（行政管理专业论文）公众服务型电子政务发展策略研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第l 页 摘要 电子政务是指政府机构在其管理和服务职能中利用计算机网络平台，按设 定的程序，在网上大量频繁地实施行政管理和处理日常事务，实现政府组织结 构和工作流程的重组优化，超越时闯、空间和部门分隔的制约，建成一个精简、 高效、廉洁、公平的政府运作模式，从而提高政府管理水平，更好地为公众服 务。 本研究试通过对国内外电子政务的现状和新公共管理核心理念的分析，提 出电子政务建设的公众服务需求。并在电子政务公众服务取向分析和对成都政 府门户网站实证研究的基础上，对公众服务型电子政务发展策略进行了探讨， 为今后服务型政府的构建、电子政务的人性化发展提供一定的参考。 本文分为六个部分：第一部分，分析了本文的研究背景以及国内外的研 究现状，提出本文研究的主要内容和拟采取的研究方法和路线；第二部分，通 过对当前我国电子政务的发展时期和挑战机遇的分析，同时结合新公共管理的 核心理念和政府改革路径，提出构建公众服务型电子政务的紧迫性和必要性； 第三部分，对电子政务的公众服务取向进行了具体分析，并提出电子政务的发 展愿景；第四部分，对我国电子政务公众服务进行了实证研究，通过对城市政 府门户网站的现状分析，和对成都市政府门户网站的针对性调研打分排名，得 出电子政务公众服务的现实不足，需要以公众为中心的服务型发展理念为导 向；第五部分，引入和分析人性化设计理念，得出人性化设计与电子政务的应 用结合点和对公众服务型电子政务发展的启示，从而提出了基于人性化设计理 念的公众服务型电子政务发展策略；第六部分，从总体上对本研究进行总结， 并指出研究的局限性和进一步研究的空间。 人性化设计理念融入电子政务建设有助于提高电子政务的生命力和亲和 力，建成以公众为中心的服务型电子政务，提高政府的办公效率和体现为人民 服务的宗旨。 关键词；电子政务、公众服务、政府网站、人性化设计 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 l 页 a b s t r a c t t h ee - g o v e r n m e n tm e a n st h a tt h eg o v e r n m e n to r g a n su t i l i z et h e n e t w o r k p l a t f o r m o f c o m p u t e r i nt h e i r m a n a g e m e n t s e r v i c e f u n c t i o n s ，a c c o r d i n g t ot h e p r o c e d u r ee s t a b l i s h e d ，t oi m p l e 舱n t a d m i n i s t r a t i o nf r e q u e n t l ya n dd e a lw i t ht h ed a i l ya f f a i r sg e n e r o u s l y o nt h en e t ，r e a l i z et h er e o r g a n i z a t i o no fg o v e r n m e n t si n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r ka n dw o r k f l o w ，s u r m o u n tt h er e s t r i c t i o nf r o mt i m e ，s p a c ea n d d e p a r t m e n ts e p a r a t e d ，b u i l du pag o v e r n m e n to p e r a t i o nm o d ew h i c hi s s i m p l i f i e d ，h i g h e f f i c i e n t ，h o n e s t a n df a i r ，t h u s i m p r o v e g o v e r n m e n t sm a n a g e m e n tl e v e l ，s e r v et h ep u b l i cb e t t e r t h i sr e s e a r c ha n a l y z e st h ec u r r e n ts t a t eo fb o t hi n t e r n a t i o n a la n d n a t i o n a le - g o v e r n m e n ta n dt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tc o r et h e o r y w et h e n p r o p o s et h ep u b l i cs e r v i c er e q u i r e m e n to fe l e c t r o n i cb u i l d i n g a tt h e s a m et i m e ，w ed i s c u s st h ed e v e l o p m e n ts t r a t e g yo f t h e p u b l i c e - g o v e r n m e n t t h i st h e s i si sd i v i d e di n t o6p a r t s i nc h a p t e ro n e ，t h eb a c k g r o u n d t