（行政管理专业论文）参与治理的价值定位与路径选择.pdf

o nt h ev a l u ep r o p o s i t i o na n d p a t hs e l e c t i o no fp a r t i c i p a t o r y g o v e r n a n c e at h e s i ss u b m i t t e df o rt h ed e g r e eo fm a s t e r c a n d i d a t e ：f ux i a o z h e n ( p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ) s u p e r v i s o r ：p r o f j ig u a n g - x i n s c h o o lo fe c o n o m i c s & m a n a g e m e n t c h i n au n i v e r s i t yo f p e t r o l e u m ( e a s tc h i n a ) 关于学位论文的独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在指导教师指导下独立进行研究工作所取得的成 果，论文中有关资料和数据是实事求是的。尽我所知，除文中已经加以标注和致谢外，本 论文不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含本人或他人为获得中国石油大学 ( 华东) 或其它教育机构的学位或学历证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对研究 所做的任何贡献均已在论文中作出了明确的说明。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 ， 学位论文作者签名：铂i 粝随日期：阳年j - 月动日 学位论文使用授权书 本人完全同意中国石油大学( 华东) 有权使用本学位论文( 包括但不限于其印刷版 和电子版) ，使用方式包括但不限于：保留学位论文，按规定向国家有关部门( 机构) 送 交学位论文，以学术交流为目的赠送和交换学位论文，允许学位论文被查阅、借阅和复 印，将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，采用影印、缩印或其他复 制手段保存学位论文。 保密学位论文在解密后的使用授权同上。 学位论文作者签名：似蚴 指导教师签名：幺磁必 日期：x t ，年 日期：加年 y 只e t 岁月硌日 摘要 全球化和信息化的推进为我国政府治理模式的创新带来了机遇和挑战，如何在复杂 变幻的政治和经济环境下不断提高政府的治理能力，更加实现政府全心全意为人们服务 的宗旨，如何在公共管理过程中维护公共利益，体现民主与公平日渐成为公众关注的焦 点。而参与治理就是将与政策有利害关系的相关组织及人员纳入公共管理的体系，使公 共治理主体多元化，这成为政府治理创新的努力方向。 本文首先从理论和现实基础上论述了参与治理的产生，详细阐述了参与治理理论， 指出参与治理是我国政府治理改革的最佳模式，并从我国的实际国情出发，对参与治理 进行价值定位，分析参与治理对于现实中国经济政治及社会实践发展的意义，指出参与 治理是变革我国传统行政模式，改善政府管理，从行政民主走向政治民主，最终实现善 治和社会和谐的重要手段。同时，参照国外参与治理的成功实践，对我国参与治理模式 的构建得到一定启示，对我国参与治理的构建提出了相应的意见及措施，希望通过多角 度的实现途径探索出适合我国的参与治理模式。 关键词：参与治理，政治民主，价值定位 o nt h ev a l u ep r o p o s i t i o na n dp a t hs e l e c t i o no f p a r t i c i p a t o r y 9 0 v e r n a n c e f ux i a o - z h e n ( p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) d i r e c t e db yp r o f e s s o rj ig u a n g - x i n a b s t r a c t g l o b a l i z a t i o na n de c o n o m i ci n f o r m a t i o n a l i z a t i o no f f e ra no p p o r t u n i t ya n d c h a l l e n g ef o r t h ei n n o v a t i o no fg o v e m a n c em o d e li nc h i n ag o v e r n m e n t h o wt o i m p r o v et h eg o v e m i n g c a