化( p p p ) 改革论坛”，出版了关于 0 山东大学磺士学位论文 我国公用事业民营化的诸多研究系列，其中中国城市公用事业绿皮书一公私合作 制的中国试验一书在国内外公用事业领域引起较大反响 在西方。关于公用事业市场化的理论成果相当丰富，包括：一是政府管制理论 主张政府放松管制，将大量的经营性公共服务职能以合同、特许等方式外包给私人 企业，管制方式从直接管理转向间接调控；二是政府再造理论主张以建立。企业 化政府”为目标，在政府管理中引入顾客至上、市场导向、竞争导向的价值观，为 公民提供无缝隙的公共服务；三是公私伙伴关系理论主张将政府与私人的管理与 被管理关系转变为平等的合作伙伴关系，政府通过与私人合作，利用民间资源，推 进公民参与：四是所谓的第三部门理论主张由不以盈利为目的的民问组织承担公 益性的社会服务职能，建立位于政府与私人之问的非政府组织o 西方丰富的理论论 证表明，有效地推进公用事业市场化有助于缩小政府规模，降低政府成本，改善公 共服务的质量和水平 ，( 2 公用事业市场化相关政策和法律的出台一 在各地纷纷掀起公用事业市场化改革热潮的同时，政府有关部门相继颁布了一 些法律法规和相关政策，这不仅是对公用事业市场化改革的合法性的政策确认，而 且为改革的继续深入和拓展注入了动力 2 0 0 2 年1 2 月建设部发布的关于加快市政公用行业市场化进程的意见 ，标志 着市政公用行业市场化进入了一个新的阶段该意见 的主要内容是t 第一，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资，合作等多种形式，参与市政 公用设施的建设，形成多元化的投资结构对供水、供气、供热、污水处理、垃圾 处理等经营性市政公用设施的建设，公开向社会招标，选择投资主体 第二，允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营采取公开向社会招标的方 式，选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经 营单位，由政府授权特许经营 第三，通过招标发包方式，选择市政设旄，园林绿化、环境卫生等非经营性设 施日常养护作业单位或承包单位逐步建立和实施以城市道路为载体的道路养护、 绿化养护和环卫保洁综合承包制度，提高养护效率和质量 嘴索伟，公共行政市嚣化与特许经营制度在砍美，ft 于伯 捌日报 似年2 月1 9 日第8 版 9 山东大学礤士掌位论文 i 宣宣宣i 盲暑i 宣宣暑暑i 皇i 一m l 一 第四，在城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等市政公用 行业实施特许经营制度，由政府授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品 或服务进行经营的权利，即特许经营权西 2 0 0 5 年2 月2 5 日，国务院出台了关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制 经济发展的若干意见 ( 以下称意见) ) ，规定：允许非公有资本进入垄断行业和领 域加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步 引入市场竞争机制允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府 特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、 公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资，建设与运营 意见) 还进一步规定，在放开市场准入的同时，要加强政府和社会监管，维 护公众利益意见 的出台不仅给民营经济的发展带来了好的机遇，也为公用事业 市场化提供了有利的依据o ( 3 ) 公用事业领域已经成为民同资本和国外资本的投资热点 2 0 世纪9 0 年代以来，随着市场经济的发展，我国的市场化改革逐渐深入到公 用事业领域尤其是在上海、深圳、广州、南京、杭州等城市。市场化的步伐相对 较快，公用事业的经营权逐步向民间资本和国外资本敞开大门，各政府纷纷鼓励和 引导民间资本参与供水、公共交通，能源、污水处理等基础设施及其公共事业建设， 并取得了令人瞩目的成就 综观我国各公用事业领域市场化改革的历程，目前比较成功的模式主要包括： b a r 模式，p p p 模式。t o r 模式，合资模式，直接购并模式，纯民营模式等 1 3 0 1 ( 建造一运营一移交) 模式。目前在国内比较流行，它采用的是以民间资本 为主的投资模式具体的操作程序为。