h em a i nr e s e a r c hc o n t e n t si si n t r o d u c e d i nc h a p t e rt w o ，t h en e c e s s i t y o fb u i l d i n gt h ep u b l i ce - g o v e r n m e n ti sp r e s e n t e d i nc h a p t e rt h r e e ，w e a n a l y z et h en e e do ft h ep u b li ce l e c t r o n i ca f f a i ri nd e t a i1a n dp r o p o s e t h ef u t u r ep r o s p e c t i nc h a p t e rf o u r ，w ed ot h ed e m o n s t r a t i o nr e s e a r c h o no u rc o u n t r y sp u b li ce - g o v e r n m e n t t h r o u g ht h ea n a l y z i n go ft h e c u r r e n ts t a t eo ft h ec i t yg o v e r n m e n t a lw e b s i t ea n dt h ea n a l y z i n go ft h e c h e n g d ug o v e r n m e n t a lw e b s i t e ，w ef i n dt h es h o r t a g eo ft h ee g o v e r n m e n t s e r v i c e w en e e dt ob u i l du pt h et h e o r yt h a tt h ep u b l i ci st h eo n e 曲o c o u n t s i nc h a p t e rf i v e ，h u m a nn a t u r ed e s i g nt h e o r yi si m p o r t e d a n d 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 li 页 t h ep u b li cs e r v i c ee - g o v e r n m e n t a ld e v e l o p m e n ts t r a t e g yb a s e do nh u m a n n a t u r ed e s i g ni sp r o p o s e d i nc h a p t e rs i x ，w ec o n c l u d et h i st h e s i sa n d p o i n to u tt h el i m i t a t i o no ft h i sr e s e a r c ha sw e l la st h ef u t u r er e s e a r c h a r e a e - g o v e r n m e n tb a s e do nh u m a nn a t u r eh e l p st or a i s et h ew o r k i n g e f f i c i e n c yo ft h eg o v e r n m e n t i tp r e s e n t st h et e n e to fw o r k i n gf o rt h e p u b l i c k e y w o r d s ：e - g o v e r n m e n t ，p u b l i cs e r v i c e ，g o v e r n m e n t s w e b s i t e s ，h u m a nn a t u r ed e s i g n 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密口，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名 日期： 指导老师签名： 日期： 一0 7 。 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 本研究创新之处就是提出电子政务发展要以公众为导向，形成公众服务型 电子政务，并把人性化设计理念融入到电子政务发展策略的探索中，最终提出 了公众服务型电子政务的发展策略： 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 t 1 研究背景 第1 章绪论 随着以全球互联网技术为代表的新一代信息技术的迅速发展，数字化作为 全面推进社会信息化进程的一个有效途径，目前受到全世界的广泛关注。屯子 政务的开展适应了未来信息社会对政府的要求，在世界各国积极倡导的“信息 高速公路”的五个应用领域中，4 电子政务”被列在第一位，电子政务已成为 各个国家社会信息化的先导。推进电子政务建设，对于提高国民经济总体素质、 提高现代化管理水平、加强政府监管、提高行政效率、开展反腐倡廉等都具有 重要意义。 在我国紧锣密鼓她掀起数字化建设浪潮的时候，政府信息化、政务网建设 更以其信息化发展的龙头作用成为当前数字化建设的一个重点。国家已经把信 息化建设作为非常重要的战略提出来，而且明确指出，我国信息化的工作首先 从电子政务入手，带动其他领域的信息化。