p a c i t ya n dc a r r yo u tt h ea i mo fs e r v i n gt h ep e o p l ew h o l e h e a r t e d l yi nt h ec h a n g i n ga n d c o m p l e xs o c i a la n de c o n o m i ce n v i r o n m e n t ? h o wt o p r o t e c tp u b l i ci n t e r e s t sa n dr e a l i z e d e m o c r a c ya n dj u s t i c ed u r i n gt h ep u b l i cm a n a g e m e n t ? t h e s eb e c o m et o p i c sw h i c hm a n y p e o p l e a r ec o n c e r n e d w i t h p a r t i c i p a t o r yg o v e r n a n c em e a n st h ep l u r a l i s mo fp u b l i c g o v e r n a n c ew h i c hb r i n g st h er e l e v a n to r g a n i z a t i o n sa n dp e r s o n n e li n t op u b l i cm a n a g e m e n t s y s t e m i t st h ed i r e c t i o nf o rg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti n n o v a t i o n b a s e do nt h et h e o r ya n dr e a l i t y , t h i sp a p e ri l l u s t r a t e st h e e m e r g eo fp a r t i c i p a t o r y g o v e r n a n c ei nd e t a i l i tf i g u r e so u tt h a tp a r t i c i p a t o r yg o v e r n a n c ei st h eo p t i m i z a t i o nm o d e lf o r t h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tr e f o r ma n dp o i n t st h a tt h ev a l u eo fp a r t i c i p a t o r yg o v e m a n c e s h o u l db ed e f i n e da st h ew a yt od e v e l o po u re c o n o m ya n ds o c i a lp r a c t i c e i t sa l li m p o r t a n t m e t h o dt or e f o r mt h ec h i n e s et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v em o d ew h i c hc a ni m p r o v eg o v e r n m e n t m a n a g e m e n ta n dl e a do u rc o u n t r yf r o ma d m i n i s t r a t i v ed e m o c r a c yt op o l i t i c a ld e m o c r a c y , f i n a l l yr e a l i z i n gg o o dg o v e r n a n c ea n ds o c i a lh a r m o n y m e a n w h i l e ，m o d e l e da f t e rt h e s u c c e s s f u lp r a c t i c ei no t h e rc o u n t r i e s ，t h ea u t h o rm a d es u g g e s t i o n sf o re s t a b l i s h i n go u ro w n p a r t i c i p a t o r yg o v e r n a n c ea c c o r d i n gt ot h er e a l i t yo fo u rc o u n t r yf r o mv a r i a n tp e r s p e c t i v e s k e yw o r d s ：p a r t i c i p a t o r yg o v e m a n c e ，p o l i t i c a ld e m o c r a c y ，v a l u ep r o p o s i t i o n 目录 第一章前言1 一、研究背景及意义。