民营企业和政府有关部门签订协议，然后由 民间资本负责制造某一项目或工程，同时拥有特定的运营时限，时限达到后再移交 给政府部门国内规模最大的上海竹园第一处理厂项目，即以民间资本为主的投资 联合体以1 3 0 1 形式建设并运营2 0 年 。 p p p ( 公共民营合作制) 模式是国际上刚刚兴起的一种新型的政府与私人合作提 。j i 设部。关于加快市政公用行业市场化进程的意见 。田务院t 关于鼓威支持和引导个体私蕾等非公有翻经济发晨的若干童见 一 山东大学硬士学位论文 供公用事业产品和服务的形式，常常用于公共基础设施的建设方面即，政府部门 多以政府采购的形式，与特许经营企业签订特许合同，由私人企业负责筹资、建设 及经营政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，可以促进公用事业的 加快建设及有效运营北京地铁5 号线的建设和运营就是采用了这种运作模式 t o t ( 转让一经营一转让) 模式，即由政府投资建设的项目，在一定时期内有偿 转让于非政府投资主体经营，政府回收资金可用于新项目建设，并最终拥有项目的 所有权简要的说，就是政府在一定时期内向民营企业或外企有偿转让某一项目的 使用权、经营权和收益权当前，这种民营化的形式在我国城市的基础道路建设、 市政设施、公共交通等方面运用的较多一些 合资模式，即采取国内资金与国外资金相互联合的方式，合资的双方共担风险， 共同受益2 0 0 1 年法国昭和水务与奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中 外合作的昭和自来水公司 直接购并模式，即通过一种直接购买与兼并的方式进入公用事业经营领域，如 1 9 9 7 年威望迪和天津市合作兴建的天津凌庄水厂采用的就是这一模式 此外，还有纯民营模式，即完全由国内民间资本或外资独家投资并经营公用事 业的市场化方式 山衷大学硕士学位论文 i i i i 皇i 葺i | | | | 萱蕾i i i i 膏i 暑i i | 公用事业市场化的风险分析 公用事业市场化的风险大致可以分为两类，即企业风险和公共风险对于私人 合作者而言。尽管公用事业行业具有需求稳定、回报率大等投资优势，多数情况下 进入此领域后企业应该具有更加宽广的发展空间，但是，与其他行业一样，公用事业 领域的投资同样存在风险由于公用事业服务投资额大，涉及政治和社会大众等多 种因素，建设期和回收期长，投资风险更具独特性。主要表现在：地方政府诚信不 足的风险、政府出台的政策不具稳定性的风险、投资不能收回的商业风险等对于 公共管理的主体而言，在公用事业市场化中，同样存在风险，而且这种损害公共利 益的公共性风险更应该得到重视这也是本文研究的重点 公用事业市场化的基本逻辑是通过充分激发个人利益的最大化，最终实现公共 利益的最大化经营者在自负盈亏情况下，其个人收益与公用事业的经营业绩息息 相关，因此，为了实现个人收益最大化，他们有充足的动力降低经营成本、改进管 理过程、改善公用事业产品的供给状况，而其经营管理业绩的优化也意味着消费者 可以享受更为丰富的产品与更为方便快捷的服务然而，事实上，公用事业市场化 的理性模型并不一定能够实现。公众期望得到尽可能低廉的价格和更优质的服务， 而追求最大的利润却是企业永恒的主题，因此，企业自身利益的最大化可能以损害 公共利益为代价，即公用事业市场化的逻辑和公用事业的。公用。属性之间不可避 免地存在矛盾，这一矛盾的存在使得公用事业市场化不可避免地存在。些可能损害 公共利益地公共性风险 任何一种制度安摔均会受到宏观的社会发展背景制约西方国家公用事业市场 化的政治、经济、法律、文化等方面的条件与我国有很大的不同西方国家公用事 业市场化是在市民社会成熟、市场经济高度发达的基础上开展的，有强有力的社会 自治力量和规范的市场机制作为后盾；而我国，目前正处于从计划经济向市场经济 转型的过程中，市场发育很不成熟，市场机制很不健全，缺乏法治，无论是市场制 度的约束力量还是经济个体或市场中介组织的自律能力方面都十分有限总而言之， 与西方发达国家相比，我国推行公用事业市场化的政治、经济，社会等条件并不十 山东大学硕士学位论文 分成熟从这一意义上说，我国公用事业市场化过程中可能遇到来自各个方面的风 险。民营化就像拆除炸弹，必须审慎对待，因为错误的决定会导致危险的后果 因此，在公用事业市场化浪潮呈席卷之势时，需要更多的理论研究，尽可能防范与 控制各种潜在的风险 根据公用事业市场化相关理论的分析和国内外的实践经验，在公用事业市场化 中，政府和社会潜在的公共风险主要表现在经济、社会、政治等诸方亟 ( 一) 经济风险 。 1 竞争的缺失带来的效率风险 。 