而电子政务是指政府机构在其管理 和服务职能中利用计算机网络平台，按设定的程序，在网上大量频繁地实施行 政管理和处理日常事务，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、 空间和部门分隔的制约，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式， 从而提高政府管理水平，更好地为公众服务。 相对而言，电子政务在我国还是一个新生事物，但它已经越来越被决策者、 实际工作者和普通公众所关注和熟悉。党的十六大指出：。深化行政管理体制 改革，迸一步转交政府职髓，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率， 降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体 制。“电子政务作为推动我国国民经济信息化发展的龙头，将对我国的政治经 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 济社会生活产生深远的变革性影响。 自2 0 世纪7 0 年代末、8 0 年代初以来，伴随着全球化、信息化、市场化 以及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革 的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是澳大利亚、新西兰和日本，都相继掀 起了政府改革的浪潮( 在转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家也出现 了同样的改革趋势) 尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及 革命的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就 是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平 及公共服务质量为特征的“管理主义”( m a n a g e r i a l i s m ) 或“新公共管理” ( n p m ：n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 。新公共管理以现代经济学和私营企业的管理 理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方 法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理 效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以 市场或顾客为导向来改善行政绩效。 新公共管理从公共选择理论中获得依据，认为政府应以顾客或市场为导 向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及 其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理理论认为，政府的社会职责是根 据顾客的需求向顾客提供服务。于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会 之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客” 或“客户”。因此，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾客驱动的 政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。 政府是为公民服务的，尽管如此，但在大多数公共组织中甚至弄不清谁是 它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。因此以顾客为导向，建立公众服 务型电子政务，全面提升政府的服务质量已迫在眉睫。 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 从全球范围来看，各地、各国政府在推行电子政务的过程中，始终以转变 政府职能、改善行政流程、提高服务质量、提供一站式服务为电子政务的目标 和核心内容。当前，电子政务在世界范围内的发展有两个主要的特点。第一个 特点是以互联网为基础设施构造和发展电子政务；第二个特点是电子政务的内 涵更强调政府服务功能的发挥和完善。 在发展电子政务发面，美国、英国、加拿大、新加坡、韩国等国家都走在 我们的前面，他们的电子政务发展策略和现状可从其发展历程来分析。 美国的电子政务发展策略大致经过三个历程： 第一个阶段是提出电子政务。1 9 9 3 年，美国前总统克林顿和副总统戈尔 在其任期内提倡电子政务。1 9 9 4 年1 2 月，美国政府信息技术服务小组提出了 政府信息技术服务的前景报告，要求建立以公众为导向的电子政务，为民 众提供更多获得政府服务的机会和途径。1 9 9 7 年，美国政府制定了一个名为 “走近美国”的计划，要求从1 9 9 7 - 2 0 0 0 年，在政府信息技术应用方面完成 1 2 0 余项任务；在2 1 世纪初，政府对每个美国公民的服务都实现电子化。众 多的上网用户，良好的上网设施，为美国建立“电子政府”奠定了坚实的基础。 据统计，美国2 8 亿人中有一半人不同程度地使用互联网。 第二个阶段是建设政府网站。2 0 0 0 年9 月，美国政府开通“第一政府” 网站( 删f i r s t g o v g o v ) 。这是个大型电子网站，网站功能层次分明，前台 后台相互合作。