一1 二、国内外研究现状。1 ( 一) 国外研究现状一1 ( - - ) 国内研究现状。2 三、课题的目标3 四、研究内容3 五、课题研究方法3 第二章参与治理理论的产生4 一、参与治理的内涵与形式4 ( 一) 治理与参与治理一4 ( 二) 参与治理的特征5 ( 三) 参与治理的表现形式。6 二、参与治理的理论渊源7 ( 一) 民主政治理论7 ( - - ) 民主行政理论一7 ( 三) 新公共行政理论8 ( 四) 治理理论8 ( 五) 新公共服务理论一9 三、参与治理的现实基础9 ( 一) 传统等级官僚制弊端凸显一9 ( - - ) 公民社会日益壮大9 ( 三) 政府管理面临全球化挑战1o ( 四) 网络提供技术基础l o 第三章国外参与治理的实践及对我国的启示1 2 一、国外参与治理的实践经验1 2 ( 一) 巴西的参与式预算1 2 ( 二) 德国的生态治理1 3 ( 三) 印度的u b s 卜通过社区参与减少贫困1 4 二、国外参与治理实践对我国的启示1 4 ( 一) 转变治道思维方式1 4 ( 二) 提高公民的素质1 4 ( 三) 增加对参与治理的投入1 5 ( 四) 探索符合实际的参与模式1 5 ( 五) 多元主体之间相互合作1 5 第四章参与治理在我国的价值定位1 6 一、参与治理理论价值：变革传统行政模式，由行政民主走向政治民主的必要步骤 16 ( 一) 能够克服官僚制集权统治，凸显民主价值1 6 ( - - ) 由管制型政府向服务型政府转变的契机1 8 二、参与治理的实践价值：改善政府管理，促进社会和谐的有效手段1 9 ( 一) 政府决策的科学化与民主化的推进剂1 9 ( - - ) 民主参与活力的催化剂2 0 ( 三) 实现政治稳定社会和谐的基础2 1 第五章我国参与治理的实现路径。2 4 一、培育公共精神，塑造参与文化2 4 ( 一) 加强公民文化教育2 4 ( 二) 在实践中提升参与意识2 5 二、推进体制改革，转变政府职能：2 5 ( 一) 树立公民本位意识一2 5 ( - - ) 建设有限政府2 6 ( 三) 推进政府信息公开2 6 ( 四) 推进公共服务市场化、社会化2 6 三、发展公民社会，壮大组织参与2 7 ( 一) 发展市场经济，为公民社会发展提供物质基础2 8 ( 二) 加强公民社会自身发展建设，完善内部治理2 8 四、探索参与机制，扩展参与渠道2 8 五、维护公民权利，保障公平参与2 9 i v ( 一) 完善法律保障3 0 ( 二) 建立完善的社会保障体系一3 0 六、完善监督机制，规范参与秩序3 l 结语3 2 参考文献3 3 攻读硕士学位期间取得的学术成果3 5 蜀c 谢3 6 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 第一章前言 一、研究背景及意义 随着二十世纪末在治理模式理论引导下政府治理模式变革的盛行，依据本国实际国 情寻求适合本国的政府治理模式成为政府发展和获得更大支持的首要任务。而建立良好 的治理模式核心就是如何处理好国家、社会和市场的关系，更加实现政治民主。在这个 过程中，参与治理发挥着重要作用。参与治理将私人部门，第三部门和公民个人吸纳到 公共部门治理体系中，让民主更深层次实现，在更大程度的实现公共利益。我国作为一 个全心全意为人民服务的社会主义国家，应找到合适的政府治理模式，在公共管理过程 中体现公正与公平，让广大群众有途径与机会来维护自己的利益，参与治理为公民参与 公共治理活动提供了途径。 参与治理是民主的一重大实践，它使公众更加关注集体重大问题，促进了公民意识 的觉醒，在参与过程中强化了公民的主体地位，使公民有更大的兴趣与热情来参与公共 治理。参与治理弱化了公共部门的权力，使权力主体多元化，多方共同参与决策表达利 益诉求，使高度集中的官僚体制逐渐走向扁平化。同时，由于多方的共同参与，还能够 最大程度使公共资源得到整合和利用，这为我国和谐社会的建设提供了内在的动力。 二、国内外研究现状 j ( 一) 国外研究现状 国外学者们对于政府公共管理公共决策中的参与治理研究起步较早且较为深入，对 于参与治理的研究，已不仅限于对其理论分析，而且己深入探讨可操作性的方法和模式 构建问题，研究总结的著作主要有海奈特等人主编的可持续性、创新和参与式治理、 多层次的参与式治理，格瑞特和古彼普主编的参与式治理：政治和社会启示，阿 尔修冯和赖特著的深化民主：赋权参与式治理中的制度创新等。目前，国外参与 治理问题的研究主要集中在以下方面： 1 对于参与治理的理解。盖伊彼得斯在政府未来的治理模式中把参与式国 家称作授权式国家，是“一种运用民主方式使公共决策更加审慎、参与、透明和责任的 努力 ，最重要的就是关注那些处于较低层级的对象。帕帕达基斯在公民社会、参与 式治理和体面工作计划里写道：“在这个框架内，公共事务的运转并非单单委托给政 府或行政当局，还涉及国家和社会团体的合作。 