公用事业市场化改革的初衷是要解决公用事业在政府出资、国企经营这一传统 模式下出现的低效率问题提及市场化，很多情况下是被简单理解为所有权由国家 转移到运营的企业，经营权由国有企业转移到民营企业然而，如果仅仅是所有权 或经营主体的更迭，而相应的竞争机制没有建立起来，原有的公用事业垄断性经营 模式没有进行重组。那么即使市场化也不会对运营企业带来激励作用，企业仍然不 会有很高的自觉性和主动性来提高效率，因为这实际上只是利益的再一次分配，即 由国家垄断转变为一家或几家企业的垄断垄断企业没有加强内部管理和技术创新， 的动力，从而使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率，即导致生 产低效率简而言之，公用事业市场化后如果没有市场竞争的压力，可能仍是低效 率的因此，对任何产业来说，真正促进效率提高的是市场竞争机制的引入而不是 经营主体及所有制的改变 t 在没有竞争或竞争不充分的情况下，就要秉政府通过科学地制定准入机制和与 价格、质量等方面有关的管制政策，以保证公用事业的有序供应倘若任凭市场自 由调节，私营公用事业经营者就会像垄断者一样，疯狂地提高价格，这将会给整个 经济带来恶果，给民众的根本利益带来灾难目前，在推进公用事业市场化改革的 过程中，许多地方政府只注重自己权力的获得、财政包袱的卸载和外都资本的引入 而不注重构建有效的竞争机制然而，如果政府将某项公用事业的经营权转给商业 投资者，任其全部运作，却没有一定的管制机制，那么这必然只是从一种低效率变 阴e & 萨瓦斯着月击忍等译民蕾化与公私簟门的伙停关系 ，中田人民大学出版社2 0 0 2 年版，第3 翼 山东大学硕士学位论文 i i 宣鼍皇i i 宣| i 眚i i 宣i i i 一 为另一种低效率，最终的消极后果只能由整个社会来承担 2 国有资产流失风险 从国际经验看，发达国家通过公用事业市场化使得政府获得了大量的财政收入， 但许多收入是以出售国有资产为代价的而且，多数国有企业是以大大低于市场价 值的价格出售的，这表现在国有企业股票上市不久，股票价格便大幅度上涨。这样 的市场化，对政府所拥有资产价值产生的净影响是负的由于政府出售国有资产， 减少了政府所掌握的能为全体公民谋利益的资源，实际上是在出售未来的收益权， 因此，国有资产若以低价出售，也就是变相地减少了政府未来的收益，从而造成国 有资产严重流失此外，在国有资产出售过程中伴随着大量的广告费用、专家咨询 费用等的增加，无疑也会转嫁到公众应获的利益中去 另外，国有企业是以全体纳税人贡献的财政收入建立的，本应归全体纳税人所 有，然而市场化后股票持有者往往只集中在少数富人手中，大多数居民个人只购得 少量股票，把这些国有企业以低价出手给少数人，这实际上是把国有资产以低价从 纳税人手中转移到少数股民手中，这在全社会范围内，必然造成社会财富的不合理 再分配，其结果是使富人变得更富，穷人变得更穷，社会越来越不公平，各种不稳 定的因素都会接踵而来。 ( 二) 社会风险 1 社会公平风险 寻求普遍服务是公用事业公益性特征的一个体现普遍服务是指公用事业的经 营者应在任何地方，以普遍可承受的价格向每一个潜在的消费者提供某种能够满足 其基本生活需求和发展需求的服务，而不应因社会成员的经济收入、社会地位、民 族信仰的不同而使服务有所差异它包括三层含义：可获得性、非歧视性和可承受 性。这是因为，一方面，享有各种生活必需品是消费者拥有的权利；另一方面，它 是作为公众利益代表者的政府的一种承诺，政府将提供公共物品和服务的职能委托 给特许私营企业的同时，也就意味着普遍服务应该相应地成为私营企业必须履行的 一项社会责任和义务 。王俊蠢罔小梅。中国自然垄断产业民蕾化改革与政府t 翻政策 经济f 理出版社，2 0 0 4 年版，第9 2 页 汪永戚一公用事业市场化政策潜在的公共风险及控制对簟研究 选自黄卫平汪永成主编当代中蛋政泊研究 报告社会科学文献出版社2 0 0 5 年1 1 月版，第3 8 s 页 山东大擘硕士掌位论文 i 暑暑i 皇i i 宣i 宣暑i 宣| | 亩宣宣皇i 一 由于公用事业与广大人民群众的生活息息相关，对消费者来说，许多公用事业 产品和服务属于他们的必需品，具有渭费的。不可拒绝性”，价格再高也必须消费 在由政府独揽公用事业大权的时代，政府能够保证公用事业提供的公平性公用事 业市场化后，从原先完全由政府提供公用事业转变为更多由私营部门生产和提供公 共产品，虽然公用事业生产和提供主体发生了变化，但并不意味着其公益、公共属 性的改变，因此，它不应该嫌贫爱富，而应该继续坚持普遍服务的原则但是，对 追求利益最大化的私营企业来说，普遍服务可能意味着经济上的损失如果它们的 这种损失得不到相应的弥补，它们可能会违反