从层次上讲，政府网站可以划分为联邦、州与市县三级，每一 级政府网站的服务内容各不相同，彼此之间分工明确。同时，每个政府网站都 各具特色，服务包罗万象，力图满足所在地域的每个居民的具体需求。而在联 邦政府服务网站，整合了联邦政府的所有服务项目，并与许多政府部门如立法、 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 司法和行政部门建立了链接，同时也与各州政府和市县政府网站都有链接，任 何企业和公民通过这个网站都可以找到所有美国政府部门提供的所有服务。 第三个阶段是进一步发展电子政务。2 0 0 1 年布什上台后，表示利用互联 网帮助联邦政府提高工作效率，希望建立一个“充满活力，但又有限”的政府， 使公民有能力以一种更及时和更有限的方式和联邦政府机构进行交流。现在美 国政府的网站能够提供包括办公室电子、办公地址、在线报刊、在线数据库以 及外部网站链接、外语翻译、个入隐私政策、广告、安全特性、免费电话、技 术服务等在内的2 7 种功能，已有6 0 的因特网用户通过政府网站进行事务处 理。据统计，由于实现政府信息化，1 9 9 2 年一1 9 9 6 年，美国政府的员工减少了 2 4 万人，关闭了近2 0 0 0 个办公室，减少开支1 1 8 0 亿美元。在对居民和企业 的服务方面，政府的2 0 0 个局确立了3 0 0 0 条服务标准，作废了1 6 万多页过 时的行政法规，简化了3 1 万多页规定。目前，美国的电子政务发展方向是政 务公开信息日趋全面、政府网上服务日益完善、安全措施保障更加有力。 美国政府在建设电子政务时就十分重视与公众沟通渠道的拓展。目前由政 府设立的“联邦政府联络中心”不断扩大包括免费电话、电子邮件以及联络中 心网站在内的与公众联络的渠道。这个中心采用合同承包的方式，有专业化公 司承担某项工作。通过该中心特殊的桥梁纽带作用，努力提高公众对政府信息 化服务的满意度，从而进一步增强公众对电子政务的理解和支持，同时也会帮 助政府建设成为更加高效、以公众为中心以及更具亲和力的政府；另一方面， 由此带来的服务新产品也应运而生，而且其增长势头强劲。 新加坡是一个只有4 0 0 万人口的小国，但凭借其领先的科学技术、经济优 势，在电子政务建设方面，不但走在了亚洲国家的前列，而且不少方面已经位 居世界先进水平。特别是新加坡政府网站的功能极为强大，包含的内容也极为 广泛，曾在1 9 9 9 年被美国大众服务管理部评为世界最先进的综合服务网站。 新加坡政府网站最具代表性的、也最具特色的要数“电子公民中心( e - c i t i z e n 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 c e n t e r ) ”，这一虚拟型的网络服务中心，主要是向公民提供方便、快捷的网上 服务。 “电子公民”项目的设计思想是：让各个政府部门都可以拥有自己独立的 网站，而网站内容则根据不同部门的职能设定，从而让使用者能够对整个政府 的运作情况有一个整体的了解。政府部门的一些商业信息和商业机会以打包的 方式提供。为了使这种方式成为可能，所有政府机构都必须为网上表格、网上 支付和安全环境等事项采用一致的系统基础构件和模板。而且为了得到一个简 单统一、彼此一致的用户界面，所有政府机构还必须采用同样方法按公民的需 求为导向进行设计，用户不必具体知道有关事务是由哪个部门或由谁提供的， 只要按照程序接受政府服务就行了。“电子公民”的用户界面采取了一种模拟 的方法来描绘一位新加坡公民从小到大在人生不同阶段所要走过的道路。走在 这条虚拟的人生道路上，他可以在不同的“城堡”中停留。每一个“城堡”里 都有一组相互关联的服务包，这些“城堡”把不同政府部门的不同服务职能巧 妙地联系在一起。 由此可以看出，更加强调“以公众为中心”的理念；促进政府服务全面上 网，提高服务质量；整合服务，实现“单一窗口”和“一站到底”；加强组织 管理，迈向知识管理；消除“数字隔离”，促进社会信息平等；增强公众参与 意识，发展电子民主已成为目前国外电子政务发展的主要策略趋势。 1 2 2 国内研究现状 相比之下，我国的电子政务建设的整体水平很低，目前电子政务发展还不 成熟，且地区之间发展很不平衡。我国的电子政务无论在实践或理论上，仍处 在摸索阶段。自1 9 9 2 年正式开通互联网以来，我国在信息网络建设、运作和 维护等方面已取得长足进步，1 9 9 4 年开始，我国先后建立了教育科研网和邮 电公众信息网，上网人数从1 9 9 7 年底的6 1 万人发展到2 0 0 4 年底的9 4 0 0 万人。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 1 9 9 9 年“政府上网工程”启动，实施范围广泛，丰富了互联网上的中文信息 资源。从目前发展状况看，我国政府所取得的成果值得肯定。在开展电子政务 方面，许多省市走在前列，如北京、广东、大连等地。 北京提出电子政务发展策略的基本目标是运用信息技术，推进政府部门的 办公自动化、网络化、电子化，全面实现信息共享，在政府机关之间、政府与 社会之间，建立网络化、电子化的信息沟通渠道。加大政府上网工作的力度， 完善“首都之窗”网站的建设，加快各政府部门的信息系统建设，建设政府的 信息网。其电子政务发展策略主要是三步走： 第一步是政府上网。目前，已初步建成首都公用信息平台，国家各大信息 网、北京有线电视网、市主要部门的内部网在平台上实现了互联互通，政务信 息网络和信息数据库建设初具规模；1 2 3 个市属机关、单位在“首都之窗”上 建立了网站；有4 0 多个部门和1 6 个区县机关初步建成了业务应用系统或领导 决策服务系统；一批政府应用信息系统已经相继建成或正在加紧建设之中。 