赖特和阿尔修冯给出了参与式治理的三个基本原则：实践导向，关注具体的现实 弋 1 第一章前言 问题；自下而上参与；协商或审议解决。斯奈德认为，参与式治理的基本原则包括至关 重要的完备而准确的信息，第二是建立有效的委托和责任机制。 2 参与治理的实践面向。在联合国、国际劳工研究中心和公民参与世界联盟 ( c w i c u s ) 等组织的推动下，参与治理在世界各地都有广泛的实践。巴西的参与式财 政预算是参与治理实践的重要方面，参与式财政预算主要是代表不同利益群体的公民个 人或是团体组织直接参与地方政府的或是社区公共财政的开支和投资决策的一种方式。 美国的邻里社区参与治理又是参与治理的重要实践。对政府治理的要求提高和参与积极 性的增强使许多地区在邻里社区间建立起许多“小市政厅 来管理小社区之内的事务， 而且在很多地区设立咨询委员会，为社区居民最关心的问题的解决提供意见和建议。国 外学者还研究了参与治理在促进可持续发展中的作用。参与式治理被看做是可持续发展 的一个向量。帕帕达基斯在南非考察了参与治理在职业创造和减贫，健康保健和艾滋病， 童工问题上的政策参与。 ( 二) 国内研究现状 国内对参与治理研究起步较晚，目前只要集中在以下几个方面： 1 参与治理的理解。陈剩勇和赵光勇认为参与式治理是指与政策有利害关系的公 民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。范玫芳在参与 式治理研究之现况与展望中指出参与式治理包括协商民主的理论与实践、参与式公共 政策分析与规划和公共资源的分配与管理的公共度研究。罗重谱在“第三条道路 理论与参与式治理模式的构建策略一文中讨论了在“第三条道路理论基础上如何构 建参与式治理的模式，指出参与治理就是鼓励在公共管理过程中的权力中心的多元化， 强调政府应与公民社会建立合作互动关系，公民社会在公共管理过程中应发挥主体作 用。 2 社区参与治理。王敬尧的参与式治理：中国社区建设实证研究通过实证认 为社区建设的兴起是基层治理模式的一次根本性转换。成德宁认为中国城市治理模式需 要从参与式发展的新理念出发进行一场新的深刻的制度变革，将权力还权于公民，建立 起一个新型的城市治理模式。 3 地方及农村参与治理的发展。余逊达和赵永茂主编的参与式地方治理研究， 围绕参与治理在台湾和浙江两地的实践经验，研究“参与 在地方治理中扮演的角色。 参与是财政预算在浙江温岭试点，许多学者对此进行全面考察与研究。杨斌讨论了“参 与治理 理论在失地农民保护中的运用。许远旺结合对一些特殊的上访案件的分析，总 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 结出了现在在村民自治过程中的村务公开情况与民主管理的一些经验。 三、课题的目标 本文通过分析当前流行的参与治理理论，探索国内外成功实践对我国参与式治理的 借鉴与启示价值，结合我国服务型政府建设和行政体制改革，深入分析我国参与治理的 价值定位与实践机制，以期为我国公共治理实践的发展提供一定参考。 四、研究内容 本文的研究内容如下： 第一章前言部分主要分析参与治理提出的背景及意义，总结了国内外关于参与治理 的研究现状，阐述研究方法和研究内容。 第二章介绍了参与治理的兴起。首先从参与治理与治理的区别出发阐述参与治理的 定义与目标，特征与表现形式。同时分析了参与治理产生的理论渊源和现实基础。 第三章列举了巴西参与式预算，德国生态治理和印度u b s p 反贫困项目的成功实践， 得出对我国参与治理模式构建的一些启示。 第四章立足我国实际国情，对参与治理进行价值定位，分析参与治理价值的体现和 对于现实中国经济政治及社会实践发展的意义。 第五章分别从培育公共精神和文化，改革政府体制，构建公民社会，扩宽参与渠道， 维护公民权利和完善监督机制六个方面阐述了我国参与治理模式的实现路径。 第六章结论部分对全文进行总结，并展望参与治理未来的发展。 五、课题研究方法 本课题在一定理论依据和现实依据的基础之上，以民主政治、民主行政理论、治理 理论、参与式民主理论、新公共行政理论等为基础研究参与治理问题，同时运用以下研 究方法，通过总结和分析，分析参与治理在我国政治和行政的价值，并对其构建路径提 出对策，具有一定理论和现实可行性。 第一，文献研究法。根据研究目的，阅读相关书籍，期刊，通过调查文献来获得资 料，进行总结分析，从而正确而又全面的掌握参与治理的相关问题。 第二，定性分析法。通过掌握的资料运用分析与综合，归纳与演绎等方法对参与治 理进行“质”的分析，由此及彼、由表及里，对参与治理的价值进行准确定位。 第三，比较研究法。本文在研究参与治理的实践经验时，将对国内的情况与国外的 成功实践进行比较，从而得出启示，探索我国参与治理的构建路径。 第二章参与治理理论的产生 第二章参与治理理论的产生 一、参与治理的内涵与形式 ( 一) 治理与参与治理 1 治理的含义 治理( g o v e r n a n c e ) 一词原意与控制、管理、统治、统辖意义相近，在政治学 领域，“治理”意味着国家及代表国家利益的政府运用一定的强制力来管理国家及 人民。