第二步是开展服务。即依托首都公用信息平台，为各区县和市政府各委办 局建设虚拟专网，初步实现面向企业和市民的审批、管理和服务业务上网进行， 政府内部初步电子化和网络化办公。2 0 0 2 年9 月，电子政务在线服务平台正 式开通。到2 0 0 2 年底，北京市的1 4 2 个各级机关网站可以提供网上申报、在 线审批等1 7 0 余项网上办公服务项目，通过网站对外公开各政府部门的办事制 度和办事程序，宣传政策法规，增加政府工作的透明度，建立政府与广大市民 沟通的新渠道。 特别值得一提的是，2 0 0 5 年1 月1 日北京海淀区对外网上办公系统正式 上线开通，政府3 6 个委办局的1 5 7 8 项对社会办理事项如网上审批、网上年检 等全部可以通过互联网办理。该系统的推出，使政府在提高办公效率、办事透 明度以及更好地为公众服务方面获得质的飞跃。首先是所办事项全面，区政府 所有对外服务事项全部实现了网上交互式办理，全程代理由单个部门上升为整 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 个区域政府；其次是跨部门协同办公，政府可以按照社会企业、群众的需要， 通过流程整合、数据共享实现对社会的一条龙网上办事服务，大大提高了办公 效率；三是编排以人为本，打破了传统的按政府部门和职能部门编排事项的桎 梏，而是将办事主体分为个人、企业、社团和机关，然后按所办事项的不同， 告诉他们每一个事项的办事流程图，一看流程图，只需l o 多秒，办事者就知 道自己该办几个手续，该到哪个部门去办；四是有完善的内部监察系统，每个 办事环节都设置了红黄蓝绿警示系统，如果工作人员不能在规定时限内办理完 毕，红灯就会亮起，相关领导及部门马上就能采取措施予以纠正。 第三步是建设完善，即计划建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互 通的电子政务网络系统，建成北京市政务系统共建共享的信息资源库，全面开 展网上交互式服务。 大连的信息化建设走在国内的前列。2 0 0 2 年5 月2 8 日，“中国大连”政 府门户网站正式开通，是大连地区最权威的区域性综合门户网站。它是大连市 政府及其各部门在互联网上信息发布的总平台和联络外界的总窗口，是大连市 政府机关在互联网上统一建成的网站群，由一个中心网站和七十五个子网站组 成，中心网站包括政务版和社会版。政务版设一级栏目3 6 个，二级栏目9 2 个，主要突出政务功能是以发布政府方针、政策，提供社会查询渠道和公益性 信息服务，建立网上行政审批受理和网络投诉机制，沟通政府和公众为己任， 为促进和推动全市提供全面、高品质的生活资讯，为企业提供展示形象的窗口， 为投资者提供专业的投资信息，为旅游者提供权威的旅游信息。“中国大连” 网站拥有网上年检、社会保障费网上申报、网上核名等2 4 项在线办理事项和 有关办事规程的办事指南，涉及行政审批许可登记、行政检查等7 大类1 8 1 7 项。 尽管如此，我国电子政务的发展还存在许多问题。我国的电子政务发展起 点低、不平衡，主要表现在地区差别、城乡差别、行业差别上，因此我国的电 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 子政务在发展过程中，则是在中央政府的推动和需要的拉动下，从一些行业管 理部门开始。同时还还表现为东部沿海地区、大城市发展较快，而其他地方政 府和行业部门的电子政务发展相对迟缓。另外，电子政务缺乏公众服务，如基 于数据库的信息服务和检索途径有待提高：网上受理业务寥寥无几；服务流程 以政府为中心；网络渠道没有发挥应用的互动性；个性化服务意识淡薄等，其 源头在于政府在建设过程中始终居与主导地位，缺乏对公众需求的考虑和满 足，致使服务效果与公众期望存在差距。因此，在我国的电子政务建设中，必 须全面提升公众服务，以公众需求为中心，按照公众意愿设计，并在电子政务 中引入人性化理念，提高在线服务的数量和质量，建立统一的政府门户网站。 经过近几年的发展，我国电子政务的基础网络建设已经取得很大的迸展， 关键是如何充分利用和发挥好这些信息系统的功用，为企业和公众服务，全面 打造服务型政府是贯穿今后我国电子政务建设过程中的重要理念。国外的电子 政务建设是体现以公众为中心，而不是以政府为中心；今后我国电子政务建设 的趋势也是以公众需求为导向，充分应用信息技术，切实满足各个领域的迫切 需要，解决现实问题，全面提升对公众的服务，提高公众的满意度。 1 3 研究内容和研究方法 研究内容： 本文通过对国内外电子政务的现状和新公共管理核心理念的分析引出电 子政务建设的公众服务需求，并在电子政务公众服务取向分析和对成都政府门 户网站实证研究的基础上，对公众服务型电子政务发展策略进行了探讨，为今 后服务型政府的构建、电子政务的人性化发展提供了一定的参考。 拟采取的研究方法： 1 定性分析法； 2 比较分析法：比较国内外电子政务建设和发展的实践经验，总结、借鉴 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 相关领域理论知识和成功实践，指导研究； 3 实证分析法：在实际的研究中，采用实证分析法探索成都政府网站的建 设情况，根据研究中得到的结论，指导实践，为电子政务发展策略明确了方向， 使理论与实践、成果与应用相结合。 1 4研究路线 研究的背景、现状和意义 j l 公众服务型电子政务的i 黜 l 电子政务薯窑服务取向 我国电子政务公众服务 的实证研究 l 电子政务耋全性化设计 基于人性化理念的公众服务型 电子政务发展策略 i 结论 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 第2 章公众服务型电子政务的提出 电子政务是信息化社会的必然选择，是当代新公共管理理念与信息技术相 融合的产物，是面向现代化、面向未来的新型政务。许多国家政府把建设电子 化政务作为优先发展战略，以显现本国的竞争优势，以面对全球范围内的国际 竞争和知识经济的挑战。 2 1 当前我国电子政务的现状分析 2 1 1 我国电子政务的发展时期分析 我国电子政务可以分为初期的缓慢发展、近几年来的快速发展以及最近的 高层次发展三个时期。 初期发展时期：从8 0 年代末期，中央和地方党政机关所开展的办公自动 化( o a ) 工程开始，到1 9 9 3 年底启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程 和金卡工程。 快速发展时期：到9 0 年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基 础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道，突破了部门和地域限制，向 交互性和互联网方向发展。 高层次发展时期：最近电子政务开始向更高层次发展，上海、深圳、广州、 天津等城市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划，其中电子政务的建设是数 字城市建设的核心内容之一。专业化的政府服务网站日益增多，服务内容更加 丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高。 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 2 1 。2 我国电子政务发展的挑战与机遇 ( 1 ) 伴随电子政务在国内的孕育和发展，尤其是最近一两年来，电子政 务开始向更高层次发展，我国政府电子化公共服务的开展呈现出较猛的势头， 取得了重要的进展和成果。涌现出一批内容丰富、服务优良的政府网站。同时， 我国电子政府不同程度地开展了全面的公共服务，如电子税务、电子采购、电 子证照办理、电子邮政、信息咨询服务、电子认证、呼叫中心、应急联动服务 等。 ( 2 ) 我国电子政务发展面临的挑战如下： 首先，对电子政务的性质和地位认识不足。在一些纲领性文件中，虽然也 提出要加快政府行政管理信息化步伐，但是并没有明确提出“电子政务”或“电 子政府”的概念。 其次，电子政务发展缺乏统一规划，没有提出明确的电子政务发展目标， 也没有制定相应的发展规划。 第三，电子政务发展的基础条件比较落后。整体的物质和技术条件还远远 不能适应建设电子政务的需要。我国在电子政务的立法方面也严重滞后，对于 如何促进电子交易、使用电子签名和电子支付还没有制定相关的法律，在一定 程度上也制约了电子政务的发展。 第四，“政府上网工程”有待深入。“政府上网工程”( 卿r g o v c n ) 取得了 很大的成绩，政府网站数量在短时间里成倍增长，对电子政务的发展起了很大 的推动作用。但是，在这过程当中也存在着许多问题( 政府上网工程秘书处， 2 0 0 0 年1 月，政府上网工程自皮书。) ，从内容的组织、网页制作到服务应 用等方面都有待改进和完善。 第五，政府门户网站发展尚不成熟。中国电子报评估结果显示，在机构设 置、领导分工、人事任免、政策法规等方面，玫务公开程度相对较高，而对于 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 深入政府内部、敏感性较强的政策制定信息。如财政投资、民愿处理及政府采 购等，绩效指标得分情况非常不理想。 ( 3 ) 我国电子政务的机遇与发展 中国电子政务发展报告n o 3 蓝皮书认为，在“十一五”时期，中国 电子政务面临的国际国内形势将发生变化。当前中国电子政务发展仍处于初级 阶段，在“十一五”时期，将逐步由办公自动化与政务信息上网阶段向业务信 息化与两上政务阶段过渡。 首先，融入全球化与加快市场化进程要求不断提高政府透明度；其次， 以科学发展观为指引创建和谐社会要求不断提高治国理政能力，“十一五” 时期，中国信息化建设将进入全方位、多层次推进的新的发展阶段，电子政务 建设在国家信息化建设全局中应当起到引导和带头作用；最后，自主创新能 力提高将为推动电子政务健康发展创造有利条件。 蓝皮书认为，随着政府对电子政务实施力度的加大，在“十一五”期间， 中国的电子政务发展环境也将发生较大的改善，主要表现在：法律法规、标准 规范、宣传培训、加大投入、审批监管、组织协调等方面，从而为中国电子政 务由办公自动化与政务信息上网阶段向业务信息化与网上政务阶段过渡创造 条件。 2 2 新公共管理的核心理念与政府改革的路径之一一服务型和 公众导向型 2 2 1 新公共管理理论的核心主张 新公共管理是一种管理理论，又是一种新的公共行政模式，还指在当代西 方公共行政领域持续进行的改革运动，它思考如何从传统的官僚体制中解脱出 来，考虑怎样改变运作方式，要求政府更具代表性、回应性和责任感。 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 它有七项核心主张；第一，服务于公民而非顾客，即公共利益源于对共同价 值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。