苟子君道中有云：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道 达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”随着经济社会的发展和理论研究的不断深入， 人们对治理不仅有了更加广泛的定义，而且治理的观点还被应用到各国的公共管 理实践中，逐渐演变为一种新思路与理念。 在这一新理念中，治理不再是政府对公共事务的独权的“统治”，而只是“掌 舵”，不“划桨。在1 9 9 5 年，全球治理委员会发表了一份研究报告一我们的 全球伙伴关系，在该报告中全球治理委员会对治理作出了下面的界定：治理是各 种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲 突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。管理是一种带有统 治性、强制性色彩的行政模式，治理是对传统行政的替代，它强调在公共行政过 程中贯穿一种多元民主的理念。在公私共同管理事务的过程中，国家与社会之间、 国家与市场之间的责任界限被模糊化，两者是相互依赖的，目的是要追求共同利 益，最终实现“善治”。 2 参与治理的含义 参与治理指的是为维护公共利益，公民个人、企业、公民社会组织、利益团体等其 他拥有社会权力的社会主体理性地通过合法途径主动与政府协商合作共同参与到政治、 公共事务管理、公共政策制定中，借以表达共同的利益诉求、影响公共决策及活动的政 治行为。由此可见，参与治理的主体包括以国家公权力为基础的政府及其他国家组织， 市场范围内以营利为目的的企业等私人部门，还包括社会范畴内基于追求社会公共利益 且是非营利性的非政府组织等公民社会以及广大公民个人。而参与治理的对象即客体包 括政治层面的参与治理，如参与议政、政治选举、立法制定等公共政治生活；包括国家 及社会公共事务管理层面的参与治理，如参与公共资源配置、公共项目的实施、公共交 通或公共安全等社会问题的解决，明确责任，实现共识，以实现公民自治；还包括公共 4 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 政策层面的参与治理，参与主体通过听证、对话等机制各方共同参与讨论，互动合作， 选择和制定为实现公共利益、解决共同问题的方案。 参与治理的最终归宿在于“治理”，其根本目标是通过“参与 的“治理”维护和 发展公共利益以实现善治。斯蒂芬弗里德曼认为，保证政府政策目标的顺利实现成为 政府允许公民成为治理伙伴的有效说辞。参与治理主张多主体的参与，鼓励国家与社会、 政府与公民、公共部门与私人部门之间建立良性的互动关系，促进多主体的协商合作治 理，使公共权力重新分配，是国家权力向社会的回归，保证在公共决策、公共资源的分 配、政治治理中更体现人民的意愿，促进民主与公平，以增进公共利益的最大化，确保 政府与社会的有序平稳运行，最终实现善治。 与“治理 一词相比，参与治理更注重在治理中的“参与 属性，即在治理中强调 国家与社会、公共部门与私人部门、政府与公众的多方参与共同管理公共事务，治理中 凸显民主价值。在参与治理中，“参与”不仅仅是途径，更是目的，是民主赋予公民的 权力与责任。治理过程中只有真正的参与，才能真实表达自身的利益及偏好，倾听其他 人的观点，从而达成基本共识，促成有效的治理。从治理发展到参与治理，是民主的深 化，通过公众参与，那些与公共政策利害相关的公民个人、社会团体组织等来表达一定 的诉求及意愿。 我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。 “人民依照法律规定，通 过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。 “人民行使 国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。由此可见，我国从制 度层面主张广泛的公民参与治理。如果公民都能够积极参与到政府管理中来，这样的建 立的参与治理范式是积极有效的，治理的过程会更为科学，决策和行政过程会更为民主。 ( 二) 参与治理的特征 参与治理作为一种新兴的治理模式，与其他治理模式有相通的一面，也有其独特的 特征。 1 治理主体的多元化。传统的治理模式的主体是一元化的政府，强调政府对公民 的控制与约束。以罗伯特戴尔为代表的多元主义认为只有公众直接参与到具体决策， 这才是真正意义上拥有权力。参与治理的主体是除政府外，私人部门、第三部门和公民 等多元主体的广泛参与，形成“一主多元态势，政府不再是唯一的治理主体，政府与 社会的责任界限模糊化； 2 权力运作方向多元化。传统的官僚制治理模式其权利的运作方向是自上而下的， 第二章参与治理理论的产生 即统治者运用强制力制定实施一系列政策措施来对公共事务进行管理，且管理过程呈现 单一向度。参与治理主要通过协商合作的方式来进行治理，权利的运作方向是相互的、 多元的； 3 参与治理的赋权性。有学者也将参与治理称作“赋权参与式治理 ( e m p o w e r e d p a r t i c i p a t o r yg o v e r n a n c e ) 。参与治理就是政府放松等级的约束，将权力转移给社会， 扩大公民个人或组织参与决策过程，让他们有更多的自主决策权力。政府将那些行使不 好的权力还权于民，当社会中的私人部门、第三部门或公民个人在处理公共问题时，这 些权力可以使他们的行动更具合法性，而且使公民更自主支配相关资源。 4 参与治理重在对“公共利益”的追求。参与治理尊重各种不同的利益，但在治 理过程中以公共利益为导向，重在对大多数人的“公共利益”的追求。所谓“公共利益”， 不一定指那些长远的利益，而是在各利益相关方在参与协商、沟通的过程中形成人们的 心理认同，塑造认同感，直到达成人们对某种共同的好的公共观念的共识。参与治理为 人们诉诸公共利益提供了有利的民主条件。 5 参与治理的公平、平等性。公平、平等是构建民主的重要理念。在参与治理中 公平及平等的价值显得尤为重要。在参与治理的过程中人人需要机会公平，即平等的参 与到与人们密切相关的公共事务治理中，而资源的平等在于人们能够公平获取相关信 息，利用相关社会资源参与公共治理。 6 参与的主动性。参与治理强调公民主动参与到与其利益相关的社会事务治理中， 这是参与治理模式对政府行政过程中公民参与理论的超越，在公民参与过程中仍旧是政 府中心主义结构，公民参与有一定被动性，参与治理为公民按照平等自愿原则参与社会 事务治理提供了平台。 ( 三) 参与治理的表现形式 1 城市和农村社区自治 城市与农村社区自治是当下世界范围内地方自治的发展趋势与潮流。它是政府将城 市社区或农村社区的管理权下放给社区的普通民众，将管理委员会( 街道办事处) 或村 委会、社区企业、社区民众等纳入治理主体范围中，进行多方参与的自我治理。美国的 城市社区治理是一种较为典型的公民自治的模式，公共部门在其中只是扮演辅助者的角 色，设置邻里委员会，社区的治理依靠的是多方的平等自由的参与，由广大民众直接行 使民主权利，实行自我民主管理与服务，这调动了各治理主体的参与积极性，为社区治 理注入了一份民主的活力。在农村治理中引入参与治理的模式是提高建设农村社区公共 6 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 产品的能力，保证农村和谐稳定的有效手段。 2 非政府组织参与 当今社会越来越多的非政府组织的成立与发展是参与治理深化的重要表现，它已逐 渐成为世界范围内社会治理的重要力量。非政府组织以组织化的形式将有共同意愿的公 民集合联系在一起，它是独立于政府之外的民间组织，具有非营利性和志愿性。大部分 非政府组织是从事社会公益事业的，如在环保领域内的公益组织活动，扶贫的非政府组 织等，公众通过参与非政府组织的相关活动来影响公共行政，以达到参与治理的效果。 3 参与式预算 参与治理的一个重要实践就是参与式预算，这是普通民众直接参与公共财政预算进 一步参与公共行政的一个民主过程。参与制预算是公民通过相关公共预算会议直接干预 公共预算中决策的过称，将普通民众的意愿转化为体制内的决策，以使公共预算更好体 现民主，更加为民所用。 二、参与治理的理论渊源 ( 一) 民主政治理论 民主政治是随着近代资本主义政治思想的发展而产生的，是政治文明的一个主要标 志，它的出现是与资产阶级紧密相关的，但是发展到现代，民主政治已不再只是属于资 产阶级的范畴，逐渐发展成为世界人民最普遍的政治追求与价值取向。民主政治是一种 政治生活方式，提倡“主权在民”和“自由平等”，主张通过代议民主等制度来进行统 治，是多数人的统治。它是凭借公权力来管理国家，解决问题，化解冲突，以实现建立 自由、公平、平等的社会的方式和过程，是政治生活的最理想方式。民主政治意识的提 高有助于实现政治民主。“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们 党始终不渝的奋斗目标。这是胡锦涛同志在中共十七大报告中提到的。发展民主 政治是中国特色社会主义的基本价值取向，而民主政治的本质要求是各方公民共同的有 序参与共同治理，这是民主的具体体现。协商民主看成是民主政治的新发展，是选举民 主的一个补充。 ( 二) 民主行政理论 古德诺的“政治与行政二分法中将政治与行政的关系表述为“政治是国家意志的 表达，行政是国家意志的执行”。行政是政治的的延伸，民主行政是民主政治在实际操 作领域的执行。奥斯特罗姆在美国公共行政的思想危机中打破了“政治与行政二分 的观点，将民主政治的价值注入到行政领域，认定传统的官僚制行政终会被民主行政所 7 第二章参与治理理论的产生 替代，这将会是一场“哥白尼式”的革命。民主行政的理论基础与核心是“人民主权”， 主张尊重人民的意愿，以公共利益为导向，在公共行政过程中凸显民主的价值，实现真 正意义上的社会公平与正义。