公务员不仅要回应“顾 客”的需求，更要关注政府与公民之间、公民与公民之间的信任合作关系；第 二，追求公共利益，即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观 念，创造共同责任；第三，超越企业家身份，重视公民身份，致力于为社会做出有 意义的贡献；第四，战略地思考、民主的行动，即符合公共需要的政策和计划通 过集体努力和协作的过程能最有效地得到执行；第五，责任并不是单一的，即公 务员不仅关注市场，也应关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业 标准和公民利益；第六，服务而非掌舵，即公务员越来越重要的作用就在于帮助 公民表达和实现他们的共同利益，而非控制或驾驭。 2 2 2 服务型和公众导向型的新公共管理 政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依 据，认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府 与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管 理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。“市场不仅 在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通 常称之为系统，如教育系统、职业训练系统和心理卫生系统等。如果我们把市 场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。” 在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是 负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。“企业家”在新公共 管理思想中有其特殊的含义，他们把经济资源从生产率和产出较低的地方转移 到较高的地方，他们运用新的形式创造最大限度的生产率和效率。因此，企业 家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服 务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 会需求并促进政府的服务质量的提高。政府是为公民服务的，但在大多数公共 组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。所以，给 公民以更多的选择权，让公民有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制 将是一个推动政府改善工作的良好机制。 2 3 构建公共服务型电子政务 新公共管理认为政府的职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。市场不仅 在私营部门存在，也在公共部门内部存在。在新公共管理学派看来，政府不应 再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是负有责任的企业家。这在许多国 家的电子政府公共服务的建设上都有所体现。 2 3 1 以用户为导向作为电子政务应遵循的基本原则 引导电子政府公共服务发展的核心动力来自社会公众的需求，而不是来源 于政府部门内部。各国政府在电子政府的发展规划一般都以把为公众提供理想 的服务放在首要位置。通过政府信息化建设建立一个有效率、有统合力的、与 国民具有和谐关系的、以理想的服务满足国民需求为基本目标的政府。 美国的政府信息技术服务组织在其提出的报告中强调，政府的信息技术利 用必须以能够协助实现政府与公众闻的互动。建立以顾客为中心的机制为导向 能够更有效率地、更容易使用所提供的服务，能够提供更多的政府援助机会和 信息的通道。政府的工作要按照社会公众的需求来达到理想中的服务。 2 3 2 公共部门的组织结构的重组 在电子政务条件下，信息的传递效率得到了极大改进，网络技术可以实现 操作执行层与高层决策层的直接信息沟通，从而免去通过中间层来逐级传递信 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 5 页 息的过程，加快了信息传递的速度。显现出政府运行的完整性和协调性，为实现 没有断层、没有间隙、没有阻滞的无缝化管理创造条件。由此，中间层级得以 缩减，政府部门的组织结构更为扁平 电子政务可以利用信息技术构造更适合信息时代的公共部门的组织结构 形式，公共部门的事务处理和业务工作进行虚拟整合，使整个服务系统的运行 具有整体性与协调性。经过电子政务组织结构重组，公共部门的结构趋于扁平 化，组织形态由金字塔式的垂直结构向网状结构转变，减少管理的层次，政务流 程也随服务项目的不同进行了合理化的改进，组织结构上层的信息就能够畅通 传达到中下层，中下层反馈的信息也能迅速地、无障碍地向上传递，不同层级之 间的信息流动更加顺畅，传递过程中的信息损耗得到减少，失真得以避免。 2 3 3 公共服务型电子政务中政府的作用 公共服务型电子政务中，公共利益是目的，而不是副产品。公共行政人员 必须形成集体的、共享的公共利益理念。公共服务型电子政务的目的不是要寻 求仅满足于个人意愿的、高效的问题解决方法，而是形成共同利益和共同责 任。公共服务型电子政务中，政府的作用还在于创造一种环境，允许公民在此 环境下就各种问题得到无约束的、真诚的服务。创造这样的环境，就能为社区、 政府和国家建立起基础广泛的愿景，就能为未来发展提供一套指导思想。 除了协调作用，政府也应有道义的责任，确保在这个过程中产生的解决 方法完全与公平、公正的价值标准相一致。政府的行为将促成对公共问题的解 决，但它也必须负责确保这些解决方法与公共利益相一致。