践行民主，实现社会公平最重要的是鼓励公民最广泛的参 与到公共行政事务管理中来，谋求更多共同的公共利益。民主行政的发展使参与治理的 理念逐渐得到认同并落实到实际制度操作层面，同时参与治理也成为实现民主行政的有 效途径。 ( 三) 新公共行政理论 在公共行政学一百多年的发展历程中，它的范式经历了几次转变。传统公共行政理 论强调效率原则，以威尔逊、古德诺政治和行政二分法为基础。后来一批青年学者对传 统公共行政提出挑战，提出抛弃政治与行政二分法，于上世纪6 0 年代末逐渐形成新公 共行政学派，并形成新公共行政理论。新公共行政理论更加突出强调社会公平理念，否 定传统行政片面追求效率忽略公平的价值导向，指出应重视公民对政府工作的参与，政 府应不断回应公民的要求，多方的共同参与治理是实现社会公平的重要途径。新公共行 政理论代表人物弗里德里克森认为，“公共行政除了强调公共性之外，更要强调公 民在公共行政活动中的角色与重要性，唯有公共行政纳入了公民的角色，成为合作的伙 伴之后，才能共同完成公共事务的管理活动。”瞳3 ( 四) 治理理论 治理理论出现在2 0 世纪9 0 年代，是随着社会与环境的发展变化产生的，它是一种 统治方式的变革，是传统等级官僚制的替代品。世界银行在1 9 8 9 年发表的一篇关于非 洲情况的报告撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长中，首次使用了“治理危机” 概念，从此，“治理”这一概念就被广泛运用到各方面研究中。 对于社会资源合理配置问题，人们在经历的长期社会发展中看到由于市场自身存在 一些缺陷，仅仅运用市场的手段是无法达到帕累托最优的；同样，仅仅依靠国家的计划 命令也难以使资源配置合理化，政府与市场的“无效”使人们不得不反思传统的公共行 政，治理理论的提出正是对“市场失灵”与“政府失灵”的一种有效救济，公共行政需 要引入其他力量即第三方力量，调整政府与社会关系，两者是在公共利益基础上的合作， 权力的运作方向是上下互动的。罗西瑙在其代表作2 l 世纪的治理和没有政府统治 的治理中将治理解释作“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却 能有效发挥作用碡h 。治理理论强调多中心的治理，提出在公共行政过程中公共部门与私 人部门、政府与社会之间建立一种公共参与的积极有效的合作关系，共同管理公共事务。 8 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 ( 五) 新公共服务理论 基于对新公共管理理论弊端的反思与评判，以美国学者罗伯特b 登哈特和珍妮 特v 登哈特为代表的美国著名的公共行政学者提出了具有民主与公共取向的新公共 服务理论，它是新公共管理理论的超越。新公共服务理论强调以公民为中心，主张一种 以民主、公共利益为先的公共服务模式，指出政府的职能不是掌舵，而是服务于公民， 政府应与私人部门、第三部门一起为社会解决问题与困难，在公共行政过程中更加重视 公共利益与民主价值的实现，公共利益是目的，为实现公共利益，应与公众建立广泛的 对话协作机制共商发展方向。新公共服务理论倡导参与式的国家治理模式，发挥民主机 制的作用。新公共服务高扬“公民权”，这必然要求在公共决策、公共资源分配等过程 中协商公民的公共利益诉求，鼓励多方力量共同参与治理，形成良好的参与意识，它是 一种真正以公民为本位的政府公共行政模式。 三、参与治理的现实基础 ( 一) 传统等级官僚制弊端凸显 传统的行政管理决策模式是等级官僚制的，其理念是建立在马克斯韦伯的科层制 理论基础上的，是工业革命的产物。传统的等级官僚制模式的建立是为了追求效率与责 任，在此模式下，政府是唯一的公共事务管理者、公共产品提供者，引入官僚制到公共 管理中实现了对公平和效率的追求，各级官员在层级制组织结构的监督下行为得到了有 效约束，官僚制自上世纪以来受到世界各国的广泛推崇。 但随着经济体制的改革，政府职能日益扩张，官僚机构不断膨胀，官僚制因为过分 强调理性、等级、规则，使人们的积极性和创造性受到压制，传统的政府公共管理模式 逐渐变的效率低下，缺乏回应性，体制僵化，政治体制落后带来的压力与束缚越来越多， 传统等级制模式由于本身的局限性已不能适应时代的发展，已不能够高效运转，这呼吁 新的适合的治理模式的出现，参与治理应运而生。 ( 二) 公民社会日益壮大 随着社会更深层次的分工与整合，一些代表不同社会层次政治与经济利益的社会团 体成长迅速，这就是公民社会。公民社会是独立于国家和市场之外的社会组织，包括一 些非政府组织、公民自发组织的志愿性团体、社区组织等。近年来，我国的民间组织数 量剧增，其合法性和独立性也明显加强。在电子信息化的今天，互联网赋予公民社会新 的内涵，以网络为媒介联系在一起的群体成为公民社会的新主体并且越来越发挥他们的 作用。公民社会发展壮大，它分担了政府的一些责任和事务，政府不再是唯一的权力中 9 第二章参与治理理论的产生 心，公民社会依赖其拥有的社会权力和资源来进行治理，使民主得到实践，这有效制约 了政府的公共权力。 ( 三) 政府管理面临全球化挑战 2 0 世纪后期，以信息技术为核心的新科技革命和国际政治格局的急剧变迁加快了全 球化进程，在经济全球化这股不可阻挡的趋势的引导下，政治制度、社会、文化等层面 出现更加深层次的变化。随着全球化的发展，给各国的公共行政带来了巨大变化。阿 里法拉兹曼得( a l if a l a z m a n d ) 将全球化给公共行政带来的影响这样描述道：“跨国公 司的成长以及全球资本主义的扩张，已经使国家变得无足轻重 全球性公司将创 造一个超越民族国家的世界秩序，即一个地球村、一个实行全球性治理的世界政府。 4 1 传统范式下政府存在“全能行政”的特征，认为政府是全能政府，有能力解决社会 和公民个人各种问题。而全球化的推进使人们认识到单靠政府机构本身制定和执行相关 政策，进行公共事务管理呈现出明显的落后性问题，它已经难以应对全球化、信息化所 产生的复杂、瞬息万变的社会公共问题。而且全球化背景下浩浩荡荡的民主潮流使人们 力图破除管制，要求行政公开，努力获取相关信息，表达自己的利益诉求，维护自身利 益。所以人们在寻求一种新的与全球化发展背景相适应、与信息经济、知识经济相融合 的公共治理模式，追寻有效的政府管理，实现“更好的治理、更好的服务”。参与治理 模式正是顺应这种潮流，实现了人们参与到公共行政治理的愿望，创新了政府管理模式。 ( 四) 网络提供技术基础 信息技术革命带来的变化就是网络信息化，这在很大程度上改变了人们的生活方 式，对社会政治生活、公共行政管理以及人们的思想观念等带来了深层次的冲击，以网 络为媒介的电子民主初现端倪，它以覆盖范围广阔、即时性强、无身份等级限制的快速 互动的网络信息技术作为运作平台，为公民直接主动参与公共行政，全面进行民主监督， 切实参与公共决策提供了新的路径，现代信息网络技术和通讯技术的发展为这种参与治 理提供了强有力的技术支持，扩大了参与治理的范围和社会影响。 i o 第三章国外参与治理的实践及对我国的启示 第三章国外参与治理的实践及对我国的启示 在公共行政和管理过程中，国外一些国家和地区在参与治理的实践方面已经取得了 丰富而成功的经验。例如，许多国家流行的公民创制权和复决权通过一定渠道将各方的 意愿传递给公共政策制定者，使公众参与到政治治理中来；美国的邻里社区治理强调公 民与社会在社区治理中扮演的重要角色；日本的町内会是城市居民的自治组织，参与到 地方政府治理中，影响其决策过程，共同管理并解决在一定区域范围内的各种问题；社 区信息资源中心建设项目是由南非h s r c ( 人类科学研究委员会) 启动，该项目通过建立 信访人信息资源平台来改善在获取和利用信息时人们存在不平等倾向的问题，激发弱势 群体主动参与的积极性。这里，仅选取巴西、德国和印度在参与治理方面的实践案例进 行分析，以便为探索我国特色的参与治理提供借鉴。 一、国外参与治理的实践经验 ( 一) 巴西的参与式预算 参与式预算是参与治理在公共领域的重要实践。1 9 8 9 在巴西阿雷格里港首次提出并 应用，由此巴西成为参与式预算发展最为成熟的国家。参与式财政预算核心思想是通过 吸纳公民进入政策制定中，提高公共决策的有效性与针对性，实现资源的合理配置，对 公共财政进行监督，以此刺激行政改革。 参与豢敢府 囱圜 图l 巴西参与式预算流程图啼1 巴西的参与式财政预算过程以时间为界线分为两轮。第一轮在3 6 月完成，召开 1 2 中国石油大学( 华东) 硕士学位论文 地区会议和全市会议，主要是政府信息的发布，参与者对信息的分析，政策初步讨论。 会议一般由三部分组成，首先是信息的相互沟通，然后是代表作较为正式的陈述报告， 最后是问答。会议一般进行2 个小时左右。在此过程中，政府要向参与者提供一定的支 持，参与者也要不断学习提高自身的参与能力。第二阶段是在7 11 月完成，也包括地 区及全市会议。在本轮中，参与者要就提议的财政政策及公共工程和对“优先权次序 进行辩论进行投票表决，而且通过选举代表组成监督委员会，将表决结果递交到市预算 理事会，再由市预算理事会提交到市长办公室，再将预算提交给立法机关批准。政府根 据立法机关的通过的预算提案确定并安排在下个财政年度政府要实施的具体财政政策 及公共项目工程建设。 向公民开放原本由政府控制的公共财政，参与式预算使公民、非政府组织参与到财 政预算的过程和决策中，在这种直接的、普遍参与的、自愿的民主过程中保障了公民的 平等参与权，提高了公共部门决策的效率，使财政政策与公共工程更加满足人们的需求， 增强了公民权，对于社会公平的推进与深化民主有重要意义。随着巴西参与式预算实验 的成功，这种模式逐渐扩展到北美、欧洲、非洲和亚洲的许多国家和地区。 ( 二) 德国的生态治理 2 0 0 0 年第5 5 届联合国代表大会发表的联合国千年宣言指出：“必须根据可持 续发展的规律，在对所有生物和自然资源进行管理时谨慎行事。只有这样，才能 保护大自然给我们的无穷财富并把它们交给我们的子孙。”国际社会对生态的关注使 各国采取相应措施进行生态治