也就是说，政府的 作用将要确保公共利益占主导地位，确保解决方法本身和获取解决方法的过 程要与公正、公平和平等的民主规范相一致。 西南交通大学硕士研究生学位论文第16 页 第3 章电子政务公众服务取向分析 3 1 从公众服务角度看电子政务概念 “电子政务”一词由英文“e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ”翻译得来，简称 “e - g o v e r n m e n t ”或“眺”。我国以1 9 9 9 年开始广泛关注e - g 的发展，同年 兴起的“政府上网工程”被认为是正式拉开了我国电子政务建设的帷幕。近年 来，有关电子政务的学术研讨和经验交流会一直是北京和上海等地会展活动的 亮点，有力地推动了政府、学者和社会公众对电子政务的认同，但至今国内外 对电子政务仍无公认的定义。 “公众”是相对“政府”而言的，“服务”是相对于“管理”而言的，以 此为依据，现今较为常见的电子政务定义主要划分为三种类型： 第一类，纯粹侧重信息技术在政府工作中的运用：典型提法有，电子政务 是基于互联网，符合互联网经济的特征并且面向社会公众的办公自动化系统： 电子政务是基于i n t e r n e t 网络的政府信息服务和处理系统；电子政务是指从 根本上改变传统的政府行为方式，使政府运作和管理业务计算机化、网络化、 信息化，从而将大幅度提高政府效率；电子政务是利用成熟的计算机和通信技 术为主要手段，完成办公日常事务性工作全面提高政府办公效率、决策效能 和政府形象。这类认识仅停留在政府办公自动化、网络化的层面上，重点在于 信息技术的运用及其对政府的工作效率的提升，这里政府只是单纯的技术“消 费者”而已。 第二类，侧重政府改革和管理方式转变的角度：世界经济与发展组织o e c d 认为电子政务是将新的信息和通信技术( i c t s ) 运用到政府的全部职能中，特 别是利用互联网及其相关技术的网络化潜能来改革政府的结构和运作。联合国 经济社会理事会认为是指政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 7 页 组织公共管理的方式。周宏仁博士认识是指对现有的、工业时代的政府形态的 一种信息化改造，即利用信息技术和其它相关技术，来构造更适合信息时代的 政府结构和运行方式。这类认识主要是从政府管理或者自身体制改革的角度出 发，侧重于运用信息技术实现政府结构、运行方式和管理方式的改善和革新， 以适应虚拟化的信息时代变革。 第三类，侧重公众服务和关系优化的角度：2 0 0 1 年美国硅谷国际研讨会 形成的报告发展中国家电子政务建设指南指出，电子政务是指利用信息通 信技术，来提高政府的效率和效能，使公众更加容易得到政府的服务，让更多 的公众可获得信息，促使政府对公众更负责任。g a r t n e rg r o u p 认为是指政府 利用因特网和信息通信技术来改善对内和对外的关系，从而实现政府服务的 优化和连贯性，增加公众的参与程度，达到改善治理的目的。世界银行认为是 指政府机构使用信息技术( 广域网、因特网以及移动通信) ，改造政府与公众、 企业、其它政府机构的关系。联合国2 0 0 3 年报告处在十字路口的电子政务 中是指政府部门应用现在信息通信技术以实现政府部门内部以及外部之间关 系的转型。这些认识，有的直接指出电子政务公共服务的目的，有的则直接从 政府与公众关系转型、优化的角度，隐射出对公众服务的关注。 从近几年的大量文献中也可以发现，侧重公众服务将成为电子政务发展的 一大趋势。电子政务的概念更应该强调公众服务的核心价值和最终目标，从增 加内部效益转为提高服务质量。技术只是服务理念和范式的载体，以技术为导 向，追求行政效率的提高，或是单纯从自身管理方式和组织结构改革的角度来 看待电子政务，不能凸现其发展的初衷和核心价值。政府推行电子政务的实质 所在，就是要提高为公众服务的能力和水平。电子政务建设的重点应放在公共 服务方面，逐步朝着服务型电子政务方向发展。电子政务归根结底是为公众所 用，政府内部事务处理、管理方式和组织结构的变革也是为了更好的实现服务 职能，其最终的目标是通过自内而外的建设，为公众提供更好的服务，这才是 西南交通大学硕士研究生学位论文第18 页 它的核心价值所在。因此，本文将“电子政务”定义为：政府机构运用以网络 技术为核心的现代信息技术，以公众为导向，以服务为核心，实现政务流程和 组织结构、资源的重组优化，最终为公众提供规范透明、优质高效、全方位、 一体化的服务。 3 2 面向企业和公民的电子政务g 2 c 应用模式 电子政务的内容是及其丰富的，以不同的应用对象为依据，可分为不同的 应用模式。其常见模式包括政府内部电子政务( g o v e r n m e n t e 皿p l o y e e ，6 2 e ) 、 政府问电子政务( g o v e r n m e n t - g o v e r n m e n t ，g 2 g ) 、政府对企业电子政务 ( g o v e r n m e n t b u s i n e s s ，6 2 b ) 以及政府对公民电子政务 ( g o v e r n m e n t - c i t i z e n ，g 2 c ) 。目前将其分为g 2 g 、g 2 b 、g 2 c 三种模式的三分 法比较普遍，但仍有四分法、二分法之说。 本文将电子政务分为g 2 e 、g 2 g 、g 2 c ( g o v e r n m e n t - c u s t o m e r ) 三种应用 模式，见图3 1 。这种分法既与我国当前实施的“三网一库”的电子政务基本 架构相对应，又是电子政务建设的三大内容模块；没有像二分法那样将g 2 e 、 g 2 g 合并为政府系统内电子政务，是因为两者针对的业务内容不同；